Association des Cours
Constitutionnelles Francophones

Le droit constitutionnel dans l’espace francophone

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Actes du 2e congrès

L’accès au juge constitutionnel : modalités et procédures

  •  Libreville, Gabon
  • © ACCF

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2e congrès de l'ACCPUF
Libreville, 14 et 15 septembre 2000
« L'accès au juge constitutionnel : modalités et procédures »

Avant propos

AVANT-PROPOS

par Madame Marie Madeleine MBORANTSUO,
président de la Cour constitutionnelle du Gabon,
président de l’ACCPUF

L’ Association des Cours Constitutionnelles ayant en Partage l’Usage du Français a déjà trois ans d’existence. Elle a atteint, avec la première alternance intervenue à l’occasion de la deuxième assemblée générale tenue à Libreville le 13 septembre 2000, la maturité.
En ma qualité de présidente de l’Association des Cours Constitutionnelles ayant en Partage l’Usage du Français (ACCPUF), j’ai voulu, en cette période charnière de l’existence de notre Association, porter un regard sur les trois premières années de fonctionnement de notre organisation afin de mesurer le chemin parcouru et prendre l’élan nécessaire à la poursuite de nos objectifs.
L’ACCPUF qui comptait trente-six membres au moment de sa création en avril 1997 à Paris en dénombre aujourd’hui près d’une quarantaine répartie sur quatre continents (Afrique, Amérique, Asie et Europe).

Sur le plan des activités, celles-ci ont été menées au-delà du programme triennal adopté lors de l’Assemblée générale constitutive d’avril 1997. Ce qui témoigne de la vitalité de notre Association.
En effet, dès novembre 1997, l’Association a procédé à l’édition des actes du premier Congrès, suivie en novembre 1998, de la publication du premier bulletin rassemblant la jurisprudence des cours membres et relative au thème du premier Congrès « Le principe d’égalité ».
En novembre 1999, l’Association a édité sur supports papier et informatique le bulletin n° 2 qui rassemble l’ensemble des textes normatifs de nature constitutionnelle, législative et réglementaire régissant les cours membres.
Parallèlement, elle a créé, avec l’appui de l’Agence Intergouvernementale de la Francophonie et de la Commission de Venise, un site Internet dont l’objectif est de mettre en réseau les cours membres.
Elle a enfin diffusé trois CD-Rom, le premier sur la maquette du site, le second dans le cadre des stages de formation, le troisième à l’occasion de notre Congrès de Libreville, CD-Rom qui, même s’ils ne figuraient pas dans le programme triennal, se sont avérés indispensables.
C’est dans la poursuite de cet effort que s’est tenu à Libreville, du 11 au 12 septembre 2000, le cinquième séminaire au profit des cours de l’Afrique équatoriale, des Grands Lacs et Haïti (SAEGLH).
Sur le plan des rencontres, il convient de noter la deuxième conférence des Chefs d’institutions qui s’est tenue en septembre 1998 à Beyrouth (Liban) et les réunions du bureau qui ont eu lieu respectivement à Paris (France) en 1997, à Beyrouth (Liban) en 1998 et à Port-Louis (Ile Maurice) en septembre 1999.
Conformément aux recommandations de l’Assemblée générale constitutive, le deuxième congrès de l’Association des Cours Constitutionnelles ayant en Partage l’Usage du Français s’est tenu à Libreville au Gabon les 14 et 15 septembre 2000.
Le thème « L’accès au juge constitutionnel : modalités et procédures » retenu par les Chefs d’Institutions membres, en septembre 1998 à Beyrouth, a fait l’objet de débats enrichissants et prometteurs.
Les présents actes comprennent, d’une part, les rapports nationaux présentés par trente Institutions sur la base d’un questionnaire unique préparé par le bureau, d’autre part, les rapports de synthèse rédigés par la Cour constitutionnelle du Bénin, le Conseil constitutionnel du Maroc et le Tribunal fédéral Suisse, respectivement sur le droit au recours, la recevabilité de la saisine et la notion du procès équitable.
Enfin, vous trouverez le compte rendu des débats ainsi que le rapport général présenté par la Cour constitutionnelle de la République gabonaise.
La publication des actes du deuxième congrès dans la présente plaquette permet de prolonger la réflexion, tout en marquant l’événement. Ces actes constituent, sans nul doute, un instrument de référence indispensable tant 8 aux juristes qu’aux citoyens des pays membres de l’ACCPUF.

Comme lors du premier congrès, la rencontre de Libreville a été précédée le 13 septembre 2000 par l’Assemblée générale qui a amendé et complété les statuts tels qu’adoptés en 1997 à Paris, ratifié la convention passée avec le Conseil de l’Europe le 30 avril 1999 à Vaduz, examiné de nouvelles adhésions et désigné pour les trois ans à venir le Bureau de l’Association.
Les travaux du congrès de Libreville par la mobilisation des Institutions membres, des associations, des partenaires institutionnels et des personnalités avec lesquelles l’Association est en relation ont, de manière significative, illustré le rayonnement de notre Association ; celle-ci étant devenue en effet un lieu de fructueux échanges, de contacts professionnels et d’inspiration scientifique.
En ce début de siècle et à l’ère de la mondialisation tous azimuts, je formule le souhait de voir l’Association des Cours Constitutionnelles ayant en Partage l’Usage du Français devenir un grand espace de solidarité.
Puisse-t-elle être la matrice de la future « citoyenneté francophone » notamment par l’harmonisation des principes de droit en vue de la promotion et de la protection des droits fondamentaux de la personne humaine et des libertés publiques, éléments de consolidation de l’État de droit et de la démocratie.

I.Questionnaire

Questionnaire soumis aux cours constitutionnelles

L’accès au juge constitutionnel : modalités et procédures

Remarques préliminaires

Délimitation du sujet

Il s’agit exclusivement du contrôle en constitutionnalité des normes (traités, lois, règlements [décrets, arrêtés, …]).
Dans la mesure où il en est un contrôle indirect, le contentieux issu de décisions de justice prises en application d’une norme contrôlée est inclus.
En revanche, le contentieux issu des consultations électorales, même lorsqu’il comprend, par voie incidente, contrôle de la constitutionnalité des normes applicables aux élections est exclu de ce recensement.

Définitions pertinentes

  • Saisine-requête

Acte par lequel la Cour, le Tribunal ou le Conseil est saisi pour trancher une question de constitutionnalité. Dans ce questionnaire, les mots « saisine » et « auteur de la saisine » (en général utilisés dans les systèmes de contrôle a priori ou préventif), et les mots « requête » ou « recours » et « requérants » (en général réservés aux systèmes de contrôle a posteriori et concret) sont considérés comme synonymes.

  • Modalités et procédures Cas et conditions d’ouverture des recours, de recevabilité et procédure de traitement des saisines.

Plan du questionnaire

I. Ouverture du droit de saisine

I – 1. – Aux personnes : les requérants
I – 2. – Aux actes : les actes contrôlés
I – 3. – Au temps : les délais 13

II. Recevabilité de la saisine

II – 1. – Conditions relatives au requérant
II – 2. – Conditions relatives au recours
II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité
II – 4. – Motifs du rejet (synthèse)

III. Traitement de la saisine recevable. Procédures de l’instance

III – 1. – Principe du contradictoire
III – 2. – L’égalité des armes
III – 3. – Le délai du jugement

Réponses au questinnaire [1]

Il est souhaité que les Cours constitutionnelles suivent l’ordre des questions posées. Bien entendu, elles peuvent ne pas répondre à certaines d’entre elles dont la formulation et le contenu ne correspondraient pas à l’état du droit national. Il est en tout cas demandé aux Cours de bien vouloir se conformer au regroupement selon les trois thèmes choisis.
Un tel regroupement, qui certes peut toujours être affecté d’une part d’arbitraire au regard de la diversité des situations considérées, correspond en effet à l’organisation prévisionnelle du débat qui se déroulera en trois parties avant la présentation et la discussion du rapport général. Un tel classement est nécessaire à l’élaboration de rapports de synthèse qui serviront de point de départ aux discussions menées pour chacun de ces sous-thèmes.
En outre, il est demandé aux Cours de bien vouloir annexer à la réponse une fiche dans laquelle apparaîtrait la liste de l’ensemble des textes de référence et des jurisprudences citées dans le développement de la réponse [2].

I. L’ouverture du droit de saisine

Dans cette première partie, les Cours sont invitées à fournir les éléments descriptifs complets et chiffrés concernant les saisines.
Les données chiffrées devront à chaque fois être recensées par périodes chronologiques. Ces espaces temps seront définis en fonction de l’ancienneté du contrôle de constitutionnalité exercé et/ou des étapes significatives de l’évolution de ce contrôle et ne pourront, en tout état de cause, pas dépasser dix années.

Les Cours sont invitées à commenter l’évolution de données chiffrées en apportant toutes précisions pertinentes (ex. : modifications des compétences, de la procédure, du système de partis, …).

I – 1. – Les requérants

I – 1.1. – Les Cours sont invitées à :

  • faire un tableau synthétique quantitatif des saisines, classées selon le type de saisine et par période ;
  • commenter ce tableau, notamment en évoquant les infléchissements de la pratique et/ou les règles devenues enjeux de débats dans la doctrine. On pourrait distinguer (liste non exhaustive, à compléter le cas échéant) :
  • Saisine émanant d’une personne publique :
    Organes législatifs Groupe de députés Organes exécutifs Juridictions (cas des questions préjudicielles)
    Organes d’autorités régionalisées
    Organes d’autorités décentralisées Médiateur

 

  • Saisine émanant d’une personne ou de groupements privés :
    Personne(s) physique(s) (préciser si et dans quel cas les non nationaux bénéficient du droit de saisir)
    Personnes morales à but non lucratif et à but lucratif
    Autorités religieuses
    Partis politiques Syndicats
    Amicus Curiae

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Si oui :

  • à la faveur de modifications de textes ;
  • suite à une jurisprudence ;
  • en fonction d’autres facteurs ?

Précisez à chaque fois lesquel(le)s.

I – 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Si oui sur quels textes et dans quelles conditions ?

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?
Si oui, dans quels délais et selon quelles procédures ? En particulier le désistement peut-il n’être que partiel ?

I – 2. – Actes contrôlés

I – 2.1. – Classer les actes ou normes susceptibles d’être contrôlées par catégorie et donner, par périodes chronologiquement définies, le nombre de saisines dont la Cour a été valablement saisie.

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle

  • par les textes ?
  • par la jurisprudence ?

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie.

I – 3. – Les délais

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ? Si oui, lesquels ? I – 3.2. – Dans ce tableau, les Cours sont invitées à classer par catégories d’actes contrôlés (énumérés en I-2.) les conditions de délais et la référence des textes de nature constitutionnelle, législative ou réglementaire fixant ces conditions, en précisant bien le point de départ du délai et le moment de son expiration.

I – 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Si oui, pourquoi ?
Quels problèmes spécifiques posent-ils ? Comment ceux-ci ont-ils été résolus ? (citer les jurisprudences pertinentes, leurs causes, leurs effets).

I – 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

II. Recevabilité de la saisine

II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Si oui, de quel montant ? (donner des chiffres comparables pour d’autres 16 démarches devant les justices – civile, administrative, pénale, commerciale, …)

II – 1.2. – La représentation du requérant par ministère d’avocat, ou par une autre personne (précisez laquelle), est-elle :

  • possible ?
  • obligatoire ?

II – 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

II – 2. – Conditions relatives au recours

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures

  • date de l’envoi ?
  • date de la réception ?
  • date de l’enregistrement ?

II – 2.3. – Par type de normes contrôlées et par type d’initiateur, les cours sont invitées à indiquer les conditions formelles et matérielles, de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur en précisant :

  • Le type de support (papier libre, formulaire)
  • Le type de pièces annexes indispensables
  • Les mentions obligatoires, par exemple :
    – identification du requérant : signature, nom, adresse, etc.
    – identification de la norme ou de l’acte contesté
    – moyens et conclusions : en particulier, des moyens nouveaux peuvent-ils être soulevés en cours de procédure ? Si oui, dans quels délais et selon quelles modalités ?
  • Autres

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Si oui, dans quel sens et pour quelles raisons ?

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ? À l’initiative du requérant ou de la Cour elle-même ? Cette possibilité de régularisation est-elle encadrée dans des délais ?

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

Il s’agit, dans cette partie, de décrire la procédure actuelle par laquelle la Cour déclare l’irrecevabilité d’une requête.

II – 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

II – 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Si oui, devant qui ?

II – 3.3. – La Cour statue t-elle en formation plénière ?

Si oui, sur un rapport ?
Si oui, comment est choisi le rapporteur ?

Ou dans une formation particulière ?

Si oui laquelle ? (composition, compétence)

  • Comment sont enregistrées les requêtes ?
  • Par qui ?
  • Au vu de quelles pièces ?

Y a-t-il un tri préalable ?

II – 3.4. – La décision d’irrecevabilité :

  • doit-elle être motivée ?
  • doit-elle être prononcée ?
  • doit-elle être publiée ?

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Si oui, montant et modalités du prononcé de la sanction

II – 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ? Si oui dans quel sens et pour quelles raisons ? Estelle l’objet de projets de réformes ?

II – 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Seront ici indiqués les principaux motifs d’irrecevabilité classés par type de normes contrôlées et donnés en nombre et en proportion (pourcentage de décisions d’irrecevabilité par rapport au nombre total de requêtes déposées), en suivant, par exemple, le tableau ci-dessous.

Pour chacune des catégories de motifs retenus, la Cour est invitée à commenter le tableau en précisant :

  • Le cas échéant, les modifications textuelles.
  • L’évolution éventuelle de la jurisprudence.
III. Procédure et traitement de la saisine recevable

Dans cette troisième partie, il s’agit de décrire le traitement d’une requête recevable (de son enregistrement au rôle jusqu’à sa délibération par la formation de jugement) au regard des trois aspects principaux du « procès équitable ».

III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie (par exemple nécessité d’aviser certaines autorités ou parties potentielles au procès).

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions (oralement, par écrit, par ministère d’avocats) les parties ont-elles accès au prétoire ?

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?
Si oui, lesquels ?

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office :

  • de moyens non soulevés dans la requête ?
  • de dispositions non contestées dans la requête ?
    Si oui, à quelles conditions et selon quelle fréquence procède-t-il à l’évocation d’office ?

Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

III – 3. – Délai de jugement[3]

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Si oui, lequel ?
Est-ce le même dans tous les cas ?
Les délais sont-ils respectés ?

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Si oui, laquelle ?

III – 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen (par type de contrôle) que prend la Cour pour statuer ?

Quel délai moyen s’écoule :

  • entre la fin de l’instruction et la tenue du délibéré ?
  • entre celle-ci et le prononcé de la décision ?
  • entre celui-ci et la publication – ou la notification – de la décision ?

En conclusion, les Cours sont invitées à procéder à une évaluation du contrôle de constitutionnalité dans leur pays en répondant à trois questions :

  1.  L’accès au juge constitutionnel a-t-il conduit à des adaptations structurelles de la Cour (par exemple création, renforcement ou diversification du Greffe) ;
  2. Existe-t-il une réforme en cours ou en projet relative à l’accès au juge constitutionnel ? Existe-t-il des propositions d’amélioration, voire de transformation du système ? Si oui, lesquelles ?
  3. Assiste-t-on à une professionnalisation des requêtes (et/ou des requérants) ?
    Si oui, en quoi ? (longueur des requêtes, motivation, extension du champ de la requête, utilisation des précédents, ou encore, si elles n’étaient pas prévues à l’origine, l’intervention et la présence d’avocats, ont-elles modifié le procès, si oui en quoi ?…)

  • [1]
    Les rapports nationaux ont été pour la plupart préparés pour le printemps 2000, les rapports de synthèse pour le début de l’été, le rapport général pour la veille du Congrès.  [Retour au contenu]
  • [2]
    Les textes constitutionnels, organiques et législatifs peuvent être consultés dans le bulletin n° 2 de l’ACCPUF et sur son site Internet (http ://www.accpuf.org). Pour cette raison, ils ne sont pas annexés aux rapports nationaux publiés ci-après.  [Retour au contenu]
  • [3]
    On inclura dans cette analyse, les phases délibérative et de publicité de la décision.  [Retour au contenu]

 

II.Rapports nationaux

Rapport de la Cour d’arbitrage de Belgique

Mars 2000

Rapport établi par Pierre Vandernoot, référendaire à la Cour d’arbitrage de Belgique et Brigitte Paty, Premier conseiller à la bibliothèque de la Cour d’arbitrage de Belgique.

I. L’ouverture du droit de saisine
I – 1. – Les requérants

I – 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

La Cour d’arbitrage peut être saisie par des recours en annulation ou par des questions préjudicielles.

  • Les recours en annulation peuvent être introduits par deux catégories de requérants :
    1. – les requérants dits « institutionnels », c’est-à-dire les organes suivants du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif : le Conseil des ministres [1] , les gouvernements des communautés et des régions [2] ainsi que les présidents des assemblées législatives [3] ;
    2. – les personnes physiques et morales, de droit privé comme de droit public, à but lucratif ou sans but lucratif, auxquels la Cour assimile dans certains cas des associations de fait comme des partis politiques ou des syndicats [4].

Les requérants dits institutionnels ne doivent pas justifier d’un intérêt à agir devant la Cour, contrairement aux personnes physiques et morales.
Le recours en annulation n’ayant pas d’effet suspensif, il peut y être joint une demande de suspension, qui n’est fondée que dans deux cas : le recours invoque des moyens sérieux et il se présente un risque de préjudice grave difficilement réparable, d’une part, et, d’autre part, le recours attaque une loi identique à une loi précédente et annulée par la Cour.

  • Les questions préjudicielles sont posées à la Cour par toutes les juridictions. Le mécanisme de la question préjudicielle correspond à celui de l’exception d’inconstitutionnalité et conduit les juridictions judiciaires et administratives à interroger la Cour sur la validité constitutionnelle des lois [5] qu’elles sont invitées à appliquer. Elles y sont tenues, sauf :
    1. – si l’action est irrecevable [6] ;
    2. – lorsque la Cour a déjà statué sur une question ou un recours ayant le même objet ;
    3. – lorsque la réponse à la question n’est pas indispensable pour rendre la décision de fond ;
    4. – si la loi en cause ne viole manifestement pas la Constitution. Toutefois, la Cour de Cassation et le Conseil d’État, c’est-à-dire les plus hautes juridictions judiciaire et administrative, ne peuvent invoquer que la première exception pour se dispenser d’interroger la Cour [7].
    De 1984, date d’installation de la Cour, à 1988, les recours en annulation ne pouvaient être introduits que par le Conseil des ministres et par les gouvernements des entités fédérées, la Cour pouvant être saisie en outre par des questions préjudicielles. La compétence de la Cour était limitée pendant cette période au contrôle du respect de la répartition des compétence entre l’État, les communautés et les régions.

 

En 1989, une importante réforme de la Cour d’arbitrage a eu pour objet d’étendre ses compétences au contrôle des principes de base du droit de l’enseignement [8] , ce qui a impliqué l’ouverture du droit de saisine à toute personne intéressée, notamment les établissements scolaires dotés de la personnalité juridique, les enseignants, les étudiants, etc. Cette extension était due à la nécessité d’offrir des garanties juridictionnelles de haut niveau, dans cette matière particulièrement sensible, aux personnes, aux institutions ou aux groupements susceptibles de se voir traités de manière discriminatoire par l’effet de l’attribution aux communautés [9] , au même moment, des compétences en matière d’enseignement. Les équilibres politiques existant auparavant au niveau fédéral étant rompus par cette réforme, il est apparu nécessaire non seulement d’écrire plus complètement les principes de base du droit de l’enseignement dans la Constitution [10], mais encore d’élargir la compétence de la Cour d’arbitrage au contrôle du respect de ces principes, contrôle rendu plus effectif encore par l’élargissement des conditions de la saisine à toute personne justifiant d’un intérêt.

Plus fondamentalement, par l’élargissement de ses compétences en 1989, la Cour a pu contrôler la compatibilité des lois aux principes de l’égalité et de la non-discrimination inscrits aux articles 10 et 11 de la Constitution, le droit de saisine étant ouvert, comme pour tous les contentieux relevant de la compétence de la Cour, à toutes les personnes physiques et morales justifiant d’un intérêt. L’extension du droit de saisine opéré en 1989 a en effet eu un caractère général.
L’exigence d’un intérêt dans le chef de cette catégorie de requérants a pour effet d’exclure les recours fondés sur le seul souhait de voir respecter la Constitution, appelés « recours populaire » (actio popularis). Les tableaux suivants indiquent la part prise par chaque type de saisine, en distinguant les affaires introduites par un recours en annulation et par une question préjudicielle.

Quant aux recours en annulation :
L’établissement de statistiques au sujet des auteurs de la saisine se révèle malaisé dans la mesure où une requête peut être introduite devant la Cour, tantôt par un requérant unique, tantôt par une pluralité de requérants, personnes physiques ou morales, qui font choix de présenter leurs griefs dans un seul document introductif d’instance pour des motifs qui leur sont propres. Un numéro de rôle est alors attribué à chaque requête, quel que soit le nombre et la nature juridique de ses auteurs ; la Cour appréciant la recevabilité de la requête dans le chef de chacun d’eux pris séparément, elle la déclare le cas échéant irrecevable pour partie, dans la mesure où elle est introduite par une personne ne justifiant pas de la qualité, de la capacité ou de l’intérêt requis au regard de l’ensemble ou de certaines des dispositions attaquées, et elle n’en examine les moyens que dans la mesure de la recevabilité de la requête.

En outre, la possibilité reconnue à la Cour par l’article 100 de la Loi spéciale du 6 janvier 1989 organique de la Cour, de joindre les requêtes en annulation (ou les questions préjudicielles) relatives à une même norme, et de statuer sur celles-ci par un seul arrêt, ajoute encore à la difficulté de fournir des données chiffrées précises quant aux auteurs de la saisine, puisqu’un même arrêt peut statuer sur un ensemble de requêtes émanant de parties institutionnelles, de personnes physiques, de personnes morales de droit public ou de droit privé.
C’est pourquoi, au contentieux de l’annulation, les requérants sont répertoriés ci-après par catégorie plutôt que de manière individuelle. De plus, comme la Cour ne dispose pas de données statistiques quant à la répartition des requérants au sein de la catégorie des personnes morales, il n’est pas possible d’opérer les distinctions demandées entre personnes morales de droit public et personnes morales de droit privé, et au sein de cette dernière catégorie, entre celles poursuivant un but de lucre et celles à but non lucratif. Un rapport complémentaire sera établi à cet effet dès que les données statistiques nécessaires seront à la disposition de la Cour et des auteurs du présent rapport.
Il en résulte pour les périodes 1985-1988 et 1989-1999, au cours desquelles respectivement 34 et 413 arrêts ont été prononcés sur recours en annulation, une répartition des divers types de requérants selon le tableau cidessous, qui marque la très nette prépondérance des requêtes de particuliers par rapport à celles des parties institutionnelles depuis l’élargissement en 1989 des compétences et de la saisine de la Cour.

Quant aux questions préjudicielles :

Au sujet des questions préjudicielles, la faculté pour la Cour de joindre dans un même dossier, sur la base de l’article 100 précité de la Loi du 6 janvier 1989, des questions portant sur une même norme et posées le cas échéant, par des juridictions différentes, et de statuer sur celles-ci par un seul et même arrêt, justifie d’en aborder l’examen statistique selon la méthode exposée ci-avant. Il en résulte pour les périodes 1985-1988 et 1989-1999, au cours desquelles respectivement 38 et 393 arrêts ont été rendus sur des questions préjudicielles, une répartition des juridictions selon le tableau ci-dessous, qui indique la très nette prépondérance des questions posées par le Conseil d’État et dans une moindre mesure, par la Cour de Cassation, si l’on tient compte du fait que les chiffres atteints par les autres juridictions judiciaires ont été comptabilisés tous ressorts territoriaux confondus.

Sous réserve de ce qui est exposé plus haut, aucune indication ne peut être fournie quant à l’évolution de chacun des modes de saisine, la pratique ou la doctrine ne révélant aucune donnée significative à cet égard.
On peut relever toutefois le faible nombre de saisines émanant des présidents d’assemblée. Ceci est dû à plusieurs facteurs. Le principal est de nature politico-juridique : ce sont les gouvernements qui apparaissent comme chargés de la représentation de leurs entités (l’État, la communauté ou la région) devant les juridictions pour des normes qu’ils ont le plus souvent pris l’initiative de faire adopter. Comme ils jouissent de la confiance de la majorité de l’assemblée parlementaire devant laquelle ils sont responsables, la possibilité de saisine offerte aux présidents d’assemblée à la demande de deux-tiers des membres n’ajoute dans les faits aucune faculté supplémentaire. Il peut même arriver que des parlementaires, plutôt que de proposer à l’assemblée et à leur président d’introduire un recours devant la Cour d’arbitrage, interpellent le gouvernement pour l’inviter à agir devant celle-ci. D’autres motifs peuvent expliquer cette relative discrétion des présidents d’assemblée, comme le fait que leur administration est peu outillée pour ce type d’action.

11. Juges de paix (18), tribunaux de police (19), tribunaux de première instance (125), tribunaux de commerce (2), tribunaux du travail (51), cours d’appels (57), cours du travail (26), cour militaire (2).
12. Conseils de milice (1), conseils de révision (2), députations permanentes des conseils provinciaux (2), Commission permanente de recours des réfugiés (1), Conseil de la concurrence (1), diverses commissions administratives de recours (2), Commission d’aide aux victimes d’actes intentionnels de violence (1).

I – 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

La Cour d’arbitrage ne dispose d’aucune possibilité d’auto-saisine. Il n’y a pas davantage de saisine automatique ou obligatoire de la Cour, qui ne peut donc connaître d’affaires qu’à la suite d’un recours en annulation ou d’une question préjudicielle.

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Les parties peuvent se désister de l’action pendante devant la Cour, mais dans des conditions différentes selon que la Cour est saisie d’un recours en annulation ou d’une question préjudicielle.
Dans le premier cas, la loi prévoit expressément en son article 98 que les parties institutionnelles peuvent se désister de leur recours en y joignant la copie conforme de la délibération par laquelle le désistement a été décidé. La loi est muette quant au droit des autres parties, non-institutionnelles (c’est-à-dire les personnes ayant à justifier d’un intérêt), à se désister, mais la Cour a jugé à ce sujet que « le droit de se désister est intimement lié à celui d’introduire un recours en annulation »[11] et qu’« on peut admettre que l’article 98 de la Loi spéciale du 6 janvier 1989 s’applique par analogie aux personnes physiques ou morales »[12]. Elle considère même que, lorsqu’une partie institutionnelle, qui s’était jointe au recours par une intervention volontaire, s’oppose à ce désistement, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que la Cour le décrète [13].
Aux termes de l’article 98 de la Loi, « s’il y a lieu, la Cour décrète le désistement, les autres parties entendues ». Cette disposition laisse en principe à la Cour une latitude quant à la possibilité de refuser le désistement ; les travaux préparatoires de la première Loi organique relative à la Cour d’arbitrage [14] explique cette faculté par le fait que « le recours en annulation concerne une matière d’ordre public » et que « la Cour peut […] évoquer d’office divers moyens »[15].
La Cour d’arbitrage n’a jamais fait usage de cette faculté, sauf pour des motifs de procédure, comme par exemple l’irrecevabilité du recours ou l’absence de preuve de la décision de désistement [16].
Au contentieux préjudiciel, la question se pose différemment. Ce n’est que lorsque le désistement est accepté ou admis devant la juridiction qui a saisi la Cour qu’il est mis fin à la procédure devant celle-ci, et ce de manière automatique, sans pouvoir d’appréciation de la Cour. Ce système s’explique par le fait que l’affaire pendante devant la Cour sur la base d’une question préjudicielle se greffe sur une autre affaire devant un autre juge, judiciaire ou administratif, qui garde la maîtrise de la procédure à cet égard.
À part cette hypothèse, le juge ayant saisi la Cour (le juge a quo) ne peut retirer sa question ou s’en « désister ».
Il s’est toutefois instauré un dialogue entre la Cour d’arbitrage et le juge a quo sur l’opportunité de conserver une question préjudicielle au rôle de la Cour, dès lors que l’examen de l’affaire conduit cette dernière – mais à sa seule initiative – à s’interroger sur le maintien de la pertinence de la question préjudicielle, notamment à la suite d’une évolution législative [17], d’une modification d’attitude de l’administration dans le procès de fond [18], d’un doute sur la pertinence de la question [19] ou même d’un arrêt précédent de la Cour dont le juge n’a pas pu avoir connaissance au moment de son renvoi préjudiciel [20]. Dans ces cas, la Cour d’arbitrage peut renvoyer l’affaire devant le juge a quo pour qu’il se prononce sur ces questions.
Ceci peut conduire le juge du fond à considérer par exemple que la réponse à la question préjudicielle ne lui est plus indispensable, ce qui aboutit ensuite à un arrêt par lequel la Cour radie l’affaire du rôle [21]. Lorsque ce dialogue entre le juge constitutionnel et le juge du fond entraîne un prolongement excessif du délai [22], la Cour, après avoir entendu les parties, peut constater que c’est sur une autre loi que doit en réalité porter la question préjudicielle : elle radie alors aussi l’affaire du rôle, tout en laissant bien entendu ouverte la possibilité pour le juge a quo de la saisir à nouveau [23].

I – 2. – Actes contrôlés

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé

Seuls les actes de nature législative, c’est-à-dire les lois, les décrets et les ordonnances, peuvent être contrôlées par la Cour d’arbitrage [24]. Les décrets et les ordonnances sont les normes adoptées par les organes législatifs des communautés, des régions, ainsi que de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française dans la Région de Bruxelles-Capitale. Ces entités forment les composantes fédérées de la Belgique.

Sont incluses parmi les lois contrôlées par la Cour les lois dites « spéciales », c’est-à-dire celles, à caractère quasi-constitutionnel qui sont prises à la majorité des deux-tiers des membres des assemblées fédérales et avec le concours de chacun des deux groupes linguistiques qui les composent. Les lois organisant le fédéralisme [25], prises en vertu de la Constitution, sont également soumises au contrôle de la Cour.
Les lois purement formelles, comme les lois d’assentiment à des traités internationaux [26], les lois budgétaires [27] ou même les lois de naturalisation [28] peuvent être soumises à la Cour.
Lorsque le pouvoir législatif a autorisé l’exécutif à abroger, modifier, compléter ou remplacer des lois, en vertu de la technique dite des pouvoirs spéciaux, la Cour est également compétente pour contrôler les arrêtés pris en vertu de cette habilitation, mais à la condition que ces arrêtés aient été confirmés par une loi [29].
L’incompétence de la Cour en ce qui concerne les actes du pouvoir exécutif ne l’a pas empêchée d’examiner des lois interprétées comme ayant autorisé l’exécutif à adopter tel ou tel règlement. Ce faisant, c’est la loi qui reste formellement contrôlée, mais c’est la règle de fond figurant dans le règlement qui est en réalité examinée.
Les données statistiques relatives aux types de normes mises en cause devant la Cour figurent ci-après. Les calculs relatifs aux normes soumises au contrôle de la Cour ont été effectués par norme (c’est-à-dire par intitulé normatif distinct) et non par arrêt, car ils se heurtent à plusieurs difficultés. D’une part le fait qu’une même norme peut avoir fait l’objet de plusieurs arrêts sur recours en annulation et/ou sur questions préjudicielles ; il en est ainsi lorsque les mêmes dispositions d’une norme ont fait l’objet d’arrêts distincts tantôt dans la même rédaction, tantôt dans des rédactions successives, ainsi que lorsque des articles ou parties d’articles différents d’une même norme ont été soumis au contrôle de la Cour et ont fait l’objet de plusieurs de ses arrêts. D’autre part le fait qu’il n’est pas rare que dans un même,arrêt, la Cour apprécie la constitutionnalité de plusieurs normes différentes, ou encore la constitutionnalité d’une norme en ce qu’elle modifie, complète ou abroge une norme antérieure. C’est pourquoi, dans le cadre de ce relevé, chaque norme a été comptabilisée de manière distincte et rangée dans sa catégorie propre, à l’exception des lois interprétées comme autorisant telle habilitation au pouvoir exécutif, qui ont permis à la Cour d’apprécier de manière indirecte et marginale la conformité à la Constitution d’un arrêté d’exécution, mais dont la nature législative n’est pas comme telle, spécifique.

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Selon les indications fournies ci-avant, sous le n° I – 2.1, en raison du caractère limitatif des compétences octroyées à la Cour par l’article 142 de la Constitution et par la Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, les normes à caractère non législatif ne relèvent pas de sa compétence. Lorsqu’il s’agit d’actes d’autorités administratives, centralisées ou décentralisées, le contrôle relève du Conseil d’État au contentieux de l’annulation et des juridictions administratives et judiciaires par la voie de l’exception d’illégalité. Plusieurs arrêts de la Cour ont eu l’occasion de le rappeler.
La jurisprudence de la Cour ne s’est pas prononcée de manière restrictive quant à d’éventuels actes placés en dehors de son contrôle. On a vu, toujours au n° I – 2.1 ci-avant, que l’approche de la Cour est au contraire extensive puisqu’elle inclut parmi les normes contrôlées des lois purement formelles ou des lois telles qu’interprétées par le pouvoir exécutif.

33. Voir arrêts nos 26/91, 12/94, 33/94, 67/94, 76/94 et 117/98.
34. Voir arrêts nos 22/92, 6/93, 73/95, 78/95, 13/96, 54/96, 22/98, 71/98, 50/99 et 96/99.
35. Voir arrêt no 75/98.
36. Voir arrêts nos 11/97, 35/97, 54/97, 78/98, 114/98, 119/98, 58/99 et 113/99 (certains de ces arrêts se sont prononcés sur la même disposition législative).

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Aucune disposition législative ou constitutionnelle ne confère expressément à la Cour le pouvoir de se prononcer de manière incidente sur la constitutionnalité d’une autre norme que celle qui fait l’objet de sa saisine.
Ceci n’a pas empêché la Cour de se prononcer, dans plusieurs affaires, au sujet d’une norme au sujet de laquelle elle n’était pas directement saisie, mais dont la validité conditionnait la constitutionnalité de celle qui faisait l’objet du recours ou de la question préjudicielle. Il s’agissait dans le premier cas de décrets [30] relatifs au statut administratif du personnel d’organismes publics décentralisés qui ne pouvaient être valablement adoptés qu’à la condition qu’un arrêté royal était entré en vigueur. Comme tel était le cas, mais avec effet rétroactif et que le décret contesté était intervenu entre la date de prise d’effet rétroactif et la publication de l’arrêté, la Cour a dû se prononcer sur la validité de ce dernier en tant qu’il rétroagissait. La Cour a admis le procédé et a en conséquence rejeté le recours dirigé contre le décret [31]. Dans l’autre cas, qui concernait aussi un décret relatif au statut des fonctionnaires d’un organisme décentralisé, la question se posait de savoir si l’autonomie du législateur communautaire, auteur de ce décret, s’étendait à la fixation du statut de ce personnel. Selon un arrêté royal, tel était le cas. La Cour a toutefois déclaré cet arrêté royal illégal en raison de sa contrariété avec une disposition de la Loi organique des communautés et des régions qui interdit de faire une distinction entre les administrations centrales des entités fédérées et leurs administrations décentralisées [32], les secondes ne pouvant bénéficier de davantage d’autonomie que les premières [33].
De telles pratiques restent toutefois exceptionnelles dans la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne les normes soumises à son contrôle.
Les dispositions législatives relatives à la procédure devant la Cour elle-même ont cependant fait l’objet de contestations par les parties, au regard notamment du principe constitutionnel d’égalité, des exigences du procès équitable posées par la Convention européenne des droits de l’homme et du principe général d’impartialité.
Admettant que, lorsque le procès devant le juge a quo concerne des droits et des obligations en matière civile ou une accusation en matière pénale, l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme pouvait lui être applicable, se référant à cet égard à la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme [34], appliquant éventuellement le principe général d’impartialité dans les autres hypothèses [35], la Cour a eu à examiner les questions suivantes :
– un membre de la Cour ayant, en sa qualité de parlementaire antérieurement à sa nomination comme juge à la Cour, adopté une loi attaquée devant elle ou même rejeté un amendement se fondant sur le respect du principe d’égalité invoqué devant elle, peut-il participer au délibéré relatif à cette affaire [36] ? ;
– un membre de la Cour ayant proposé au stade de la procédure préliminaire qu’une question préjudicielle donne lieu à une réponse immédiate, c’est-à-dire à un arrêt se prononçant immédiatement sur le fond par référence par exemple à une jurisprudence précédente, peut-il encore siéger ultérieurement dans la même affaire, la proposition de réponse immédiate n’ayant pas été suivie [37] ? ;
– un membre de la Cour ayant proposé qu’un recours soit rejeté en raison de son irrecevabilité manifeste dès le stade de la procédure préliminaire peut-il encore siéger ultérieurement dans la même affaire, lorsque la Cour se prononce sur cette proposition [38] ? ;
– la procédure préliminaire [39] est-elle régulière en tant qu’elle ne prévoit pas d’audience publique permettant d’entendre les requérants [40] ? ;
– l’impossibilité d’intervenir dans une procédure préjudicielle devant la Cour d’arbitrage dans le chef des personnes pouvant justifier d’un intérêt dans des affaires analogues est elle discriminatoire par rapport aux personnes justifiant d’un intérêt dans l’affaire dont le juge a quo est saisi [41] ? ;
– la limitation du délai d’introduction des recours à la Cour d’arbitrage à six mois est-elle discriminatoire [42] ?
À l’ensemble de ces questions, la Cour d’arbitrage a répondu que les règles de procédure contestées devant elle ne comportaient aucune violation de la Constitution, de la Convention ou du principe général d’impartialité.

I – 3. – Délais

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

I – 3.2. – Tableau des conditions de délais

Dans le tout premier avant-projet de Loi organique de la Cour d’arbitrage, aucun délai n’était prévu pour l’introduction d’un recours devant la Cour, et ce en raison du rôle fondamental qu’était appelée à jouer celle-ci dans le cadre du contentieux des conflits de compétence entre l’État, les communautés et les régions. Sur la base de l’avis de la section de législation du Conseil d’État, qui invoquait notamment la nécessité d’équilibrer le principe de constitutionnalité avec celui de la sécurité juridique, le projet de loi fut amendé par l’insertion d’un délai de principe d’un an pour l’introduction d’un recours en annulation.
Dans la Loi spéciale du 6 janvier 1989, qui a étendu à la fois les compétences de la Cour et ses possibilités de saisine, le principe d’un délai de recours a été maintenu, mais il a été réduit à six mois [43]. Tel est donc actuellement le délai de droit commun pour les recours en annulation, qu’ils émanent d’une partie institutionnelle ou d’une personne physique ou morale ayant à justifier d’un intérêt.
Le délai prend cours, en principe, à la date de la publication de la loi au Moniteur belge, c’est-à-dire au Journal officiel du Royaume de Belgique [44].
Des hypothèses particulières sont toutefois prévues d’abréviation ou de réouverture du délai.
Les recours tendant à l’annulation d’une loi d’assentiment à un traité ne sont recevables que dans le délai de soixante jours suivant la publication de la loi [45]. À l’inverse, un nouveau délai de six mois est ouvert pour l’introduction d’un recours en annulation par le Conseil des ministres ou par un gouvernement communautaire ou régional dans les trois hypothèses suivantes [46] :

  1. lorsqu’un recours est exercé contre une norme qui a le même objet et qui a été prise par un législateur autre que celui qui a adopté la loi, le délai prenant cours à la date de la publication de ce recours au Moniteur belge ;
  2. lorsque la Cour, statuant sur une question préjudicielle, avec l’arrêt que cette loi violait la Constitution, le délai prenant cours à la date de la notification de l’arrêt, selon le cas, au Premier ministre et aux présidents des gouvernements ;
  3. lorsque la Cour a annulé une norme qui avait, en tout ou en partie, le même objet et qui avait été prise par un législateur autre que celui qui a adopté la loi, le délai prenant cours à la date de la notification de l’arrêt, selon le cas, au Premier ministre et aux présidents des gouvernements.

Les questions préjudicielles, quant à elles, ne sont soumises à aucun délai, ce qui permet à la Cour d’être saisie de questions de constitutionnalité de normes parfois très anciennes. Par l’effet de l’hypothèse de réouverture du délai de recours énoncé au 2. ci-avant, une question préjudicielle peut donc provoquer, après l’arrêt de la Cour, l’introduction d’un recours en annulation plusieurs années, voire plusieurs décennies, après l’adoption du texte contesté. Il faut observer toutefois que cette possibilité n’est ouverte qu’au Conseil des ministres et aux gouvernements régionaux et communautaires, et non aux requérants individuels. Ceci réduit l’effectivité de cette disposition, puisque ces organes institutionnels disposent d’autres moyens, comme par exemple l’introduction de projets de lois modificatifs ou abrogatoires de la loi invalidée, pour rétablir l’ordre juridique en conformité à la Constitution. Des cas se sont produits en outre où ces autorités ont laissé un texte de loi en l’état, malgré le constat d’inconstitutionnalité [47].

I – 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Comme indiqué ci-avant, le délai de recours en annulation a été fixé à un an entre 1983 et 1988 et il a été réduit à six mois à partir de 1989.
En outre, l’hypothèse de réouverture de délais indiqué au 3. plus haut a été ajoutée en 1989. Lorsque le délai est rouvert au bénéfice de l’existence d’un recours contre une norme comparable (hypothèse énoncée au 1., plus haut), cette condition est suffisante et il ne faut pas en outre que les moyens dans la deuxième affaire soient identiques à ceux invoqués dans la première [48]. Il suffit que l’objet des deux lois soit identique, sans que leur contenu soit nécessairement le même [49].
Lorsque le délai est rouvert au bénéfice d’un arrêt préjudiciel invalidant la norme attaquée, le recours ne doit pas nécessairement avoir été introduit après le premier arrêt préjudiciel ; il peut encore l’être ultérieurement, en respectant bien entendu le délai de six mois, après un autre arrêt préjudiciel portant sur la même loi [50].

I – 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Il a été indiqué plus haut, au n° I-2.1., que, la Loi organique de la Cour ne faisant aucune distinction entre les lois pouvant faire l’objet de questions préjudicielles, la Cour a reconnu sa compétence à connaître, au contentieux préjudiciel, de lois d’assentiment à des traités internationaux. Cette compétence a été contestée sur la base de l’article 3, § 2, de la Loi organique de la Cour, qui limite le délai d’introduction d’un recours en annulation contre une pareille loi à soixante jours ; selon cette argumentation, ce dernier texte, par la brièveté du délai énoncé, signifie implicitement qu’en raison de la nécessité d’assurer la stabilité de relations internationales, aucune autre possibilité de saisine n’est ouverte devant la Cour en ce qui concerne les lois d’assentiment à un traité, le procédé du renvoi préjudiciel ne pouvant pas faire obstacle à cette règle.
La jurisprudence de la Cour sur cette question se situe dans le contexte plus large de la controverse sur la hiérarchie entre la Constitution et les règles du droit international directement applicables. La Cour d’arbitrage considère, en tout cas implicitement, que le droit international ne peut pas porter atteinte à la Constitution. D’éminents magistrats, parmi lesquels M. Jacques Velu, alors procureur général à la Cour de Cassation, a soutenu au contraire qu’en principe la primauté du droit conventionnel international directement applicable sur le droit interne implique la subordination de la Constitution [51].

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Ni dans l’hypothèse du recours en annulation ni dans celle de la question préjudicielle, les auteurs de la saisine ne sont tenus de s’acquitter d’un droit de timbre ou d’une quelconque autre somme d’argent.

II – 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

La représentation du requérant par ministère d’avocat est possible, mais elle n’est pas obligatoire. Dans la pratique, les parties recourent fréquemment au service d’un avocat.
En vertu de l’article 75 de la Loi, la Cour peut commettre un avocat d’office. Jusqu’à présent, cette disposition n’a pas encore reçu d’application. L’arrêté royal d’exécution de cette disposition n’a d’ailleurs pas été adopté.

II – 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Enfin, comme il a été indiqué plus haut, au numéro I-1.1., les parties non institutionnelles devant la Cour qui y introduisent un recours doivent justifier d’un intérêt. En revanche, les parties institutionnelles, c’est-à-dire le Conseil des ministres fédéral, les gouvernements communautaires et régionaux et les présidents des assemblées législatives, ne doivent pas justifier d’un intérêt, celui-ci étant légalement présumé.
Même si la Cour ne s’est jamais exprimée de manière explicite sur ce point, on peut déduire de sa jurisprudence que l’intérêt du requérant, lorsqu’il est requis, doit être maintenu jusqu’à l’issue de la procédure devant elle [52]. Ceci ne signifie pas que l’adoption d’une loi nouvelle en remplacement de la loi attaquée ferait perdre l’intérêt au requérant, la première loi pouvant avoir eu des effets à l’égard de l’auteur du recours [53]. L’intérêt est toutefois dénié si la loi nouvelle vient remplacer un texte ancien qui n’a pas reçu d’exécution, soit d’une manière générale [54], soit en ce qui concerne le requérant [55]. Lorsqu’on se trouve dans cette dernière situation de loi nouvelle remplaçant une loi non exécutée, la décision définitive de la Cour sur le maintien de l’intérêt au premier recours reste suspendue à la condition du rejet du recours contre la seconde loi, qui est d’ailleurs examiné en premier lieu [56] : L’annulation de la seconde loi a en effet pour effet de faire revivre la première [57].

II – 2. – Conditions relatives au recours

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ? Les requêtes en annulation et les questions préjudicielles sont numérotées de manière continue par le Greffe, dans l’ordre de leur réception.

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

Les requêtes doivent être envoyées par pli recommandé (c’est-à-dire enregistré de manière officielle) à la poste, et ce afin de conférer une date certaine à cet envoi. C’est la date de dépôt à la poste du pli recommandé contenant une requête en annulation qui fait foi pour vérifier si un recours est introduit dans les délais mais c’est aussi cette date qui constitue de point de départ du délai dans lequel la Cour doit rendre son arrêt sur le recours en annulation.
Les décisions juridictionnelles portant des questions préjudicielles ne doivent pas répondre à des conditions de forme relatives au respect d’un éventuel délai puisque de telles questions peuvent être posées à la Cour en tout temps, comme indiqué plus haut, au n° I-3.1. Ces décisions sont notifiées à la Cour sous la forme d’une expédition (c’est-à-dire une copie conforme) signée par le président et le greffier de la juridiction. C’est la date de la réception au Greffe de l’expédition de la décision qui constitue le point de départ pour le calcul du délai dans lequel l’arrêt répondant à une question préjudicielle doit être prononcé.
De plus, si l’article 27 de la Loi organique de la Cour ne fixe pas de délai pour la transmission à la Cour, de l’expédition de la décision de renvoi, l’article 30 prévoit quant à lui, la suspension de la procédure et des délais de procédure et de prescription, depuis la date de cette décision jusqu’à celle de la notification de l’arrêt de la Cour à la juridiction de renvoi. Il est dès lors intéressant de noter que l’expédition de la décision de renvoi parvient parfois au Greffe de la Cour avec un retard considérable. Il est même arrivé exceptionnellement que plus d’une année s’écoule entre le prononcé d’une décision judiciaire posant une question préjudicielle et sa notification à la Cour. Si ce retard est sans incidence sur le calcul des délais propres à la Cour d’arbitrage, il allonge la durée totale d’un procès et peut être dommageable pour les parties devant le juge a quo [58].
Suite à l’introduction d’une affaire, le recours et question préjudicielle sont notifiés par le Greffe de la Cour au Conseil des ministres, aux gouvernements des entités fédérées et aux présidents des assemblées parlementaires. Lorsqu’il s’agit d’une question préjudicielle, celle-ci est aussi notifiée aux parties en cause devant la juridiction qui a pris la décision de renvoi. Lorsqu’une même disposition fait l’objet d’un recours en annulation et d’une question préjudicielle antérieure, le greffier notifie en outre le recours en annulation aux parties en cause devant la juridiction qui a posé la question préjudicielle.
Pour le surplus, l’ensemble des recours en annulation et des questions préjudicielles font l’objet d’une mention au Moniteur belge.
Suite à ces notifications et à cette publication au Moniteur belge, des mémoires peuvent être introduits par les destinataires des notifications et par toute partie intéressée. Le délai prend cours soit à la notification soit à la publication de la mention du recours ou de la question au Moniteur belge.

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Les requêtes en annulation sont établies sur du support papier ; il n’existe pas de formulaire à cet effet, même si certains usages sont généralement respectés dans la pratique en ce qui concerne les recours en annulation, par exemple sous la forme d’un exposé des faits, de considérations générales, d’un exposé des moyens et d’un éventuel développement de ceux-ci.
Les recours en annulation doivent être signés, selon le cas, par le Premier ministre (lorsque le recours est introduit par le Conseil des ministres fédéral), par un membre du gouvernement de l’entité fédérée que celui-ci désigne, par le président d’une assemblée législative ou par la personne justifiant d’un intérêt, chacune de ces autorités ou de ces personnes pouvant être représentées par leur avocat [59].
La requête doit être datée et elle doit indiquer l’objet du recours et contenir un exposé des faits des moyens [60].
Le requérant doit joindre à sa requête une copie de la loi faisant l’objet du recours, et, le cas échant, de ses annexes [61]. Si le recours est introduit par le Conseil des ministres, par un gouvernement d’une entité fédérée ou par le président d’une assemblée législative, la requête doit être accompagnée d’une copie certifiée conforme à la délibération par laquelle l’autorité collégiale a décidé d’intenter le recours [62]. Ceci concerne également les présidents d’assemblée puisqu’ils ne peuvent agir qu’à la requête des deux tiers des membres de ladite assemblée.
Les personnes morales de droit privé ou de droit public doivent également satisfaire aux exigences formelles d’introduction des recours, notamment par la production de la preuve de la décision prise et des statuts lorsqu’il s’agit de personnes morales de droit privé. Le cas échéant, la Cour peut demander la communication de la preuve de la publication des statuts aux annexes du Moniteur belge ou de la décision d’intenter ou de poursuivre le recours ou encore d’intervenir [63].
Comme il a été indiqué plus haut, la Cour est saisie des questions préjudicielles par la transmission d’une expédition (c’est-à-dire d’une copie conforme selon les formes prévues par la législation applicable à la juridiction) de la décision de renvoi, signée par le président et par le greffier de la juridiction. La décision de renvoi indique les dispositions de la loi faisant l’objet de la question et elle précise éventuellement les articles pertinents des normes de référence par rapport auxquelles la loi en cause fait l’objet du contrôle. Toutefois la Cour d’arbitrage peut reformuler la question préjudicielle [64].
Comme on l’a montré plus haut, sous le numéro II-2.2., des mémoires peuvent être introduits par les parties intervenantes. À l’occasion du premier dépôt des mémoires, les intervenants peuvent formuler à cette occasion de nouveaux moyens. Subséquemment, les parties ne peuvent plus en invoquer. Toutefois, la Cour peut elle-même soulever des moyens d’office ou poser des questions aux parties, à l’occasion de l’ordonnance dite de mise en état, par laquelle, à l’issue de la procédure écrite, la Cour fait savoir aux parties que l’affaire peut être plaidée [65]. Ceci peut conduire les parties à développer, à l’appui ou en réponse aux moyens d’office soulevés par la Cour, des arguments nouveaux.
Les mentions suivantes doivent encore figurer dans les requêtes en annulation : le domicile ou le siège en Belgique ou encore le domicile élu en Belgique, dix copies certifiées conformes de la requête et l’inventaire des pièces éventuellement déposées.
Pour le surplus, on peut rappeler que toute notification émanant des parties, notamment celle de la requête, se fait sous la forme d’un envoi recommandé à la poste, c’est-à-dire faisant l’objet d’une certification officielle par ce service public [66].

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Les conditions formelles d’introduction des requêtes en annulation et des questions préjudicielles n’ont pas connu d’évolution significative dans le temps.

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Il n’existe aucune possibilité de régularisation de la requête. Toutefois, dans une affaire, la Cour a admis qu’une seconde requête adressée dans le délai « remplaçait » la première, irrégulière [67].
On peut rappeler en outre que, même lorsqu’une personne morale omet de joindre à sa requête la preuve de la publication de ses statuts ou de sa décision d’intenter ou de poursuivre le recours, elle peut faire parvenir ces documents par la suite, à la demande du Greffe [68].

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

II – 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

La recevabilité des recours et des questions préjudicielles est appréciée par la Cour d’arbitrage elle-même, dans l’arrêt qui clôture la procédure.
Lorsque le recours ou la question est manifestement irrecevable ou qu’ils ne relèvent manifestement pas de la compétence de la Cour, les deux juges rapporteurs désignés pour examiner l’affaire peuvent faire rapport en ce sens devant le président dans un délai de trente jours au maximum suivant la réception de la question ou de la requête. Les conclusions des juges-rapporteurs sont notifiées aux parties dans ce délai d’un mois. Ces dernières disposent de quinze jours pour introduire un mémoire justificatif. Le président et les juges-rapporteurs, formant une « chambre restreinte » peuvent alors prononcer un arrêt constatant l’irrecevabilité ou l’incompétence de la Cour ; si la proposition des juges-rapporteurs n’est pas retenue, la chambre restreinte le constate par ordonnance et la procédure normale suit son cours. Cette procédure, dite « préliminaire », est réglée par les articles 69 à 71 de la Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage.

II – 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Aucune voie de recours n’est ouverte contre la décision d’irrecevabilité ou d’incompétence.

II – 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

Comme il a été indiqué plus haut, les recours et les questions préjudicielles sont enregistrées par le Greffe dans l’ordre chronologique de leur réception.

Ensuite, s’il n’est pas fait application de la procédure préliminaire décrite ci-dessus, sous le n° II-3.1., la procédure poursuit son cours normal.
Les sièges ayant à connaître des affaires sont connus au préalable. Ils sont composés des deux présidents de la Cour et, selon un tour de rôle établi à l’avance, au début de chaque année judiciaire, de cinq juges en manière telle que, dans cette composition de sept magistrats, il y en ait trois néerlandophones et quatre francophones, et l’inverse l’année suivante. Les deux premiers juges de chaque siège sont automatiquement considérés comme étant les juges-rapporteurs, l’un du rôle linguistique néerlandais, l’autre du rôle linguistique français [69], en manière telle que chaque juge exerce les fonctions de rapporteur dans une affaire sur cinq en moyenne [70]. De cette manière, les affaires sont distribuées aux sièges et aux rapporteurs de manière automatique selon l’ordre de réception de celles-ci au Greffe, sans que quiconque puisse exercer une influence sur la composition ou le choix du siège qui jugera.
Lorsqu’il l’estime nécessaire, chacun des présidents peut soumettre une affaire à la Cour d’arbitrage réunie en séance plénière. Les présidents y sont tenus lorsque, parmi les sept juges qui composent le siège, deux juges en font la demande [71]. Ce sont alors les deux juges-rapporteurs du siège initial qui poursuivent leurs fonctions en cette qualité.

II – 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

Comme tous les arrêts de la Cour, ceux qui se prononcent sur la recevabilité et la compétence sont motivés, prononcés en audience publique et publiés au Moniteur belge ainsi que dans le recueil officiel de la Cour [72].

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Aucune mesure, notamment aucune amende, n’est prévue pour réprimer l’abus du droit d’agir.

II – 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

La procédure relative à la déclaration de l’irrecevabilité n’a pas évolué dans le temps, sauf l’introduction de la procédure préliminaire, décrite plus haut sous le n° II-3.1., lors de la réforme de la Cour en 1989. Cette innovation a été rendue nécessaire par l’instauration du recours individuel par la même réforme [73].

II – 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Les motifs pour lesquels la Cour déclare l’irrecevabilité, au sens large, des recours en annulation et des questions préjudicielles peuvent être systématisés comme suit.
Pour l’examen des causes d’irrecevabilité des recours en annulation et des questions préjudicielles, il a été tenu compte tant de la motivation que du dispositif des arrêts. Il en résulte que, lorsque le dispositif d’un arrêt mentionne le rejet du recours mais que l’examen des considérants laisse apparaître que celui-ci a été rejeté pour des motifs d’irrecevabilité totale ou partielle, il en a été tenu compte dans les chiffres mentionnés ci-dessous. De plus, dans la mesure où la Cour examine la recevabilité de la requête dans le chef de chaque requérant pris séparément et au regard de chacune des dispositions attaquées, un même arrêt peut présenter des causes d’irrecevabilité multiples qui ont été prises en considération pour l’établissement du relevé qui suit. Les pourcentages sont calculés par rapport à l’ensemble des causes d’irrecevabilité constatées.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Comme il a été indiqué plus haut sous le numéro II-2.2., in fine, dès que les requêtes en annulation et les questions préjudicielles sont enregistrées par le Greffe, elles sont notifiées par celui-ci au Conseil des ministres fédéral, aux gouvernements des entités fédérées ainsi qu’aux présidents des assemblées législatives fédérales et fédérées. Lorsqu’il s’agit d’une question préjudicielle, la décision de renvoi est également notifiée aux parties à la procédure ayant donné lieu au renvoi.
Ces notifications n’interviennent toutefois qu’après l’issue éventuelle de la procédure préliminaire évoquée plus haut, sous les numéros II-3.1. et II-3.3., in fine.
Chacun des destinataires de ces notifications ont le droit d’introduire un mémoire, sans avoir à justifier de leur intérêt.
Parallèlement, le Greffe ayant fait publier au Moniteur belge (c’est-à-dire le Journal officiel du Royaume de Belgique) une mention relative à l’existence d’une question préjudicielle ou le recours en annulation, toute personne justifiant d’un intérêt peut adresser un mémoire à la Cour.
Seules les personnes ayant introduit des mémoires sont réputées parties à la procédure et peuvent à ce titre déposer ultérieurement un second mémoire [74].

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

La procédure devant la Cour d’arbitrage est essentiellement écrite.
Comme il vient d’être exposé, un large accès à celle-ci est prévu, non seulement aux parties institutionnelles, mais également aux personnes justifiant d’un intérêt, ce qui inclut notamment les personnes justifiant d’un intérêt dans la cause dans la juridiction qui ordonne le renvoi préjudiciel [75].
À l’issue de la procédure écrite, la Cour décide, sur la base d’un rapport des juges-rapporteurs, si l’affaire est en état. Dans ce cas, elle fixe la date d’une audience au cours de laquelle chacune des parties, dans les limites énoncées plus haut, sous le n° III-1.1., pourra être entendue, assistée le cas échéant d’un avocat [76].
L’audience de la Cour d’arbitrage est publique. Dans la pratique, il est fréquent que des affaires particulièrement sensibles, notamment sur le plan politique, soient suivies par des journalistes et que la presse y fasse largement écho.

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

La description sommaire de la procédure permet de se convaincre du caractère totalement contradictoire de la procédure devant la Cour d’arbitrage. Lorsqu’un moyen d’office est soulevé ou que des parties font état d’éléments nouveaux, notamment à l’audience, la Cour est attentive à permettre à chaque partie de pouvoir émettre ses observations en toute connaissance de cause.
Peut-être le caractère contradictoire de la procédure serait-il encore mieux assuré si les rapports faits à l’audience par les juges-rapporteurs étaient préalablement soumis aux parties avant le jour de l’audience elle-même. Tel est le sens d’une disposition figurant dans un récent avant-projet de loi de réforme de la Cour d’arbitrage.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Outre des pièces internes, comme par exemple les preuves de notifications, le dossier de la procédure devant la Cour d’arbitrage se compose de l’acte introductif, c’est-à-dire de la requête en annulation, complétée le cas échéant d’une demande de suspension [77], ou de la décision juridictionnelle 47 portant la question préjudicielle, des mémoires des parties intervenantes (en ce compris le plus souvent le mémoire du Conseil des ministres ou du gouvernement représentant l’entité ayant adopté la norme en cause) et des mémoires en réponse des autres parties. Aux termes de l’article 88 de la Loi organique de la Cour, « toute personne qui […] adresse un mémoire à la Cour est tenue d’y joindre le dossier qu’elle détient », accompagné d’un inventaire.
Après l’échange des mémoires, la Cour examine si l’affaire est en état d’être plaidée devant elle. Si c’est le cas, elle le constate par une ordonnance, qui fixe également la date de l’audience.
Si l’affaire n’est pas en état, une ordonnance énonce les devoirs à accomplir par les juges-rapporteurs ou par les greffiers. Elle peut mentionner les moyens qui paraissent devoir être examinés d’office et invite alors les parties à déposer un mémoire dans le délai qu’elle fixe. Parfois, la Cour se contente de poser des questions aux parties en les invitant aussi à déposer un mémoire complémentaire.
Plus rarement, l’audience révèle la lacune d’un dossier. La Cour peut alors ordonner le dépôt de pièces complémentaires.
À l’exception de la note de mise en état, et sous la réserve des actes résultant des pouvoirs d’instruction de la Cour, très rarement mis en œuvre, aucune pièce émanant de la Cour n’est notifiée aux parties. Les rapports d’audience par exemple, prononcés par les juges-rapporteurs, ne font pas l’objet d’une notification préalable aux parties.
Aucune pièce n’est exclue de la procédure et chaque partie reçoit la notification des mémoires et de l’inventaire des dossiers éventuels, ces derniers pouvant être consultés au Greffe, dont les heures d’ouverture font l’objet d’un arrêté royal publié au Moniteur belge.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Aux termes de l’article 91 de la Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, la Cour a des pouvoirs d’instruction et d’investigation les plus étendus. Elle peut notamment correspondre directement avec le Premier ministre, avec les présidents des assemblées législatives et des gouvernements, ainsi qu’avec toute autorité publique, entendre contradictoirement les parties avant l’audience et se faire communiquer par elles et par toute autorité publique tous documents et renseignements ayant trait à l’affaire, entendre toute personne dont elle estime l’audition utile, procéder sur les lieux à toutes constatations, et commettre des experts.
Elle peut, par ordonnance, déléguer aux rapporteurs des pouvoirs d’instruction et d’investigation qu’elle détermine. Dans la pratique, il est arrivé que les greffiers se voient investis d’une pareille mission, pour des renseignements à caractère principalement matériel.

La Cour peut décider que les personnes entendues le soient sous serment, les parties et leurs avocats convoqués 86[78]. Le refus de comparaître, de prêter serment ou de déposer est puni d’une amende. La non-comparution et le refus de témoigner sous serment fait l’objet d’un procès-verbal transmis au ministère public et les dispositions du Code pénal relatives au faux témoignage en matière civile ainsi que la subornation des témoins sont applicables à cette procédure.
En cas de descente sur les lieux, les parties et leurs avocats sont convoqués. L’éventuelle expertise se fait selon les règles applicables en droit commun, ce qui implique notamment une parfaite contradiction entre les parties 87[79].
Jusqu’à présent, la Cour n’a pas eu l’occasion de faire application de ses pouvoirs d’instruction énoncés sous ce n° III-2.3., à l’exception de l’un ou l’autre devoir d’information auquel il est procédé par l’office du greffier.

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête / de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés par le juge ?

Le contrôle de constitutionnalité relevant par nature de l’ordre public, la Cour d’arbitrage peut soulever d’office des moyens non soulevés dans la requête, soit, avant l’audience, dans l’ordonnance de mise en état 88[80], soit, après l’audience, en cours de délibéré par un arrêt interlocutoire.
À ce jour, la Cour n’a soulevé un moyen d’office après l’audience, au stade du délibéré, que dans son seul arrêt n° 81/95 89[81]. Elle ne dispose pas à ce jour de statistiques relatives aux questions ou aux moyens d’office soulevés par elle dans l’ordonnance de mise en état.
Lorsque la Cour soulève un moyen d’office ou qu’elle interroge les parties, chacune d’entre elles a la possibilité de faire connaître son point de vue, parfois oralement à l’audience, le plus souvent par la voie d’un mémoire.

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Aux termes de l’article 109 de la Loi organique de la Cour d’arbitrage, les arrêts doivent être prononcés par la Cour dans les six mois de l’introduction de l’affaire, avec une double prorogation éventuelle de six mois, ce qui porte le délai maximal à dix-huit mois.
La Cour est soumise à ces délais dans chaque type de contentieux (contentieux des conflits de compétences entre l’État fédéral et les entités fédérées ou contentieux de fond), peu importe sa saisine (recours en annulation ou question préjudicielle).
Toutefois, lorsqu’une demande de suspension accompagne le recours en annulation, la Cour statue « sans délai » [82], soit en pratique entre un mois et trois mois après la demande. La Cour doit prononcer son arrêt sur la demande principale d’annulation dans les trois mois de l’éventuel arrêt de suspension, lorsque celle-ci est ordonnée.
Ces délais ont toujours été respectés. Il faut préciser toutefois qu’en cas de décès d’une partie devant la juridiction de fond ayant posé une question préjudicielle à la Cour, la procédure devant celle-ci est suspendue jusqu’à la reprise d’instance [83], ce qui peut provoquer un allongement du délai conformément à la loi. Lorsque, comme elle l’a fait dans une affaire [84], la Cour d’arbitrage pose une question préjudicielle à la Cour de justice des Communautés européennes, le délai est inévitablement prolongé de la durée de la procédure devant la Cour de Luxembourg.
La saisine de la Cour reste limitée dans tous les cas aux normes faisant l’objet du recours ou de la question préjudicielle. Toutefois, à titre exceptionnel, la Cour considère que, lorsque des dispositions sont indissociablement liées à des dispositions régulièrement attaquées dont elle prononce l’annulation, l’annulation de celles-là par voie de conséquence s’impose et se justifie pour des raisons de sécurité et de clarté juridiques [85].

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Comme il a été indiqué plus haut, sous le n° III-2.1., l’instruction préparatoire, consistant principalement en un échange de mémoires, est clôturée par une ordonnance de la Cour relative à la mise en état de l’affaire

III – 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

Le tableau ci-dessous indique la durée moyenne de la procédure pour chaque type d’arrêts, depuis l’entrée en vigueur de la Loi spéciale du 6 janvier 1989, en distinguant d’une part, l’ensemble des arrêts prononcés après mise en œuvre de la procédure préliminaire, et d’autre part les différents types d’arrêts rendus dans le cadre de la procédure ordinaire. Il indique en outre, à titre de comparaison, les durées moyennes constatées pour la période 1999-2000 94[86].
Le délai moyen de prononcé d’un arrêt est calculé par affaire, sur la base du nombre de jours écoulés entre la saisine de la Cour (c’est-à-dire pour les recours en annulation et les demandes de suspension, la date de dépôt à la poste du pli recommandé contenant la requête, et pour les questions préjudicielles, la date de réception au Greffe de l’expédition de la décision de renvoi) et la date de prononcé de l’arrêt de la Cour. Il en résulte qu’un arrêt sur recours en annulation rendu sur procédure ordinaire intervient en moyenne dans les douze mois de l’introduction de l’affaire devant la Cour tandis qu’un arrêt sur question préjudicielle est prononcé dans les onze mois. Les arrêts sur demande de suspension interviennent quant à eux en moyenne dans les deux mois de l’introduction de la demande. Les chiffres récents montrent une légère tendance à l’allongement du délai moyen pour les questions préjudicielles, la proportion de celles-ci dans l’ensemble du contentieux traité étant en nette augmentation, tandis que le délai moyen de prononcé des arrêts sur recours en annulation tend à diminuer.

La Cour ne dispose actuellement d’aucune donnée statistique en ce qui concerne le délai écoulé entre la fin de l’instruction et la tenue du délibéré, de même qu’entre celle-ci et le prononcé de l’arrêt.
En ce qui concerne le délai de publication au Moniteur belge (Journal officiel du Royaume), en raison du nombre peu élevé d’arrêts rendus durant la période 1985-1988, celui-ci était alors d’une vingtaine de jours. Depuis 1989, le nombre de jours écoulés entre le prononcé d’un arrêt et sa publication au Journal officiel a doublé en raison de la très forte augmentation du nombre annuel d’arrêts rendus ; il a même triplé en ce qui concerne les arrêts sur questions préjudicielles. Aucune donnée statistique précise n’est toutefois disponible actuellement.
Les arrêts sont notifiés le jour même de leur prononcé, au plus tard le lendemain, à leurs destinataires.

Conclusion

1. – Créée en 1980 et installée en 1984, la Cour d’arbitrage a vu le nombre des affaires introduites devant elles augmenter progressivement, nécessitant une adaptation du nombre des membres du personnel.

Entre 1984 et 1989, le cadre du personnel était établi comme suit :

Depuis 1989, à la suite de l’extension des compétences de la Cour 95[87], le cadre a été étendu et se présente comme suit 96[88] :


97. Agents de niveau supérieur, affectés à la bibliothèque, à la documentation ou à la révision de la traduction.

En 1997, le cadre des attachés ou des conseillers-adjoints ou conseillers ou premiers conseillers a été complété de deux unités, faisant passer le total de 36 à 38 personnes.
Le cadre des référendaires a également été adapté à cette occasion, passant de dix à quatorze personnes. Les référendaires sont des magistrats engagés par la Cour à la suite d’un concours et chargés d’assister la Cour et chacun de ses membres.
La Cour est en outre assistée de deux greffiers.

2. – Au début de ce mois de mars 2000, le Conseil des ministres a adopté un avant-projet de loi visant principalement à étendre les compétences de la Cour d’arbitrage au contrôle des lois au regard de l’ensemble des droits et des libertés garantis par la Constitution. Le texte adopté ne prévoit pas de modification quant à la saisine de la Cour et au droit d’accès à celle-ci.
Certaines lois ne pourraient toutefois plus faire l’objet de questions préjudicielles : il s’agit de celles par lesquelles le pouvoir législatif a donné son assentiment aux traités relatifs aux Communautés européennes ainsi qu’à la Convention européenne des droits de l’homme et à ses Protocoles additionnels.
En outre, selon ce même avant-projet, les juridictions ne sont plus tenues de poser une question préjudicielle dans les procédures de référé (judiciaire et administratif) et de contrôle de détention préventive.
L’extension des compétences de la Cour entraînera probablement une augmentation de son personnel. L’avant-projet de loi prévoit déjà que le nombre de référendaires passera de quatorze à vingt-quatre personnes.

3. – Depuis la création de la Cour d’arbitrage, les parties, tant celles qui introduisent des affaires devant la Cour que celles qui interviennent pour défendre la légalité des lois en cause, ont tendance à recourir à des avocats, le plus souvent spécialisés en droit public et administratif ou dans la branche du droit faisant l’objet de la législation concernée (droit fiscal, droit social, droit familial, etc.). On ne peut donc faire état d’une évolution allant en ce sens, cette tendance se manifestant depuis l’origine.
La participation de ces spécialistes contribue généralement à la clarification des débats devant la Cour et à une information pertinente de celle-ci, spécialement dans les domaines particulièrement complexes et techniques sur lesquels la Cour peut être amenée à se pencher.

ANNEXE

Rapport complémentaire au sujet des recours introduits devant la Cour d’arbitrage de Belgique par des personnes morales

À la 4e page du rapport de la Cour d’arbitrage de Belgique [p. 28 du présent volume], à la fin de l’alinéa 2, il est annoncé un rapport complémentaire relatif à la ventilation plus précise entre les requérants ayant la qualité de personnes de droit privé. Tel est l’objet du présent rapport complémentaire.

L’affinement des statistiques au sujet des recours en annulation introduits par des personnes morales a en effet permis d’obtenir l’aperçu plus précis qui suit, dans lequel les chiffres et les pourcentages peuvent sensiblement varier par rapport à ceux qui figurent dans le texte d’origine, dès lors que la méthode appliquée pour le dénombrement des requérants est une méthode de calcul par catégorie et que plusieurs catégories distinctes de personnes morales peuvent être à l’origine d’une même requête en annulation. Le tableau qui suit remplace celui qui figure à la 4e page du rapport.

98. Sont notamment classés dans cette catégorie les recours introduits par les villes et communes, les provinces, les centres publics d’aide sociale, les associations de communes, les établissements et les organismes publics, …
99. Sont classés dans cette catégorie les recours introduits par les personnes morales de droit privé constituées sous forme d’associations sans but lucratif (ASBL).
100. Sont classés dans cette catégorie les recours introduits par les sociétés à objet commercial quelle qu’en soit la forme.
101. À l’exception des associations à caractère professionnel constituées sous la forme d’association sans but lucratif, qui sont répertoriées dans la catégorie propre à cette forme de personnes morales.


  • [1]
    C’est-à-dire le collège réunissant les ministres et les secrétaires d’État fédéraux nommés par le Roi.  [Retour au contenu]
  • [2]
    Les communautés et les régions forment les entités fédérées de la Belgique, auxquels il faut ajouter la Commission communautaire commune et la Commission communautaire française dans la Région de Bruxelles-Capitale.  [Retour au contenu]
  • [3]
    C’est-à-dire les présidents de la Chambre des représentants et du Sénat (assemblées de l’État fédéral) et des Conseils de communauté et de région, en ce compris les assemblées de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française de la Région de Bruxelles-Capitale. Les présidents d’assemblée n’agissent qu’à la requête de deux-tiers des membres de celle-ci.  [Retour au contenu]
  • [4]
    Dans certains cas, la jurisprudence de la Cour d’arbitrage admet en effet à titre exceptionnel que des syndicats ou des partis politiques puissent introduire des recours devant elle, notamment lorsque la loi leur reconnaît une compétence (ex. : la concertation syndicale) ou un droit (ex. : le financement des partis, la protection du sigle électoral) affecté par la loi en cause. Dans la suite du présent rapport, lorsqu’il sera question des personnes morales pouvant agir devant la Cour, ce concept devra être compris comme incluant dans ces conditions certaines associations de fait  [Retour au contenu]
  • [5]
    On entend par « loi » toute norme à caractère législatif, ce qui inclut les décrets et les ordonnances communautaires et régionaux.  [Retour au contenu]
  • [6]
    Cette exception est levée si l’irrecevabilité est tirée de normes faisant elles-même l’objet de la question préjudicielle.  [Retour au contenu]
  • [7]
    D’autres exceptions, à caractère prétorien, ont été invoquées, comme par exemple celles tirées de la nécessité de respecter le délai raisonnable requis par les articles 5 et 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et l’article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.  [Retour au contenu]
  • [8]
    C’est-à-dire principalement la liberté de l’enseignement, le droit à l’enseignement, le droit à une éducation morale et religieuse, l’égalité et le principe de légalité.  [Retour au contenu]
  • [9]
    Rappelons qu’en Belgique les communautés sont des entités fédérées disposant d’une parcelle du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif dans certaines matières.  [Retour au contenu]
  • [10]
    Article 24 de la Constitution.  [Retour au contenu]
  • [11]
    Arrêt no 40/99.  [Retour au contenu]
  • [12]
    Jurisprudence constante, not. l’arrêt no 77/95.  [Retour au contenu]
  • [13]
    Arrêt no 40/99.  [Retour au contenu]
  • [14]
    Il s’agit de la Loi du 28 juin 1983.  [Retour au contenu]
  • [15]
    Sénat, Doc. parl., 1982-1983, no 246/2, p. 217.  [Retour au contenu]
  • [16]
    Arrêts nos 49/94, 15/95 et 54/95.  [Retour au contenu]
  • [17]
    Arrêts nos 59/95, 59/98 et 100/98, 10/99 et 57/99.  [Retour au contenu]
  • [18]
    Arrêt no 79/97.  [Retour au contenu]
  • [19]
    Arrêt no 137/98.  [Retour au contenu]
  • [20]
    Arrêt no 119/98.  [Retour au contenu]
  • [21]
    Arrêt no 133/98.  [Retour au contenu]
  • [22]
    Le délai dans lequel la Cour doit prononcer ses arrêts est de six mois, pouvant être prolongé deux fois, soit un total maximal de dix-huit mois  [Retour au contenu]
  • [23]
    Arrêt no 129/98.  [Retour au contenu]
  • [24]
    On rappelle qu’à défaut de précision dans le présent rapport, le mot « loi » y désigne l’ensemble des normes législatives adoptées par les organes législatifs de l’État et des entités fédérées.  [Retour au contenu]
  • [25]
    Par exemple la Loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ou la Loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises.  [Retour au contenu]
  • [26]
    Art. 3, § 2, de la Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage. Même si cette loi ne prévoit expressément la compétence de la Cour à l’égard des lois d’assentiment aux traités internationaux que sur un recours en annulation, la Cour s’est également estimée compétente à l’égard de pareilles lois lorsqu’elle est saisie de questions préjudicielles (arrêts nos 26/91, 12/94, 33/94 et 67/94).  [Retour au contenu]
  • [27]
    Not. arrêts nos 54/96 et 22/98.  [Retour au contenu]
  • [28]
    Arrêt no 75/98.  [Retour au contenu]
  • [29]
    Not. arrêts nos 58, 71, 2/89, 73/93, 61/93, 4/94 et 70/95. 32. Not. arrêts nos 54/97, 78/98, 58/99, 119/98 et 113/99.  [Retour au contenu]
  • [30]
    C’est-à-dire de « lois » d’entités fédérées.  [Retour au contenu]
  • [31]
    Arrêts nos 31/95 et 45/95.  [Retour au contenu]
  • [32]
    Il s’agit de l’article 87, § 4, de la Loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.  [Retour au contenu]
  • [33]
    Arrêt no 39/97.  [Retour au contenu]
  • [34]
    Not. l’arrêt Ruiz-Mateos, 23 juin 1993. Voy. les arrêts nos 35/94, 49/97, 50/97, 51/97, 52/97 et 55/97. Ces arrêts se prononcent dans un sens différent des arrêts nos 4, 5, 6 et 32, prononcés auparavant.  [Retour au contenu]
  • [35]
    Arrêts nos 35/94 et 49/97.  [Retour au contenu]
  • [36]
    Arrêt no 35/94.  [Retour au contenu]
  • [37]
    Arrêt no 49/97.  [Retour au contenu]
  • [38]
    Arrêts nos 50/97 et 51/97.  [Retour au contenu]
  • [39]
    C’est-à-dire la procédure de « filtrage » par laquelle, dès l’introduction d’un recours en
    annulation ou d’une question préjudicielle, la Cour peut, sur la proposition des juges-rapporteurs
    et après avoir donné aux parties la possibilité de s’en expliquer par écrit, dire un recours irrecevable, non fondé ou ne relevant pas de la compétence de la Cour, et ce de manière manifeste, ou dire une question préjudicielle irrecevable, sans objet, donnant lieu à une réponse immédiate ou ne relevant pas de la compétence de la Cour, et ce de manière toujours manifeste (voy. le no II – 3.1, plus bas).  [Retour au contenu]
  • [40]
    Arrêts nos 50/97, 51/97, 52/97 et 55/97.  [Retour au contenu]
  • [41]
    Arrêt no 56/93.  [Retour au contenu]
  • [42]
    Arrêt no 118/98.  [Retour au contenu]
  • [43]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 3, § 1er.  [Retour au contenu]
  • [44]
    Ibid.  [Retour au contenu]
  • [45]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 3, § 2  [Retour au contenu]
  • [46]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 4.  [Retour au contenu]
  • [47]
    Un avant-projet de loi de réforme de la Cour d’arbitrage élargirait cette hypothèse de réouverture du droit de recours aux personnes physiques et morales justifiant d’un intérêt.  [Retour au contenu]
  • [48]
    Arrêt no 10/86.  [Retour au contenu]
  • [49]
    Arrêt no 59/92.  [Retour au contenu]
  • [50]
    Arrêt no 11/89. Rappelons toutefois que seuls le Conseil des ministres et les gouvernements des entités fédérées peuvent s’autoriser de cette hypothèse de réouverture du délai de recours.  [Retour au contenu]
  • [51]
    Sur ces questions, cons. M. Melchior et P. Vandernoot, « Contrôle de constitutionnalité et droit communautaire dérivé », rapport présenté par la Cour d’arbitrage au colloque des cours constitutionnelles des États de l’Union européenne, organisé par le Conseil constitutionnel de France à Paris, les 25 et 26 septembre 1997, Revue belge de droit constitutionnel, 1998, pp. 3 à 45, spéc. les nos 1 à 5.  [Retour au contenu]
  • [52]
    Not. arrêts nos 35/93, 40/95, 33/98 et 128/98.  [Retour au contenu]
  • [53]
    Not. arrêts nos 74/92 et 40/95. La Cour a d’ailleurs invalidé une loi relative à la procédure devant le Conseil d’État en tant qu’elle était interprétée comme faisant perdre son intérêt à un recours en annulation d’un acte administratif lorsque le requérant, par la suite de sa mise à la pension, ne pouvait plus prétendre à obtenir le bénéfice de cet acte, la Cour considérant que l’intérêt était maintenu par la perspective d’un recours indemnitaire faisant suite à l’éventuelle constatation de l’excès de pouvoir par le juge administratif (arrêt no 117/99). Cette jurisprudence montre que la Cour se montre assez méfiante à l’égard d’une éventuelle perte de l’intérêt en cours de procédure.  [Retour au contenu]
  • [54]
    Arrêt no 33/98. Tel est évidemment le cas si la loi nouvelle a un effet rétroactif (arrêt no 71/99).  [Retour au contenu]
  • [55]
    Arrêt no 128/98.  [Retour au contenu]
  • [56]
    Arrêt no 97/99.  [Retour au contenu]
  • [57]
    Arrêts nos 33/98, 128/98, 71/99, 82/99 et 97/99.  [Retour au contenu]
  • [58]
    Arrêts nos 44/93, 48/93, 13/95 et 10/2000.  [Retour au contenu]
  • [59]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 5.  [Retour au contenu]
  • [60]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 6.  [Retour au contenu]
  • [61]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 7.  [Retour au contenu]
  • [62]
    Ibid.  [Retour au contenu]
  • [63]
    Ibid.  [Retour au contenu]
  • [64]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 27.  [Retour au contenu]
  • [65]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 90. 73. Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 81 et 82.  [Retour au contenu]
  • [66]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 82.  [Retour au contenu]
  • [67]
    Arrêt no 36/97.  [Retour au contenu]
  • [68]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 7, alinéa 3.  [Retour au contenu]
  • [69]
    La Cour se compose de douze membres, soit six du rôle linguistique néerlandais et six du rôle linguistique français. Parmi ces douze juges, deux présidents sont élus, soit un par groupe linguistique.  [Retour au contenu]
  • [70]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 59, 67 et 68.  [Retour au contenu]
  • [71]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 110, 111 et 114.  [Retour au contenu]
  • [72]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 56. le n° II-3.1., lors de la réforme de la Cour en 1989. Cette innovation a été rendue nécessaire par l’instauration du recours individuel par la même réforme  [Retour au contenu]
  • [73]
    Voy. le no I – 1.1, plus haut. Incompétence l’acte soumis au contrôle de la Cour est un article de la Constitution ou résulte d’un choix fait par le constituant  [Retour au contenu]
  • [74]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 74 à 89.  [Retour au contenu]
  • [75]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 87, § 1er.  [Retour au contenu]
  • [76]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 90, 103 et 104.  [Retour au contenu]
  • [77]
    Comme le recours en annulation n’a pas d’effet suspensif de l’exécution de la loi attaquée, le requérant peut, par un acte séparé ou dans le corps même de la requête, demander la suspension de la loi, et ce dans deux hypothèses : le recours invoque des moyens sérieux et il se présente un risque de préjudice grave difficilement réparable, d’une part, et, d’autre part, le recours attaque une loi identique à une loi précédente et annulée par la Cour.  [Retour au contenu]
  • [78]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 92.  [Retour au contenu]
  • [79]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 93.  [Retour au contenu]
  • [80]
    Voy. le no III – 2.1, plus haut.  [Retour au contenu]
  • [81]
    La Cour a répondu à ce moyen par l’arrêt no 23/96.  [Retour au contenu]
  • [82]
    Art. 23 de la Loi organique de la Cour.  [Retour au contenu]
  • [83]
    Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, art. 97.  [Retour au contenu]
  • [84]
    Arrêts nos 6/97 et 120/98.  [Retour au contenu]
  • [85]
    Arrêt no 73 ; dans le même sens : les arrêts nos 42/97, 80/97 et 66/98.  [Retour au contenu]
  • [86]
    Il est tenu compte des arrêts de la Cour jusqu’à l’arrêt no 24/2000 du 23 février 2000.  [Retour au contenu]
  • [87]
    Voy., plus haut, la réponse aux questions nos I – 1.1 et I – 1.2.  [Retour au contenu]
  • [88]
    Arrêté royal du 6 novembre 1989, Mon. b., 28 novembre 1989.  [Retour au contenu]

 

Rapport de la Cour constitutionnelle du Bénin

Mars 2000

La Cour constitutionnelle du Bénin est une création de la Constitution du 11 décembre 1990.
Les règles de fonctionnement et d’organisation de cette juridiction ont été précisées par la Loi n° 91-009 du 4 mars 1991 portant Loi organique sur la Cour constitutionnelle et complétées par le Règlement intérieur et certains décrets.

Ces décrets sont :

  • le Décret n° 94-11 du 26 janvier 1994 portant obligations des Membres de la Cour constitutionnelle et dont l’article 2 a été modifié par le Décret n° 97-275 du 9 juin 1997 ;
  • le Décret n° 94-12 du 26 janvier 1994 portant attributions, organisation et fonctionnement du Secrétariat général de la Cour constitutionnelle et dont l’article 5 a été modifié par le Décret n° 97-274 du 9 juin 1997.
I. L’ouverture du droit de saisine

La Cour constitutionnelle est saisie par une simple requête et la procédure devant elle est écrite, gratuite, secrète. Elle est contradictoire selon la nature de la requête ; article 26 du Règlement intérieur.

I – 1. – Les requérants

I – 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Conformément aux dispositions de la Constitution et de la Loi organique n° 91-009 du 4 mars 1991, la Cour peut être saisie par :

  • tout citoyen, pour les lois après leur promulgation, pour les lois, textes réglementaires et les actes administratifs censés porter atteinte aux droits de la personne humaine et des libertés publiques ; articles 3-122 de la Constitution ; article 24 de la Loi organique sur la Cour ;
  • tout citoyen, par la procédure d’inconstitutionnalité dans une affaire qui le concerne et qui est en examen devant une juridiction de l’ordre judiciaire ; article 24 de la Loi organique ;
  • le président de la République pour les lois organiques et ordinaires avant leur promulgation ; article 121 de la Constitution ; articles 19 et 20 de la Loi organique sur la Cour ;
  • tout membre de l’Assemblée nationale pour les lois ordinaires avant leur promulgation ; articles 121 de la Constitution et 20 de la Loi organique ;
  • les présidents de l’Assemblée nationale, de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication, du Conseil Économique et Social pour le Règlement intérieur de l’Institution qu’ils dirigent ; article 21 de la Loi organique ;
  • le président de la République et le président de l’Assemblée nationale pour les engagements internationaux ; article 146 de la Constitution.

Depuis la mise en place de la Juridiction constitutionnelle en 1991, trois cent quatre vingt et un (381) recours ont été enregistrés dans le domaine du contrôle de constitutionnalité des normes au 31 décembre 1999.
L’accroissement progressif des recours s’explique d’une part par le fait que les modalités de saisine rendent la Cour accessible à tous les citoyens, d’autre part par le fait qu’il s’agit d’une nouvelle juridiction qui a très tôt acquis une grande crédibilité et qui de ce fait leur inspire confiance. La Cour constitue pour eux le dernier rempart. Cet accroissement se justifie aussi par la volonté manifeste des citoyens d’exercer pleinement un droit accordé par la Constitution elle-même, tous les acteurs de la vie politique et tous les citoyens étant animés par le souci de l’enracinement des acquis de la démocratie.

Saisine émanant d’une personne publique

Total : 111 recours

 

Saisine émanant d’une personne et de groupements privés :

Total : 270 recours

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évoluées dans le temps ?

Les conditions d’ouverture du recours ont évolué aussi bien à la faveur de modifications de textes que suite à une jurisprudence.

  • Depuis le 18 novembre 1997, le Règlement intérieur a été modifié en son article 29 alinéa 2 en vue de permettre la recevabilité des recours initiés par les citoyens qui ne savent pas signer. Cet alinéa est désormais libellé ainsi qu’il suit : « … Pour être valable, la requête émanant d’une organisation non gouvernementale, d’une association ou d’un citoyen doit comporter ses nom, prénoms, adresse précise et signature ou empreinte digitale. »
  • Par ailleurs, la jurisprudence de la Cour a évolué dans le sens de l’admission des recours des étrangers. En effet, par sa décision 12 DC du 13 août 1992, le Haut Conseil de la République siégeant en qualité de Cour constitutionnelle, avait déclaré irrecevable la requête n’émanant pas d’un citoyen béninois.
    En revanche, dans sa décision DCC 97-045 du 13 août 1997, la Cour a statué favorablement sur le recours d’un expatrié danois et ce en conformité avec l’article 39 de la Constitution qui énonce : « Les étrangers bénéficient sur le territoire de la République du Bénin des mêmes droits et libertés que les citoyens béninois et ce, dans les conditions déterminées par la loi… »

I – 1.3. – La Cour elle-même dispose-elle d’une possibilité d’auto-saisine :

L’article 121 alinéa 2 de la Constitution offre à la Cour constitutionnelle la possibilité de se saisir d’office sur la constitutionnalité des lois et de tout texte réglementaire censés porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques. Elle statue plus généralement sur les violations des droits de la personne humaine.

Par ailleurs, les dispositions de l’article 23 du Règlement intérieur permettent à la Haute Juridiction de « s’auto saisir » lorsqu’elle « constate qu’une de ses décisions est entachée d’une erreur matérielle ». Elle peut donc la rectifier d’office et procéder à tous amendements jugés nécessaires.

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Les requérants peuvent se désister de leur saisine et aucun délai n’est prescrit en la matière. Toutefois, pour être prise en considération, la lettre de désistement doit parvenir à la Cour avant que celle-ci ne statue sur la requête initiale.
Quant au caractère partiel du désistement, il dépend du requérant.

I – 2. – Actes contrôlés

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé :

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Aux termes des dispositions de l’article 131 alinéa 3 de la Constitution : « La Cour suprême est la plus haute juridiction de l’État en matière administrative, judiciaire et des comptes de l’État… Les décisions de la Cour 60 suprême ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent au Pouvoir Exécutif, au Pouvoir Législatif, ainsi qu’à toutes les juridictions. » En conséquence, les décisions et actes judiciaires ne peuvent pas être soumis au contrôle de constitutionnalité de la Haute Juridiction.

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Aux termes des dispositions de l’article 114 de la Constitution, la Cour constitutionnelle est « juge de la constitutionnalité de la loi ». Il en résulte que, quel que soit l’objet de la saisine, la Cour est saisie de la loi dans son entièreté. En conséquence, le juge constitutionnel est habilité à juger de l’ensemble de la loi, en dehors des griefs et moyens évoqués par les requérants.

I – 3. – Les délais

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Aucun délai n’est fixé pour les recours contre les actes réglementaires. Ces actes ne sont déférés à la Cour qu’après leur publication ou leur mise en application.

I – 3.2. – Tableau des conditions de délais :

I – 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Les délais de saisine n’ont pas changé.

I – 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Aucune critique relative aux délais de saisine n’est pour l’instant parvenue à la Cour.

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Le requérant n’est astreint à aucun droit de timbre. « La procédure devant la Cour constitutionnelle est écrite, gratuite, secrète et contradictoire selon la nature de la requête». – Article 26 du Règlement intérieur.

II – 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

La représentation n’est pas obligatoire. Mais « les parties peuvent se faire assister de toute personne physique ou morale compétente. Celle-ci peut déposer des mémoires signés par les parties concernées ». – Article 28 du Règlement intérieur.

II – 1.3. – Le requérant doit-iI démontrer son intérêt à agir ?

Il n’est pas nécessaire que le requérant démontre son intérêt à agir puisque tout citoyen peut saisir directement la Cour. Toutefois, le requérant doit préciser l’objet de la saisine.

II – 2. – Conditions relatives au recours

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Tous les courriers sont enregistrés par ordre d’arrivée et numérotés de façon chronologique. Les requêtes considérées comme des recours sont 62 ensuite affectées d’un second numéro suivi de la syllabe « REC » (la première du mot RECOURS). Ce système de numérotation adopté depuis le début de l’année 1999 permet d’avoir à tout moment une idée du nombre de recours enregistrés. Exemple : Recours n° 0162 / 0009 / REC : cette requête est le 0162e courrier enregistré au Secrétariat de la Cour et le 09e recours de l’année.

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

Les requêtes sont enregistrées au fur et à mesure de leur réception. C’est donc cette date d’enregistrement qui entre en ligne de compte pour la suite de la procédure.

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Aucune disposition légale n’interdit que des moyens nouveaux puissent être soulevés au cours d’une procédure. L’essentiel est que la Cour soit, en tout état de cause, saisie avant que le recours ne soit examiné en audience plénière.

Conditions formelles

Conditions matérielles

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Une amélioration a été apportée aux conditions formelles d’ouverture du recours, suite à la modification de l’article 29 alinéa 2 du Règlement intérieur. Cet article désormais libellé comme suit : « Pour être valable, la requête émanant d’une organisation non gouvernementale, d’une association ou d’un citoyen doit comporter ses nom, prénoms, adresse précise et signature ou empreinte digitale », permet au requérant analphabète de saisir la Haute Juridiction.

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Il n’existe pas une procédure formelle de régularisation d’une requête. Le requérant peut, avant la délibération sur son recours initial, saisir à nouveau la Cour pour lui apporter d’autres précisions. La Cour pourrait elle aussi, au cours de l’instruction du recours initial, amener à la régularisation d’une requête en sollicitant du requérant des informations complémentaires. D’une façon générale, et plus particulièrement dans les cas de violation des droits de la personne, des délais sont impartis aux différentes parties en vue d’une mise en état rapide des dossiers.

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

Les modalités de rejet pour irrecevabilité sont multiples. En effet, l’article 29 alinéa 2 nouveau du Règlement intérieur prescrit : 64 « Pour être valable, la requête émanant d’une organisation non gouvernementale, d’une association ou d’un citoyen doit comporter ses noms, prénoms, adresse précise et signature ou empreinte digitale. »
Lorsqu’une requête ne satisfait donc pas à l’une quelconque de ces exigences, elle est déclarée irrecevable.
De même, le défaut de qualité ou de capacité d’un requérant à saisir la juridiction constitutionnelle dans une matière donnée entraîne l’irrecevabilité de la requête.

II – 3.1. – Qui statue sur la recevabilité du recours ?

Pour statuer sur la recevabilité d’un recours, la Cour se réunit en session plénière et statue sur le rapport écrit du rapporteur désigné.

II – 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

« Les décisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités civiles, militaires et juridictionnelles. ». – Article 124 alinéas 2 et 3 de la Constitution.

II – 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

La Cour statue toujours en assemblée plénière, et pour délibérer valablement, elle doit comprendre au moins cinq (5) membres.

  • Article 19 du Règlement intérieur.
  • Lorsque la Cour est saisie d’une requête, celle-ci est enregistrée par les services du Secrétariat général suivant la date d’arrivée. – Article 25 du Règlement intérieur.
  • Le dossier de la procédure est ensuite transmis à un rapporteur désigné par le président. Le rapporteur procède à l’instruction de l’affaire en vue d’un rapport écrit à soumettre à la Cour.
  • Article 27 alinéas 1 et 2 du Règlement intérieur. Sans être l’objet d’une procédure définie au préalable, l’attribution des dossiers aux rapporteurs par le président est faite de façon à ne pas surcharger les uns par rapport aux autres. Et chaque conseiller, quelle que soit sa spécialité, est en mesure de participer pleinement aux travaux de la Cour.
  • Toutes les correspondances déposées à la Cour sont enregistrées et soumises au visa du secrétaire général. À la lecture du courrier, ce dernier détermine, sur la base du contenu de chaque correspondance, l’orientation efficiente à y donner. Il soumet ensuite ses propositions au président de la Cour qui donne l’orientation définitive.
  • Le tri des recours en constitutionnalité se fait donc au moment du règlement du courrier normal.

II – 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

D’une façon générale, toutes les décisions de la Cour comportent les visas des textes appliqués, les motifs sur lesquels elles se fondent et un dispositif. – Article 20 du Règlement intérieur.
La décision rendue est prononcée à l’audience.
À l’instar de toutes les décisions de la Cour, les décisions d’irrecevabilité sont publiées au Journal officiel ou dans un Journal d’annonces légales. – Article 21 du Règlement intérieur.

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Les requérants peuvent saisir la Cour autant de fois qu’ils le désirent. Ils ne sont passibles d’aucune amende pour abus du droit d’agir.

II – 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

Les différents textes fondamentaux qui régissent l’organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle en cette matière sont toujours les mêmes.

II – 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Total des requêtes déposées : 381.
Total des décisions d’irrecevabilité : 80.
Pourcentage : 20,99 %.
Défaut de signature : 10 soit 12,5 % des irrecevabilités et 2,62 % des requêtes déposées.
Défaut d’adresse précise : 4 soit 5 % des irrecevabilités et 1,04 % des requêtes.
Défaut de capacité : 14 soit 17,5 % des irrecevabilités et 3,67 % des requêtes.
Défaut de qualité : 23 soit 28,75 % des irrecevabilités et 6,03 % des requêtes.
Défaut d’objet : 18 soit 22,5 % des irrecevabilités et 4,72 % des requêtes. Autorité de chose jugée : 11 soit 13,75 % des irrecevabilités et 2,88 % des requêtes déposées.

  • Les recours relatifs au Règlement intérieur des Institutions n’ont pas fait l’objet de rejet. Les irrecevabilités pour défaut de signature ont baissé au fil des années suite à la modification de l’article 29 du Règlement intérieur de la Cour constitutionnelle le 18 novembre 1997.
  • Par ailleurs, la Cour s’est déclarée incompétente quant au contrôle de cinquante-huit (58) normes ou décisions que nous n’avons pas cru devoir intégrer dans le tableau des irrégularités. En effet, l’examen révélait souvent que les requérants l’invitaient à un contrôle de légalité desdites normes ou décisions plutôt qu’à un contrôle de constitutionnalité ou que les décisions échappaient à son contrôle. Il s’agit de treize (13) lois, trois (3) ordonnances, neuf (9) décrets, cinq (5) arrêtés, dix-neuf (19) décisions administratives, cinq (5) décisions judiciaires, quatre (4) autres actes.
III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Lorsque la Cour se trouve valablement saisie, sur la base des articles 121, 122, 123 et 146 de la Constitution, elle avise immédiatement le président de la République, le président de l’Assemblée nationale, et le cas échéant, les présidents de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication et du Conseil Économique et Social, lorsqu’ils sont concernés. Ces derniers en informent les membres de l’Assemblée et des organes en question. – Article 26 de la Loi organique. En dehors de ces cas expressément cités, la procédure devant la Cour est secrète. Elle est contradictoire selon la nature de la requête.

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Les parties ont accès au procès par écrit, en fournissant à la Cour soit des renseignements complémentaires à la requête, soit des documents devant lui permettre de rendre sa décision. Les parties peuvent se faire assister de toute personne physique ou morale compétente. Celle-ci peut déposer au dossier des mémoires, mais ces mémoires doivent être signés par les parties concernées. Les débats ne sont pas publics.

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

On peut être amené à conclure que le procès en inconstitutionnalité n’est que partiellement contradictoire eu égard à la procédure de type inquisitorial de la Cour, aux pouvoirs d’investigation très étendus du rapporteur désigné et au caractère secret de l’instruction. Toutefois, il faut y apporter un bémol puisque les parties ont la possibilité de se faire assister par toutes personnes physiques ou morales compétentes, et les mis en cause sont parfois invités à s’expliquer sur les griefs portés contre eux. – Article 27 alinéas 2 et 3 du Règlement intérieur.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Une simple lettre qui remplit les conditions de validité d’un recours (art. 29 du Règlement intérieur) peut conduire à une procédure. Il faudrait y joindre naturellement la copie de l’acte à soumettre au contrôle de constitutionnalité. Il n’existe pas une liste exhaustive de pièces à déposer.

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Le système de communication de pièces n’est pas de mise en matière de 68 contrôle de constitutionnalité. Aucune pièce n’est transmise aux parties.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Dans le cadre de l’instruction d’une affaire, le rapporteur désigné dispose de pouvoirs d’investigation très étendus. Il peut entendre les parties ou toute personne dont l’audition lui paraît opportune ou solliciter par écrit des avis qu’il juge nécessaires. Il peut également se transporter sur les lieux.

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge

Il résulte des dispositions de l’article 114 de la Constitution que, quel que soit l’objet de la saisine, la Cour est habilitée à juger de la loi dans son entièreté.
De même, conformément à l’article 121 alinéa 2 de la Constitution :
« … Elle se prononce d’office sur la constitutionnalité des lois et de tout texte réglementaire censé porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques. Elle statue plus généralement sur les violations des droits de la personne humaine… »
Dans les cas de violation des droits de la personne, les parties, en particulier les mis en cause, sont invitées à produire des observations sur les griefs soulevés d’office par la Cour.

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

La Haute Juridiction est tenue de rendre ses décisions dans des délais constitutionnels prédéfinis. Ainsi :

  • lorsque la Cour est saisie d’un texte de loi ou d’une plainte en violation des droits de la personne humaine et des libertés publiques, elle doit statuer dans un délai de quinze (15) jours. Toutefois, à la demande du gouvernement, s’il y a urgence, ce délai est ramené à huit (8) jours.
  • Article 120 de la Constitution ;
  • lorsqu’elle se prononce d’office sur la constitutionnalité des lois et de tout texte réglementaire censés porter atteinte aux droits de la personne humaine, sa décision doit intervenir dans un délai de huit (8) jours. – Article 121 de la Constitution ;
  • lorsque la Cour est saisie sur la constitutionnalité d’une loi par la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité invoquée devant une juridiction dans une affaire qui concerne un citoyen, la décision doit intervenir dans un délai de trente (30) jours.
  • Article 122 de la Constitution.

La Haute Juridiction essaie dans la mesure du possible d’observer les délais impartis par la Constitution. Toutefois :

  • la nécessité de diligenter la plupart du temps des mesures d’instruction pour mieux cerner la demande ou les questions soulevées par le requérant, ou pour disposer d’éléments d’appréciation adéquats ;
  • le retard accusé par les parties pour répondre aux dites mesures d’instruction diligentées par la Haute Juridiction, en dépit des lettres de rappel ;
  • le nombre de plus en plus croissant de recours enregistrés ; font que ces délais ne sont pas systématiquement respectés.

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

La procédure formelle de clôture de l’instruction est énoncée à l’article 27 alinéa 4 du Règlement intérieur qui stipule : « Le rapport analyse les moyens soulevés et énonce les points à trancher. Il est déposé au Secrétariat général qui le communique sans délai aux membres de la Cour… »

III – 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

À la fin de l’instruction, le rapport est déposé au secrétaire général qui se charge de mettre le dossier en état et de le mettre au rôle à l’audience la plus proche.
Le délai entre la fin de l’instruction et le prononcé de la décision est fonction de l’ampleur et de la longueur des débats à l’audience. Dans certains recours, les délibérations s’étendent sur plusieurs séances en raison de la difficulté des questions soulevées.
En tout état de cause, la décision est prononcée aussitôt après le délibéré.
La décision est notifiée aux parties seulement après sa signature par le rapporteur et le président, puis publiée au Journal officiel. D’une façon générale, les décisions sont signées le jour même du prononcé ou au plus tard dans les quarante huit heures. Les lettres de notification et de demande de publication au Journal officiel sont expédiées au plus tard dans les quarante huit heures qui suivent la signature. Mais la publication n’intervient que quinze jours (en moyenne) plus tard.

Conclusion

  1. À l’heure actuelle, l’accès au juge constitutionnel n’a encore conduit à aucune adaptation structurelle. Toutefois, eu égard au nombre impressionnant de recours dont la Cour est saisie, des réflexions sont en cours qui pourraient conduire à la création d’un service de Greffe.
  2. Aucune réforme n’est en cours ou en projet en ce moment, concernant l’accès au juge constitutionnel.
  3. On ne note pour l’instant aucune professionnalisation des requêtes.

Rapport de la cour constitutionnelle de Bulgarie

Mars 2000

Rapport établi par Alexander Arabadjiev,
juge à la Cour constitutionnelle de Bulgarie.

Remarque préliminaire

La Cour constitutionnelle de la République de Bulgarie est créée conformément à la Constitution de 1991 qui établit un système de contrôle de constitutionnalité a posteriori.
L’acte de procédure par lequel la Cour constitutionnelle bulgare est saisie est désigné par la notion « demande ». En principe cette notion n’est pas utilisée dans la Constitution lorsqu’il s’agit de l’accès à la Cour constitutionnelle. L’article 150, alinéa 1 de la Constitution où sont énumérées les autorités et les personnes qui ont le droit de saisir la Cour constitutionnelle stipule : « La Cour constitutionnelle peut être réunie à l’initiative [de]… » Ceci dit, lors de l’énumération des compétences de la Cour et de la désignation de sa compétence fondamentale /et aussi la plus spécifique/ – celle de se prononcer sur la constitutionnalité des lois – l’article 149, alinéa 1, point 2 de la Constitution utilise quand même, et donc introduit, la notion de « demande » dans l’expression « … se prononce, lorsqu’elle est saisie, sur demande visant l’établissement de l’inconstitutionnalité des lois… ». Le même mot est utilisé aussi dans la disposition analogique de la Loi sur la Cour constitutionnelle (art. 12, point 2) qui n’utilise que ce mot (mais traduit en français par le mot « requête ») pour désigner l’acte par lequel la procédure constitutionnelle démarre, à savoir la « demande » que les sujets autorisés à saisir la Cour, et définis à l’article 150, alinéa 1 de la Constitution, déposent à la Cour. Non seulement la Constitution et la Loi sur la Cour constitutionnelle, mais aussi le Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle, qui est adopté par la Cour elle-même et constitue donc une source importante de normes réglementant le procès constitutionnel, utilisent cette même notion.
Cette notion est utilisée aussi régulièrement par la Cour constitutionnelle elle-même dont chaque acte commence habituellement par une phrase type : « La procédure est ouverte sur demande de… » D’autre part lorsque la Cour ne conclut pas à l’établissement de l’inconstitutionnalité, c’est-à-dire lorsqu’elle constate que la « demande » n’est pas fondée, elle « rejette la demande ». Il faut cependant noter que dans des actes antérieurs de la Cour on peut rencontrer aussi le terme « requête » qui est ensuite complètement abandonné. Le terme « requérant/requérants », bien qu’il soit utilisé pour désigner « l’auteur/les auteurs » de la demande, n’est pas lui non plus affirmé dans la pratique car parfois « l’auteur de la demande » peut être désigné par le terme « dépositaire » (de la demande). Indépendamment de cette diversité relative de termes qui sont utilisés dans la pratique, il est sûr que l’acte par lequel démarre la procédure constitutionnelle s’appelle « demande ».
Il faut souligner que dans la législation et la jurisprudence bulgares le terme « demande » est typique seulement pour la procédure constitutionnelle ; il n’est synonyme d’aucun des actes juridiques analogues de la juridiction civile ou pénale [1] . Or, l’opinion qui existe dans la doctrine juridique, selon laquelle la « demande » dans le procès constitutionnel est ce que sont la demande en justice dans le procès civil et l’acte d’accusation dans le procès pénal, confirme la thèse qu’il s’agit d’un acte spécifique de la procédure constitutionnelle.
Conformément à l’art. 19, al. 1 de la Loi sur la Cour constitutionnelle, celle-ci se prononce sur la recevabilité des demandes par un arrêt à huis clos, alors que l’article 25 du Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle stipule que l’affaire portée devant cette Cour se déroule en deux phases : la première, au cours de laquelle sont tranchées les questions touchant à la recevabilité et la deuxième qui est consacrée au jugement de l’affaire sur le fond. La Cour se prononce sur la recevabilité des demandes par un arrêt (art. 19, al. 1 de la Loi sur la Cour constitutionnelle). C’est au cours de la phase de la recevabilité que sont tranchées (en principe) les questions de savoir si la Cour constitutionnelle a été saisie par un sujet autorisé par la Constitution à le faire et si l’acte attaqué par la demande est susceptible d’un contrôle en constitutionnalité.
D’autre part l’art. 13 de la Loi sur la Cour constitutionnelle stipule : « La Cour constitutionnelle se prononce elle-même sur sa compétence à connaître des questions dont elle est saisie. » Cette disposition peut être considérée comme ayant une importance de principe dépassant les problèmes relatifs aux exigences formelles pour la recevabilité d’une demande [2] .

I. L’ouverture du droit de saisine
I – 1. – Les requérants

I – 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Les sujets autorisés à saisir la Cour constitutionnelle sont énumérés dans la disposition de l’article 150, alinéa 1 de la Constitution dont il a été déjà question. Il s’agit notamment d’au moins un cinquième des députés, du président de la République, du Conseil des ministres, de la Cour suprême de Cassation, de la Cour suprême administrative et du procureur général. (Vu la compétence qui est attribuée à la Cour constitutionnelle aux termes de l’article 149, al. 1, p. 3, deuxième phrase de la Constitution, de régler les litiges entre les organes d’autogestion locale et les organes exécutifs centraux, la deuxième phrase de l’article 150, al. 1 stipule que des conflits de compétence de ce genre peuvent être également soumis par les conseils municipaux.)
Avant de commenter la question relative aux sujets autorisés par la Constitution à saisir la Cour constitutionnelle et les chiffres démontrant comment les sujets en question ont exercé ce droit, il faut signaler que hors ces sujets reste la saisine aux termes de l’article 150, al. 2 de la Constitution qui précise notamment que : « Lorsqu’est établie la non conformité entre une loi et la Constitution, la Cour suprême de Cassation ou la Cour suprême administrative suspend la procédure et saisit la Cour constitutionnelle. »
Les dispositions de la Constitution citées ci-dessus laissent clairement entendre que la Constitution ne garantit pas à toute personne, à toute organisation non-gouvernementale ou à tout groupe de personnes un accès direct [3] à la juridiction constitutionnelle. Autrement dit, le recours individuel n’est pas prévu. Il faut cependant dire que l’énumération dans l’article 150, al. 1 de la Constitution est considérée comme exhaustive. D’autre part, il s’ensuit de cette énumération que la possibilité d’auto-saisine de la Cour est exclue, c’est à-dire la Cour n’agit pas ex-officio. Or, du point de vue de toutes les compétences de la Cour constitutionnelle [4] il faut noter que hors des sujets, désignés dans l’article 150, al. 1 de la Constitution, la Cour constitutionnelle peut être saisie aussi par le président de la République et le vice-président de la République (en cas de démission, conformément à l’article 97, al. 2 en relation avec al. 2, p. 1 et 2), par deux tiers des députés (en cas d’engagement de la responsabilité du président ou du vice-président de la République conformément à l’article 103, al. 2 de la Constitution) et par un juge constitutionnel (en cas de présentation d’une démission conformément à l’article 148, al. 1, p. 2). Le tableau n° 1 sur les saisines ci-dessous montre comment les sujets autorisés par la Constitution à saisir la Cour constitutionnelle ont exercé leur droit dès la création de la Cour constitutionnelle (le 3 octobre 1991) jusqu’à la fin de 1999 y compris pour les affaires sur lesquelles une décision a été rendue [5].

Tableau n° 1 Demandes par type de dépositaires (pour les affaires sur lesquelles une décision a été rendue)

DÉPOSITAIRES

Si donc le tableau ci-dessus reflète le nombre des saisines, faites en tenant compte de toutes les compétences de la Cour constitutionnelle, le Tableau 1.a. qui suit ne porte que sur celles dirigées contre les actes susceptibles d’être contrôlés en constitutionnalité.

Tableau 1 a.

Autorités ayant le droit de saisir (Demandes par lesquelles sont attaqués des lois, des actes de l’Assemblée nationale et du président de la République conformément à l’art. 149, al. 1, p. 4)

Quant à l’analyse des chiffres, présentés dans les deux tableaux, il faut tenir compte avant tout du fait qu’ils portent sur toute la période de l’existence de la Cour constitutionnelle pendant laquelle la Cour a fonctionné sous le même régime, établi par la Constitution et la Loi sur la Cour constitutionnelle, lesquelles n’ont subi aucune modification. Mais la pratique de la Cour a subi entre-temps une certaine évolution par rapport à certains des sujets ayant le droit de saisir la Cour (par exemple les deux cours suprêmes dans les hypothèses de l’article 150, al. 1 et 2 de la Constitution) et par rapport aux actes susceptibles d’être contrôlés en constitutionnalité.
Il est significatif que sur tous les sujets ayant le droit de saisir la Cour, ce droit a été le plus souvent exercé par « au moins un cinquième des députés » [6] . Ce fait témoigne de la nature classique de la juridiction constitutionnelle, à savoir offrir à la minorité parlementaire la possibilité de se défendre contre « le dictat » de la majorité. Cette nature du droit de saisir la Cour constitutionnelle qui est attribué à ce sujet se manifeste aussi par le fait que sur un total de 113 demandes, déposées à la Cour par « un groupe »[7] de députés, 58 portent sur la contestation de la constitutionnalité de lois et 20 autres sont dirigées contre les décisions de l’Assemblée nationale (y compris contre le Règlement sur l’organisation et l’activité de l’Assemblée nationale).
Quant à la possibilité qu’au moins un cinquième des députés puisse saisir la Cour constitutionnelle, celle-ci a déjà eu l’occasion de signaler 8[8] que lorsqu’elle est saisie d’un nombre inférieur d’un cinquième des députés, on constate l’absence d’un sujet autorisé conformément à l’article 150, al. 1 de la Constitution et non pas un défaut réparable de la demande. À ce sujet la Cour a souligné qu’il s’agit de l’expression libre de la volonté, ce qui représente intuitu personae pour chaque député, et il serait donc inadmissible et contraire au droit de « donner des consignes » aux députés ayant signé la demande de la compléter en attirant les signatures d’autres députés. La question du nombre des députés ayant signé une demande a été posée devant la Cour aussi dans une autre hypothèse – le retrait de signatures de la part de certains députés 9[9] après l’introduction de la demande devant la Cour. Dans de tels cas la Cour acceptait 10[10] la position suivante : si, après le retrait d’une/des signature(s) d’un/des député(s) ayant déjà signé la demande déposée à la Cour constitutionnelle, le nombre des signatures qui restent baisse au-dessous d’un cinquième de tous les députés, on constate l’absence de sujet autorisé aux termes de l’article 150, al. 1 de la Constitution, et la procédure est suspendue. Mais cette position n’a pas été toujours incontestable. Dans des opinions dissidentes de membres de la Cour il a été soutenu « … qu’une fois saisie par une demande valable, la Cour constitutionnelle ne peut pas être dessaisie par la volonté du sujet qui a déposé la demande. L’introduction devant la Cour constitutionnelle d’une demande valable visant l’établissement de l’inconstitutionnalité de la disposition d’une loi, engendre un litige de constitutionnalité de celle-ci que la Cour doit obligatoirement régler et garantir de cette façon la primauté de la loi fondamentale. Le contraire signifierait une renonciation à la justice constitutionnelle. Le procès constitutionnel, une fois ouvert valablement, ne peut être laissé à l’appréciation de l’autorité qui a saisit la Cour ». Comme il a été cependant signalé, cette question a été résolue par la Cour non au niveau du désistement 11[11] mais vu la présence ou l’absence d’un sujet autorisé à saisir la Cour.

En même temps la Cour a accepté [12] que dans le cas d’introduction de deux actes différents, dont chacun signé d’un nombre inférieur à un cinquième des députés, il s’agit de deux demandes différentes, émanant chacune d’un nombre de députés insuffisant, qui ne peuvent être jointes même si elles sont dirigées contre le même acte de l’Assemblée nationale et ont le même fondement [13]. La Cour a dû faire face aussi à l’hypothèse, lorsque dans le cadre d’une demande commune formulée par un nombre suffisant de députés, se distinguent deux « groupes » qui défendent des positions différentes [14]. Il est admis que la Cour constitutionnelle n’est pas valablement saisie d’un cinquième des députés lorsque ces députés n’expriment pas la même volonté et la même position sur l’objet de la demande.
Concernant la recevabilité des demandes déposées par le sujet en question ayant procédé à la saisine, la jurisprudence de la Cour, prévoit que la Cour se prononce encore sur deux questions. Il est accepté [15] que le droit de saisir la Cour constitutionnelle dépende seulement de deux conditions : la première est que ceux qui saisissent la Cour aient le statut de députés et la seconde est qu’ils forment un groupe d’un nombre déterminé de personnes, ce qui veut dire que le vote émis par les députés lors de l’adoption de l’acte respectif du parlement est sans importance (c’est-à-dire il est sans importance s’ils ont voté pour ou contre l’acte en question) [16]. La question ne s’est jamais non plus posé qu’un député exerce son droit d’initiative législative au lieu de saisir la Cour constitutionnelle [17].
Il est suffisant d’autre part que les députés, signataires de la demande, jouissaient de cette qualité au moment de l’introduction de la demande ; le fait, qu’au cours de la procédure l’activité de la législature à laquelle ils auraient appartenu ait été suspendue (à cause de dissolution) est sans importance [18]. La situation de l’échéance du mandat régulier d’un sujet ayant le droit de saisir la Cour constitutionnelle a surgi cependant aussi par rapport au président, sans pour autant provoquer des complications [19]. En principe, l’échéance du mandat régulier d’une autorité ayant le droit de saisir la Cour constitutionnelle ne peut pas avoir des conséquences sur la réception et l’examen de la demande si au moment de la suspension du mandat cette demande a été valablement déposée et n’a pas été retirée. Dans l’hypothèse, où le nouveau gouvernement se désiste de la demande [20] , déposée par le précédent, la Cour a déjà souligné que le (nouveau) Conseil des ministres en tant que successeur en droit du cabinet précédent peut maintenir la demande, exposer des observations sur les questions soulevées, y compris se désister d’elle [21].
En examinant de nouveau le tableau ci-dessus il faut commenter aussi le fait que du point de vue du nombre des demandes déposées la deuxième place revient au procureur général [22]. D’une part, le fait que le procureur général figure parmi les sujets ayant le droit de saisir la Cour constitutionnelle peut être expliqué par la position constitutionnelle de cette institution en Bulgarie, parce qu’elle fait partie du pouvoir judiciaire, alors que procureurs ont le même statut que celui des juges (l’art. 126, al. 2 de la Constitution stipule : « Le procureur général exerce le contrôle de la légalité… » et l’art. 127, al. 1 stipule « Le Procureur veille au respect des lois… »). D’autre part, une analyse relative à l’objet des demandes déposées par le procureur général, montre que, ni au niveau des normes régissant le droit de saisir la Cour constitutionnelle, ni du point de vue de la jurisprudence de la Cour, il n’existe une doctrine de compétence « limitée » ou de compétence « spéciale » (« d’objet », c’est-à-dire qui porte uniquement sur des questions déterminées selon les fonctions constitutionnellement définies de l’autorité publique respective). Dans ce sens, chacune des autorités citées à l’art. 150 al. 1 de la Constitution peut déposer des demandes visant l’établissement de l’inconstitutionnalité des lois, des autres actes du parlement, ainsi que des actes émanant du président [23]. C’est une conclusion tirée pour les besoins du présent rapport. Elle n’a pas expressément sa place dans un acte de la Cour, mais elle pourrait être tirée par voie négative – dans la mesure où elle n’a pas fait l’objet d’une discussion au sein de la Cour et que la Cour n’a pas accepté le contraire [24]. Ceci dit, une telle conclusion catégorique devrait être considérée comme assez discutable, surtout si elle est appliquée au droit de la Cour suprême de Cassation et de la Cour suprême administrative de saisir la Cour constitutionnelle ce qui doit être lié directement à leur activité juridictionnelle.
En ce qui concerne les deux cours suprêmes, la Cour suprême de Cassation et la Cour suprême administrative, dont la qualité de sujet ayant le droit de saisine a été discutée au sein de la Cour constitutionnelle, il faut avant tout signaler leur activité extrêmement faible quant au nombre des saisines qu’elles ont faites (seulement deux saisines qui ont abouti à des décisions rendues [25]. Ce fait suscite des questions dont les réponses sont hors l’objet du présent rapport, bien que l’on puisse espérer que le seul mécanisme de l’article 150, al. 2 de la Constitution pourrait assurer une partie essentielle du nombre total des demandes déposées à la Cour constitutionnelle. Il est nécessaire, pour les besoins du présent rapport, d’évoquer l’évolution dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle en ce qui concerne les pouvoirs de la Cour suprême de Cassation et de la Cour suprême administrative aux termes de l’article 150, al. 1 et 2 de la Constitution. Comme il a été déjà noté, ces deux Cours sont citées dans l’alinéa 1 parmi les autorités sur l’initiative desquelles la Cour constitutionnelle agit. D’autre part, l’alinéa 2 stipule que lorsque la non conformité est établie entre une loi et la Constitution, ces deux Cours suspendent la procédure et saisissent la Cour constitutionnelle. Initialement, (arrêt n° 6 du 30 juin 1992, a. c. n° 12/1992) la Cour constitutionnelle a accepté, que dans les deux hypothèses, celle de l’alinéa 1 et celle de l’alinéa 2, c’est la Cour suprême [26] qui est compétente en tant qu’organe auquel participent tous ses membres /en session plénière/, et non certains de ses membres ou chambres. Le cas échéant la Cour constitutionnelle a été saisie par une chambre de la Cour supérieure composée de trois juges. Or, ensuite (arrêt n° 1 du 1 juillet 1997, a. c. 5/1997) cette pratique est abandonnée. Il est accepté, que le pouvoir commun des deux cours suprêmes aux termes de l’article 150, al. 1 de la Constitution, peut être exercé par la réunion générale du collège respectif /pénal ou civil/ de la Cour suprême de Cassation et par la réunion générale de la Cour suprême administrative. En ce qui concerne le pouvoir de saisir la Cour constitutionnelle aux termes de l’article 150, al. 2 celui-ci revient aux différentes chambres des deux Cours, chargées du litige judiciaire concret. Il est souligné que le fait de limiter seulement à la réunion générale d’un collège ou à la session plénière de la Cour suprême respective la possibilité de saisir la Cour constitutionnelle, en pratique vide de son contenu la disposition de l’article 150, al. 2 de la Constitution. À ce sujet la Cour constitutionnelle note que lorsque le législateur constitutionnel parle d’une Cour suprême dans l’hypothèse de l’article 150, al. 2, il n’envisage pas certainement les organes supérieurs représentatifs des deux Cours suprêmes, mais la Cour suprême respective en tant qu’un organe juridictionnel dans un litige judiciaire concret, c’est-à-dire lors de l’exercice de sa compétence juridictionnelle qui est réalisée par ses chambres. En ce qui concerne le pouvoir commun des Cours suprêmes aux termes de l’art. 150, al. 1 de la Constitution, il est noté qu’il peut être exercé par la réunion commune du collège respectif, mais non par les différentes chambres qui sont chargées d’un litige judiciaire concret.
Il est intéressant de noter qu’en rendant cet arrêt, la Cour constitutionnelle avait constaté que la solution qui en découlait n’était pas conforme aux dispositions en vigueur de la Loi sur le pouvoir judiciaire, ces dispositions, paraît-il, étant mises en conformité avec l’approche initiale de la Cour. En changeant son approche, la Cour a signalé que l’interprétation des dispositions constitutionnelles feront partie de ses compétences, alors que le législateur sera obligé de mettre la législation en conformité avec ces dispositions constitutionnelles, respectivement avec la façon dont elles sont interprétées par elle-même. C’est notamment l’interprétation donnée avec cet arrêt qui a conditionné les changements dans la Loi sur le pouvoir judiciaire qui stipule maintenant : « lorsque, au cours de l’examen de l’affaire, la Cour suprême de Cassation constate que la loi qui doit être appliquée est contraire à la Constitution, elle suspend la procédure et saisit la Cour constitutionnelle » (art. 84, al. 2). Une disposition identique figure aussi dans la Loi sur la Cour suprême administrative (art. 10). En même temps, la Loi sur le pouvoir judiciaire prévoit une approche particulière « de signalisation » mise à la disposition de tous les juges, procureurs et juges d’instruction c’est-à-dire à la disposition des tribunaux et parquets de degré inférieur. L’article 13 de la Loi sur le pouvoir judiciaire stipule : « lorsque le tribunal estime que la loi est contraire à la Constitution, il en avise la Cour suprême de Cassation ou la Cour suprême administrative, alors que les procureurs et les juges d’instruction en avisent le procureur général afin que soit saisie la Cour constitutionnelle ». Cette possibilité est sans doute prévue pour compenser le champ limité des sujets aux termes de l’article 150, al. 1 de la Constitution et en particulier la limitation du pouvoir de saisir la Cour constitutionnelle seulement aux Cours suprêmes, sans y inclure les tribunaux de degré inférieur. Vu d’ailleurs le fait, qu’en pratique même ce pouvoir n’est pas exercé, il n’est pas possible d’évaluer l’efficacité de cette approche.
La qualité des autres sujets, désignés à l’article 150, al. 1 de la Constitution, ainsi que les conditions dans lesquelles ils peuvent exercer ce pouvoir, n’ont pas suscité jusqu’à présent de questions et de problèmes dans la pratique de la Cour [27]. Voilà pourquoi, en ce qui concerne la recevabilité des demandes, la Cour se borne généralement à la constatation qu’elle a été saisie par un sujet, autorisé conformément à l’article 150, al. 1 de la Constitution, qui a déposé une demande en vue d’exercer le pouvoir prévu par la Constitution. À cet égard la Cour suit la règle que l’énumération de l’article 150, al. 1 est exhaustive et déclare irrecevables les demandes qui sont déposées par exemple par des ministres, se motivant par le fait que les ministres ou les vice-ministres ne sont pas investis de ce pouvoir [28]. Dans de tels cas la formule utilisée est que la demande, déposée par une personne ne jouissant pas du pouvoir respectif, est inadmissible du point de vue procédural et par conséquent est déclarée irrecevable. Il conviendrait de noter à ce sujet que le Tableau 1.a. révèle aussi que le Conseil des ministres (le gouvernement) n’a jamais déposé aucune demande visant l’établissement de l’inconstitutionnalité d’une loi ou d’un autre acte du parlement, ni d’un acte du président.
Il faut signaler cependant que vu l’accès limité à la Cour constitutionnelle, en particulier en ce qui concerne les personnes physiques et morales, la Cour elle-même est à la recherche d’une soit disant « compensation ». Cette idée est à la base de l’arrêt n° 1 du 1er juillet 1997, a. c. n° 5/1997, bien que les motifs pour lesquels il a été rendu ne l’expriment pas et qu’ils sont d’eux-mêmes en conformité avec la bonne interprétation de la Constitution. La même idée anime la Cour quant à la recherche d’une solution à la question relative aux parties intéressées. Cette question n’est pas directement liée aux problèmes concernant les sujets autorisés à saisir la Cour constitutionnelle, mais se rapporte le plus généralement aux participants au procès constitutionnel. En même temps, la jurisprudence montre que jusqu’à présent cette question est traitée dans le contexte du problème relatif à l’accès à la Cour constitutionnelle en général. Pour cette raison et compte tenu du fait dans que dans la liste concernant les requérants, présentée dans le questionnaire, parmi les saisines possibles figure aussi la saisine émanant de Amicus Curiae – une figure à laquelle « les parties intéressées » se rapprochent le plus dans le sens de la pratique de la Cour – nous avons jugé que pour les besoins du présent rapport il serait opportun de présenter ici ce type de participants à la procédure.
L’art. 18, al. 2 de la Loi sur la Cour constitutionnelle stipule notamment qu’une fois l’ouverture de la procédure prononcée par le président de la Cour, « les institutions intéressées sont tenues informées de l’ouverture de la procédure et se voient fixer un délai pour le dépôt, par écrit, de leurs observations et des éléments de preuve ». Selon l’art 21, al. 1er du Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle, les organes et les personnes intéressés sont déterminés par la Cour. Les deux textes laissent croire que l’expression « organes [et personnes] intéressés » ne visent que les sujets qui sont, soit directement engagés dans l’adoption de l’acte attaqué par l’Assemblée nationale, soit chargés de son application, soit directement concernés par lui. C’est le point de départ aussi dans l’approche de la Cour, mais sa pratique évolue progressivement dans le sens d’un élargissement du champ des sujets qui pourront bénéficier de la possibilité de participer à la procédure en exprimant leurs observations sur l’affaire en question.
Sans entrer dans les détails on peut dire que cette évolution, qui a commencé dès la première étape du développement de la Cour, a eu pour résultat de voir surmontée l’idée du caractère purement institutionnel des parties « intéressées » et d’aboutir à l’affirmation de la thèse que des parties « intéressées » peuvent être aussi des organisations non-gouvernementales dont 84 la sphère d’activité coïncide avec la sphère d’application de l’acte contesté.

Il s’ensuit donc que le champ des parties intéressées que la Cour admet à participer à la procédure, est hétérogène. Il inclut bien sûr les individus (les personnes physiques) qui sont directement concernés par les actes individuels de l’Assemblée nationale, mais aussi des organisations non-gouvernementales (sociétés, associations, etc.) qui peuvent être « intéressées » aussi bien du point de vue de leur attitude vis-à-vis des problèmes traités dans l’acte en question, que du point de vue de la qualité qu’elles ont d’exprimer les intérêts de leurs membres qui pourraient être concernés par l’acte (la loi). Cette tendance a évolué à tel point que les organisations qui travaillent dans le domaine de la protection des droits de l’homme et qui se sont affirmées dans le pays [29] ont régulièrement la possibilité d’exprimer leurs observations sur des demandes dont l’objet porte sur des droits et libertés fondamentales (constitutionnels ou découlant des accords internationaux auxquels la Bulgarie est partie).
Il faut signaler à ce sujet aussi qu’en dépit du fait que les parties intéressées sont constituées d’office par la Cour, par un arrêt de recevabilité rendu à cette fin, dans nombre de cas elles peuvent être constituées à la demande de l’organisation respective. Reste hors l’objet du présent rapport la question de l’utilité d’une telle participation et celle de savoir si l’intervention de telles parties a permis à la Cour d’enrichir ses conclusions en matière des faits et du droit. Il faut, de toute façon, noter que la fonction d’assister la Cour n’est ni la seule, ni la plus importante. L’approche de la Cour dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire lors d’une telle participation est dans une grande mesure incitée par le désir d’élargir l’accès à la Cour à travers l’expression d’observations (y compris des plaintes) ce que la saisine directe ne permet pas à cause du nombre restreint des sujets autorisés à saisir la Cour. La participation à titre de partie intéressée n’influence pas l’effet des décisions qui en principe sont obligatoires pour tous les organes de l’État, toutes les personnes et tous les citoyens (art. 14, al. 6 de la Loi sur la Cour constitutionnelle).
Avant de terminer sur cette question, il conviendrait d’évoquer aussi les cas dans lesquels une demande intervient au cours d’une procédure déjà ouverte sur la base d’une autre demande, et quand entre les deux demandes il existe un lien au niveau de l’objet ; dans ce cas le lien logique et juridique entre les dispositions attaquées d’une seule et même loi détermine la jonction des deux affaires dans une seule procédure et le prononcé d’une décision commune pour les deux affaires [30].

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Comme il a été déjà noté, pendant toute la période de son existence la Cour constitutionnelle a fonctionné sous le même régime juridique. C’est-à-dire que les conditions n’ont pas changé en ce qui concerne les personnes autorisées à saisir la Cour constitutionnelle. Le seul changement, découlant d’un tournant dans la jurisprudence de la Cour, concerne les saisines de la part des chambres de la Cour suprême de Cassation et de la Cour suprême administrative aux termes de l’article 150, al. 2 de la Constitution (v. I-1.1. ci-dessus). La Cour n’a pas été confrontée à des cas dans lesquels elle aurait été en mesure d’élargir le champ strictement défini des sujets ayant le droit de la saisir [31].
L’article 149 (2) de la Constitution stipule : « La loi ne peut attribuer ni retirer des compétences à la Cour constitutionnelle ». Indépendamment du fait que cette disposition porte directement sur le retrait et l’attribution de compétences à la Cour constitutionnelle, il est généralement admis que l’élargissement du champ des sujets ayant le droit de saisir la Cour constitutionnelle exige aussi une modification de la Constitution.

I – 1.3. – La Cour dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Il a été déjà noté que la Cour constitutionnelle ne dispose pas de la possibilité de s’auto-saisir, c’est-à-dire que la Cour n’agit pas ex officio. Bien que cette situation fasse l’objet de critiques dans la doctrine juridique, c’est bien elle qui correspond à la réglementation du droit constitutionnel. Dans la mesure où cette question était soulevée devant et par la Cour constitutionnelle, c’était dans le cadre de l’exercice d’un contrôle en constitutionnalité de ce qu’on appelle les dispositions « liées », c’est-à-dire celles que la demande déposée à la Cour ne traite pas (v. I-2.), ainsi que dans les cas de désistement de demandes(v. I-1.4. ci-dessous). Il faut entendre par dispositions « liées » les dispositions qui ne sont pas directement contestées dans la demande déposée à la Cour mais, se prononçant sur l’objet de cette demande la Cour constate également leur inconstitutionnalité ou bien établit que leur inconstitutionnalité découle du lien systématique et logique qu’elles ont avec les dispositions qui font l’objet de la demande. L’art. 22, al. 1, première phrase stipule : « Par sa décision, la Cour se prononce uniquement sur la requête dont elle a été saisie. » Le mot « uniquement » est suffisamment explicite et catégorique. Vu cette disposition, la Cour n’a pas été en mesure d’élargir l’objet de sa décision afin de l’étendre sur d’autres dispositions qui sont hors l’objet de la demande (y compris sur les soit disant dispositions « liées »). Cette hypothèse ne doit pas se confondre avec la situation dans laquelle, la Cour, qui a accepté qu’une disposition qui fait partie de l’objet de la demande n’est pas inconstitutionnelle en elle-même, constate en même temps que, vu son lien systématique et logique avec d’autres dispositions, jugées elles inconstitutionnelles, cette disposition pourrait entraîner, si elle restait en vigueur, des résultats inconstitutionnels et donc son maintien en vigueur est inadmissible du point de vue constitutionnel. Dans de tels cas même la disposition, qui n’est pas inconstitutionnelle en elle-même, peut être déclarée inconstitutionnelle [32].
Une hypothèse complètement différente est celle que contiennent les motifs de la décision n° 17 du 16 décembre 1999, a. c. n° 14/1999 lorsque, pour motiver l’inconstitutionnalité de deux alinéas d’une disposition, la Cour a accepté, que toute la disposition était contraire à la Constitution, y compris les deux autres alinéas qui n’étaient pas attaqués. Finalement, les alinéas faisant l’objet de la demande étaient déclarés inconstitutionnels parce qu’ils appartenaient à un mécanisme inconstitutionnel créé avec toute la disposition.

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

La jurisprudence de la Cour constitutionnelle bulgare connaît l’institution du « désistement ». Les conditions dans lesquelles le sujet ayant saisi la Cour peut se désister de sa saisine ne sont régies ni par la Loi sur la Cour constitutionnelle, ni par le Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle. Lorsque cette question a été posée pour la première fois devant la Cour (arrêt n° 4 du 18 février 1993, a. c. n° 26/1992) la déclaration du désistement fut respectée et la procédure sur l’affaire suspendue, mais la possibilité de se désister est liée aussi à la phase initiale de la procédure, c’est-à-dire qu’elle doit intervenir avant que la Cour ait statué sur la recevabilité de la demande. Une telle argumentation crée l’impression que la possibilité de se désister de la saisine dépend de la phase dans laquelle se trouve la procédure : celle jusqu’à la recevabilité de la demande en vue de son examen sur le fond ou celle qui suit. Il semble que cette conception est aussi à la base d’un acte rendu plus tard par la Cour, l’arrêt n° 8 du 19 décembre 1996. Indépendamment de ce fait, par deux arrêts du 27 avril 1999 [33], rendus après la recevabilité des demandes en vue de leur examen sur le fond, la Cour a suspendu la procédure sur les deux affaires se basant sur les déclarations qui lui ont été adressées par le nouveau procureur général et affirmant qu’il se désistait des demandes en question (déposées par le précédent procureur général) et à la suite desquelles les deux procédures étaient notamment ouvertes. Les motifs des deux arrêts contiennent aussi des références à des arrêts précédents (notamment les deux mentionnés ci-dessus) mais seulement sur le principe, c’est-à-dire vu la possibilité qui existe de suspendre la procédure sur une affaire en cas de désistement de la saisine. La question de savoir à quelle phase de la procédure le désistement est intervenu n’a pas été posée ni discutée et la suspension a été statuée sans d’autres considérations.
Il est caractéristique que ces deux actes de la Cour ont été rendus à l’unanimité. Les membres de la Cour n’ont pas soutenu la thèse selon laquelle la procédure constitutionnelle ne doit pas se confondre avec la procédure civile et les principes du procès civil sont inapplicables au procès constitutionnel qui a un caractère public. Comme il a été déjà mentionné dans le point I-1.1. ci-dessus, ces considérations ont été évoquées dans l’hypothèse du retrait de signatures de la part de députés faisant partie d’un « groupe » de députés ayant saisi la Cour constitutionnelle. Dans ce contexte, bien que spécifique, la thèse est soutenue qu’en principe il est impossible pour les autorités, énumérées à l’art. 150, al. 1 de la Constitution, de se désister des demandes qu’elles auraient déposées à la Cour constitutionnelle, car à travers leur saisine elles n’exercent pas leur propre droit, elles ne sont pas « maîtres du procès » et d’une façon générale ne sont pas titulaires de droits subjectifs publics ou privés auxquels elles demandent et obtiennent une protection à travers le procès constitutionnel qui n’est pas destiné à servir les intérêts de ceux qui l’ont initié.
La conception exposée ci-dessus n’a pas été soutenue lors de l’adoption de la dernière jurisprudence de la Cour en ce qui concerne la possibilité de désistement. Compte tenu des deux arrêts du 27 avril 1999 cette possibilité paraît incontestable et ceci indépendamment de la phase à laquelle le désistement intervient. La suspension de la procédure en cas de désistement est considérée comme une expression de l’inadmissibilité de la Cour d’agir ex-officio.
Jusqu’à présent la Cour n’a pas eu à connaître de la situation dans laquelle une demande avait déjà été retirée, puis formulée de nouveau, et dans laquelle se serait posée la question de la recevabilité de la nouvelle demande [34].

I – 2. – Les actes contrôlés

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé :

Conformément à l’article 149, al. 1, p. 2 de la Constitution de la République de Bulgarie, la Cour constitutionnelle se prononce lorsqu’elle est saisie, sur les demandes visant l’établissement de l’inconstitutionnalité :

  • des lois ;
  • des autres actes de l’Assemblée nationale ;
  • des actes du président de la République.
    D’autre part aux termes de l’article 149, al. 1, p. 4 de la Constitution, la Cour statue sur la conformité des accords internationaux, conclus par la République de Bulgarie avec la Constitution, avant leur ratification [35]
  • , ainsi que sur la conformité des lois avec les normes universellement reconnues du droit international et les accords internationaux auxquels la Bulgarie est partie.
    (À part le contrôle en constitutionnalité sur les actes susmentionnés la Cour constitutionnelle :
  • donne des interprétations contraignantes de la Constitution, art. 149, p. 1 ;
  • règle les litiges relatifs à la compétence entre l’Assemblée nationale, le président et le Conseil des ministres, comme entre les organes d’autogestion locale et les organes exécutifs centraux, art. 149, al. 1, p. 3 ;
  • se prononce sur les litiges relatifs au caractère constitutionnel des partis et associations politiques, art. 149, al. 1, p. 5 ;
  • se prononce sur les litiges concernant la légalité de l’élection du président et du vice-président, art. 149, al. 1, p. 6 ;
  • se prononce sur les litiges concernant la légalité de l’élection des députés, art. 149, al. 1, p. 7 ;
  • se prononce sur des accusations formulées par l’Assemblée nationale à l’encontre du président et du vice-président, art. 149, al. 1, p. 8 ;
  • établit l’illégitimité et /ou/ l’incompatibilité en tant que raison de suspension avant terme du mandat des députés, art. 72, al. 2 en relation avec al. 1, p. 3 ;
  • prend des décisions relatives à la présentation d’une démission de la part du président et du vice-président et à l’établissement d’une incapacité durable du président et du vice-président d’accomplir leurs pouvoirs pour cause de maladie grave en tant que raison de suspension avant terme de leurs fonctions, art. 97, al. 2 en relation avec al. 1, p. 1 et 2 ;
  • prend des décisions relatives à la suspension avant terme du mandat d’un juge de la Cour constitutionnelle, art. 148, al. 2 de la Constitution et art. 11, al. 2 de la Loi sur la Cour constitutionnelle.)

Vu l’objet du présent rapport, à savoir le contrôle en constitutionnalité des normes, le tableau n° 2 ci-dessous montre le nombre des contestations, adressées à la Cour, selon le type des actes :

Tableau n° 2
Compétences exercées par la Cour constitutionnelle sur des affaires sur lesquelles des décisions ont été rendues

Article 149, al. 1, p. 2

Article 149, al. 1, p. 4

Au sujet des chiffres figurant dans ce tableau, il faut noter tout d’abord qu’ils portent sur les compétences de la Cour aux termes de l’art. 149, al. 1, p. 2 et 4 de la Constitution [36]. Sur toutes les décisions rendues jusqu’à présent par la Cour, celles relatives au contrôle en constitutionnalité des normes constituent 75,3 %. Il est nécessaire de mentionner ici une précision : dans l’art. 149, al. 1, p. 2 de la Constitution il est question en général de l’établissement de l’inconstitutionnalité des lois et des autres actes de l’Assemblée nationale, ainsi que des actes du président. Conformément à l’art. 86, al. 1 de la Constitution, à part les lois, l’Assemblée nationale adopte des décisions, des déclarations et des appels. Elle adopte aussi le Règlement de l’organisation de son activité (art. 73). Les actes émis par le président sont des décrets, des appels et des messages (art. 102, al. 1). L’Analyse des actes qui font l’objet du contrôle en constitutionnalité montre que ces actes peuvent être aussi bien juridiques (lois, décisions, décrets) que non-juridiques. D’autre part les décrets du président, susceptibles d’un contrôle en constitutionnalité, peuvent avoir un caractère individuel (et non normatif).
Le contrôle en constitutionnalité des actes juridiques de l’Assemblée nationale et du président n’a pas suscité de problèmes [37]. Tout au début de son activité, par l’arrêt du 5 décembre 1991, a. c. n° 17/1991, prononcé au sujet de la contestation de la constitutionnalité d’une décision de l’Assemblée nationale, prise conformément à l’art. 84, p. 8 de la Constitution (attribuant à l’Assemblée nationale la compétence d’élire et de relever de leurs fonctions les dirigeants de la Banque nationale de Bulgarie et d’autres institutions prévues par la loi), la Cour a accepté qu’en principe sont susceptibles de faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité les décisions de l’Assemblée nationale qui par leur nature entraînent des conséquences obligatoires relevant du droit public. De telles conséquences apparaissent aussi lorsque l’Assemblée nationale exerce sa compétence aux termes de l’art. 84, p. 8, indépendamment du fait que cette compétence concerne directement une personne physique. La décision du parlement n’entraîne pas que des conséquences juridiques relevant du droit du travail ou du droit civil, c’est-à-dire n’entraîne pas que des conséquences qui concernent uniquement le domaine du droit civil d’une personne physique, mais il s’agit là de l’exercice de fonctions relevant du droit public, liées à la direction d’une institution de l’État (bien que la décision porte concrètement sur la destitution d’une personne physique) [38].
Dans un arrêt suivant [39]. prononcé dans une procédure ouverte sur une demande dirigée contre une décision du parlement aux termes de laquelle l’immunité d’un député a été levée, la Cour a souligné que conformément à l’art. 86, al. 2 de la Constitution les décisions de l’Assemblée nationale sont obligatoires pour tous les organes de l’État, les organisations et les citoyens, ces décisions étant ainsi placées (par la Constitution), en ce qui concerne leur effet juridique, au même niveau que les lois et distinguées d’autre part des autres actes du parlement comme les déclarations et les appels. En tenant en même temps compte de l’importance de l’objet de la décision contestée, à savoir la levée de l’immunité d’un député, et vu aussi les conséquences relevant du droit public, la Cour a considéré que cette décision est susceptible d’être contrôlée en constitutionnalité indépendamment de son caractère non-normatif.
C’est également pendant les premières années après sa création, que la Cour s’est prononcée sur la question de savoir si le Règlement sur l’organisation et l’activité de l’Assemblée nationale est susceptible d’un contrôle en constitutionnalité. Une réponse affirmative a été donnée à cette question tout en signalant que le Règlement du parlement est incontestablement un acte juridique du parlement, bien que relevant d’un domaine juridique spécial et en tant que tel ne fait pas exception à la catégorie « autres actes de l’Assemblée nationale »[40].
La Cour a été confrontée aussi à une hypothèse concrète, qu’elle a appelé « décision-refus » car il s’agit d’un acte de l’Assemblée nationale avec un contenu négatif, c’est-à-dire le refus de donner droit à une demande concrète. Il a été noté que les « décisions-refus » peuvent avoir toutes les caractéristiques des actes juridiques si elles relèvent des compétences du parlement et sont émises selon la procédure et les modalités prévues par la Constitution et le Règlement sur l’organisation de l’activité de l’Assemblée nationale. La recevabilité d’une demande dirigée contre un tel acte est fondée sur le fait qu’elle ne conteste pas un acte absent, mais la perfection constitutionnelle d’un acte de l’Assemblée nationale qui existe dans la réalité juridique.
En ce qui concerne les décrets du président en tant qu’objet de contrôle en constitutionnalité de la part de la Cour constitutionnelle, vu leur caractère non-normatif, la jurisprudence, extrêmement limitée, ne révèle pas de questions particulières qui se soient posées à la Cour et que celle-ci ait résolu. Au contraire : la Cour se contentait de constater que l’établissement de l’inconstitutionnalité des actes du président fait partie de ses compétences [41]. Dans un seul cas, celui concernant un décret du président de la République relatif à la nomination d’un juge à la Cour constitutionnelle, la Cour a accepté, que la demande visant l’inconstitutionnalité de ce décret était irrecevable, parce que l’appréciation selon laquelle se fait l’élection ou la nomination d’un juge (y compris la nécessité d’avoir fait preuve de « hautes qualités… et morales ») appartient uniquement à l’organe qui est compétent pour cela. « Elle n’est pas susceptible d’un contrôle de constitutionnalité parce qu’elle est personnelle et souveraine [42]. »
Pour ce qui est de l’objet essentiel du contrôle en constitutionnalité, à savoir les lois, il est incontestable que, ce sont elles, surtout et avant tout, qui sont susceptibles d’un tel contrôle.
La Cour a expressément examiné la question de savoir si la loi annuelle sur le budget de l’État est susceptible d’un contrôle en constitutionnalité et a donné une réponse affirmative (arrêt du 13 juin 1995, a. c. n° 14/1995 et arrêt du 25 juillet 1995, a. c. n° 13/1995). Au cours de la seconde des affaires mentionnées une hypothèse intéressante a été discutée, à savoir celle de ne pas inclure à la loi annuelle sur le budget les dépenses budgétaires pour l’entretien d’un organe public, qui est créé par la Constitution et exerce des compétences définies par la Constitution. La Cour s’est appuyée dans ce cas sur la conception selon laquelle les lois annuelles sur le budget ne sont des lois qu’au sens formel que parce qu’elles sont votées par le parlement sous le nom « lois », alors qu’elles ne comportent pas dans leur contenu essentiel de normes juridiques et leurs textes sont par conséquent des actes par lesquels sont gérés des moyens du fonds monétaire de l’État ; en tant que tels elles sont donc des actes administratifs. Sur la base de cette conception la conclusion est faite que le refus, en tant qu’acte de l’Assemblée nationale, est possible d’autant qu’il l’est dans la sphère de l’activité des organes administratifs. Ainsi et compte tenu de l’objet du contenu de la loi annuelle sur le budget de l’État, la Cour a abouti à la conclusion qu’il s’agit « d’un autre acte de l’Assemblée nationale » au sens de l’art. 149, al. 1, p. 2, appelé « acte-refus », et en tant que tel, cet acte a été déclaré recevable en vue de son examen [43].

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Vu ce qui précède, on peut conclure qu’en général il n’existe pas de catégories d’actes de l’Assemblée nationale qui par définition soient placés hors contrôle de constitutionnalité. Dans la mesure où la Cour n’a pas été encore saisie par une demande dirigée contre des actes non-juridiques de l’Assemblée nationale (déclarations et appels) et du président (appels et messages), la question de savoir s’ils sont susceptibles d’être contrôlés en constitutionnalité par la Cour demeure ouverte [44].
La jurisprudence montre que devant la Cour ont été déjà posées les questions suivantes qu’elle a résolu et qui sont liées au thème que nous sommes en train d’évoquer, à savoir des actes placés hors contrôle :

  • Le contrôle en constitutionnalité de lois qui sont adoptées avant la présente Constitution. La jurisprudence initiale de la Cour n’accepte pas que des lois, qui sont adoptées avant l’entrée en vigueur de la Constitution, soient susceptibles d’être contrôlées en constitutionnalité, parce que la Constitution elle-même prévoit des mécanismes pour l’abrogation de telles lois lorsqu’elles lui sont contraires [45].. Cette approche est ensuite abandonnée. Par ses arrêts, respectivement du 18 juillet 1995, a. c. n° 19/1995 et du 11 janvier 1996 a. c. n° 31/1995, la Cour accepte, la première fois implicitement et la seconde explicitement, que « sur un litige de constitutionnalité d’une loi la Cour est toujours compétente pour se prononcer par une décision ». Le moment auquel la loi a été adoptée est sans importance, que ce soit avant ou après l’entrée en vigueur de la Constitution, le législateur ne fait pas de différence sinon il l’aurait dit dans une disposition constitutionnelle. Dans ce sens la Cour a corrigé sa pratique courante. « Le tournant est fondé sur des considérations liées aux difficultés de l’application du mécanisme prévu par la Constitution et concernant les lois adoptées avant l’entrée en vigueur de celle-ci [46]. »
  • Hors contrôle de constitutionnalité sont placées aussi les lois qui ont perdu leur validité avant l’entrée en vigueur de la Constitution [47]. – L’arrêt n° 4 du 21 juillet 1994, a. c. n° 5/1994, sur une demande dirigée contre des dispositions du Code pénal qui prévoient la peine de mort, présente aussi une importance de principe. Dans ce cas la demande est déclarée irrecevable aussi pour d’autres motifs [48]
  • , mais il est souligné qu’une forme de procédure a été utilisée « afin qu’une question soit réglée non par le parlement, devant lequel elle est pendante… mais par la Cour constitutionnelle ». Ce cas illustre merveilleusement bien l’idée qu’on croit énoncée à l’art. 13 de la Loi sur la Cour constitutionnelle, compte tenu en plus des considérations sur lesquelles est fondé le refus de la Cour de s’occuper de cette question, à savoir : « Il est inadmissible d’utiliser des formes de procédure pour atteindre des objectifs dont l’aboutissement relève de la compétence de ceux qui s’adressent à la Cour constitutionnelle [49]… Si l’Assemblée nationale avait exprimé par ses actes sa volonté sur la question de la peine de mort, la Cour constitutionnelle serait obligée de se prononcer sur ces actes au cas où elle aurait été saisie par les sujets conformément à l’art. 150 de la Constitution. Or, le parlement n’ayant pas exprimé sa position, il est inadmissible que la Cour constitutionnelle… s’attribue ces compétences. » La considération que « … dans ces circonstances concrètes le problème de la peine de mort ne relève pas de ses compétences » reflète la conception que la question de la recevabilité des demandes, adressées à la Cour constitutionnelle, ne se limite pas à l’appréciation formelle de la légitimité du sujet ayant procédé à la saisine et de l’objet du contrôle que la Cour doit exercer, mais que pour sa solution on peut tenir compte d’autres principes constitutionnels – par exemple du principe de la séparation des pouvoirs. Il faut cependant dire qu’il n’y a pas eu une autre occasion (ou une autre affaire) pour discuter cet aspect de la question de la recevabilité et donc cette idée n’a pas encore évolué.
  • Au sujet d’une hypothèse, évidente du point de vue de la manière dont elle est résolue, à savoir l’abrogation entre temps de la part du parlement d’une loi dont la constitutionnalité est contestée devant la Cour constitutionnelle, la Cour a décidé que « l’abrogation, y compris l’abrogation tacite, d’une disposition contestée mène à la suspension de l’affaire faute d’objet »[50]. Dans ce cas concret il s’agit de l’abrogation tacite d’une disposition d’une loi qui est contestée devant la Cour constitutionnelle, et à sa place est créée une norme juridique nouvelle qui régit un cas tout à fait différent. Ainsi la Cour s’est trouvée dans la situation lorsque « … est absent l’objet de l’affaire sur lequel… [la Cour] est obligée de se prononcer par une décision sur le fond. La disposition attaquée étant abrogée, le litige de constitutionnalité et de conformité avec des accords internationaux auxquels la Bulgarie est partie n’existe pas ». Dans une autre hypothèse similaire, créée après que la demande visant l’établissement de la constitutionnalité de quelques dispositions d’une loi a été déclarée recevable, la Cour a constaté que la nouvelle loi abrogeait une partie des dispositions attaquées et en modifiait d’autres. Il est constaté en même temps, que vu le moment de son entrée en vigueur, fixé par la nouvelle loi ellemême (vacatio legis), au moment du prononcé de la décision [51]. les dispositions contestées devant la Cour ne sont pas expirées, c’est-à-dire elles font toujours partie du droit en vigueur et pour cette raison le changement législatif ne constitue pas un obstacle pour procéder à une vérification de leur conformité à la Constitution.
  • Dans une autre hypothèse spécifique, lorsque la Cour a dû se prononcer sur une demande visant l’établissement de l’inconstitutionnalité d’un accord international conclu par la République de Bulgarie après sa ratification par l’Assemblée nationale, la Cour a décidé « qu’une demande visant l’établissement de l’inconstitutionnalité de certaines dispositions [d’un accord international qui est ratifié par une loi] est irrecevable. Est recevable une demande visant l’établissement de l’inconstitutionnalité uniquement de l’acte de ratification de l’Assemblée nationale, à savoir la loi de ratification [52]…. ».
  • En ce qui concerne une demande visant l’établissement de l’inconstitutionnalité d’une loi, fondée sur des allégations aux termes desquelles cette loi ne régit pas une question déterminée, la Cour a accepté ne pas être compétente d’examiner des allégations relatives à la présence de lacunes dans une loi [53]
  • Devant la Cour a été posée aussi la question relative à la recevabilité d’une demande visant l’établissement de l’inconstitutionnalité d’une disposition d’une loi, laquelle loi dans son ensemble a déjà fait l’objet d’un contrôle et dont la demande visant l’établissement de son inconstitutionnalité a été entièrement rejetée par une décision précédente. La demande précédente contenait des allégations selon lesquelles onze dispositions de la loi étaient contraires à la Constitution ce qui conduit à l’inconstitutionnalité de la loi dans son ensemble en dépit du fait que le reste des dispositions n’était pas inconstitutionnel. La disposition, qui fait l’objet de la demande suivante, n’a pas été expressément incluse dans la demande précédente respectivement la décision. Voilà pourquoi il a été accepté [54] que par rapport à cette disposition n’est pas opposable l’autorité de la chose jugée et la demande est recevable parce que la règle de l’art. 21, al. 5 de la Loi sur la Cour constitutionnelle est inapplicable [55].
  • Dans l’hypothèse d’une demande déclarée déjà irrecevable, et visant l’établissement de l’inconstitutionnalité d’une disposition d’une loi, la Cour a déclaré irrecevable une deuxième demande d’un autre sujet en acceptant que « l’interdiction d’un deuxième examen des demandes… ne porte pas seulement sur les cas, lorsque la Cour constitutionnelle s’est prononcée par une décision sur une demande ayant le même objet, mais aussi lorsque la demande a été déclarée irrecevable par un arrêt, le sujet autorisé…l’ayant déposé étant sans importance » [56]
  • En ce qui concerne le champ des actes contrôlés il est intéressant de noter aussi le fait que la Cour a eu l’occasion de déclarer irrecevable une demande visant à déclarer la nullité d’une décision de la Cour constitutionnelle en soulignant qu’elle ne peut pas abroger, modifier ou déclarer la nullité de ses propres décisions [57]

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

L’hypothèse que révèle la question, évoquée comme nous l’avons fait, n’a pas encore été posée devant la Cour constitutionnelle bulgare. En même temps cette question permet d’évoquer une autre hypothèse à laquelle la Cour a trouvé une solution en l’absence d’un texte applicable issu de la Constitution ou de la Loi sur la Cour constitutionnelle. Il s’agit du cas où la Cour déclare l’inconstitutionnalité d’une loi par laquelle est abrogée ou modifiée une loi précédente. À ce sujet la Cour constitutionnelle, dans son arrêt n° 7 du 19 juin 1995, a. c. n° 9/1995 et dans sa décision n° 8 du 19 juin 1995, a. c. 12/1995 (au sujet de l’établissement de l’inconstitutionnalité de dispositions qui modifient des dispositions précédentes), ainsi que dans sa décision n° 22 du 31 octobre 1995, a. c. n° 25/1995, décide que « lorsque est déclarée l’inconstitutionnalité d’une loi par laquelle est abrogée ou modifiée une loi en vigueur, cette dernière rétablit sa validité dans la rédaction avant l’abrogation ou la modification à partir de l’entrée en vigueur de la décision de la Cour »[58]. Vu cette approche, la Cour acceptait plus tard qu’elle était compétente pour se prononcer sur la constitutionnalité des rédactions précédentes d’une disposition contestée, si il est fait droit à la demande relative à la disposition en vigueur [59].

I – 3. – Délais

La réglementation du procès constitutionnel en Bulgarie ne contient pas une exigence selon laquelle les demandes doivent être déposées dans des délais fixés par la Constitution ou par la Loi sur la Cour constitutionnelle. Seul le délai initial est fixé. Aux termes de l’art. 17, al. 2 de la Loi sur la Cour constitutionnelle, les demandes visant l’établissement de l’inconstitutionnalité des lois et autres actes de l’Assemblée nationale ainsi que des actes du président, peuvent être déposées à la date de la publication desdits textes. Dans l’hypothèse d’une demande visant l’établissement de la conformité d’une loi avec un accord international auquel la Bulgarie est partie (art. 149, al. 1, p. 4 de la Constitution), la Cour a eu l’occasion de signaler qu’une telle demande est irrecevable quand elle vise à établir la conformité de dispositions d’une loi avec un accord international auquel la Bulgarie n’est pas encore partie (c’est-à-dire un accord qui n’est pas encore entrée en vigueur à l’égard de la Bulgarie) [60].

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

L’introduction d’une demande devant la Cour constitutionnelle n’est soumise à aucune taxe de la par de l’État. Ni la Loi sur la Cour constitutionnelle, ni le Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle ne prévoient cette exigence.

II – 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

La représentation du requérant (du dépositaire de la demande) par ministre d’avocat doit être considérée comme une possibilité dont il jouit, mais non comme une obligation. Dans la Loi sur la Cour constitutionnelle et le Règlement n’est pas requise la condition selon laquelle la demande, qui sera déposée, doit être rédigée obligatoirement par un avocat ou par un autre représentant qui satisfait à des conditions déterminées. Cela concerne aussi les autres documents (observations, etc.) qui peuvent éventuellement être présentées au cours de la procédure.
Vu l’approche évoluée de la Cour constitutionnelle concernant le type de séances qu’elle tient et les possibilités déjà accrues d’organiser des séances publiques avec la participation des parties, le Règlement prévoit notamment que les parties à l’affaire, qui sont des organes publics collectifs, des institutions publiques ou des personnes physiques, et qui participent de toute façon à la séance publique à travers leur président, dirigeant ou président du conseil d’administration, peuvent autoriser une autre personne à les représenter (art. 27 b, al. 1, première et deuxième phrase). La possibilité de participer au procès par l’intermédiaire d’un représentant est prévue aussi pour le président de la République, le procureur général ainsi que pour les autres organes publics individuels qui sont des parties à l’affaire en question (art. 27 b, al. 1, phrase 3). Dans ces cas sous « parties à l’affaire » il faut entendre tous les participants à la procédure, y compris les parties intéressées [61], constituées par la Cour et non seulement les dépositaires de la demande.
Le Règlement régit à part la question de la représentation dans les cas où la demande est introduite par « un groupe » de députés. Avant sa modification, intervenue par décision n° 5 du 6 avril 1999 il prévoyait l’exigence suivante : « lorsque la demande est formulée par un groupe de députés il faut indiquer le nom de la personne à laquelle peuvent être communiquer des informations relatives à l’affaire » (art. 18, al. 2, p. 2, deuxième phrase). La rédaction modifiée de cette disposition, qui reflète une pratique déjà affirmée de la Cour, stipule : « Lorsque la demande est formulée par un groupe de députés, le premier d’entre eux est considéré comme leur représentant, sauf si un autre est désigné. »
Cette modification, comme on vient de le dire, résulte aussi de la pratique créée en la matière par la Cour, laquelle pratique, on peut dire, a été libérale lors de l’application de l’exigence requise initialement d’indiquer un représentant du « groupe » dans la demande elle-même, bien que des cas soient connus dans lesquels aux dépositaires de la demande des instructions explicites sont données pour indiquer la personne à laquelle doivent être communiquées les informations relatives à l’affaire. La question de la représentation d’un groupe de députés ne doit pas être confondue avec la possibilité qui existe pour un député d’être l’interprète de la volonté commune de tout le groupe et de formuler en leur nom une nouvelle demande laquelle, comme il est indiqué au point II-2.3. ci-dessous, serait irrecevable.

II – 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

La recevabilité des demandes visant l’établissement de l’inconstitutionnalité des lois et des autres actes de l’Assemblée nationale, ainsi que des actes du président, ne dépend pas de la démonstration d’un intérêt juridique. Une telle condition de recevabilité de ces demandes n’est pas prévue ni dans la Constitution, ni dans la Loi sur la Cour constitutionnelle et ne ressort pas non plus de la jurisprudence de la Cour [62].

II – 2. – Conditions relatives au recours
II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les questions évoquées dans ce point ne sont pas d’un intérêt juridique essentiel pour l’évolution de la procédure constitutionnelle en Bulgarie (au sens de la façon dont elle se déroule et des conséquences juridiques éventuelles) parce que comme il a été indiqué dans le point I-3., l’introduction des demandes contre des actes de l’Assemblée nationale et du président n’est pas liée à des délais.
Bien sûr la Cour constitutionnelle a son Greffe qui fonctionne selon des règles dûment établies. Ces règles sont définies par la Cour elle-même dans le Règlement relatif à l’organisation de son activité, chapitre « Greffe ». Conformément à l’art. 38 de ce Règlement la Cour constitutionnelle tient les registres suivant :

  1. – registre pour le courrier reçu et registre pour le courrier expédié ;
  2. – annuaire alphabétique des procédures ouvertes ;
  3. – registre dans lequel sont inscrites les procédures ouvertes ;
  4. – registre des séances judiciaires ;
  5. – registre des documents secrets ;
  6. – registre des amendes ;
  7. – registre des pièces à conviction ;
  8. – registre des archives pour le transfert des affaires jugées, du Greffe aux archives.
    Chaque document qui parvient est enregistré dans le registre pour le courrier reçu le jour même de sa réception et ce numéro, ainsi que la date de la réception sont marqués sur le document lui-même (art. 39, al. 1 du Règlement). Le même procédé est pratiqué pour tous les papiers y compris pour les demandes. C’est-à-dire que sur les demandes est inscrit d’abord le numéro d’enregistrement selon la date de leur réception, et ensuite le numéro de l’affaire qui est intentée sur la base de la demande spécifique.

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

Étant donné, que du point de vue des délais d’introduction des demandes est prévu une seule condition – que les demandes visant l’établissement de l’inconstitutionnalité des lois et des autres actes aux termes de l’art. 149, al. 1, p. 2 de la Constitution, peuvent être introduites à la date de la publication desdits textes – la question de la date qui fait foi pour la suite des procédures n’est pas d’une grande importance. Bien sûr cette question peut se poser notamment au sujet du respect de la condition citée. Mais, poser cette question ici ne peut qu’obtenir une réponse éventuelle et abstraite, car jusqu’à présent il n’y a pas eu de situations dans lesquelles la Cour a dû se prononcer à ce sujet. On pourrait considérer comme date faisant foi pour la suite des procédures celle de la réception de la demande et de son enregistrement dans le registre du courrier reçu, mais des spéculations pourraient apparaître aussi en ce qui concerne la date de l’examen de la demande par la Cour à laquelle la demande s’avérerait valable.

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Les conditions formelles et matérielles de recevabilité des demandes actuellement en vigueur, telles qu’elles sont établies par la pratique de la Cour, en application de la Loi sur la Cour constitutionnelle et le Règlement relatif à l’organisation de son activité sont les suivantes :
Les conditions formelles sont déterminées à l’art. 17, al. 1 de la Loi sur la Cour constitutionnelle : « Les demandes introduites devant la Cour constitutionnelle doivent être présentées par écrit, être motivées et être accompagnées de preuves, également portées par écrit », ainsi que dans l’art. 18 du Règlement qui stipule que les demandes doivent être présentées par écrit et doivent être motivées. Elles doivent contenir les éléments suivants : désignation de la cour ; raison sociale, nom et siège,adresse des organes et des personnes qui ont introduit la demande ; désignation d’un représentant dans le cas où la demande est introduite par un groupe de députés ; raison sociale, nom et siège social, adresse des organes et des personnes intéressés qui selon l’auteur de la demande doivent être présents à la séance de la Cour ; exposé des motifs sur le bien fondé de la demande ; objet de la demande ; numéro d’enregistrement et cachet de l’organe ayant introduit la demande ; signature de la personne ayant introduit la demande.
Ces exigences sont requises pour tous les sujets qui saisissent la Cour et pour tous les types de demandes (du point de vue des compétences de la Cour) qui peuvent être déposées à la Cour constitutionnelle. Il n’y a pas de procédure spéciale pour les divers types de procès en fonction du contrôle que la Cour exerce.
L’art. 19 du Règlement de la Cour stipule que lorsque la demande ne satisfait pas à toutes les conditions, le président de la Cour fixe un délai pour sa régularisation. Si l’organe ou la personnes ayant présenté la demande ne procède pas à sa régularisation dans les délais fixés, le président présente la demande en vue de son examen par la Cour constitutionnelle qui décide si la demande doit être retournée.
En pratique le non-respect des conditions formelles est rare et même nul. Voilà pourquoi sans avoir tacitement abrogé ce pouvoir du président de la Cour, on peut considérer qu’un ordre différent des actions procédurales est affirmé. Tout commence par une ordonnance du président de la Cour qui ouvre la procédure et désigne un ou quelques rapporteurs et fixe la date de la séance (sur la recevabilité).

C’est au cours de la séance sur la recevabilité que les juges procèdent à un examen pour savoir si la demande satisfait aux conditions formelles et matérielles en vue de sa recevabilité.
(N.B. – Dans ce point du questionnaire figure aussi la question sur la possibilité de soulever des moyens nouveaux en cours de procédure. Pour la pratique de la Cour constitutionnelle bulgare la réponse à cette question est affirmative, mais elle demande des réflexions plus approfondies et pour suivre l’ordre du questionnaire nous lui réserverons une place plus détaillée dans le point suivant.)
En principe conformément à l’art. 22, al. 1 [63]. de la Loi sur la Cour constitutionnelle, la Cour se prononce seulement sur la demande dont elle est saisie, mais « n’est pas limitée par les motifs d’inconstitutionnalité indiqués ». Dans ce sens et dans la mesure où l’objet de la demande demeure le même, les parties peuvent soulever des moyens nouveaux d’inconstitutionnalité ; la Cour n’est pas elle non plus limitée par les motifs indiqués dans la demande, mais doit qualifier d’office du point de vue juridique les faits et les circonstances qui y sont exposés. Dans ce cas sous « les parties » il faut entendre toutes les parties intéressées et non pas seulement les dépositaires de la demande. Par exemple dans le cas de l’affaire constitutionnelle n° 17/1993 (décision n° 15 du 28 septembre 1993) ouverte sur la base d’une contestation de constitutionnalité de la décision de l’Assemblée nationale de démettre de ses fonctions le directeur général de l’Agence Télégraphique Bulgare, ce dernier, constitué partie intéressée (et non-dépositaire de la demande qu’il ne peut évidemment pas être) a soulevé des moyens complètement nouveaux et différents de ceux, sur lesquels se basait la demande, et qui furent l’objet d’une analyse à part dans les motifs de la décision sur le fond.
On peut donc, conclure que soulever des moyens nouveaux est en principe possible, sans que cette démarche soit liée à des délais spéciaux autres que ceux fixés par la Cour pour la présentation desobservations des parties. La question évoquée ci-dessus doit être distinguée d’une autre hypothèse à laquelle la Cour constitutionnelle a fait face. Il s’agit non pas de soulever des moyens nouveaux, mais en réalité d’une demande complémentaire. Dans ce cas, la Cour a décidé que lorsqu’une observation nouvelle est déposée sur une procédure constitutionnelle déjà ouverte et que cette observation contient une demande complémentaire, c’est-à-dire qui a un autre objet, la Cour l’accepte en vue de son examen sur le fond seulement si elle est formulée par le même sujet qui a procédé à la saisine et si elle a un lien avec l’objet de la procédure, ouverte sur la base de la demande initiale. Il est signalé aussi que, dans les cas d’une demande formulée en cours et dans le cadre d’une procédure pendante devant la Cour constitutionnelle, restent valables les exigences énoncées à l’art. 17, al. 1 de la Loi sur la Cour constitutionnelle et l’art. 18, al. 1 du Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle. Dans la mesure où la nouvelle demande a été formulée dans une observation supplémentaire, signée seulement par « le représentant » d’un groupe de députés, il est signalé « qu’un député ne peut être l’interprète de la volonté commune de 58 députés, cette volonté étant considérée comme un ensemble de volontés concordantes de tous », pour qu’il soit admissible qu’il formule une nouvelle demande au nom de tous [64].

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Les conditions formelles et matérielles de recevabilité des demandes n’ont pas changé dans le temps. Du point de vue de leur réglementation dans la Loi sur la Cour constitutionnelle et le Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle, ces conditions n’ont subi aucun changement pendant toute cette période, c’est-à-dire à partir de la création de la Cour. Quant à la jurisprudence de la Cour, l’évolution qu’elle a subie à certains égards a été déjà évoquée dans le rapport et il n’est pas donc nécessaire d’y revenir en détail.

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

À ce sujet il conviendrait de signaler que la régularisation de la demande est en principe possible. Selon la procédure courante, la Cour doit d’abord constater la présence de défauts et donner ensuite des instructions au dépositaire de la demande en vue de sa régularisation [65]. C’est la Cour elle-même qui fixe les délais pour la régularisation des demandes, car de tels délais ne sont établis par une aucune norme. Au cas où la demande présente des défauts substantiels et sa régularisation n’est pas effectuée conformément aux instructions de la Cour, la demande est déclarée irrecevable [66]. En même temps dans sa pratique la Cour a eu déjà l’occasion de constater une contradiction entre les motifs et le petitum de la demande et que cette contradiction pouvait être surmontée par voie d’interprétation. Dans de tels cas la priorité est donnée à la volonté réelle des auteurs de la demande, exprimée dans les motifs, tout en acceptant qu’il ne soit pas nécessaire de renvoyer la demande à ses dépositaires en vue d’observations supplémentaires [67]. Mais dans un autre cas de contradiction entre les motifs et le petitum, lorsque la contradiction était due à des imprécisions dans les motifs, la contradiction n’a pas pu être surmontée par voie d’interprétation et l’auteur de la demande en a été avisé afin de présenter les précisions nécessaires [68].
La Cour a eu l’occasion de noter qu’elle peut demander que la régularisation de la demande se poursuive pendant toute la durée de la procédure constitutionnelle [69].

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

II – 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

Il a été déjà noté que la Cour constitutionnelle se prononce sur la recevabilité des demandes au cours d’une phase précise de la procédure, celle de la recevabilité.

II – 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ? L’acte par lequel la Cour se prononce sur la recevabilité (l’arrêt) n’est pas susceptible de recours.

II – 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

Sur toutes les questions, y compris celle de la recevabilité, la Cour siège en formation plénière avec la participation de tous les juges. Des formations particulières (plus restreintes) ne sont pas prévues. Pour toutes les affaires est désigné un ou quelques juges rapporteurs en fonction de la complexité de l’affaire. Le juge-rapporteur est désigné par le président de la Cour par la même ordonnance que celle de l’ouverture de la procédure.

II – 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle motivée, prononcée, publiée ?

Les arrêts par lesquels les demandes sont déclarées irrecevables, sont prononcés à huis clos (art. 19, al. 1 de la Loi sur la Cour constitutionnelle). Tous les actes de la Cour sont motivés (art. 23, al. 2 du Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle). En ce qui concerne en particulier les actes par lesquels une demande est déclarée irrecevable l’art. 19, al. 2 de la Loi sur la Cour constitutionnelle stipule : « Lorsqu’une demande est déclarée irrecevable, elle est renvoyée au destinataire, accompagnée d’un arrêt motivé. » La remise d’une copie de l’arrêt est aussi une façon de le rendre public, c’est-à-dire d’aviser l’auteur de la demande. À la différence des décisions de la Cour, qui sont publiées au Journal officiel cette publication étant l’une des conditions de leur entrée en vigueur (art. 152, al. 2 de la Constitution), les arrêts eux, accompagnés des motifs, sont publiés au J.O. « lorsque le président de la Cour constitutionnelle en décide » (art. 4, al. 1, p. 4 de la Loi sur le Journal officiel ». Mais, il est vrai qu’en pratique, il est rarement nécessaire de publier au J.O. des arrêts sur l’irrecevabilité, et que cette possibilité n’est examinée que lorsque la question traitée revêt une importance de principe [70]. Il n’y a pas eu, jusqu’à présent des cas de publication au J.O. des arrêts sur la recevabilité des demandes.

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont-elles passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Étant donné que les dépositaires des demandes devant la Cour constitutionnelle ne doivent s’acquitter d’aucun droit de timbre, les dépositaires de demandes abusifs ne sont passibles d’aucune amende pour abus du droit d’agir.

II – 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

À présent la procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité doit être considérée comme affirmée dans le sens de la partie II.4 ci-dessous. Une éventuelle évolution porterait sur les questions relatives aux sujets autorisés à saisir la Cour et aux actes susceptibles d’être contrôles qui ont été déjà évoquées dans le présent rapport.
II – 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Vu ce qui a été dit dans le point précédent, seront indiqués ici les motifs de rejet qui ne concernent pas les sujets ayant le droit de saisir la Cour ni les actes contrôlés. En ce sens la pratique révèle les motifs suivants de rejet des demandes :

  • objet mal défini de la demande coïncidant de surcroît avec des questions sur lesquelles la Cour constitutionnelle s’est prononcée ;
  • absence d’un exposé des motifs sur le bien fondé de la demande [71].

Tous les motifs d’irrecevabilité (respectivement les principaux motifs d’irrecevabilité) pour lesquels la Cour a rejeté des demandes (dirigées contre des lois et autres actes de l’Assemblée nationale, ainsi que contre des actes du président) peuvent être illustrés par les données présentées sommairement ci-dessous et qui remplacent le tableau prévu dans cette partie par le questionnaire :

  • demandes présentées par des sujets n’ayant pas le droit de saisir la Cour constitutionnelle
  • 2 demandes. Ici, dans une catégorie à part doivent être classées les demandes présentées par des députés dont le nombre est inférieur à un cinquième de leur nombre total, lorsqu’on accepte que le sujet ayant le droit de saisine est absent – 3 demandes ;
  • demandes ayant pour objet un acte qui n’est pas susceptible d’être contrôlé en constitutionnalité ou en général des demandes qui échappent à la compétence de la Cour constitutionnelle, y compris celles relatives à l’interprétation de lois ou se fondant sur des allégations de lacunes dans une loi – 6 demandes. Il faut mentionner à part le cas des lois /actes/, adoptées avant la dernière Constitution, qui selon une approche, déjà abandonnée, n’étaient pas susceptibles d’un contrôle en constitutionnalité – 3 demandes ;
  • demande qui est déclarée irrecevable, parce qu’elle porte sur un cas, traité dans une autre demande ayant le même sujet, mais sur laquelle la Cour a déjà prononcé une décision ou, et qui porte sur un cas, traité dans une autre demande ayant le même objet, mais déjà rejetée – 1 demande ;
  • demandes, qui sont déclarées irrecevables parce qu’elles présentent des défauts substantiels et il n’est pas procédé à leur régularisation selon les instructions de la Cour – 3 demandes ;
  • demandes dont la déclaration d’irrecevabilité découle du pouvoir aux termes de l’art. 149, al. 1, p. 4 de la Constitution : a) de statuer sur la conformité d’une loi avec un accord international auquel la Bulgarie est partie – 1 demande ; b) de statuer sur la conformité avec la Constitution d’un accord international déjà ratifié – 1 demande ; et c) de statuer sur la conformité d’une loi avec la Charte internationale des droits de l’homme pour laquelle il est accepté ne pas être un accord international – 1 demande.Les données [72] constituent 14 % de toutes des demandes déposées.
III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

La question relative à la participation éventuelle des parties au procès et à l’application du principe du contradictoire à la phase de la recevabilité de la demande se pose uniquement au niveau de la participation des parties soidisant intéressées à cette phase de la procédure.
Il a été déjà noté que les institutions et personnes intéressées sont définies généralement par la Cour (sauf les cas où elles-mêmes demandent à se constituer). En général, les parties intéressées sont constituées en même temps qu’est déclarée la recevabilité de la demande en vue de son examen sur le fond et ceci en tenant compte de leur participation à la phase du jugement de l’affaire. Or, dans des cas isolés, lorsque la Cour constate qu’une demande présente des défauts et qu’il faut procéder à sa régularisation, l’ordre est inversé – on commence, parallèlement aux instructions pour la régularisation de la demande, par constituer les parties intéressées. Les parties intéressées ont la possibilité d’exprimer leurs observations sur la recevabilité qui sont prises en considération par la Cour [73]

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Dans la mesure où en principe la Cour constitutionnelle siège hors la présence des institutions et personnes intéressées (art. 27, al. 1 du Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle), la participation des parties intéressées aux séances selon la règle a lieu sous forme d’observations présentées par écrit. Dans la mesure où le dépôt d’observations à l’étape de la déclaration de recevabilité constitue une exception (v. le point précédent), ces observations sont normalement présentées à la phase du jugement de l’affaire sur le fond.
Lorsque la Cour constitutionnelle décide de tenir une séance publique (art. 27, al. 2 de son Règlement), celle-ci a lieu à la deuxième phase de la procédure. Dans la pratique il n’y a pas eu jusqu’à présent des séances publiques à la phase de la recevabilité de la demande et le Règlement lui-même prévoit expressément de telles séances uniquement à la deuxième phase de la procédure qui est consacrée au jugement de l’affaire sur le fond.

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

On ne peut pas répondre par un simple oui ou non quand il s’agit de dire si la procédure constitutionnelle en Bulgarie par rapport au contrôle des actes, est entièrement ou partiellement contradictoire. La participation des parties intéressées et la possibilité de présenter des observations soulevant aussi des moyens supplémentaires d’inconstitutionnalité accorde à la procédure un caractère contradictoire. D’autre part, le fait que la Cour puisse déclarer une loi inconstitutionnelle sans être limitée par les motifs d’inconstitutionnalité indiqués (art. 22, al. 1, deuxième phrase de la Loi sur la Cour constitutionnelle), sans être obligée d’aviser préalablement les parties constituées et l’autorité qui l’a saisi et sans attendre leurs observations supplémentaires, accorde à la procédure un caractère d’office.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Bien que l’art. 17, al. 1 du Règlement de la Cour constitutionnelle exige que la demande soit motivée et accompagnée de preuves, la jurisprudence n’a pas établi de critères et exigences strictes et spécifiques concernant les preuves qui doivent obligatoirement accompagner la demande. Tout dépend des particularités du cas. Par exemple, dans le cas de l’affaire constitutionnelle n° 3/1996, la demande visant l’établissement d’inconstitutionnalité d’une décision de l’Assemblée nationale se fondait sur des allégations concrètes qui devaient être prouvées. Après avoir avisé les dépositaires de la demande de produire de telles preuves, et après avoir constaté ensuite que ces deniers n’avaient pas produit les preuves requises, la Cour a accepté que dans ce cas, la production de preuves sur le bien fondé de la demande, soit une exigence relevant de la bonne et due forme de la demande, et que la bonne et due forme de la demande, c’est-à-dire le respect des conditions requises à l’art. 18 du Règlement de la Cour constitutionnelle, constitue la condition procédurale préalable nécessaire à son examen [74] L’absence de cette condition préalable est la raison pour laquelle la demande a été déclarée irrecevable. Il s’agit là d’une solution de la Cour qui est entièrement fondée sur les exigences auxquelles la demande doit répondre, indépendamment de la possibilité qui existe pour la Cour d’exiger d’office des preuves, ce qui a été d’ailleurs demandé à l’auteur de la demande.

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises ou accessibles ?

L’article 29, al. 4 du Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle stipule que la Cour accorde aux organes et personnes intéressées la possibilité de prendre connaissance des preuves qui sont recueillies. Dans la pratique jusqu’à présent il n’y a pas eu de cas d’accès limité des parties aux pièces relatives à l’affaire, y compris à certaines de ces pièces.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

La Cour constitutionnelle peut exiger (d’office) des preuves supplémentaires écrites et rechercher l’avis d’expert. Nul n’a le droit de refuser de présenter les informations ou preuves documentaires, quand bien même il s’agirait de secrets d’État ou officiels (art. 20, al. 1 et 2 de la Loi sur la Cour constitutionnelle et art. 29, al. 2 et 3 du Règlement relatif à l’organisation de l’activité de la Cour constitutionnelle). À ce sujet la Cour a eu l’occasion de décider que, si elle juge nécessaire, elle peut exiger des informations même d’une partie intéressée constituée comme telle à une affaire [75].

III – 2.4. – Le juge constitutionnel peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête / de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

Comme il a été noté à plusieurs reprises, conformément à l’art. 22, al. 1, deuxième phrase de la Loi sur la Cour constitutionnelle, la Cour n’est pas limitée par les motifs d’inconstitutionnalité indiqués. Il s’agit là d’une approche stable dans la pratique de la Cour que celle-ci suit, d’autant plus qu’elle ne suscite pas de problèmes. Bien sûr, la pratique selon laquelle aux parties, y compris au dépositaire de la demande, n’est pas accordée la possibilité d’exprimer des observations sur les moyens qui sont soulevés d’office par la Cour, peut être qualifiée comme un problème de procédure. En pratique cela n’est très souvent même pas possible, car généralement la Cour soulève des moyens d’office dans sa décision sur le jugement de l’affaire sur le fond, sans révéler au préalable devant les parties son intention d’agir en ce sens.
En ce qui concerne la possibilité d’étendre le contrôle sur des dispositions non contestées dans la demande, il a été déjà noté qu’une telle possibilité n’existe pas (v. I-1.3.).

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

L’art. 21, al. 4 de la Loi sur la Cour constitutionnelle fixe un délai de deux mois dans lequel la Cour doit rendre sa décision et qui commence à partir du moment dans lequel la Cour estime que les preuves recueillies sont suffisantes. Ce délai est le même pour toutes les catégories d’affaires. En général, il est respecté et en pratique la Cour rend ses décisions longtemps avant son expiration. Le délai moyen entre la fin du jugement de l’affaire et le prononcé de la décision est d’environ un mois.

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’ionstruction ?

La procédure formelle de « clôture de l’instruction » consiste en le prononcé d’un arrêt par lequel la Cour constate que les délais accordés aux parties pour présenter des observations et produire des preuves ont expiré et que sont recueillies les preuves nécessaires après quoi la Cour déclare qu’elle peut procéder à l’examen de l’affaire sur le fond.
Une fois cet arrêt rendu, la Cour procède à des délibérations et au prononcé de sa décision sur le fond.

III – 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

Sur cette question voir III-3.1. ci-dessus.

Conclusion

On peut dire que du point de vue des questions examinées dans le présent rapport, la Cour, en appliquant les normes juridiques en vigueur, a établi une approche permanente qui a permis à sa pratique de s’affirmer et donc d’être connue et prévisible pour les sujets qui saisissent la Cour et pour les parties intéressées. Le fait d’avoir une pratique affirmée facilite le parcours des sujets qui procèdent à la saisine quant aux démarches à suivre tout en servant de garantie en matière d’égalité des armes.

  1. – Quant à l’accès au juge constitutionnel, la Cour n’a pas dû procéder à des adaptations structurelles.
  2. – La question relative à l’élargissement de l’accès à la Cour constitutionnelle fait l’objet de discussions publiques, aussi bien parmi les universitaires qu’au sein de la société. Les idées qui sont discutées portent sur l’introduction du recours individuel ou l’éventualité d’accorder le droit de saisir la Cour constitutionnelle à l’ombudsman, une instance qui n’existe pas encore en Bulgarie mais dont la création est l’objet de discussion. La première de ces deux idées est partagée par la Cour constitutionnelle elle-même. Or, de toute façon, l’élargissement de l’accès à la Cour constitutionnelle, et la mise en conformité des mécanismes de contrôle constitutionnel qui en découle, demanderait la modification de la Constitution. Il est nécessaire à cet effet que naisse la volonté politique correspondante et que les conditions de sa réalisation soient réunies.
  3. – Dans certains cas on peut constater une attitude plus professionnelle à l’égard des demandes qui résulte, d’une part, du fait que la pratique courante de la Cour est déjà une pratique affirmée et, d’autre part, de l’expérience professionnelle spécifique qui est acquise. En parlant de cette expérience il faut tenir compte de la contribution des juristes (avocats) possédant des qualités et une formation spécifique qui leur permettent de préparer des demandes bien motivées (fondées) y compris sur la base de la jurisprudence créée par la Cour.

  • [1]
    Or, cela est évident aussi de l’usage purement linguistique d’un terme complètement différent comme « demande » au lieu de demande en justice, plainte, proposition ou autre. Dans ce sens indépendamment du fait que la Constitution et la Loi sur la Cour constitutionnelle utilisent des termes différents, finalement les deux termes « demande » et « requête » visent la même action et il s’agit du même acte – celui par lequel une initiative est engagée devant la Cour constitutionnelle et une procédure constitutionnelle ouverte.  [Retour au contenu]
  • [2]
    Sur cette question v. I-2.2. ci-dessous.  [Retour au contenu]
  • [3]
    Concernant la possibilité d’un accès indirect, v. ci-dessous.  [Retour au contenu]
  • [4]
    V. I-2. ci-dessous.  [Retour au contenu]
  • [5]
    Le nombre total des décisions pour l’année respective ne correspond pas toujours aux demandes parce que certaines décisions sont rendues sur la demande de deux ou plus de deux sujets, autorisés à saisir la Cour constitutionnelle. Ce tableau est établi compte tenu de toutes les compétences de la Cour constitutionnelle. Pour le contrôle en constitutionnalité des normes (ou plus exactement des actes de l’Assemblée nationale et du président) voir le Tableau 1.a.  [Retour au contenu]
  • [6]
    C’est-à-dire 48 députés parce que le parlement bulgare – l’Assemblée nationale – n’a qu’une chambre et compte 240 députés (art. 63 de la Constitution).  [Retour au contenu]
  • [7]
    Le terme « groupe » est établi par le Règlement relatif à l’organisation et à l’activité de la Cour constitutionnelle. Il est régulièrement utilisé dans des actes de la Cour en tant que désignation du sujet en question sans qu’il contienne bien sûr une suggestion de personnification du sujet, bien que la question de la composition du groupe puisse soulever, comme il devient clair du texte plus loin des problèmes concernant la légitimité du sujet. Plus loin (v. 2. ci-dessous) est évoquée la question de la représentation du « groupe ».  [Retour au contenu]
  • [8]
    Arrêt du 26 janvier 1993, a. c. n° 1/1993.  [Retour au contenu]
  • [9]
    Concernant la possibilité de retirer des signatures v. I-1.4.  [Retour au contenu]
  • [10]
    Arrêt n° 1 du 24 février 1994, a. c. n° 21/1993 et Arrêt n° 6 du 29 octobre 1996, a. c. n° 23/1996.  [Retour au contenu]
  • [11]
    Sur la possibilité de se désister d’une demande v. I-1.4. ci-dessous.  [Retour au contenu]
  • [12]
    Arrêt n° 1 du 24 février 1994, a. c. n° 21/1993 susmentionné.  [Retour au contenu]
  • [13]
    Dans ce cas les deux « groupes » pris ensemble auraient dépassé le nombre requis et la demande deviendrait recevable. Telle est la position que défend une opinion dissidente jointe à l’arrêt en question et soutenant notamment qu’il s’agit d’un droit individuel des députés qui ne peut être exprimé que conjointement et que l’important est l’essence de la volonté exprimée individuellement par chacun des députés – voilà pourquoi il ne s’agit pas de deux « groupes ». Bien que les signatures soient déposées sur deux documents distincts ce qui compte, c’est le lien logique entre les volontés exprimées que contient dans chacun d’eux.  [Retour au contenu]
  • [14]
    Arrêt n° 4 du 21 juillet 1994, a. c . n° 5/1994. Il s’agit d’une demande d’interprétation de la Constitution sur le sujet de la peine de mort, ainsi que d’une demande visant l’établissement de l’inconstitutionnalité des dispositions du Code pénal prévoyant cette peine. Cet arrêt contient aussi un second motif d’irrecevabilité de la demande dans le sens que la Cour n’est pas compétente, car l’Assemblée nationale en tant que le porteur unique du pouvoir législatif est celle qui tranche sur la question de la peine de mort (v. sur la même question I-2. ci-dessous).  [Retour au contenu]
  • [15]
    Arrêt du 18 mars 1993, a. c. n° 4/1993.  [Retour au contenu]
  • [16]
    Dans la décision n° 25 du 29 septembre 1998, a. c. n° 22/1998 est discuté un argument des députés ayant déposé la demande, à savoir que la décision de l’Assemblée nationale qu’ils contestent est adoptée en l’absence de quorum. En étudiant cet argument la Cour a constaté qu’il s’agissait d’une contradiction entre le nombre des députés présents à la séance du parlement, d’une part, et le nombre de ceux d’entre eux qui ont exécuté leur obligation de voter, d’autre part. Il a été constaté aussi que la présence du quorum n’a pas été contestée au cours de la séance et une vérification du quorum n’a pas été demandée. Vu ces circonstances il est noté que la référence (dans la demande) d’absence de quorum constitue un abus du droit de saisir la Cour constitutionnelle ce qui n’est pas du tout souhaitable du point de vue de la justice constitutionnelle. Cette constatation, qui est faite dans la décision et non à la phase de la recevabilité de la demande, n’a pas eu de conséquence sur la suite qui lui a été réservée, et elle a été rejetée avec d’autres motifs  [Retour au contenu]
  • [17]
    Dans l’arrêt n° 4 du 21 juillet 1994, a. c. n° 5/1995 par lequel la demande est déclarée irrecevable avec d’autres motifs, on trouve le texte suivant : « Pour l’essentiel une forme juridique est utilisée… pour qu’une question soit résolue non par le parlement, devant lequel elle est pendante et il y a des projets de lois en la matière, mais par la Cour constitutionnelle. Il est inadmissible d’utiliser des formes de procédure (lesquelles dans ce cas ne sont même pas efficaces) pour atteindre des objectifs qui relèvent de la compétence de ceux qui saisissent la Cour constitutionnelle. »  [Retour au contenu]
  • [18]
    Arrêt du 29 décembre 1991, a. c. n° 1/1991. À la première demande sur cette affaire une deuxième a été jointe, introduite par des députés de la l’Assemblée nationale suivante. On ne peut que se livrer à des spéculations pour ce qui est de savoir comment la Cour aurait agi en cas d’absence d’une deuxième demande et d’un motif contre la régularité de la première étant donné qu’elle émane de députés de l’Assemblée nationale dissoute. En principe un tel motif n’est pas juridique.  [Retour au contenu]
  • [19]
    Décision n° 5 du 18 février 1997, a. c. n° 25/1996. Concernant le cas de retrait d’une demande d’un porteur postérieur de l’autorité publique respective, v. I-1.4.  [Retour au contenu]
  • [20]
    Concernant la possibilité de retirer la demande v. I-1.4. ci-dessous  [Retour au contenu]
  • [21]
    Arrêt n° 4 du 18 février 1993, a. c. n° 26/1992.  [Retour au contenu]
  • [22]
    Dans le présent rapport il n’est pas noté que les chiffres du Tableau 1.a. concernent l’ancien procureur général et que le procureur général en exercice, entré en fonction en février 1999, n’a déposé jusqu’à présent aucune demande devant la Cour constitutionnelle.  [Retour au contenu]
  • [23]
    Dans des commentaires sur la pratique de la Cour constitutionnelle, des informations (non officielles) ont été discutées concernant l’existence près le parquet d’un service spécial pour la réception des plaintes des citoyens et des organisations, considérées comme un signal pour le dépôt éventuel de demandes à la Cour constitutionnelle. Bien que cette activité ne soit pas officialisée, la question a été discutée de savoir si une telle activité ne constituait pas un palliatif du recours constitutionnel individuel, qui n’est pas prévu dans la Constitution bulgare, mais cette façon de l’introduire est critiquée.  [Retour au contenu]
  • [24]
    Dans la décision n° 17 du 3 octobre 1995, a. c. n° 13/1995, rendue dans une procédure ouverte notamment sur la demande du procureur général (visant à établir l’inconstitutionnalité de lois, y compris de dispositions d’une loi annuelle sur le budget de l’État) il est signalé que la recevabilité de la demande est évaluée « … en tenant compte de la légitimité subjective du demandeur ». Or, cette idée ne semble être développée dans le sens dans lequel nous l’examinons maintenant. Comme il est noté plus loin dans le texte, en principe la Cour se borne à constater qu’elle a été saisie par un sujet autorisé à le faire en vertu de l’art. 150 al. 1 de la Constitution.  [Retour au contenu]
  • [25]
    En dehors des chiffres figurant au Tableau n° 1 et au Tableau 1 a, la Cour constitutionnelle a été saisie encore trois fois ; le premier cas est examiné ci-dessous, dans les deux autres les demandes ont été rejetées avec un autre motif (v. I-2.).)  [Retour au contenu]
  • [26]
    Au moment où cet arrêt était rendu, en Bulgarie existait une Cour supérieure qui, aux termes de ce même arrêt, assumait les fonctions de la Cour suprême de cassation et de la Cour suprême administrative jusqu’à leur création, y compris le droit de saisir la Cour constitutionnelle.  [Retour au contenu]
  • [27]
    Concernant, par exemple, le droit dont jouit le président de la République de présenter des demandes à la Cour constitutionnelle visant l’établissement de l’inconstitutionnalité d’une loi, l’exercice de ce pouvoir n’a jamais été lié au fait de savoir si le président avait, avant cela, exercé son droit de veto, à savoir son droit de renvoyer une loi à l’Assemblée nationale en vue d’une nouvelle délibération /art. 101, al. 1 de la Constitution/.  [Retour au contenu]
  • [28]
    Arrêt n° 6 du 2 mars 1993, a. c. n° 7/1993 ; Arrêt n° 7 du 19 octobre 1993, a. c. n° 20/ 1993.  [Retour au contenu]
  • [29]
    Il y a même un cas de participation d’une organisation, « Interights », dont le siège est à l’étranger (a.c. n° 16 /1998).  [Retour au contenu]
  • [30]
    Arrêt du 26 septembre 1996, a. c. n° 20/1996. V. la note de bas de page n° 4.  [Retour au contenu]
  • [31]
    Par l’arrêt n° 4 du 14 octobre 1999, a. c. n° 13/1999, la Cour a déclaré irrecevable une demande d’un conseil municipal relative à un litige de compétence avec les organes exécutifs centraux, en acceptant que la demande ne soulève pas en réalité un litige, mais dans la mesure où elle conteste la constitutionnalité d’une loi, celle-ci ne peut être examinée à la demande d’un conseil municipal.  [Retour au contenu]
  • [32]
    Décision n° 21 du 14 novembre 1996, a. c. n° 19/1996.  [Retour au contenu]
  • [33]
    Respectivement a. c. n° 35/1998 et a. c. n° 2/1999.  [Retour au contenu]
  • [34]
    En général en ce qui concerne la question de formuler une nouvelle demande sur le même sujet, voir ci-dessous.  [Retour au contenu]
  • [35]
    C’est l’unique hypothèse dans laquelle le contrôle a priori est exercé.  [Retour au contenu]
  • [36]
    Dans des commentaires scientifiques sur les pouvoirs aux termes des p. 2 et 4 de l’art. 149 de la Constitution, le contrôle en constitutionnalité des actes de l’Assemblée nationale et du président est généralement examiné de manière globale, y compris sous la dénomination « Contrôle sur les normes exercé par la Cour constitutionnelle ».  [Retour au contenu]
  • [37]
    Dans la théorie juridique cependant a été discutée la question de soumettre à un contrôle les décrets de grâce du président, ainsi que ceux concernant l’annulation des créances non recouvrables de l’État, la nomination et la destitution de leurs fonctions des fonctionnaires d’État.  [Retour au contenu]
  • [38]
    Les motifs de l’arrêt laissent entendre qu’a été examinée aussi la question de savoir si dans les cas où la décision de l’Assemblée nationale n’a que des conséquences relevant du droit civil, elle serait susceptible d’un contrôle de constitutionnalité. Il est indiqué qu’une décision n’a pas été prise sur cette question de principe car elle était hors l’objet de l’affaire.  [Retour au contenu]
  • [39]
    Du 27 juillet 1992, a. c. n° 19/1992  [Retour au contenu]
  • [40]
    Arrêt du 2 juillet 1992, a. c. n° 13/1992.  [Retour au contenu]
  • [41]
    Arrêt du 1 avril 1993, a. c. n° 9/1993 (décret aux termes de l’art. 93, p. 13 de la Constitution concernant la dénomination d’une localité) ; Arrêt du 8 juillet 1999, a. c. n° 9/1999 (Décret conformément à l’art. 98, p. 6 de la Constitution concernant de la destitution de ses fonctions d’un représentant diplomatique) V. aussi note en bas de page n° 36.  [Retour au contenu]
  • [42]
    Décision n° 11 du 20 octobre 1994, a. c. n° 16/1994.  [Retour au contenu]
  • [43]
    Dans ses motifs la même décision contient aussi des réflexions concernant l’admissibilité du contrôle en constitutionnalité par rapport au « refus », celui-ci étant une expression de la compétence de l’organe législatif en matière de création de normes. À ce sujet il est souligné qu’une appréciation sur la constitutionnalité d’un tel acte serait inadmissible car il exprime la politique législative de l’État.  [Retour au contenu]
  • [44]
    Dans les motifs de l’arrêt du 5 décembre 1991, a. c. n° 17/1991 susmentionné il est indiqué que la rédaction du texte de l’art. 149, al. 1, p. 2 de la Constitution permet d’accepter que « dans ce groupe sont classés tous les “autres” actes de l’Assemblée nationale, qui selon l’art. 86, al. 1 sont notamment les décisions, les déclarations et les appels adoptés par elle ». La Cour n’a pas poursuivi ces réflexions, s’étant limité à l’objet de l’affaire, à savoir une décision de l’Assemblée nationale. Il faut noter que la théorie juridique entend de cette façon aussi le sens de l’art. 149, al. 1, p. 2 : un acte non-juridique peut lui aussi être contraire à la Constitution, peut ne pas correspondre à ses principes, à son esprit général ; il est tout à fait possible qu’un appel ou un message contienne des éléments inconstitutionnels, qui pourraient déstabiliser le système politique et juridique.  [Retour au contenu]
  • [45]
    Arrêt du 29 décembre 1991, a. c. n° 1/1991 ; Arrêt n° 5 du 4 juin 1992, a. c. n° 11/ 1992  [Retour au contenu]
  • [46]
    En ce qui concerne notamment les lois adoptées avant l’entrée en vigueur de la Constitution, mais à une autre occasion, la Cour, en interprétant la question de l’action directe de la Constitution (décision n° 10 du 6 octobre 1994, a. c. n° 4/1994) a décidé que chaque organe chargé de l’application du droit (organe judiciaire, administratif, etc.) peut décider d’appliquer directement la Constitution « pour le compte » d’une loi, adoptée avant l’entrée en vigueur de celle-ci, et qui lui est contraire. Dans la mesure où cette décision est rendue avant que la Cour constitutionnelle ne commence à recevoir, en vue de leur examen, des demandes dirigées contre des lois adoptées avant l’entrée en vigueur de la Constitution, se pose la question de savoir comment cette approche, admettant que les lois en question puissent être désavouées par tout tribunal ou organe administratif, correspond à la compétence, attribuée à la Cour constitutionnelle, de se prononcer sur la constitutionnalité de ces lois.  [Retour au contenu]
  • [47]
    .Arrêt n° 3 du 14 juillet 1994, a. c. n° 7/1994. Sur une autre affaire, n° 13/1998, la Cour a déclaré la recevabilité en vue de son examen d’une demande dirigée contre une loi de confiscation de 1947, en acceptant que cette loi est toujours en vigueur (et non à effet immédiat, arrêt du 7 avril 1998).  [Retour au contenu]
  • [48]
    V. I-1.1. ci-dessus et la note de bas de page n° 13.  [Retour au contenu]
  • [49]
    députés, c’est-à-dire les membres de l’organe législatif. V. aussi ci-dessus les notes en bas de page n° 17.  [Retour au contenu]
  • [50]
    Arrêt n° 8 du 21 novembre 1997, a. c. n° 5/1997.  [Retour au contenu]
  • [51]
    N° 14 du 30 septembre 1999, a. c. n° 1/1999  [Retour au contenu]
  • [52]
    Arrêt n° 2 du 27 juillet 1995, a. c. n° 16/1995. Cet arrêt n’a pas été prononcé à l’unanimité par la Cour. Dans des opinions dissidentes, des membres de la Cour expriment la position que même les accords internationaux qui sont ratifiés sont susceptibles d’un contrôle en constitutionnalité, parce que l’accord international est un acte normatif, c’est-à-dire un acte qui contient des normes juridiques, qui est une source du droit, et la ratification n’existe pas « d’elle-même » car le contenu essentiel et matériel de la volonté exprimée en vue d’une ratification est toujours l’accord international que l’on ratifie. À ce sujet est soutenue aussi l’opinion selon laquelle la loi ratifiée pourrait être susceptible d’un contrôle en constitutionnalité en tant qu’un « autre acte de l’Assemblée nationale » au sens de l’art. 149, al. 1, p. 2 de la Constitution. Sur ce sujet v. art. 149 al. 1, p. 4 de la Constitution  [Retour au contenu]
  • [53]
    Arrêt n° 2 du 14 avril 1994, a. c. n° 1.1994  [Retour au contenu]
  • [54]
    Décision n° 6 du 22 avril 1993, a. c. n° 4/1993  [Retour au contenu]
  • [55]
    Art. 21, al. 5 de la Loi sur la Cour constitutionnelle stipule : « Lorsque la Cour, par voie de décision ou d’arrêt, a conclu à l’irrecevabilité d’une demande, aucune autre demande ne peut être introduite pour le même motif ».  [Retour au contenu]
  • [56]
    Arrêt n° 5 du 17 septembre 1996, a. c. n° 16/1996  [Retour au contenu]
  • [57]
    Arrêt n° 4 du 18 avril 1996, a. c. n° 6/1996.  [Retour au contenu]
  • [58]
    Ces décisions n’étaient pas incontestables. Dans des opinions dissidentes des membres de la Cour ont contesté la compétence de la Cour constitutionnelle de se prononcer sur la volonté du législateur de modifier ou d’abroger une loi ainsi que de déclarer le renouvellement de la validité de la loi précédente.  [Retour au contenu]
  • [59]
    Arrêt du 26 juin 1997, a. c. n° 6/1997 ; Arrêt du 9 avril 1998, a. c. n° 12/1998. Au second arrêt sont jointes les opinions dissidentes de deux juges, qui soutenaient la thèse selon laquelle la Cour n’est pas compétente pour se prononcer sur la constitutionnalité de dispositions qui sont abrogées, dont l’effet est suspendu.  [Retour au contenu]
  • [60]
    Arrêt n° 1 du 5 mars 1999, a. c. n° 20/1997. Dans cet arrêt est évoquée une question intéressante pour la jurisprudence de la Cour, celle de savoir si on peut soumettre à l’examen des demandes conformément à l’art. 149, al. 1, p. 4 de la Constitution, dans les cas où l’accord international n’est pas publié au J.O. Aux termes de l’art. 5, al. 4 de la Constitution la publication d’un accord au J.O. est l’une des conditions pour qu’il fasse partie du droit interne et pour qu’il ait la priorité sur les normes de la législation interne qui lui sont contraires. Aucune réponse n’a été donnée à cette question, ceci n’étant pas nécessaire pour les besoins de l’affaire.  [Retour au contenu]
  • [61]
    V. I-1.1. ci-dessus.  [Retour au contenu]
  • [62]
    La Cour a formulé expressément l’exigence d’un intérêt par rapport à l’interprétation de la Constitution en tant que condition de recevabilité des demandes par lesquelles elle est saisie pour exercer son pouvoir aux termes de l’art. 149, al. 1, p. 1 de la Constitution de donner des interprétations contraignantes de la Constitution).  [Retour au contenu]
  • [63]
    Arrêt du 29 septembre 1992, a. c. n° 26/1992  [Retour au contenu]
  • [64]
    Arrêt du 13 juin 1995, a. c. n° 11/1995.  [Retour au contenu]
  • [65]
    Par exemple, arrêt du 12 janvier 1993, a. c. n° 34/1992 ; arrêt du 5 février 1998, a. c. n° 20/ 1997.  [Retour au contenu]
  • [66]
    Arrêt n° 2 du 9 février 1997, a. c. n° 34/1997 ; Arrêt n° 2 du 14 avril 1994, a. c. n° 1/ 1994.  [Retour au contenu]
  • [67]
    Arrêt du 31 mars 1998, a. c. n° 11/1998.  [Retour au contenu]
  • [68]
    Arrêt du 31 juillet 1997, a. c. n° 12/1997 ; Arrêt du 22 juin 1995, a. c. n° 13/1995.  [Retour au contenu]
  • [69]
    Arrêt n° 3 du 12 mars 1996, a. c. n° 3/1996.  [Retour au contenu]
  • [70]
    Voir l’arrêt n° 4 du 14 octobre 1999, a. c. n° 13/1999. Or, cet arrêt a été rendu au cours d’une procédure qui est hors l’objet du présent rapport, à savoir sur un litige de compétence entre un conseil municipal et des organes exécutifs centraux.  [Retour au contenu]
  • [71]
    Arrêt n° 3 du 12 mars 1996, a. c. n° 3/1996.  [Retour au contenu]
  • [72]
    C’est hypothétique et en ce sens ce chiffre est extrêmement exagéré, car il y a des demandes qui ont été déclarées seulement partiellement irrecevables mentionnées ci-dessus montrent que les demandes déclarées irrecevable  [Retour au contenu]
  • [73]
    Exemple le plus récent v. arrêt du 5 février 1998, a. c. n° 20/1997.  [Retour au contenu]
  • [74]
    Arrêt n° 3 du 12 mars 1996, a. c. n° 3/1996.  [Retour au contenu]
  • [75]
    Arrêt du 8 mars 1995, a. c. n° 1/1995  [Retour au contenu]

Rapport de la cour suprême du Burkina Faso

Août 2000

Introduction

La Constitution du 2 juin 1991 en son article 152, consacre le contrôle de constitutionnalité au Burkina Faso. Ce contrôle est confié à la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême.
La composition, l’organisation et le fonctionnement de cette haute juridiction sont régis par l’Ordonnance n° 91 0051PRES du 26 août 1991. L’arrêté n° 93 – 002/CS/SG du 20 novembre 1992 portant Règlement intérieur de la Cour suprême complète en certains points les dispositions de ladite Ordonnance.

I. L’ouverture du droit de saisine
I – 1. – Les requérants

La Chambre constitutionnelle, conformément à la Constitution est saisie par :

  • le président du Faso ;
  • le Premier ministre ;
  • le président de l’Assemblée nationale ;
  • le président de la Chambre des représentants ;
  • un cinquième (1/5) au moins des membres de l’Assemblée nationale.

I – 1.1. – Tableau quantitatif des saisines :

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Aucune évolution des conditions d’ouverture n’est intervenue.

I – 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Aucune possibilité d’auto-saisine n’est offerte à la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême.

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Les dispositions de la Loi ne prévoient pas cette éventualité et la Cour elle-même n’a pas encore connu une telle sollicitation.

I – 2. – Actes contrôlés

La Chambre constitutionnelle assure le contrôle de la constitutionnalité des lois organiques, des lois ordinaires et des règlements des deux Assemblées parlementaires (Assemblée nationale et Chambre des représentants) ; elle statue sur les contestations relatives au caractère législatif des propositions et amendements soumis à l’Assemblée nationale et sur la constitutionnalité des clauses insérées dans les engagements internationaux. Elle se prononce également sur les projets d’ordonnances pris en vertu des lois d’habilitation par le gouvernement.

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé :

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Ni les dispositions constitutionnelles ou légales, ni la jurisprudence de la Cour ne définissent de normes ou d’actes hors contrôle.

I – 2.3. – À L’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Une question similaire ne s’est pas encore posée devant la Cour.

I – 3. – Délais

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Les recours relatifs à la nature législative ou réglementaire d’une disposition sont recevables sans délai.

I – 3.2. – Tableau des conditions de délai :

I – 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ? Aucun changement n’est intervenu en la matière.

I – 3.4. – Sont ils l’objet de critiques, pour quelles raison ? La question ne fait pas encore l’objet de débats, en raison sans doute de ce que les requérants possibles sont limités en nombre et qualité.

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Aucun droit de timbre n’est acquitté par le requérant.

II – 1.2. – La représentation du requérant doit elle se faire ministère d’avocat ?

La procédure devant la chambre constitutionnelle n’étant pas contradictoire et les séances n’étant pas publiques, la représentation du requérant n’est pas admise (art. 34 et 35 de l’ordonnance n° 91 – 0051/ PRES du 26 août 1991).

II – 2. – Conditions relatives au recours

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les requêtes sont enregistrées et numérotées selon un ordre chronologique sur un registre tenu à cet effet par le greffier en chef.

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date de dépôt de la requête (contre récépissé) est celle prise en compte pour la suite des procédures.

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Le recours doit être présenté sous forme d’une requête écrite sur papier libre, signé par le ou les requérants, contenir l’exposé des moyens invoqués et être accompagnée de deux (2) copies des textes attaqués.

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ? Ces conditions n’ont connu aucune évolution

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

118 Aucune procédure n’est prévue à cet effet.

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

II – 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

La chambre constitutionnelle statue en formation plénière et à la majorité des voix sur la recevabilité du recours.

II – 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est elle susceptible de recours ?

Cette décision ne peut faire l’objet d’aucun recours.

II – 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

La chambre statue en formation plénière après avoir entendu le rapport du conseiller désigné par le président de la cour suprême qui préside la chambre constitutionnelle.

II – 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit elle être motivée, prononcée, publiée ?

Toutes les décisions de la chambre constitutionnelle sont motivées, prononcées en audience publique et publiées au Journal officiel.

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Aucune amende n’est encourue pour un éventuel abus du droit d’agir.

II – 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évoluée ?

Cette procédure n’a pas connu d’évolution.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Lorsque le recours est exercé par le président du Faso ou par le Premier ministre, le greffier en chef de la Cour en donne avis sans délai au président de l’Assemblée nationale. Lorsque ce recours est exercé par le président de l’Assemblée nationale, le président de la Chambre des représentants, ou un nombre de députés égal au cinquième (1/5) au moins des membres de l’Assemblée nationale et par le Premier ministre, le greffier en chef de la Cour en donne avis sans délai au président du Faso.

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Les séances de la Chambre constitutionnelle ne sont pas publiques. Les intéressés ne peuvent demander à être entendus (art. 35 de l’Ordonnance n° 91 – 0051/PRES). Les parties n’ont en aucun moment accès au prétoire.

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement, contradictoire ?

L’art. 34 de l’ordonnance précitée dispose que la procédure n’est pas contradictoire.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ?

Certaines pièces sont elles exclues de la procédure ? Les pièces constitutives de la procédure comprennent :

  • la requête signée par le ou les requérants et contenant l’exposé des moyens invoqués ; 120
  • deux copies des textes attaqués.

Cependant, tout autre document produit après le dépôt de la requête n’a pour la chambre constitutionnelle qu’une valeur de simple renseignement (art. 34 de l’ordonnance précitée).

III – 2.2. – Toutes les pièces sont elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Hormis les formalités à accomplir une fois que la cour se juge valablement saisie (II) aucune autre communication ou transmission de pièces n’est effectuée.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Conformément à l’art. 34 de l’ordonnance précitée, le rapporteur désigné par le président procède à toutes mesures d’instructions utiles prescrites par la Chambre et ce dans des délais fixés par elle.

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés par le juge ?

L’article 35 de l’Ordonnance portant composition, organisation et fonctionnement de la Cour suprême prévoit que « … si la Chambre constitutionnelle relève dans la loi attaquée une violation de la Constitution qui n’a pas été invoquée, elle doit la soulever d’office ». Aucune procédure n’est aménagée dans le sens de permettre aux requérants de se prononcer sur les griefs soulevés d’office.

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Lorsque la Chambre est saisie d’un recours tendant à faire constater l’inconstitutionnalité d’une loi ou d’un engagement international, elle doit se prononcer dans le délai de 15 jours à compter du dépôt du recours.
Le délai est d’un mois (réduit à huit jours quand le gouvernement déclare l’urgence) en matière de saisine obligatoire lorsque la Chambre doit se prononcer sur la conformité avec la constitution de la loi à laquelle est conféré le caractère organique et des règlements des Assemblées.
Les décisions sont rendues dans les délais.

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

La clôture de l’instruction intervient sans autre formalité que par le dépôt de la note du rapporteur auprès du président de la Chambre.

Conclusion

L’accès au juge constitutionnel connaîtra dans les mois, voire les semaines à venir, une sensible évolution en raison de la récente adoption par l’Assemblée nationale d’une Loi organique instituant un Conseil constitutionnel. Cette loi non encore promulguée prévoit entre autres, la saisine par des personnes physiques ou morales de cette juridiction par la voie de l’exception d’inconstitutionnalité invoquée devant une juridiction.

Rapport de la cour constitutionnelle du Burundi

Mars 2000

Conformément à la Constitution du Burundi (l’Acte constitutionnel de Transition) et à la Loi organique sur la Cour constitutionnelle (Décret-Loi n° 001 du 15 juin 1998 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle ainsi que la procédure applicable devant elle), la justice constitutionnelle est bien ouverte aux justiciables. Le modèle burundais admet une grande ouverture de la saisine du juge tant pour le contrôle de constitutionnalité que pour les autres compétences.

I. Le contrôle de constitutionnalité

En matière de contrôle de constitutionnalité, le modèle burundais prévoit la saisine par le président de la République, le président de l’Assemblée nationale, un quart des parlementaires, le Ministère Public, des particuliers.
Le président de la République saisit le juge constitutionnel pour le contrôle obligatoire des lois organiques (art. 145 de l’Acte constitutionnel de Transition, article 15 du Décret-Loi n° 001 du 15 juin 1998 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle ainsi que la procédure applicable devant elle), mais aussi pour le contrôle (facultatif) des lois ordinaires, des actes réglementaires pris dans les matières autres que celles relevant du domaine de la loi (art. 144 de l’Acte constitutionnel de Transition) et des engagements internationaux (art. 168 de l’Acte constitutionnel de Transition).
Le président de l’Assemblée nationale saisit la Cour constitutionnelle pour le contrôle obligatoire du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale (art. 145 de l’Acte constitutionnel de Transition, article 15 du Décret-Loi n° 001 du 15 juin 1998 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle ainsi que la procédure applicable devant elle), mais aussi pour le contrôle facultatif des lois ordinaires, des actes réglementaires pris dans les matières autres que celles relevant du domaine de la loi (art. 144 de l’Acte constitutionnel de Transition) et des engagements internationaux (art. 168 de l’Acte constitutionnel de Transition).
Le quart des parlementaires peut saisir le juge constitutionnel pour le contrôle des lois ordinaires et des actes réglementaires pris dans les matières autres que celles relevant du domaine de la loi (art. 144 de l’Acte constitutionnel de Transition) mais aussi des engagements internationaux (art. 168 de l’Acte constitutionnel de Transition).
Le Ministère public et les particuliers (personne physique ou morale intéressée) peuvent saisir le juge constitutionnel pour le contrôle des lois ordinaires (art. 147 de l’Acte constitutionnel de Transition). Ils peuvent le faire soit directement par voie d’action, soit indirectement par la procédure d’exception.

II. Les autres compétences

Le juge constitutionnel peut aussi être saisi pour d’autres compétences. Mais ici, c’est le domaine réservé à la classe politique à savoir le président de la République, le président de l’Assemblée nationale, le Premier vice-président ou le Deuxième vice-président de la République, un quart des parlementaires et le ministre de l’Intérieur.
Le président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le quart des parlementaires peuvent saisir le juge constitutionnel pour l’interprétation de la constitution (art. 144 de l’Acte constitutionnel de Transition). Le président de la République doit consulter la Cour constitutionnelle avant la proclamation de l’état d’urgence (art. 76 de l’Acte constitutionnel de Transition). Le président de l’Assemblée nationale saisit la Cour constitutionnelle en vue de constater le cas de force majeure empêchant l’Assemblée nationale de tenir ses délibérations au lieu ordinaire de ses sessions (art. 116 de l’Acte constitutionnel de Transition).
Le Premier vice-président ou en son absence le Deuxième vice-président de la République saisit la Cour constitutionnelle en vue de constater la vacance du poste de président de la République (art. 81 et 144 de l’Acte constitutionnel de Transition).
Le ministre de l’Intérieur saisit obligatoirement la Cour constitutionnelle en vue de statuer sur la régularité de la procédure de désignation des membres de l’Assemblée nationale (art. 144 de l’Acte constitutionnel de Transition).
Enfin, c’est la Cour constitutionnelle qui reçoit le serment du président de la République et des vice-présidents (art. 66 et 144 de l’Acte constitutionnel de Transition).

III. Modalités et procédures
  • La procédure devant la Cour constitutionnelle est toujours gratuite. Elle a un caractère écrit et oral.
  • La saisine de la Cour constitutionnelle se fait par une simple lettre. L’autorité qui saisit la Cour en avise immédiatement les autres autorités ayant qualité pour saisir la Cour constitutionnelle. Si la Cour est saisie par un particulier ou le Ministère Public par voie d’action, ils doivent aussi informer les autorités susvisées. Le quart des parlementaires adresse à la Cour une lettre collective.
  • Le contrôle de constitutionnalité se fait a priori, c’est-à-dire avant la promulgation des lois, avant la mise en application du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, des actes réglementaires et des engagements internationaux. Il se fait a posteriori, c’est-à-dire après la promulgation, pour les lois ordinaires si la Cour est saisie par le Ministère Public ou un particulier. Si le Ministère Public ou un particulier soulèvent l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi invoquée par une partie et applicable au litige dont une juridiction est saisie, celle-ci sursoit à statuer et saisit immédiatement la Cour constitutionnelle.
  • La Cour constitutionnelle statue dans un délai de 30 jours sauf si il y a urgence, auquel cas ce délai est ramené à 15 jours.
  • Les décisions de la Cour constitutionnelle sont prises à la majorité des voix, étant entendu que le siège est composé en nombre impair.

Rapport du conseil constitutionnel du Cambodge

Mars 2000

Le Conseil constitutionnel est institué par la Constitution de 1993 et mis en place effectivement depuis le 15 juin 1998, date de l’élection de son premier président par ses pairs.

Le Conseil constitutionnel est chargé d’assurer le respect de la Constitution, d’interpréter la Constitution et les lois adoptées par le Parlement.

Il est compétent pour examiner et décider sur la régularité des élections des députés et des sénateurs.

En matière de contrôle de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel est plutôt un organe régulateur interne « au jeu des pouvoirs » et non une véritable juridiction. Il exerce un contrôle objectif et limité aux problèmes de constitutionnalité. Les autres aspects du contrôle de la légalité relèvent de la compétence des tribunaux et des cours de la hiérarchie judiciaire.

I. L’ouverture du droit de saisine

Le droit de saisine est ouvert aux personnalités définies par la Constitution et la Loi organique sur le Conseil constitutionnel, aux personnes indiquées par la loi sur les partis politiques et aux personnes et organes définis par les lois sur les élections législatives.

Conformément aux instructions de l’ACCPUF nous ne relevons que les requérants définis par la Constitution et la Loi organique sur le Conseil constitutionnel.

I – 1. – Les requérants

I – 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Il n’y a pas de modification dans le temps.

I – 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

En principe le Conseil ne dispose pas d’auto-saisine.

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

En principe oui, mais le cas ne s’est pas présenté.

  1. 12 députés demandent l’examen de la constitutionnalité de toutes les lois et décisions adoptées et prises jusqu’au mois d’août 1998. L’objet de la requête étant trop vaste, le Conseil Constitutionnel demande à ces députés de lui apporter les précisions sur les points considérés comme inconstitutionnels.
  2. Applicable seulement au cas où il y a une question préjudicielle. (a – f) Contrôle a priori et a posteriori.
I – 2. – Actes contrôlés

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé

Les actes contrôlés par le Conseil constitutionnel à ce jour sont :

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Nous n’avons pas encore de texte ou de jurisprudence concernant les normes et les actes hors contrôle. Dans la pratique, la Constitution et les actes de gouvernement ne sont pas contrôlables par le Conseil constitutionnel.

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifié ?

Ne disposant pas d’auto-saisine, le Conseil constitutionnel ne peut examiner une loi autre que celle qui fait l’objet du recours.

I – 3. – Les délais

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

En principe les recours sont recevables sans délai excepté ceux qui sont contre les lois organiques. Pour les lois organiques le recours doit être formé avant leur promulgation.

I – 3.2. – Tableau des conditions de délais

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

La saisine n’a pas de conditions spéciales en raison de la qualité des personnalités énumérées dans la Constitution.

II – 2. – Conditions relatives au recours

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les requêtes sont numérotées dans le registre des affaires à examiner.

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

C’est la date de réception qui fait foi pour la suite des procédures.

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Conditions formelles

Conditions matérielles

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Ces conditions n’ont pas évolué depuis le fonctionnement du Conseil constitutionnel.

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Jusqu’à présent, il n’y a pas encore de procédure de régularisation de la requête.

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

Le Conseil constitutionnel statue en formation plénière sur la recevabilité des recours. Cette décision est motivée, publiée et notifiée au(x) requérant(s).
Cette procédure est encore en vigueur.

II – 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Jusqu’à présent le Conseil constitutionnel a rejeté pour manque d’identification de la norme contrôlée et pour incompétence de l’auteur de la saisine dont voici le tableau de synthèse :

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

N’étant pas une véritable en Cour en matière de contrôle de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel n’est pas soumis à la procédure du contradictoire.

III – 2. – Égalité des armes

S’agissant du contrôle des actes, la procédure en vigueur n’a pas prévu la présence des parties.
Donc il n’y a pas de problème de l’égalité des armes. Toutefois, le Conseil constitutionnel dispose de moyens propres d’investigation qui peuvent être de toute nature (document, investigation sur la personne et sur les lieux). Ne pouvant pas en principe se saisir d’office, le Conseil constitutionnel n’est pas habilité à soulever les moyens et dispositions non contestés 136 dans la requête.

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

En matière de contrôle de constitutionnalité des lois : le Conseil constitutionnel est tenu de rendre sa décision dans un délai de 30 jours sur toute affaire qui lui a été soumise. En cas d’urgence ce délai est ramené à 8 jours. Ces délais sont toujours bien respectés.

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Il n’y a pas de procédure formelle de clôture de l’instruction.

Rapport de la cour suprême du Cameroun

Septembre 2000

Introduction

L’accès au juge constitutionnel peut être considéré comme un indicateur de performance de l’État de droit et de démocratie dans un État.
C’est cet accès qui assure la mise en œuvre effective de la protection des droits fondamentaux affirmés dans les constitutions, le fonctionnement équilibré des institutions de l’État et la régulation de la vie politique.
La contestation d’ordre politique par la reconnaissance du multipartisme, de la concurrence électorale, a été suivie par la contestation sur les normes. Ainsi, par l’institutionnalisation du contrôle des normes, les majorités au pouvoir acceptent que soient contestées, discutées, voire annulées les expressions législatives de leur volonté politique.
Le Cameroun a adopté en 1996 les mécanismes juridictionnels de contrôle de la constitutionnalité des lois en s’inspirant du modèle français. Mais en raison de la situation économique défavorable, ces mécanismes demeurent à ce jour un habillage constitutionnel.
Bien qu’encore sur papier, le modèle camerounais de contrôle de la constitutionnalité des lois présente, quant à l’accès au juge, les caractéristiques suivantes : Seules les autorités publiques ont accès au juge constitutionnel ; le contrôle est de type préventif et facultatif, sauf en ce qui concerne les Règlements intérieurs de l’Assemblée nationale et du Sénat dont le contrôle est obligatoire avant leur mise en application ; la constitution a renvoyé aux lois le statut des membres du Conseil constitutionnel, l’organisation et le fonctionnement, les modalités de saisines, ainsi que la procédure. Ces lois sont encore attendues, les nouvelles institutions de la République prévues par la constitution étant, aux termes de son article 67, progressivement mises en place.
Cette solution de mise en œuvre progressive de la constitution peut trouver son fondement dans la situation économique morose. En attendant cette mise en place du Conseil constitutionnel, la cour suprême exerce ses attributions [1].
La saisine et la procédure à suivre, en attendant les lois annoncées dans la constitution, sont prévues par l’ordonnance 72/6 du 26 août 1972 sans l’organisation de la cour suprême et la Loi n° 75/16 du 8 décembre 1975, fixant la procédure et le fonctionnement de la Cour suprême.

I. L’ouverture du droit de saisine
I – 1. – Les requérants

I – 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

La saisine du Conseil constitutionnel, aux termes de l’article 47 de la constitution, est réservée aux autorités politiques ci-après :

  • le président de la République ;
  • le président du Sénat ;
  • un tiers des députés ;
  • un tiers de sénateurs ;
  • les présidents des exécutifs régionaux. La saisine est ouverte parallèlement à chacune de ces autorités pour tous les actes susceptibles d’être déférés au Conseil constitutionnel, sauf en ce qui concerne les présidents des exécutifs régionaux dont la saisine est limitée à la défense des intérêts de leurs régions.
    Il est à noter que la Cour suprême, statuant comme Conseil constitutionnel, n’a été à ce jour saisie que d’un seul cas émanant d’un tiers des députés demandant à la haute juridiction de décider qu’une proposition de loi soit inscrite à l’ordre du jour des travaux de l’Assemblée nationale.
    La constitution n’a pas ouvert le droit à la saisine du Conseil constitutionnel aux particuliers.

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évoluées dans le temps ?

Oui, à la faveur de la modification de la constitution du 2 juin 1972. Aux termes de l’article 10 de cette constitution, le président de la République avait seule qualité pour saisir la Cour suprême en contrôle de constitutionnalité des lois.
La faculté de saisir la Cour suprême était partagée par le président de l’Assemblée nationale en ce qui concerne le contentieux de la recevabilité d’un texte.
La constitution du 18 janvier 1996 a étendu le nombre de requérants tel que visé ci-haut.

I – 1.3. – La Cour elle même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Non, aucun texte ne prévoit la possibilité d’auto-saisine du Conseil constitutionnel.

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Les textes spécifiques organisant la procédure devant le Conseil constitutionnel ne sont pas encore élaborés. Cependant la procédure actuellement en vigueur devant la Cour suprême permet à tout requérant de se désister de sa saisine (art. 28 de la Loi n° 75/16/1975 fixant la procédure et le fonctionnement de la Cour suprême).
Le requérant peut se désister à tout moment tant que la procédure est pendante devant le Conseil constitutionnel. Une seule simple lettre de désistement est suffisante en dehors de toute autre démarche. Ce désistement peut être partiel.

I – 2. – Actes contrôlés

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Tout ce qui n’entre pas dans les compétences définies limitativement par l’article 47 de la constitution peut être considéré a contrario, comme placé hors contrôle ; il en est ainsi de la Constitution elle-même, du contrôle des libertés publiques et individuelles prévues dans le préambule de la Constitution, des actes de gouvernement.

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi que celle, par exemple, qui fait l’objet, du recours modifie ?

Aucune disposition légale ne prévoit cette possibilité et la question n’a pas encore été posée à la Cour suprême.

I – 3. – Les délais

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Non, la saisine du Conseil constitutionnel doit être faite avant la promulgation des lois ou avant la mise en application des règlements des assemblées.

I – 3.2. – Tableau des conditions de délai

I – 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Aucun changement n’est intervenu en la matière.

I – 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

La question n’a pas fait l’objet de débats.

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Non. Le Code de l’enregistrement, du timbre et de la curatelle dispense, 144 d’une façon générale, les autorités publiques du paiement du droit de timbre.

II – 1.2. – La représentation du requérant par ministère d’avocat, ou par une autre personne est-elle possible ?

Oui. Elle est possible. Le chef de l’institution a également la possibilité de désigner un représentant de l’autorité publique requérante. Cette autre personne peut être un fonctionnaire, et dans le cas de saisine par les assemblées un député ou un sénateur.

II – 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Dans le contrôle normatif, cette condition n’est pas nécessaire. Il suffit d’avoir la qualité pour agir.

II – 2. – Conditions relatives au recours

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Soit la date d’enregistrement, soit la date d’envoi, le cachet de la poste faisant foi.

II – 2.3. – Quels sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Le recours doit être présenté soit par requête, soit par lettre ou par déclaration faite au secrétariat du Conseil.
Le recours peut être écrit ou oral. Lorsqu’il est écrit, il est rédigé sur papier libre signé par le ou les requérants.
La norme ou l’acte contesté doit toujours être produit. La question de savoir si des moyens nouveaux peuvent être soulevés en cours de procédure n’a pas encore été soulevée.

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Non. Aucune révision constitutionnelle n’a eu lieu depuis la constitution du 18 janvier 1996.

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Une telle situation ne s’est pas encore présentée.

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

La procédure suivie devant le Conseil constitutionnel est fixée par la loi (art. 52 de la Constitution). Cette loi n’est pas encore intervenue. La procédure en vigueur est celle applicable devant la Cour suprême.

II – 3.1. – La décision qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

La décision n’est pas susceptible de recours.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Chaque fois que la requête met en cause en plus de la norme, une autre partie, cette dernière est appelée à présenter ses moyens et observations.

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions (oralement) les parties ont-elles accès au prétoire ?

Les moyens doivent être présentés par écrit ; les parties ne comparaissent pas elles mêmes ; cependant, leurs avocats ou représentants peuvent présenter oralement des observations à la suite de la lecture du rapport.

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement, contradictoire ?

Le procès peut être définit comme partiellement contradictoire dans la mesure où la contestation peut porter uniquement sur la norme sans mettre en présence plus d’une partie.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

La procédure est constituée essentiellement de l’acte de saisine et de l’acte attaqué, des mémoires de la ou des parties le cas échéant, du rapport, des conclusions du procureur général.
En principe, aucune pièce n’est exclue d’office de la procédure.

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ ou accessibles aux parties ?

Les doubles des pièces des dossiers sont, le cas échéant, l’objet de communication aux différentes parties.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel, dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

La procédure actuellement suivie ne donne pas à la Cour suprême d’autres moyens propres d’instructions à l’exception de la communication des mémoires aux parties, s’il y a lieu.

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-il la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

L’opportunité d’une saisine d’office ne s’est pas encore présentée devant la Cour suprême statuant en matière constitutionnelle.

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ? Si oui, lequel ?

Dans tous les cas de saisine, le Conseil constitutionnel statue dans un délai de 15 jours. Toutefois, à la demande du président de la République, ce délai peut être ramené à 8 jours (art. 49 de la Constitution).

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction. Si oui, laquelle ?

Aucune disposition légale ne prévoit la clôture formelle de l’instruction.

III – 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen (par type de contrôle) que prend la Cour pour statuer ?

Le texte a prévu des délais, mais le délai moyen est difficilement déterminable en l’état, en l’absence de décisions rendues.

Conclusion

L’accès au juge constitutionnel, bien qu’ouvert à plusieurs autorités publiques, reste pour le moment peu ou pas du tout utilisé. La saisine, même lorsqu’elle est obligatoire (cas du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale) n’est pas observée. Aucune réforme pouvant permettre une plus grande ouverture du droit de saisine du juge constitutionnel n’est envisagée pour le moment.


  • [1]
    Note du Secrétariat général de l’ACCPUF : Pour cette raison, le rapport ci-après reproduit fait allusion aux deux institutions.  [Retour au contenu]

Rapport de la cour suprême du Canada

Mars 2000

Introduction

La Cour suprême du Canada est la juridiction de dernière instance en matière civile et pénale pour l’ensemble du Canada. Elle est une cour générale d’appel. Dans la très grande majorité des cas, les pourvois qui y sont entendus ont auparavant fait l’objet d’une décision d’une cour supérieure, puis d’une cour d’appel. Étant l’ultime instance générale d’appel, la Cour suprême est la dernière voie de recours judiciaire ouverte aux plaideurs, qu’il s’agisse de particuliers ou de gouvernements.
La plupart des questions constitutionnelles qui sont soulevées au Canada ont trait à la Charte canadienne des droits et libertés [1] ou au partage des compétences législatives entre le Parlement fédéral et les législatures provinciales [2]. L’inconstitutionnalité d’un acte gouvernemental ou d’une loi peut être soulevée lors d’un litige civil ou criminel par la partie affectée défavorablement par l’acte ou la loi, de même que devant un tribunal administratif qui a le pouvoir d’examiner toute loi pertinente [3] . Elle peut également être soulevée par requête pour jugement déclaratoire dans une cour supérieure provinciale.
Les décisions constitutionnelles des tribunaux administratifs sont susceptibles de contrôle judiciaire et ne bénéficient pas de la déférence judiciaire qui est accordée aux décisions qui relèvent de leur expertise [4]. De plus, il est habituellement possible d’en appeler des décisions des cours de première instance sur des questions constitutionnelles à une cour d’appel. La Cour suprême n’est généralement saisie de questions de constitutionnalité qu’à titre de second niveau d’appel. Toutefois, la Cour suprême peut être directement saisie d’une question constitutionnelle par la voie d’un renvoi par le gouverneur en conseil (le processus du renvoi est décrit plus loin dans ce rapport).

À titre indicatif, nous incluons le tableau suivant qui indique, pour les onze dernières années, le nombre d’appels entendus par la Cour dans les domaines suivants : Charte (en matière civile) ; Charte (en matière criminelle) ; et Constitutionnel (question de partage des compétences la plupart du temps).

En 1999, 12 pour cent des appels entendus par la Cour étaient des affaires civiles ou criminelles qui soulevaient principalement des questions relatives à la Charte, et 4 pour cent soulevaient d’autres questions constitutionnelles.

En 1998, ces pourcentages étaient respectivement 21 % et 3 %. En 1997, ils étaient de 10 % et 5 %.

La Cour suprême est principalement régie par la Loi sur la Cour suprême [5] et les Règles de la Cour suprême du Canada [6]. Nous ferons donc référence aux dispositions de la Loi et des Règles à plusieurs reprises dans ce rapport. Nous avons tenté de suivre autant que possible l’ordre des questions proposé et de répondre à toutes les questions qui sont pertinentes dans le contexte canadien.

I. L’ouverture du droit de saisine
I – 1. – Les requérants

Les cours canadiennes ne disposent pas d’une possibilité d’auto-saisine. Elles peuvent être saisies d’une question constitutionnelle de trois façons :

  • lors d’un litige criminel ou civil ;
  • lors d’une requête pour jugement déclaratoire ; et
  • lors d’un renvoi. Dans chacun de ces cas, le requérant doit avoir qualité pour agir ou pour contester la constitutionnalité d’une loi ou d’un acte gouvernemental.

Qualité pour agir :

La qualité pour agir est fonction de l’intérêt suffisant dans l’issue de l’affaire pour recourir au processus judiciaire 7[7] . La règle générale est que la personne dont les droits garantis par la Constitution sont violés a qualité de plein droit pour contester l’atteinte portée par l’État, dans une action intenté par elle ou contre elle 8[8].

Litige criminel ou civil

Dans une action civile fondée sur une mesure législative ou gouvernementale, le défendeur a normalement le droit de contester la constitutionnalité de cette mesure 9[9].

La même règle s’applique dans un litige criminel, mais avec encore plus de souplesse. Dans l’arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd. 10[10], la Cour suprême du Canada a statué que tout défendeur pouvait opposer comme moyen de défense à une accusation criminelle un défaut de la loi sur le plan constitutionnel, même s’il n’y avait pas eu atteinte à ses propres droits. Le juge Dickson a formulé ainsi le principe applicable 11[11]

L’article 52 énonce le principe fondamental du droit constitutionnel, savoir la suprématie de la Constitution. De ce principe il découle indubitablement que nul ne peut être déclaré coupable d’une infraction à une loi inconstitutionnelle.

Par conséquent, tout accusé peut contester une accusation criminelle en faisant valoir que la loi en vertu de laquelle l’accusation est portée est inconstitutionnelle.
Dans l’affaire Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson [12], la Cour suprême du Canada a élargi cette exception afin de permettre aux défendeurs d’invoquer la Charte dans des poursuites civiles intentées par l’État ou un organisme de l’État conformément à un régime de réglementation. La Cour a décidé d’élargir cette exception afin de protéger les personnes qui cherchent à se défendre contre une règle de droit qu’on veut leur appliquer contre leur gré et qui portera directement atteinte à leur intérêt « privé ».

Requête pour jugement déclaratoire
Il est plus difficile d’établir la qualité pour agir d’une partie dans une requête pour jugement déclaratoire que dans des poursuites pénales, car celle-ci comparaît alors volontairement devant la cour. La question de la qualité pour agir se pose surtout lorsqu’une loi d’application générale est contestée ou lorsque le requérant invoque non pas la violation de ses propres droits, mais la violation des droits d’autrui.
Selon la règle énoncée en 1924 par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Smith c. P.G. Ontario [13] (la règle du « préjudice exceptionnel »), un demandeur devait, pour contester une loi d’application générale, établir que cette loi avait sur lui un effet plus grand ou autre que celui qu’elle avait sur le grand public. Les règles relatives à la qualité pour agir dans l’intérêt public ont été considérablement assouplies dans une trilogie d’arrêts  [14], puis synthétisées récemment dans l’arrêt Conseil canadien des Églises c. Canada (ministre de l’Emploi et de l’Immigration)  [15].
Pour que les tribunaux canadiens puissent exercer leur pouvoir discrétionnaire de reconnaître la qualité pour agir dans une affaire civile où la partie prétend qu’il y a eu non pas violation de ses propres droits en vertu de la Charte, mais violation des droits d’autrui :

  1. – il doit se poser une question sérieuse quant à la validité de la loi ;
  2. – la partie doit être directement touchée par la loi ou avoir un intérêt véritable dans sa validité ; et (3) il ne doit y avoir aucune autre manière raisonnable et efficace de soumettre aux tribunaux la question de la validité de la loi [16].

On dira qu’une partie a qualité pour agir dans l’intérêt public si ces trois éléments sont établis.
Dans l’arrêt Conseil canadien des Églises c. Canada (ministre de l’Emploi et de l’Immigration) 17[17], la Cour suprême du Canada a fait remarquer que la reconnaissance grandissante de l’importance des droits publics dans notre société venait confirmer la nécessité d’élargir la reconnaissance du droit à la qualité pour agir par rapport à la tradition de droit privé qui ne reconnaissait la qualité pour agir qu’aux personnes subissant une atteinte à un intérêt privé. De plus, la Cour a expliqué quel était l’impact de l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés sur la question de la qualité pour agir 18[18] :
Le texte même de la Charte indique qu’il faut interpréter d’une façon souple et libérale la question de la qualité pour agir. Sinon, on ne pourrait assurer le respect des droits garantis par la Charte et on entraverait l’exercice des libertés prévues par la Charte.
La Cour a souligné que la reconnaissance de la qualité pour agir a pour objet d’empêcher que la loi ou les actes publics soient à l’abri des contestations et que, par conséquent, il n’était pas nécessaire de reconnaître qualité pour agir dans l’intérêt public lorsque, selon une prépondérance des probabilités, on pouvait établir qu’un particulier contesterait la mesure 19[19].
Malgré toutes ces règles relatives à la question de la qualité pour agir, la Cour suprême du Canada peut toujours choisir d’entendre des arguments fondés sur la Charte qui sont présentés par des parties qui, normalement, n’auraient pas eu qualité pour invoquer la Charte, lorsqu’une affaire a été pleinement débattue au fond et si la question en cause est d’importance pour le public. La Cour conserve donc le pouvoir discrétionnaire de rendre jugement sur le fond même si le demandeur n’a pas qualité pour agir 20[20].

Renvoi
Par le gouverneur en conseil
En vertu de l’art. 53(1) de la Loi, le gouverneur en conseil peut soumettre au jugement de la Cour suprême toute question importante de droit ou de fait touchant :
a) l’interprétation des Lois constitutionnelles ;
b) la constitutionnalité ou l’interprétation d’un texte législatif fédéral ou provincial ;

c) la compétence d’appel en matière d’enseignement dévolue au gouverneur en conseil par la Loi constitutionnelle de 1867 ou une autre loi ; ou
d) les pouvoirs du Parlement canadien ou des législatures des provinces, ou de leurs gouvernements respectifs, indépendamment de leur exercice passé, présent ou futur.
Les questions touchant ces matières sont d’office réputées être importantes quand elles sont ainsi déférées à la Cour par le gouverneur en conseil [21]. L’art. 53(4) précise que la Cour est tenue d’étudier tout renvoi fait aux termes de l’article 53 et de répondre à chaque question qui lui est ainsi déférée.
Depuis 1990, la Cour suprême a entendu cinq renvois par le gouverneur en conseil. L’exemple le plus récent d’une affaire où le gouverneur en conseil a soumis des questions à la Cour suprême du Canada est le Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, entendu en février 1998.

Par le Sénat ou la Chambre des communes
Le Sénat et la Chambre des communes peuvent également soumettre des questions à la Cour suprême du Canada. L’article 54 de la Loi prévoit :
La Cour, composée d’au moins deux juges, examine, pour rapport, les projets de loi d’intérêt privé, ou les pétitions visant à leur adoption, présentés au Sénat ou à la Chambre des communes qui lui sont déférés en vertu des règlements de l’une ou l’autre chambre.
Ce recours est, à toutes fins pratiques, tombé en désuétude.

Par le lieutenant-gouverneur en conseil d’une province
En outre, en vertu de l’article 36 de la Loi, il peut être interjeté appel devant la Cour suprême du Canada d’un avis prononcé par le plus haut tribunal de dernier ressort dans une province sur toute question déférée à ce tribunal par le lieutenant-gouverneur en conseil de la province quand, aux termes de la législation provinciale, l’avis en cause est assimilé à un jugement ayant autorité de chose jugée mais susceptible d’appel au même titre qu’un jugement rendu dans une action.
Depuis 1990, quinze appels du lieutenant-gouverneur en conseil ont été entendus par la Cour suprême. Le plus récent est le Renvoi relatif au Firearms Act, L.C. 1995, c. 39, entendu les 21 et 22 février 2000.

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

En vertu de l’art. 25(1) des Règles, un demandeur peut se désister d’une demande d’autorisation d’appel par signification d’un avis de désistement aux autres parties et dépôt de l’avis auprès du registraire.

De même, l’appelant peut se désister de son appel en signifiant un avis de désistement à l’intimé, aux autres parties à l’appel et au registraire de la Cour de juridiction inférieure, et en déposant l’avis auprès du registraire de la Cour suprême du Canada [22].

I – 2. – Actes contrôlés

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Toute « règle de droit » est susceptible d’être contrôlée. Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit :
52. (1) La Constitution du Canada est la Loi suprême du Canada ; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.
L’expression « règle de droit » a reçu une interprétation large de la part des tribunaux. Dans l’arrêt Operation Dismantle c. R. [23], le juge Dickson a affirmé :
Je tiens à souligner que rien dans les présents motifs ne saurait être interprété comme l’adoption de l’opinion selon laquelle la référence faite à la « règle de droit » à l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 doit être confinée aux lois, aux règlements et à la common law. Il se peut fort bien que, si la suprématie de la Constitution, énoncée à l’art. 52, doit avoir un sens, tous les actes effectués selon des pouvoirs découlant d’une règle de droit relèveront de l’art. 52.
Ainsi, il a été jugé que l’expression « règle de droit » couvrait :

  • les règlements municipaux [24] ; et
  • l’ensemble de la common law [25]. Toutefois, la Cour suprême ne peut pas contrôler :
  • une disposition de la Constitution : il existe une règle fondamentale selon laquelle une partie de la Constitution ne peut être abrogée ou atténuée par une autre partie de la Constitution [26] ;
  • les traités : les traités conclus par l’exécutif n’ont pas un effet direct en droit canadien. Une loi doit généralement être adoptée afin de les mettre en œuvre. Une telle loi peut être contrôlée. En outre, comme il est précisé ci-dessous, les actes de l’exécutif sont assujettis au contrôle judiciaire en vertu de la Charte 27[27]
  • un projet de loi : il s’agit d’une question purement théorique (voir la discussion relative au caractère théorique d’un appel ci-dessous). Cependant, la Cour peut se pencher sur la question de la constitutionnalité d’une loi qui n’a pas encore été adoptée dans le cadre d’un renvoi. Par ailleurs, il est possible pour le Parlement ou une législature provinciale de placer une disposition législative hors contrôle. En vertu de l’art. 33(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, le Parlement fédéral ou la législature d’une province peut adopter une loi où il est expressément déclaré que celle-ci ou une de ses dispositions a effet indépendamment d’une disposition donnée de l’article 2 ou des articles 7 à 15 de la Charte. Cette déclaration cesse d’avoir effet au plus tard cinq ans après son entrée en vigueur [28]
  • . Cependant, le Parlement ou une législature peut adopter de nouveau une déclaration identique [29].

La Cour suprême du Canada ne peut contrôler que les mesures législatives et gouvernementales. L’alinéa 32(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit :

  • a) au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord-Ouest ; *
  • b) à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature.
    * La Charte s’applique également en ce qui concerne le territoire du Nunavut en vertu du paragraphe 29(4) de la Loi sur le Nunavut, L.C. 1993, c. 28.
    Se fondant sur cet article, la Cour suprême du Canada a statué que l’application de la Charte se restreignait à l’action gouvernementale et que la Charte n’était pas destinée, en l’absence d’une action gouvernementale quelconque, à être appliquée aux litiges privés [30]
    Par exemple, bien qu’il ait été jugé que l’expression « toute autre règle de droit » couvrait l’ensemble de la common law dans l’affaire Syndicat des détaillants, grossistes et magasins à rayons, section locale 580 c. Dolphin

 

Delivery Ltd. 31[31], la Cour suprême a précisé que la Charte ne s’appliquait pas à la common law entre particuliers ; la Charte ne s’applique à la common law que dans la mesure où celle-ci constitue le fondement d’une action gouvernementale qui, allègue-t-on, porte atteinte à une liberté ou à un droit garantis 32[32] . Néanmoins, la Cour suprême a statué que dans le contexte d’un litige privé où aucune action gouvernementale n’était en cause, la common law devait être interprétée d’une manière qui soit conforme à la Charte. Cette exigence illustre simplement le pouvoir inhérent qu’ont les tribunaux de modifier ou d’élargir la common law de façon à ce qu’elle respecte les conditions et valeurs sociales contemporaines 33[33].
La Cour suprême a interprété l’art. 32(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 comme incluant d’autres entités gouvernementales que celles qui y sont expressément énumérées. Elle a décidé que cet article était de portée assez large pour englober toutes les entités qui sont essentiellement de nature gouvernementale.
Afin de conclure qu’une entité fait partie du gouvernement, il faut examiner si l’entité peut

  1. – de par sa nature même ; ou
  2. – à cause du degré de contrôle exercé par le gouvernement sur elle,être à juste titre considérée comme faisant partie du « gouvernement » au sens de l’art. 32(1). En pareil cas, toutes les activités de l’entité sont assujetties à la Charte, même si l’activité en cause pourrait être qualifiée de « privée » si elle était exercée par un acteur non gouvernemental [34]
    De plus, la Cour suprême a affirmé qu’il était possible que des entités données soient assujetties à un examen fondé sur la Charte relativement à certaines fonctions gouvernementales qu’elles accomplissent, même si, intrinsèquement, ces entités ne peuvent être correctement décrites comme « gouvernementales »[35]. Pour que la Charte s’applique à une entité privée, il doit être établi que celle-ci met en œuvre une politique ou un programme gouvernemental déterminé [36]
    Voici quelques exemples d’entités et d’actes qui, selon la jurisprudence, sont assujettis à la Charte :
    – les décisions du cabinet fédéral [37]
  • les municipalités et les règlements municipaux [38];
  • l’ordonnance d’un tribunal judiciaire, lorsque la cour agit de sa propre initiative et non pas à la requête d’un particulier, pour des motifs de caractère entièrement « public » plutôt que « privé »[39] ;
  • les ordonnances des tribunaux administratifs [40] ;
  • les activités gouvernementales qui sont formellement des opérations « commerciales » ou « privées », car ces activités sont en réalité des expressions de la politique gouvernementale [41]
  • les conventions collectives conclues par un mandataire du gouvernement [42] ;
  • un collège sur lequel le gouvernement possède un pouvoir de contrôle routinier ou régulier [43]
  • les hôpitaux publics, lorsqu’ils fournissent des services médicaux spécifiés dans la loi [44]. Voici maintenant quelques exemples d’entités et d’actes qui, selon la jurisprudence, ne sont pas assujettis à la Charte :
  • les membres d’une assemblée législative lorsqu’ils exercent leurs privilèges inhérents (i.e. ceux qui sont nécessaires au bon fonctionnement de l’organisme législatif) [45] ;
  • l’ordonnance d’un tribunal judiciaire [46] ;
  • les universités [47] ;
  • les règlements de régie interne des hôpitaux publics [48].

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Une partie ne peut pas contester la constitutionnalité d’une autre loi que celle qui fait l’objet du recours, à moins qu’elle n’amende son recours et respecte la procédure relative aux questions constitutionnelles.
En vertu de l’art. 32(1) des Règles, la partie qui entend soulever une question constitutionnelle doit, dans les soixante jours suivant le dépôt de l’avis d’appel, s’adresser au juge en chef ou à un autre juge pour que soit formulée une question constitutionnelle lorsque :

  1. – la validité ou l’applicabilité constitutionnelle d’une loi fédérale ou d’une loi provinciale ou de l’un de leurs règlements d’application est contestée ;
  2. – le caractère inopérant d’une loi fédérale ou d’une loi provinciale ou de l’un de leurs règlements d’application est plaidé
  3. – la validité ou l’applicabilité constitutionnelle d’une règle de common law est contestée.
    Le juge en chef ou un autre juge peut ensuite ordonner la signification de la question constitutionnelle au procureur général du Canada, aux procureurs généraux de toutes les provinces et aux ministres de la Justice des gouvernements des territoires, et leur donner avis du délai dans lequel ils doivent déposer un avis d’intervention s’ils veulent intervenir devant la Cour [49]
I – 3. – Les délais

Aucun délai de recevabilité n’est prescrit.

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

En vertu du Tarif des honoraires payables au registraire de la Cour suprême du Canada (Annexe A des Règles de la Cour suprême du Canada), des honoraires de 50 $ sont exigibles pour le dépôt des documents suivants :

  • avis de demande d’autorisation ;
  • avis d’appel ; ou
  • autre document introductif d’instance. Les honoraires exigibles sont les mêmes pour tous les types d’appel (constitutionnel, civil, pénal, etc.). Rien n’est exigible pour un avis de demande d’autorisation d’appel incident. Dans des circonstances spéciales, le registraire peut, à sa discrétion, exempter une personne du paiement de ces honoraires.

II – 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

En vertu de l’art. 12 des Règles, une partie aux procédures peut comparaître soit en personne, soit par avocat. La Cour ou un juge peut, en tout temps, désigner un avocat pour représenter une partie à une procédure lorsque, de l’avis de la Cour ou du juge, il paraît souhaitable dans l’intérêt de la justice que la partie bénéficie de l’aide d’un avocat et qu’il appert que la partie n’a pas les moyens de retenir les services d’un avocat [50].
En règle générale, les parties sont représentées par avocat. Toutefois, il est arrivé à quelques reprises au cours des dernières années que des parties se représentent seules devant la Cour. Chaque année, environ une centaine de demandes d’autorisation d’appel sont déposées par des personnes non représentées par avocat.

II – 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Le requérant doit avoir qualité pour agir. Voir question I-1.

II – 2. – Conditions relatives au recours

Les appels dont la Cour est saisie proviennent de trois sources.

Première source :
Dans la plupart des cas, une autorisation d’appel doit d’abord être obtenue d’une formation de trois juges de la Cour [51]. Les demandes d’autorisation d’appel sont présentées par écrit [52] et doivent être déposées dans les soixante jours suivant la date du jugement porté en appel [53].

La Cour accueille la demande d’autorisation d’appel s’il ressort des conclusions écrites, compte tenu de l’importance de l’affaire pour le public, ou de l’importance des questions de droit ou des questions mixtes de droit et de fait qu’elle comporte, ou de sa nature ou de son importance à tout autre égard, qu’elle devrait en être saisie [54]. Il n’est pas suffisant de démontrer que la cour d’appel a commis une erreur : il doit être démontré qu’il s’agit d’une question d’importance générale.
La Cour peut ordonner la tenue d’une audience pour décider du sort d’une demande en autorisation d’appel [55]. Cependant, cela se produit rarement.
La Cour suprême a pour politique de ne pas donner les motifs de sa décision d’accueillir ou de rejeter une demande d’autorisation d’appel.
En vertu des articles 37 et 37.1 de la Loi, l’autorisation d’en appeler d’un jugement peut, dans certains cas, être accordée par le plus haut tribunal de dernier ressort dans un province ou par la Cour d’Appel fédérale lorsque, suivant l’opinion du tribunal ou de la Cour d’Appel fédérale, la question en jeu dans l’appel en est une qui devrait être soumise à la Cour suprême du Canada. Toutefois, en pratique, les cours d’appel n’accordent des autorisations d’appel que rarement, par déférence pour la Cour suprême. La Cour suprême peut accueillir une demande d’autorisation d’appel qui a été rejetée par une cour d’appel [56].
Le tableau suivant indique, pour les onze dernières années, le nombre de demandes d’autorisation d’appel complètes soumises à la Cour dans les domaines suivants : Charte (en matière civile) ; Charte (en matière criminelle) ; et Constitutionnel (question de partage des compétences la plupart du temps). Le chiffre en italique dans chaque colonne indique le nombre de demandes d’autorisation d’appel accordées dans chaque catégorie.

En 1999, 15 pour cent des demandes d’autorisation d’appel soumises à la Cour étaient des affaires civiles ou criminelles qui soulevaient principalement des questions relatives à la Charte, et 2 pour cent des demandes soulevaient d’autres questions constitutionnelles. En 1998, ces pourcentages étaient respectivement 11 % et 2 %. En 1997, ils étaient de 9 % et 1 %.

Deuxième source :
Les affaires pour lesquelles une autorisation d’appel n’est pas requise constituent une deuxième source.
Les appels de plein droit incluent :

  1. – les appels des décisions rendues par la Cour d’Appel fédérale en matière de litige entre le Canada et une province, ou entre deux ou plusieurs provinces [57] ;
  2. – les appels en vertu de l’art. 64 de la Loi sur les élections fédérales contestées 58[58] ;
  3. – les appels en vertu de l’art. 34(3.1) de la Loi sur la concurrence 59[59]
  4. – les appels de questions déférées par les gouvernements provinciaux en vertu de l’art. 36 de la Loi ; et
  5. – les appels en vertu des art. 691(1)(a), 691(2)(a) et (b), 692(3) et 693(1) du Code criminel.
    Les trois premiers types d’appel de plein droit sont peu courants et peu pertinents aux fins du présent rapport. Les appels en matière criminelle constituent la très vaste majorité des appels de plein droit. Il y a appel de plein droit à la Cour suprême en matière criminelle sur toute question de droit au sujet de laquelle un juge de la cour d’appel est dissident et sur toute question de droit si la cour d’appel annule l’acquittement d’un accusé et consigne contre lui un verdict de culpabilité.

Troisième source :
La troisième source est le pouvoir de renvoi du gouvernement fédéral prévu à l’art. 53 de la Loi, en vertu duquel la Cour est appelée à donner un avis sur des questions que lui soumet le gouverneur en conseil.
Un avis d’appel doit être signifié à toutes les parties et déposé auprès du registraire dans les trente jours suivant la date du jugement porté en appel, s’il s’agit d’un appel de plein droit, et dans les trente jours suivant la date du jugement accordant l’autorisation d’appel, si une demande à cette fin a été présentée 60[60].

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les requêtes sont numérotées de façon consécutive.

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date qui fait foi pour la suite des procédures est la date du dépôt au Greffe de la Cour [61].

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

On retrouve dans les Règles et dans la Loi plusieurs dispositions relatives aux conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes. Ces dispositions portent principalement sur la présentation des documents imprimés, les mentions obligatoires, les pièces et documents obligatoires, le cautionnement et les délais de signification. Par exemple, l’art. 3(1) des Règles précise que tous les documents imprimés doivent être clairs et lisibles et présentés sur du papier blanc de bonne qualité de format 21,5 cm par 28 cm.
Les dispositions relatives aux demandes d’autorisation d’appel sont plus nombreuses que les dispositions relatives aux appels de plein droit, car les demandes d’autorisation d’appel nécessitent le dépôt de plusieurs documents. En ce qui concerne les demandes d’autorisation d’appel, nous vous référons aux articles suivants des Règles et de la Loi reproduits en annexe : art. 21, 23, 33 et 39(4) des Règles et art. 58(1)(a), 58(2) et 59 de la Loi. Ces articles spécifient, entre autres, quels sont les types de pièces annexes indispensables et les mentions obligatoires.
Pour ce qui est des conditions formelles et matérielles de recevabilité des appels de plein droit, nous vous référons aux articles suivants des Règles et de la Loi reproduits en annexe : art. 21 et 26 des Règles et art. 58(1)(b), 58(2), 59, 60 et 64 de la Loi. Ces articles portent principalement sur la signification de l’avis d’appel et le dépôt du cautionnement.
Des moyens nouveaux peuvent être soulevés en cours de procédure à la condition que la Cour accorde la permission d’amender les actes de procédure. Les amendements sont régis par l’art. 48 de la Loi qui prévoit :
48. 1. – À tout stade de l’appel porté devant elle, la Cour peut, même en l’absence de demande en ce sens par l’une des parties, procéder aux amendements nécessaires afin de lui permettre de se prononcer sur l’appel ou sur la véritable question ou contestation qui ressort des actes de procédure, de la preuve ou de l’ensemble des débats.
2. – L’amendement visé au paragraphe (1) peut être motivé ou non par la défaillance, l’erreur, l’action, le manquement ou la négligence de la partie qui le demande.
L’amendement s’effectue aux conditions que la Cour estime justes quand au paiement des frais, aux ajournements ou à tout autre facteur [62].

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

En 1975, la Loi a été amendée afin d’exiger qu’une autorisation d’appel soit accordée dans toutes les affaires civiles. Les appels de plein droit dans les affaires portant sur des sommes de plus de 10 000 $ a été aboli et le critère de « l’importance de l’affaire pour le public » a été établi comme étant le critère pour accueillir une demande d’autorisation d’appel [63]. Pour la première fois dans son histoire, la Cour suprême devenait maître de son rôle en matière civile. Ce changement dans la loi avait pour but de permettre à la Cour de se consacrer aux affaires de plus grande importance et de réduire les inévitables délais causés par le nombre élevé d’appels.
Avant le 25 avril 1988, toutes les demandes d’autorisation d’appel devaient être entendues par une formation de trois juges lors d’une audience. Ces audiences prenaient beaucoup du temps de la Cour et menaçaient d’en prendre encore davantage puisque le nombre de demandes d’autorisation d’appel augmentait. En 1987, la Loi a été modifiée de façon à permettre que les demandes d’autorisation d’appel soient considérées par écrit [64]. Cet amendement est entré en vigueur le 25 avril 1988.
Depuis le 14 mai 1997, il n’y a plus d’appel de plein droit lorsqu’une cour d’appel annule à l’unanimité l’acquittement à l’égard d’un acte criminel et ordonne un nouveau procès. Un accusé qui aurait eu un appel de plein droit n’eût été de ces modifications doit demander une autorisation d’appel. Conformément à l’art. 43(1.2) de la Loi ajouté au moment de ces modifications, la Cour doit ordonner la tenue d’une audience pour décider de la demande d’autorisation d’appel du requérant.

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

La procédure à suivre pour régulariser une requête est la même que celle pour soulever de nouveaux moyens, soit la procédure d’amendement. Nous vous référons donc à la discussion relative à la procédure d’amendement à la question II-2.3.
De plus, l’art. 4 des Règles prévoit que la Cour, un juge ou le registraire, lorsque les règles le lui permettent, peut exempter une partie de l’obligation de suivre les dispositions des Règles.

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité
(II – 4. – Motifs de rejet. Synthèse)

La Cour a le pouvoir de casser des procédures [65]. La principale modalité de rejet pour irrecevabilité est la requête en annulation. En vertu de l’art. 28 des Règles, l’intimé peut, dans les soixante jours suivant le dépôt de l’avis d’appel, demander à la Cour d’annuler l’appel par ordonnance. Ce délai peut être prorogé [66].
L’intimé doit présenter une requête à la Cour, conformément à l’art. 23.1 des Règles. La requête doit comprendre un avis de requête et la plupart des documents requis pour une demande d’autorisation d’appel (voir l’art. 23 des Règles reproduit en annexe), notamment un mémoire des arguments. Sauf ordonnance contraire de la Cour ou d’un juge, la signification de la requête en annulation entraîne la suspension de toutes les procédures jusqu’à ce qu’un jugement sur la requête soit prononcé [67]. Si l’appel est annulé, la Cour a le pouvoir discrétionnaire d’ordonner à l’appelant de payer la totalité ou une partie des dépens de l’appel [68].
Comme le tableau suivant le démontre, très peu de requêtes en annulation sont déposées chaque année (chiffre en gras) et encore moins sont accueillies (chiffre en italique) :

Les principaux motifs de rejet sont les suivants :

  • Causes qui ne peuvent faire l’objet d’un appel [69] : par exemple, les pourvois qui ne rencontrent pas les conditions relatives à un appel de plein droit (e.g., dans une affaire criminelle, lorsqu’il n’y a pas de question de droit au sujet de laquelle un juge de la cour d’appel est dissident).
  • Procédures entachées de mauvaise foi [70].
  • Le non-respect des délais. Dans les cas où le dossier et le mémoire de l’appelant ne sont pas déposés et signifiés dans les six mois qui suivent, selon le cas, l’octroi de l’autorisation d’appel par la Cour ou le dépôt de l’avis d’appel dans un appel de plein droit ou dans un appel autorisé par la juridiction inférieure, le registraire peut signifier aux parties un avis indiquant qu’il demandera à un juge de rejeter l’appel en tant qu’appel abandonné, à moins qu’un juge ne proroge par ordonnance, dans les 30 jours suivant la signification de l’avis, le délai de signification et de dépôt du dossier et du mémoire [71].
  • De plus, si l’appelant tarde indûment à poursuivre son appel, ou omet de le présenter, une fois prêt pour l’audition, à la première session subséquente de la Cour, l’intimé peut, après avis donné à l’appelant, demander le rejet de l’appel à la Cour ou à l’un de ses juges siégeant en chambre [72]. L’intimé peut également demander le rejet de l’appel à la Cour ou à un juge si l’appelant ne signifie pas ni ne dépose son mémoire de la façon prescrite par les Règles [73]
  • Le caractère théorique ou caduc d’un appel. Sauf dans le contexte d’un renvoi, la Cour peut refuser de juger une affaire qui ne soulève qu’une question hypothétique ou abstraite, notamment lorsque sa décision n’aura pas pour effet de régler un litige affectant ou pouvant affecter les droits des parties de façon concrète. Un tel litige doit exister non seulement quand les procédures sont engagées, mais aussi au moment où la Cour rend sa décision, sinon la cause est considérée comme théorique [74]
  • Néanmoins, la Cour a le pouvoir discrétionnaire d’entendre une affaire, même si le différend concret et tangible a disparu et si la question est devenue purement théorique. Lorsque vient le moment d’exercer son pouvoir discrétionnaire, la Cour doit considérer les facteurs suivants :
    a) la présence de débat contradictoire ;
    b) l’économie des ressources judiciaires ; et
    c) la fonction juridictionnelle de la Cour suprême dans la structure politique canadienne [75]
  • La « non-justiciabilité ». La Cour suprême peut refuser de répondre à une question si
    1. – en répondant à la question, la Cour outrepasserait ce qu’elle estime être le rôle qui lui revient dans le cadre constitutionnel de la forme démocratique de gouvernement ; ou
    2. – la Cour ne pourrait pas donner une réponse relevant de son champ d’expertise : l’interprétation du droit [76]
  • Question ambiguë soumise par renvoi. La Cour peut refuser de répondre à une question soumise par renvoi, qui est par ailleurs justiciable,
  1. – lorsque la question est trop imprécise ou ambiguë pour qu’il soit possible d’y apporter une réponse complète ou exacte ; ou
  2. – lorsque les parties n’ont pas fourni suffisamment d’information pour permettre à la Cour de donner des réponses complètes ou exactes [77] .

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir.

S’il est convaincu qu’une partie agit de manière vexatoire, un juge peut ordonner la suspension de l’instance aux conditions qu’il estime appropriées [78]. En outre, une partie peut, par requête, demander qu’une telle ordonnance soit rendue [79]. De même, le registraire peut demander à un juge de rendre une telle ordonnance après avoir avisé les parties par écrit [80].

III. Traitement de la saisine recevable. Procédures de l’instance
III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Signification et divulgation
En règle générale, tout document déposé par une partie ou un intervenant doit être signifié et divulgué aux autres parties et intervenants.

Avis de question constitutionnelle
Dans les soixante jours suivant le dépôt de l’avis d’appel, la partie qui entend soulever une question constitutionnelle doit s’adresser au juge en chef, ou à un autre juge, pour que soit formulée une question constitutionnelle lorsque :
a) la validité ou l’applicabilité constitutionnelle d’une loi fédérale ou d’une loi provinciale ou de l’un de leurs règlements d’application est contestée ;

b) le caractère inopérant d’une loi fédérale ou d’une loi provinciale ou de l’un de leurs règlements d’application est plaidé ; ou
c) la validité ou l’applicabilité constitutionnelle d’une règle de common law est contestée [81].
Le juge en chef, ou un autre juge, peut formuler la question et en ordonner la signification, dans le délai qu’il fixe, au procureur général du Canada, aux procureurs généraux de toutes les provinces et aux ministres de la Justice des gouvernements des territoires, avec avis que ceux qui veulent intervenir – qu’ils aient ou non l’intention de plaider – doivent déposer dans le délai précisé dans l’avis, non inférieur à quatre semaines suivant la date de l’avis, un avis d’intervention et signifier cet avis aux parties [82].
Il est également utile de noter que toutes les provinces canadiennes ont adopté une loi exigeant qu’un avis soit donné au procureur général de la province (et parfois au procureur général du Canada) lorsque la constitutionnalité d’une loi est en cause. L’objectif de ces lois a été décrit ainsi par le juge Sopinka dans l’affaire Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant [83] :
Dans notre démocratie constitutionnelle, ce sont les représentants élus du peuple qui adoptent les lois. Bien que les tribunaux aient reçu le pouvoir de déclarer invalides les lois qui contreviennent à la Charte et qui ne sont pas sauvegardées en vertu de l’article premier, c’est un pouvoir qui ne doit être exercé qu’après que le gouvernement a vraiment eu l’occasion d’en soutenir la validité. Annuler par défaut une disposition législative adoptée par le Parlement ou une législature causerait une injustice grave non seulement aux représentants élus qui l’ont adoptée mais également au peuple. En outre, devant notre Cour, qui a la responsabilité ultime de déterminer si une loi contestée est inconstitutionnelle, il est important que, pour rendre cette décision, nous disposions d’un dossier qui résulte d’un examen en profondeur des questions constitutionnelles soulevées devant les cours ou le tribunal dont les jugements sont portés en appel.
Bien que la Cour suprême ne se soit pas définitivement prononcé sur la question, il est possible que l’omission de donner l’avis requis invalide une décision rendue en son absence [84].
Dans les cas de renvois, si une question soumise par le gouverneur en conseil touche à la validité constitutionnelle d’une loi – ou de l’une quelconque de ses dispositions – adoptée par la législature d’une province, ou si, pour une raison quelconque, le gouvernement d’une province porte un intérêt particulier à cette question, le procureur général de cette province est obligatoirement avisé de la date d’audition afin qu’il puisse être entendu s’il le juge à propos [85].

De plus, la Cour a le pouvoir d’ordonner qu’une personne intéressée ou des représentants d’une catégorie de personnes intéressées soient avisées de l’audition de toute question déférée à la Cour dans le cadre d’un renvoi. Ces personnes ont le droit d’être entendues à ce sujet [86].

Amicus curiae
La Cour a le pouvoir discrétionnaire de commettre d’office un avocat, en l’absence de toute autre représentation, relativement à un intérêt auquel il est porté atteinte [87]. La Cour suprême a notamment exercé ce pouvoir dans l’affaire du Renvoi relatif à la sécession du Québec [88] en nommant un amicus curiae pour représenter les intérêts du gouvernement du Québec.

Intervention
En outre, en vertu de l’art. 18 des Règles, toute personne ayant un intérêt dans un appel ou un renvoi peut, par requête présentée à un juge, demander l’autorisation d’intervenir aux conditions fixées par celui-ci. Une partie à un litige analogue [89] et les groupes d’intérêt public constituent deux exemples de personnes ayant un intérêt dans un appel ou un renvoi. L’intérêt des groupes d’intérêt public dans un appel peut être démontré si, par les personnes qu’ils représentent ou par le mandat qu’ils cherchent à faire valoir, ils sont directement intéressés dans la question devant la Cour [90].

La requête en intervention doit être signifiée et déposée dans les soixante jours suivant le dépôt de l’avis d’appel ou de renvoi [91]. La requête en intervention doit exposer brièvement
a) l’identité de l’intervenant et l’intérêt qu’il a dans l’appel ou le renvoi ;
b) la position qu’il prendra dans l’appel ou le renvoi ; et
c) les arguments qu’il présentera, leur pertinence à l’appel ou au renvoi et les raisons qui l’amènent à croire qu’elles seront utiles à la Cour et différentes de celles des autres parties [92].
Le dernier critère est largement respecté lorsque le requérant fait face à la question et en a acquis une connaissance approfondie qui peut donc lui permettre d’apporter un point de vue nouveau ou de fournir des renseignements supplémentaires à son sujet. Toutefois, le statut d’intervenant n’est pas accordé pour permettre à l’intervenant de soulever des questions entièrement nouvelles, que les parties principales n’ont pas présentées [93].

Le besoin d’assurer un débat contradictoire est un des facteurs dont la Cour tient compte lorsqu’elle accorde le statut d’intervenant à un requérant [94]. Si la requête en intervention est accueillie, l’intervenant peut déposer un mémoire. Sauf ordonnance contraire d’un juge, l’intervenant ne peut déposer un mémoire de plus de vingt pages, est limité au contenu du dossier, ne peut rien y ajouter et ne peut plaider [95].

Substitution et addition de parties
Dans toutes les procédures, la Cour ou un juge peut également ordonner l’addition ou la substitution d’une partie s’il l’estime nécessaire pour permettre à la Cour de trancher les questions en litige [96]. Ainsi, la Cour peut ordonner l’addition ou la substitution d’une partie pour des fins d’équité ou pour assurer le débat contradictoire et empêcher que la question devienne purement théorique [97].

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Les parties présentent des arguments sous forme écrite et orale.

Arguments sous forme écrite

  • Dans les quatre mois suivant la date de dépôt de l’avis d’appel, l’appelant doit signifier trois exemplaires de son mémoire aux autres parties et un exemplaire à chaque intervenant [98]
  • Pour sa part, l’intimé doit signifier trois exemplaires de son mémoire aux autres parties et un exemplaire de son mémoire à chaque intervenant dans les huit semaines suivant la date de signification du mémoire de l’appelant [99]
  • Tout intervenant doit signifier un exemplaire de son mémoire aux parties et à chaque autre intervenant dans les quatre semaines suivant la date de signification du mémoire de l’intimé [100]
  • Vous trouverez les règles relatives à la présentation matérielle des mémoires, de même que d’autres règles concernant les mémoires, aux art. 37 à 42 et 33 des Règles, reproduits en annexe.

Arguments sous forme orale

  • Après le dépôt du mémoire de l’intimé ou huit semaines après la signification du mémoire de l’appelant, selon le cas, le registraire inscrit l’appel pour audition [101]
  • Au plus tard le huitième mardi précédant le premier jour de la session de la Cour, le registraire met au rôle tous les appels inscrits [102]
  • Dans les dix jours de la mise au rôle, l’appelant doit signifier à toutes les parties un avis d’audition[103]
  • Sauf ordonnance contraire, les appels sont entendus dans l’ordre de leur inscription au rôle [104]
  • Le Greffe doit être avisé au moins une semaine avant l’audition de l’appel du nom des procureurs qui comparaîtront en Cour [105]
  • Si une partie ne comparaît pas au jour et à l’heure fixés, la Cour peut n’entendre que les parties présentes et statuer sans entendre la partie absente, ou elle peut ajourner l’audience aux conditions qu’elle juge nécessaires, notamment quant aux dépens [106]. Les règles relatives à la durée des plaidoiries sont précisées dans des avis de pratique. Les règles présentement en vigueur ont été précisées dans un Avis à la profession publié en août 1998.
  • Appelants et intimés disposent chacun d’une heure pour la plaidoirie principale.
  • Si l’appelant utilise toute l’heure qui lui est allouée pour sa plaidoirie principale, cinq minutes lui sont accordées pour sa réplique. Si l’appelant n’utilise pas toute l’heure allouée pour sa plaidoirie principale, il peut reporter un maximum de quinze minutes qui, avec les cinq minutes de réplique normalement attribuées, donnent au plus vingt minutes de réplique.
  • Une partie qui estime avoir besoin de plus de temps peut faire une requête en ce sens au juge de service. La Cour peut accorder une période de temps supplémentaire, notamment aux avocats qui ont dû répondre à plusieurs questions pendant leur plaidoirie.
  • Sauf permission de la Cour, le nombre de procureurs qui plaident à un appel est limité à deux par parties et à un seul par intervenant, et le nombre de procureurs qui plaident en réplique est limité à un seul par partie [107]
  • Les intervenants n’ont pas le droit de réplique, sauf permission de la Cour [108]
  • Les intervenants qui ont obtenu la permission de plaider disposent généralement de quinze minutes pour leur plaidoirie. Ils plaident après la partie dont ils soutiennent la position.

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Le procès en constitutionnalité peut être défini comme pleinement contradictoire.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

  • Dossier. Le dossier de l’appelant doit faire état du jugement contesté et des seuls actes de procédure, preuves, affidavits et autres documents nécessaires à la recevabilité de l’appel par la Cour [109]. Le dossier de l’intimé fait état des seuls actes de procédure, preuves, affidavits et autres documents que l’intimé estime nécessaires à la recevabilité de l’appel par la Cour et qui ne figurent pas dans le dossier de l’appelant [110].
  • Recueil de jurisprudence et de doctrine. Chaque partie doit déposer auprès du registraire et signifier aux autres parties et intervenants un recueil de jurisprudence et de doctrine qui contient uniquement les extraits pertinents des arrêts et ouvrages sur lesquels elle entend s’appuyer [111].
  • Mémoire exposant les questions en litige ainsi que les arguments présentés [112].

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Toutes les pièces doivent être transmises ou accessibles aux parties.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

La Cour ne dispose pas de moyens propres d’instruction d’une affaire. Toutefois, la Cour peut prendre connaissance d’office du droit ainsi que de faits incontestables et notoires. De plus, dans le contexte constitutionnel, les règles traditionnelles de la connaissance d’office sont assouplies afin de permettre aux juges de prendre connaissance d’office d’études sociales et de données socio-économiques sérieuses [113].

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

La Cour ne peut se saisir d’office de dispositions non contestées. Le principe général est que le débat judiciaire est défini par les parties. De plus, il existe une présomption de constitutionnalité [114]. Par conséquent, la Cour ne se prononce pas sur des questions constitutionnelles qui n’ont pas été soulevées par les parties.
Néanmoins, la Cour peut, dans certaines circonstances, soulever des moyens qui n’ont pas été soulevés par les parties. Par exemple, la Cour peut, à tout stade de l’appel porté devant elle, procéder aux amendements nécessaires afin de lui permettre de se prononcer sur l’appel ou sur la véritable question ou contestation qui ressort des actes de procédure, de la preuve ou de l’ensemble du débat, et ce, même en l’absence de demande en ce sens [115]. L’article 49 de la Loi prévoit que l’amendement s’effectue aux conditions que la Cour estime justes, entre autres quant aux ajournements ou à tout autre facteur. Lorsqu’un nouveau moyen est soulevé, la pratique de la Cour est d’en informer les parties et de leur permettre de présenter des arguments relativement à ce moyen.

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ? La Cour n’est pas tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini.

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

À la fin d’une audience, la Cour peut rendre son jugement sur le banc ou prendre la cause en délibéré. Dans la plupart des cas, la cause est prise en délibéré.

En vertu de l’art. 26 de la Loi, la Cour peut rendre son jugement soit en audience publique (ce qui n’arrive pratiquement jamais), soit de la façon suivante : chaque juge ayant instruit l’affaire dépose auprès du registraire le texte de l’exposé de ses motifs, une copie, signée par lui, de l’exposé des motifs d’un autre juge auquel il souscrit ou une attestation écrite de son accord avec ces motifs.
Lorsqu’une question a été mise en délibéré, le jugement est subséquemment déposé à une date annoncée et le registraire doit aviser de la date du prononcé du jugement les correspondants des parties et des intervenants, ou les procureurs des parties et des intervenants qui ne possèdent pas de correspondant [116]. Les procureurs inscrits au dossier, ou leur correspondant, sont également avisés du dépôt des motifs [117].
Dans les cas de renvois, la Cour transmet au gouverneur en conseil un avis certifié et motivé sur chacune des questions soumises, de la même manière que dans le cas d’un jugement rendu sur appel porté devant elle. Tout juge dont l’opinion diffère de celle de la majorité transmet pareillement son avis certifié et motivé [118].
Les jugements déposés sont immédiatement rendus publics et disponibles sur Internet.

III – 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

Le tableau suivant indique, pour les onze dernières années, les délais moyens (en mois) qui se sont écoulés

  1. – entre le dépôt d’une demande d’autorisation d’appel et la décision sur la demande ;
  2. – entre la date de l’autorisation d’appel ou du dépôt de l’avis d’appel de plein droit et l’audience ; et
  3. – entre l’audience et le jugement. Il est à noter que ces statistiques englobent l’ensemble des appels entendus par la Cour et non seulement les affaires constitutionnelles.

 

Conclusion

1. – L’accès au juge constitutionnel a-t-il conduit à des adaptations structurelles de la Cour ?
L’accès au juge constitutionnel est souvent fonction des ressources financières des requérants. Dans l’affaire Nouveau-Brunswick (ministre de la Santé et des Services communautaires) c. G.(J.) [119], la Cour a statué que, dans certaines circonstances, l’État a l’obligation constitutionnelle de fournir des services d’avocats rémunérés.
Les dix provinces et les trois territoires canadiens ont des programmes en vertu desquels les personnes qui ont des droits légitimes à défendre ou à exercer se soumettent d’abord à une évaluation financière ; celles qui sont jugées admissibles reçoivent des services juridiques qui sont subventionnés en totalité ou en partie. Ces programmes offrent surtout des services touchant le droit de la famille, le droit criminel, le statut d’immigrant ou de réfugié et certaines affaires civiles [120]. Des questions constitutionnelles peuvent être soulevées dans le cadre de ces affaires.
Au niveau fédéral, le Programme de contestation judiciaire du Canada constitue une autre source de financement. Il s’agit d’un organisme national, sans but lucratif, créé en 1994 pour financer les actions en justice visant les droits à l’égalité et les droits linguistiques garantis par la Constitution canadienne. Le Programme finance les causes invoquant les droits linguistiques aux niveaux fédéral ou provincial, garantis par la Constitution du Canada. Sont également financées les causes contestant les lois, les politiques ou pratiques fédérales fondées sur l’article 15 (égalité) de la Charte. Les causes ne sont financées que si elles sont susceptibles de modifier une loi, une politique ou une pratique de manière à ce que celle-ci respecte les droits linguistiques ou les droits à l’égalité. Il existe cinq catégories de financement disponible : le financement pour l’élaboration d’une action, le financement d’une action en justice, le financement d’une étude d’impact, le financement pour les négociations et le financement pour la promotion et l’accès au Programme [121].
Pour ce qui est des adaptations structurelles de la Cour, la présence des recherchistes et des conseillers juridiques à la Cour suprême mérite d’être soulignée. À la fin des années soixante, les juges de la Cour ont commencé à embaucher des « clercs » ou « recherchistes » pour les assister dans leur travail. Au commencement, chaque juge avait un seul recherchiste à son service. Dans les années 80, le nombre de recherchistes est passé de un à deux, puis de deux à trois pour chaque juge. C’est aussi pendant les années 80 que la Cour s’est dotée d’un personnel juridique affecté à la production de précis destinés aux juges. Depuis 1994, ce personnel est également affecté à l’étude des demandes d’autorisation d’appel, tâche qui incombait auparavant aux recherchistes. La section des Services juridiques comprend maintenant quinze avocats.
De plus, le nombre de requêtes en nouvelle audition (ou demandes de réexamen) [122] ont considérablement augmenté au cours des dernières années. Le tableau suivant indique le nombre de demandes de ré-examen présentées à la Cour au cours des sept dernières années :

D’une façon plus générale, il est important de souligner que l’entrée en vigueur de la Charte en 1982 a eu un grand impact sur la Cour suprême. En effet, le rôle de la Cour en ce qui a trait au contrôle de constitutionnalité des lois et des actes des gouvernements a alors pris une plus grande envergure. Depuis 1982, la Cour fait face à des questions de plus en plus complexes. Dans les premières années suivant l’adoption de la Charte, les pourvois devant la Cour portaient principalement sur les droits judiciaires. En passant en revue les pourvois entendus récemment par la Cour, on peut constater que les questions portent maintenant de plus en plus sur le droit à l’égalité et les libertés individuelles. Ces pourvois soulèvent des questions quant aux choix sociaux et engendrent des débats au sein de la société. En conséquence, la Cour est l’objet d’un intérêt et d’une attention grandissants de la part des médias et du public.

2. – Existe-t-il une réforme en cours ou en projet relative à l’accès au juge constitutionnel ?
Non.

3. – Assiste-t-on à une professionnalisation des requêtes (et/ou des requérants) ?
Les requêtes ont, dans une très large mesure, toujours été « professionnalisées ». Toutefois, depuis l’arrivée de la Charte, on remarque que de plus en plus de personnes non représentées par avocat soulèvent des questions constitutionnelles fondées sur la Charte.

 

ANNEXES

Liste des législations, jurisprudences et textes de référence cités

1. – Législation

Charte canadienne des droits et libertés, Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, édictée comme l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, c. 11 (R.-U.).
Loi constitutionnelle de 1867.
Loi constitutionnelle de 1982.
Loi modifiant la Loi sur la Cour suprême et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois, L.C. 1987, c. 42.
Loi modifiant la Loi sur la Cour suprême et modifiant en conséquence la Loi sur la Cour fédérale, L.C. 1974-75-76, c. 18.
Loi sur la concurrence, L.R.C. 1985, c. C-34 (3e Suppl.).
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, c. S-26.
Loi sur les élections fédérales contestées, L.R.C. 1985, c. C-39. Règles de la Cour suprême du Canada, DORS / 83-74, mod. par DORS / 83-335, 83-930, 84-821, 87-60, 87-292, 88-247, 91-347, 92-674, 93-488, 94-748, 95-158, 95-325, 95-326, 95-573, 96-393, 97-210, 97-299, 97-476, 98-452, 98-489.

2. – Jurisprudence

Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143. British Columbia Government Employees’ Union c. P.G. ColombieBritannique, [1988] 2 R.C.S. 214.
Canada (ministre de la Justice) c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 265. Conseil canadien des Églises c. Canada (ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236.
Cuddy Chicks Ltd. c. Commission des relations de travail de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 5.
Douglas College c. Douglas / Kwantlen Faculty Association, [1990] 3 R.C.S. 570.
Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241. 180 Eldridge c. P.G. Colombie-Britannique, [1997] 3 R.C.S. 624.

Godbout c. Longueuil (Ville de), [1997] 3 R.C.S. 844.
Harrison c. Université de Colombie-Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451. Hill c. Église de scientologie, [1995] 2 R.C.S. 1130.
Hy and Zel’s Inc. c. P.G. Ontario, [1993] 3 R.C.S. 113.
Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367.
Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211.
McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 230.
New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319.
Nouveau-Brunswick (ministre de la Santé et des Services communautaires), [1999] A.C.S. no 47 (QL).
Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265.
Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, [1998] 3 R.C.S. 157.
Operation Dismantle c. R., [1985] 1 R.C.S. 441.
Peterborough (Ville) c. Ramsden, [1993] 2 R.C.S. 1084.
R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295.
R. c. Finta, [1993] 1 R.C.S. 1138.
Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217.
Renvoi relatif à la T.P.S., [1992] 2 R.C.S. 445.
Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148.
Renvoi : Workers’ Compensation Act, 1983 (T.-N.), [1989] 2 R.C.S. 335. Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038.
Smith c. P.G. Ontario, [1924] R.C.S. 331.
Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483.
Syndicat des détaillants, grossistes et magasins à rayons, section locale 580 c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573. Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22.
Thorson c. P.G. Canada, [1975] 1 R.C.S. 138.
Tremblay c. Daigle, [1989] 2 R.C.S. 530.
Willick c. Willick, [1994] 3 R.C.S. 670.

3. – Texte de référence

Centre canadien de la statistique juridique, L’aide juridique au Canada : Une description des opérations, Ottawa, Statistique Canada, 1999.

Loi sur la Cour suprême

58. 1. – Sous réserve des autres dispositions de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, les règles suivantes régissent les délais en matière d’appel :
a) l’avis de la demande d’autorisation d’appel, accompagné de tous les documents utiles, doit être signifié à toutes les parties et déposé auprès du registraire dans les soixante jours suivant la date du jugement porté en appel ;
b) l’avis d’appel doit être signifié à toutes les parties et déposé auprès du registraire dans les trente jours suivant la date du jugement porté en appel, s’il s’agit d’un appel de plein droit, et dans les trente jours suivant la date du jugement accordant l’autorisation d’appel, si une demande à cette fin a été présentée.
2. – Le mois de juillet est exclu du calcul des délais prévus par le paragraphe (1).
59. 1. – Malgré les autres dispositions de la présente loi ou toute autre loi fédérale, le tribunal dont le jugement est attaqué, la Cour ou un juge de l’une ou l’autre juridiction peut, dans des circonstances déterminées, proroger tout délai fixé par l’article 58, même après son expiration.
2. – la juridiction ou le juge assortit alors la prorogation des conditions, en matière de cautionnement ou autre, qui lui paraissent indiquées dans les circonstances.
60. 1. – L’appel est formé dans le délai applicable aux termes de l’article 58 ou 59 par :
a) signification d’un avis à toutes les parties directement concernées ;
b) dépôt, auprès du registraire, d’un cautionnement de cinq cents dollars garantissant la poursuite effective de l’appel et le paiement, par l’appelant, des frais et dommages-intérêts éventuellement mis à sa charge par la Cour.
2. – Le cautionnement non déposé en numéraire est soumis à l’approbation du tribunal dont le jugement est attaqué, de la Cour ou d’un juge de l’une ou l’autre juridiction.
3. – L’appelant est tenu d’aviser les parties directement concernées du dépôt du cautionnement dans les sept jours qui suivent celui-ci ou, le cas échéant, l’approbation requise par le paragraphe (2) si celle-ci intervient après le dépôt.
4. – L’avis d’appel ainsi que la preuve de sa signification sont déposés au bureau du registraire de même qu’une copie de l’avis au bureau du greffier ou de tout autre fonctionnaire compétent de la juridiction inférieure, dans les vingt et un jours qui suivent l’expiration du délai applicable aux termes de l’article 58 ou 59.
64. Le dépôt d’un cautionnement n’est pas exigible dans le cas d’appels 182 interjetés par la Couronne ou en son nom, de contestations électorales, de causes devant la Cour fédérale, d’affaires pénales ou de procédures relatives à un bref d’habeas corpus.

Règles de la Cour suprême du Canada :

Présentation des documents imprimés.
3. 1. – Tous les documents doivent être clairs et lisibles et présentés sur du papier blanc de bonne qualité de format 21,5 cm par 28 cm.
2. – Le registraire peut refuser les documents qui ne sont pas conformes aux présentes règles.
3. – Sur ordonnance de la Cour ou d’un juge, les documents qui ne sont pas conformes aux présentes règles peuvent être exclus des dépens. DORS/91-347, art. 3.

Intitulé
21. 1. – L’intitulé figurant sur la couverture des documents suivants ne doit comporter aucun nom abrégé et doit être conforme aux paragraphes (2) à (6) :
a) tout document introductif d’instance ;
b) le dossier de l’appelant et celui de l’intimé ;
c) une demande d’autorisation ;
d) une requête devant la Cour.
2. – Le nom du requérant, du demandeur ou de l’appelant doit paraître en premier lieu avec la mention de sa qualité de « Requérant », de « Demandeur » ou d’« Appelant », selon le cas, suivie de la description de sa qualité devant le tribunal de première instance.
3. – Doit paraître ensuite le nom de chacune des parties visées par les procédures, suivi de leur qualité d’« Intimé », puis de leur qualité devant le tribunal de première instance.
4. – Le nom de toute autre partie ou intervenant aux procédures devant la Cour doit suivre, avec l’indication de sa qualité devant le tribunal de première instance, le cas échéant.
5. – L’indication de la qualité devant le tribunal de première instance exigée par le présent article doit être mise entre parenthèses.
6. – La qualité des parties en Cour d’Appel ne doit pas être mentionnée, à moins qu’elles n’aient pas été parties devant le tribunal de première instance ou que l’affaire ait débuté en Cour d’Appel.

Demandes d’autorisation
23. 1. – La demande d’autorisation est constituée des documents suivants, assemblés de la manière et dans l’ordre suivants :
a) une couverture sur laquelle figurent dans l’ordre suivant :
(i) l’en-tête « COUR SUPRÊME DU CANADA »,
(ii) la désignation, entre parenthèses, du tribunal de juridiction inférieure,

(iii) l’intitulé complet conforme à l’article 21,
(iv) la nature de la demande d’autorisation et les articles de la loi ou des présentes règles sur lesquels elle se fonde,
(v) en bas, à gauche, les nom, adresse, numéro de téléphone et, le cas échéant, numéro de télécopieur des procureurs respectifs des parties et, à droite, s’il y a lieu, les nom, adresse, numéro de téléphone et, le cas échéant, numéro de télécopieur de leurs correspondants respectifs ;
b) une table des matières complète dans laquelle sont indiqués chronologiquement la date de chaque document, y compris les annexes, et les numéros de page correspondants ;
c) les documents et annexes placés dans l’ordre suivant :
(i) l’avis de demande d’autorisation, rédigé selon la formule B.1,
(ii) tout affidavit à l’appui, s’il y a lieu,
(iii) les documents à l’appui, présentés dans l’ordre chronologique,
(iv) les dispositifs des jugements, chacun suivi des motifs respectifs, en commençant par le tribunal de première instance pour finir, dans l’ordre, par le dernier tribunal de juridiction inférieure ; toutefois, si un tribunal a rendu un jugement sans motifs écrits, il faut le mentionner dans la table des matières à la place du numéro de page, (v) un mémoire des arguments signé par le procureur qui l’a rédigé ou par la partie qui comparaît en personne, qui ne compte pas plus de 20 pages, sauf ordonnance contraire d’un juge ou du registraire, et qui est divisé en cinq parties comme il suit :
Partie I : bref exposé des faits,
Partie II : énoncé concis des questions en litige,
Partie III : bref exposé des arguments,
Partie IV: nature de l’ordonnance demandée,
Partie V: table des arrêts et ouvrages, classés par ordre alphabétique, sur lesquels la partie entend se fonder, avec une indication des pages du mémoire où ils sont cités,
(vi) les extraits pertinents des textes législatifs sur lesquels la partie entend s’appuyer, reproduits en annexe de la demande d’autorisation.
2. – Les paragraphes des parties I à IV doivent être numérotés consécutivement.
3. – Lorsque les documents visés au sous-alinéa (1)c)(iii) comprennent des éléments de preuve, un exemplaire des seuls éléments de preuve, y compris les pièces, auxquels la partie entend faire référence doit être inclus.
4. – Sauf ordonnance contraire du registraire, lorsque les documents visés au sous-alinéa (1)c)(iii) figurent au dossier de la cour de juridiction inférieure, ce dossier peut être déposé auprès du registraire au lieu des documents.
5. – Sauf ordonnance contraire d’un juge ou du registraire, les documents faisant partie de la demande d’autorisation doivent être conformes à l’article 33 et au paragraphe 39(4), compte tenu des adaptations de circonstance. 184
6. – L’intimé peut déposer auprès du registraire une réponse établie conformément aux paragraphes (1) à (5), compte tenu des adaptations de circonstance.
7. – Sauf ordonnance contraire d’un juge ou du registraire, le demandeur peut déposer auprès du registraire une réplique à la réponse de l’intimé, qui ne doit compter plus de cinq pages.
8. – La couverture de la demande d’autorisation et de la réplique doit être de couleur grise et celle de la réponse, de couleur verte.
9. – Sauf ordonnance contraire d’un juge ou du registraire, le demandeur doit déposer cinq exemplaires de la demande d’autorisation auprès du registraire ; toutefois, si un dossier est déposé en vertu du paragraphe (4), trois exemplaires de ce dossier suffisent.
10. – La demande d’autorisation doit être signifiée aux parties au litige devant le tribunal de juridiction inférieure et déposée auprès du registraire dans le délai prévu à l’alinéa 58(1)a) et au paragraphe 58(2) de la Loi ou prorogé conformément au paragraphe 59(1) de la Loi.
11. – L’intimé doit, au plus tard 30 jours francs après la signification de la demande d’autorisation : a) signifier aux autres parties la réponse visée au paragraphe (6) ; b) en déposer cinq exemplaires auprès du registraire.
12. – Le demandeur doit, dans les sept jours francs suivant la signification de la réponse de l’intimé : a) signifier aux autres parties la réplique visée au paragraphe (7) ; b) en déposer cinq exemplaires auprès du registraire. Toutefois, si l’intimé a déposé une demande d’autorisation d’appel incident en vertu du paragraphe 29(1), le demandeur peut signifier et déposer la réplique prévue au paragraphe (7) dans le délai applicable à la signification et au dépôt de la réponse à la demande d’autorisation d’appel incident.
13. – À l’expiration du délai prévu aux paragraphes (11) ou (12) ou après le dépôt de la réplique, le registraire doit soumettre la demande d’autorisation à la Cour pour qu’elle prenne les mesures voulues conformément à l’article 43 de la Loi.
14. – Le registraire doit inscrire au rôle toute demande d’autorisation à l’égard de laquelle la Cour a ordonné la tenue d’une audience conformément à l’alinéa 43(1)c) de la Loi.
15. – Sauf avec l’autorisation du registraire, aucun document ne peut être déposé après que la Cour a ordonné la tenue d’une audience conformément à l’alinéa 43(1)c) de la Loi.
16. – Le registraire peut proroger ou abréger les délais prévus aux paragraphes (11) et (12). DORS/88-247, art. 5 ; DORS/91-347, art. 11. DORS/94-748, art. 1 ; DORS/97-210, art. 3.

Avis d’appel

26. (1) L’avis d’appel doit être signifié aux autres parties et déposé auprès du registraire dans le délai prévu à l’alinéa 58(1)b) et au paragraphe 58(2) de la Loi ou prorogé conformément au paragraphe 59(1) de la Loi ou par le registraire.
2. – Le cautionnement doit être déposé par l’appelant dans le délai fixé au paragraphe (1).
3. – Dans le cas d’un appel de plein droit, il est parfait par la signification à toutes les parties d’un avis d’appel et son dépôt dans le délai fixé par la loi applicable.
4. – Si les exigences des paragraphes (1), (2) ou (3) ne sont pas respectées, l’intimé peut s’adresser à la Cour ou à un juge pour obtenir le rejet de l’appel. DORS/88-247, art. 8 ; DORS/91-347, art. 15, 39.

Dossier de l’appelant et dossier de l’intimé
33. 1. – Le dossier de l’appelant fait état du jugement contesté et des seuls actes de procédure, preuves, affidavits et autres documents nécessaires à la recevabilité de l’appel par la Cour ; il est relié de la façon suivante :
a) partie I : les actes de procédure, les ordonnances, les inscriptions ou les autres procédures et, le cas échéant, l’ordonnance accordant l’autorisation d’appel, le tout dans l’ordre chronologique ;
b) partie II : la preuve ;
c) partie III : les pièces, présentées dans l’ordre dans lequel elles ont été déposées en première instance ;
d) partie IV: tous les jugements rendus par les tribunaux d’instance inférieure ainsi que les motifs de jugement, le cas échéant ;
e) partie V: l’attestation du procureur, rédigée selon la formule E.
2. – Le dossier de l’intimé fait état des seuls actes de procédure, preuves, affidavits et autres documents que l’intimé estime nécessaires à la recevabilité de l’appel par la Cour et qui ne figurent pas dans le dossier de l’appelant ; il est relié de la façon suivante :
a) partie I : les actes de procédure, les ordonnances, les inscriptions ou les autres procédures, le tout dans l’ordre chronologique ;
b) partie II : la preuve ;
c) partie III : les pièces, présentées dans l’ordre dans lequel elles ont été déposées en première instance ;
d) partie IV: l’attestation du procureur, rédigée selon la formule E.
3. – Tout dossier est imprimé de la façon suivante :
a) un seul côté des feuilles est imprimé de façon que le texte se trouve toujours sur la page de gauche ;
b) les caractères utilisés sont d’une taille d’au moins 10 points et il n’y a pas plus de 12 caractères par 2,5 cm ;
c) il y a un numéro dans la marge de gauche toutes les 10 lignes, sans compter les titres ;
d) il y a au plus 50 lignes par page, à l’exclusion des titres ; 186
e) chaque page imprimée compte au plus 500 mots.

4. – La couverture du dossier de l’appelant est de couleur orange et celle du dossier de l’intimé de couleur grise.
5. – La couverture du dossier doit porter, dans l’ordre suivant :
a) l’en-tête « COUR SUPRÊME DU CANADA » en majuscules ;
b) entre parenthèses et en majuscules, la désignation de la juridiction inférieure ;
c) l’intitulé complet conforme à l’article 21 ;
d) le titre « DOSSIER DE L’APPELANT » ou « DOSSIER DE L’INTIMÉ », selon le cas, en majuscules et entre deux lignes horizontales parallèles ;
e) à gauche, les nom, adresse, numéro de téléphone et numéro de télécopieur des procureurs des parties et, à droite, ceux de leurs correspondants.
6. – Chaque page doit porter un titre qui précise :
a) dans le cas d’un acte de procédure, la nature du document, sa date et le nom de la partie qui le dépose ;
b) dans le cas d’un affidavit, son lien avec l’instance ou les requêtes s’y rapportant, le nom du déclarant, la date de l’affidavit et le nom de la partie qui l’a présenté ;
c) dans le cas d’une ordonnance ou d’une autre procédure, sa date et l’autorité dont elle émane ;
d) dans le cas d’un témoignage, le nom du témoin, la partie qui l’a cité, avec la mention qu’il s’agit de l’interrogatoire, du contre-interrogatoire ou du réinterrogatoire, ou de l’interrogatoire de la cour ;
e) dans le cas d’une pièce, la cote sous laquelle elle a été déposée ;
f) dans le cas d’un jugement, les mots « Jugement de », suivis du nom du tribunal et de la date ;
g) dans le cas des motifs d’un jugement, les mots « Motifs de jugement du », suivis du nom du juge, du tribunal et de la date.
7. – Sauf si les témoignages sont déjà imprimés en la forme prescrite par la juridiction inférieure, quand les témoignages sont imprimés en français, les questions doivent être précédées de la lettre Q et les réponses de la lettre R et quand les témoignages sont imprimés en anglais, les questions doivent être précédées de la lettre Q et les réponses de la lettre A.
8. – Les actes de procédure, les jugements et autres documents doivent être imprimés intégralement.
9. – Si un dossier compte plus de 300 pages, il doit être relié en volumes distincts d’au plus 200 pages chacun.
10. – Si un dossier nécessite deux volumes ou plus, les pièces peuvent être reproduites dans le dernier volume si, de l’avis de la partie qui comparaît en personne ou de son procureur, le renvoi aux pièces s’en trouvera facilité ; le mot « Pièces » figure alors en caractères gras sur la couverture après le numéro du volume.

11. – Toutes les pages du dossier, y compris celles du volume des pièces, doivent être numérotées consécutivement.
12. – Si un dossier comprend plus d’un volume, le numéro du volume en chiffres romains avec, à sa suite ou en-dessous, le numéro de la première et de la dernière page de ce volume doit être indiqué sous le titre et à l’intérieur des deux lignes horizontales parallèles.
13. – Une table des matières doit être insérée au début de chaque volume d’un dossier et indiquer :
a) en détail, le contenu des quatre parties du dossier, avec les dates et une description du contenu conforme au paragraphe (6) ;
b) dans le cas des pièces, la page et le numéro du volume dans lequel il y est fait référence pour la première fois dans la preuve ;
c) dans le cas des jugements rendus sans motifs consignés, dans la colonne destinée aux numéros de page, « aucun motif consigné ».
14. – La table des matières doit être paginée consécutivement en chiffres romains minuscules centrés en haut de la page et le reste du dossier doit être paginé consécutivement en chiffres arabes centrés en haut de la page. Rien ne doit figurer au-dessus du numéro de la page.
15. – Le registraire peut exempter une partie de l’obligation de suivre toute disposition du présent article.

Contenu des mémoires
37. 1. – Un mémoire doit comporter les cinq parties suivantes :
Partie I – dans cette partie de leur mémoire respectif, l’appelant doit énoncer succinctement les faits et l’intimé doit énoncer succinctement sa position relativement aux faits énoncés par l’appelant et les faits additionnels qu’il estime pertinents.
Partie II – dans cette partie de leur mémoire respectif, l’appelant doit faire un énoncé concis des points en litige dans l’appel et l’intimé doit énoncer sa réponse aux points soulevés par l’appelant et qu’il estime pertinents de débattre.
Partie III – un résumé de l’argumentation énonçant succinctement les moyens de droit ou de fait à débattre, avec un renvoi à la page et à la ligne du dossier et aux arrêts et ouvrages invoqués à l’appui de chaque moyen. Lorsqu’une loi, un règlement, une règle, une ordonnance ou un décret est cité ou invoqué, l’extrait pertinent doit être reproduit en annexe au mémoire ou le texte intégral déposé en 10 exemplaires à l’intention de la Cour.
Partie IV – un énoncé concis de la nature de la décision recherchée et de toute disposition particulière relative aux dépens.
Partie V – une liste des arrêts et ouvrages que la partie qui comparaît en personne ou son procureur entend invoquer, en ordre alphabétique avec un renvoi à la page où ils sont cités. 188 2. – [Abrogé, DORS/97-476, art. 5]

2-1. – Sauf ordonnance contraire d’un juge ou du registraire, les parties I à IV du mémoire ne peuvent compter plus de 40 pages.
3. – Les paragraphes des parties I à IV doivent être numérotés consécutivement. DORS/88-247, art. 14 ; DORS/91-347, art. 39.

Dépôt et signification des mémoires
38. 1. – Chaque partie doit signifier trois exemplaires de son mémoire aux autres parties et un exemplaire à chaque intervenant.
2. – Tout intervenant doit signifier un exemplaire de son mémoire aux parties et à chaque autre intervenant.
3. – Les mémoires doivent être signifiés :
a) dans le cas de l’appelant, dans les quatre mois suivant la date de dépôt de l’avis d’appel ;
b) dans le cas de l’intimé, dans les huit semaines suivant la date de signification du mémoire de l’appelant ;
c) dans le cas de l’intervenant, dans les quatre semaines suivant la date de signification du mémoire de l’intimé, sauf ordonnance contraire en application de l’article 18.
4. – Chaque partie et chaque intervenant doivent déposer auprès du registraire : a) dans le cas d’un appel, 24 exemplaires du mémoire ; b) dans le cas d’un renvoi, 31 exemplaires du mémoire. DORS/88-247, art. 15 ; DORS/91-347, art. 21.
5. – Le registraire peut proroger ou abréger les délais prévus au paragraphe (3). DORS/92-674, art. 3 ; DORS/95-325, art. 3.

Impression des mémoires
39. 1. – Sous réserve du paragraphe (4), les paragraphes 33(3), (5) et (11) à (14) s’appliquent au mémoire, avec les adaptations nécessaires.
2. – La couverture du mémoire de l’appelant doit être de couleur chamois, celle du mémoire de l’intimé, de couleur verte, celle du mémoire de l’intervenant, de couleur bleue.
3. – Sur la couverture du mémoire, le nom de la partie qui le dépose doit être indiqué. S’il y a plus d’un appelant ou d’un intimé, le nom de la partie doit être suivi de sa qualité d’« appelant » ou d’« intimé », selon le cas.
4. – Le mémoire doit être imprimé :
a) en caractères d’une taille de 12 points ;
b) à au moins un interligne et demi, à l’exception des citations des arrêts et ouvrages qui doivent être à interligne simple et en retrait ; c) avec des marges d’au moins 2,5 cm ;
d) dans le cas du mémoire de l’appelant, avec l’avis suivant paraissant à la fin :

« AVIS À L’INTIMÉ : Conformément au paragraphe 44(1) des Règles de la Cour suprême du Canada, le présent appel sera inscrit par le registraire pour audition, dès le dépôt du mémoire de l’intimé ou à l’expiration du délai prévu à l’alinéa 38(3)b) de ces règles, selon le cas. »
1. – Le registraire peut exempter une partie de l’obligation de suivre toute disposition du présent article. DORS/88-247, art. 16 ; DORS/91-347, art. 22 ;
DORS/97-476, art. 6 (1) et 6 (2).

Signature des mémoires
40. 1. – Les noms du procureur qui a rédigé le mémoire et de chaque partie qu’il représente doivent être dactylographiés à la fin de celui-ci.
2. – Le procureur qui a rédigé le mémoire, ou la partie qui comparaît en personne, doit signer l’original.

Mémoire relatif à l’appel incident
41. 1. – En cas d’appel incident, le mémoire de l’intimé doit comporter deux titres principaux, divisés chacun en cinq parties conformément à l’article 37, le premier intitulé « MÉMOIRE RELATIF À L’APPEL » en majuscules et le second, « MÉMOIRE RELATIF À L’APPEL INCIDENT » en majuscules.
2. – L’appelant peut, en réponse à l’appel incident, signifier et déposer un autre mémoire de la façon prescrite à l’article 38 pour l’intimé, dans les deux semaines suivant la signification du mémoire de l’intimé.
3. – Les mémoires sur appel incident ne peuvent compter plus de 20 pages, sauf ordonnance contraire d’un juge ou du registraire.
4. – Le registraire peut proroger ou abréger le délai prévu au paragraphe (2). DORS/91-347, art. 23.

Dépôt tardif des mémoires
42. 1. – Si l’appelant ne signifie pas ni ne dépose son mémoire de la façon prescrite à l’article 38, l’intimé peut demander le rejet de l’appel à la Cour ou à un juge.
2. – Si l’intimé ne dépose pas son mémoire dans le délai prescrit à l’article 38, l’appelant peut demander à un juge des directives relativement au dépôt du mémoire.
3. – Si l’intervenant visé au paragraphe 32(4) ne dépose pas son mémoire dans le délai prévu au paragraphe 38(3), l’appelant ou l’intimé peut présenter une requête à un juge pour obtenir des directives relativement au dépôt du mémoire. DORS/88-247, art. 17 ; DORS/91-347, art. 24, 39.


Rapport du tribunal suprême de justice du Cap-Vert

Octobre 2000

I. L’ouverture du droit de saisine
I – 1. – Les requérants

I – 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Créé en 1994 par la Loi constitutionnelle n° 108/IV/94 du 24 octobre 1994, le Tribunal suprême de Justice dispose d’une expérience en matière de contrôle de constitutionnalité encore extrêmement réduite.
Le Tribunal suprême de Justice (en tant que tribunal constitutionnel) peut être saisi en contrôle concret par les parties ou par le représentant du ministère public auprès du Tribunal.
L’initiative du contrôle abstrait a posteriori revient à une des autorités suivantes :

  • président de la République ;
  • président de l’Assemblée nationale ;
  • Premier ministre ;
  • un quart des députés à l’Assemblée nationale ;
  • procureur général de la République.

I – 1.1. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Sans objet.

I – 1.3. La Cour dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Non.

I – 1.4. Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Le requérant peut se désister de sa saisine jusqu’au moment de l’élaboration du projet de délibération par le juge rapporteur. Le désistement pourra être partiel.

I – 2. – Actes contrôlés

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé

Il appartient au Tribunal suprême de Justice, en tant que tribunal constitutionnel, d’apprécier la constitutionnalité de toute loi ou règlement à caractère normatif émanant des organes de souveraineté. Dans la mesure où les accords et traités internationaux ont, une fois reçus dans l’ordre interne, force de loi et ont une valeur hiérarchique égale à celle de la source organique de leur approbation, ils sont aussi sujets au contrôle constitutionnel du Tribunal suprême de Justice.
Le contrôle préventif ne concerne que les traités et accords soumis à la ratification du président de la République et à la demande de cette autorité.
Le contrôle concret a posteriori (qui concerne tout type de norme, quelle que soit sa forme ou source organique) n’est recevable que si la question a été soulevée au cours de la procédure et ne peut être transmise qu’une fois épuisées toutes les voies de recours ordinaires.
Il existe aussi la possibilité de requêtes directes a posteriori et abstraites contre toute loi ou règlement à caractère normatif émanant des organes de souveraineté.

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Non.

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Oui, en matière de contrôle concret.

I – 3. – Les délais

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Oui, en matière de contrôle abstrait.

I – 3.2. à I – 3.4.

Sans objet.

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Non.

II – 1.2. – La représentation par ministère d’avocat est-elle obligatoire ?

Oui, la représentation par un avocat est obligatoire.

II – 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Oui, dans le cas du contrôle concret.

II – 2. – Conditions relatives au recours

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les recours sont numérotés selon leur espèce et par année civile.

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes ?

  • Les recours peuvent être déposés sur papier libre.
  • Aucune annexe n’est obligatoire.
  • Les mentions obligatoires sont :
  • identification du requérant (nom, état civil, profession, résidence) ;
  • date du dépôt de la requête ;
  • signature de la requête par le requérant ;
  • identification de la norme ou de la résolution contrôlée (autorité ayant édicté la norme, nomination, numérotation et date de publication dans le Bulletin officiel) ;
  • motivation en fait et en droit.

II – 2.4. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Sans objet.

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Oui, une telle procédure existe à l’initiative du Tribunal.

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

II – 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

Le Tribunal suprême lui-même, sur la proposition du juge rapporteur.

II – 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Oui, un recours est possible devant le Tribunal suprême statuant en formation plénière.

II – 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ?

Le Tribunal statue en formation plénière avec un rapporteur choisi selon l’ordre de distribution des affaires.
Les requêtes sont enregistrées dans un livre approprié, par le secrétaire du tribunal, avec les pièces déposées.
Le président du Tribunal fait un examen préalable de la requête en cas de doutes formulés par le secrétaire.

II – 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

Toutes les décisions du Tribunal sont motivées et publiées.

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Oui, ils sont passibles d’une amende de 1 000 à 100 000 escudos.

II – 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

Sans objet.

II – 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Sans objet.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Les autorités productrices de la norme ou de la résolution contestée sont avisées et les décisions sont notifiées aux parties ayant démontré un intérêt à agir.

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

L’accès au prétoire se fait par un document écrit et signé par un avocat.

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité peut-il être défini comme pleinement ou partiellement contradictoire ?

Il peut être défini comme pleinement contradictoire.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ?

Nulle pièce n’est exclue de la procédure.

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ?

Oui.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Non.

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non contestés dans la requête ?

Non.

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Oui.
En matière de contrôle préventif : le délai est de 20 jours à compter de la réception de la requête.
En matière de contrôle successif : Le rapporteur dispose d’un délai de 45 jours et la séance plénière du Tribunal suprême devra se réunir dans un délai de 20 jours à compter de la réception du projet de décision.

III – 3.2. à III – 3.3.

Sans objet.

Conclusion

La récente création du Tribunal constitutionnel – séparée du Tribunal suprême de Justice – va entraîner une restructuration de ces deux organes.
Cependant, l’installation du Tribunal constitutionnel requiert encore l’approbation d’une loi ordinaire par l’Assemblée nationale (article 289 de la Loi constitutionnelle) une fois les conditions matérielles et budgétaires remplies.

Rapport du conseil constitutionnel de Djibouti

Mars 2000

Rapport établi par Omar Chirdon Abass,
président du Conseil constitutionnel de Djibouti.

I. L’ouverture du droit de saisine
I – 1. – Les requérants

I – 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Le Conseil constitutionnel qui n’est pas un organe politique mais une juridiction a pour principale mission d’assurer le respect de la hiérarchie des normes. Il est juge de la constitutionnalité du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, des lois organiques et ordinaires et des traités, accords et conventions.
Le contrôle de constitutionnalité des lois organiques et du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale présente un caractère obligatoire. Aux termes de l’article 78 de la Constitution, les lois organiques, avant leur promulgation et le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, avant sa mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.
Par contre celui exercé sur les lois ordinaires et les traités revêt un caractère facultatif. Le Conseil constitutionnel ne vérifie leur conformité à la Constitution que s’il en est saisi par une autorité habilitée à cet effet. L’article 79 de la Constitution dispose que les lois ordinaires peuvent être déférées au Conseil constitutionnel avant leur promulgation par le président de la République, le président de l’Assemblée nationale ou dix députés.
Qui sont les personnalité habilitées à saisir le Conseil constitutionnel pour examiner la constitutionnalité des lois ?

Ce sont :

  • le président de la République ;
  • le président de l’Assemblée nationale ;
  • dix députés.

Le recours ne peut être introduit qu’entre l’adoption de la loi par l’Assemblée nationale et avant la promulgation par le président de la République. Après la promulgation, la loi devient inattaquable. Il s’agit donc d’un contrôle a priori.
Les traités, accords et conventions ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi. L’article 63 de la Constitution souligne que « la ratification ou l’approbation d’un engagement international comportant une clause contraire aux dispositions de ladite Constitution ne peut intervenir que postérieurement à la révision de celle-ci ».

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

En raison de la création récente du Conseil constitutionnel et aussi du volume peu important de contentieux soumis à son examen, il n’y a pas eu de modifications.

I – 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Les textes réglementant les conditions de saisine du Conseil constitutionnel n’ont pas prévu de dispositions qui permettent au Conseil constitutionnel de se saisir lui-même.

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Rien n’empêche que les requérants puissent se désister de leur saisine selon la procédure habituelle de droit commun, dans tous les cas avant le prononcé de la décision du Conseil constitutionnel.
Dans la limite du délai donné aux parties pour préparer et déposer leurs mémoires ampliatifs, en défense et en réplique, les requérants peuvent se désister en tout ou en partie de leur requête.

I – 2. – Actes contrôlés

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé :

Le Conseil constitutionnel créé seulement en 1993 a traité essentiellement le contentieux électoral. Par contre les requêtes qui lui ont été déférées dans les autres domaines sont peu nombreuses.

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Le rôle du Conseil constitutionnel se limite à vérifier la conformité des lois ordinaires ou organiques, du Règlement de l’Assemblée nationale et des traités à la Constitution. Le domaine réglementaire échappe à son contrôle et par là même tous les actes du gouvernement.

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de constater la constitutionnalité d’une autre loi, que par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

À titre de rappel, il y a lieu de noter que le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel est un contrôle a priori c’est-à-dire qu’il ne s’exerce qu’avant la promulgation de la loi par le président de la République. Après la promulgation la loi devient inattaquable. Par conséquent, il n’est pas possible de contester une loi déjà promulguée par le biais d’un recours exercé contre une nouvelle loi.
Toutefois, les dispositions combinées de l’article 80 de la Constitution et de l’article 18 de la Loi organique n° 4/AN/93/3èL fixant les règles d’organisation et de fonctionnement du Conseil constitutionnel prévoient que lorsque un plaideur soulève devant une juridiction l’exception d’inconstitutionnalité d’une disposition législative ou réglementaire relative aux droits fondamentaux reconnus à toute personne par la Constitution, la juridiction saisie surseoit à statuer et transmet immédiatement l’affaire à la Cour suprême qui dispose d’un délai d’un mois pour écarter l’exception si celle-ci n’est pas fondée sur un moyen sérieux ou, dans le cas contraire, si elle estime l’exception soulevée recevable, la Cour suprême saisit immédiatement le Conseil constitutionnel qui statue dans le délai d’un mois.
Une disposition jugée inconstitutionnelle cesse d’être applicable et ne peut plus être appliquée aux procédures.

I – 3. – Les délais

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Les textes en vigueur relatifs à l’organisation, au fonctionnement et à la compétence du Conseil constitutionnel ne prévoient pas des recours recevables sans aucune limitation de délai sauf l’exception d’inconstitutionnalité qui peut être soulevée par tout plaideur à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction sur une question relative aux droits fondamentaux reconnus à toute personne.

I – 3.2. – Tableau des conditions de délais :

I – 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Les textes n’ont connu aucune modification sur ce point.

I – 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ? Les délais de recours sont courts et de ce fait les textes peuvent échapper à la vigilance de ceux qui sont habilités à contester leur conformité à la Constitution.

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

La requête n’est soumise à aucun droit de timbre. Elle est dispensée de tous frais de timbre ou d’enregistrement.

II – 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

Les textes en vigueur n’imposent pas la représentation obligatoire par ministère d’avocat.
Le requérant peut, à son choix, se faire représenter soit par un avocat, soit par un représentant de son choix.
Il peut aussi plaider son affaire lui-même. Si le requérant fait choix d’une tierce personne pour le représenter ou l’assister dans les actes de la procédure, il doit l’indiquer expressément et par écrit.

II – 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Les textes n’imposent pas particulièrement l’intérêt à agir du requérant. Les personnes habilitées par la loi à saisir le Conseil constitutionnel sont limitées et leur domaine d’intervention est fixé avec précision.

II – 2. – Conditions relatives au recours

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Le Conseil constitutionnel a adopté une numérotation chronologique par année.

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date de réception de la requête au secrétariat du Conseil constitutionnel fait foi.

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Support :
La requête est écrite sur papier libre sans frais de timbre ou d’enregistrement.

Pièces annexes indispensables :
Le requérant doit annexer à la requête les pièces produites au soutien de ses moyens.

Mentions obligatoires :
Les requêtes doivent contenir les noms, prénoms, adresse et qualité du ou des requérants ainsi que l’exposé des faits et moyens invoqués. Elles doivent être signées de leur auteur.

La norme ou l’acte contesté doit être clairement identifié et le requérant doit annexer à la requête les pièces utiles au soutien des moyens qu’il invoque.

Les mémoires produits au soutien des griefs soulevés ne peuvent contenir que le développement des moyens invoqués dans la requête, à l’exclusion de tout moyen nouveau.

Conditions formelles

Conditions matérielles

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Non.

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Exceptionnellement, le Conseil constitutionnel ou la section chargée de l’instruction de la requête peut accorder au requérant un délai supplémentaire pour la production d’une partie de ses pièces.

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

II – 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

Sans objet.

II – 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Non.

II – 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

Lorsqu’il estime que le dossier est en état d’être jugé, le Conseil constitutionnel statue en formation plénière.
Un rapporteur désigné par le président du Conseil constitutionnel présente son rapport.
Le président du Conseil constitutionnel désigne un rapporteur qui peut être choisi soit parmi les membres titulaires du Conseil constitutionnel, soit parmi les rapporteurs adjoints.
Les requêtes sont enregistrées au Secrétariat général du Conseil constitutionnel dans l’ordre de leur réception ou de leur arrivée.
Les requêtes doivent contenir les noms, prénoms, adresses et qualité du ou des requérants ainsi que l’exposé des faits et moyens invoqués.
Il y a ensuite une simple vérification des pièces pour la constitution du dossier.

II – 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée et publiée ?

Oui. Elle est motivée, prononcée et publiée.

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Non.

II – 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

Non.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Les séances du Conseil constitutionnel ne sont pas publiques. Les intéressés ne peuvent demander à y être entendus sauf si le Conseil estime les auditions des parties nécessaires pour la manifestation de la vérité. La procédure est entièrement écrite. Les communications des pièces aux parties sont assurées par le soin du secrétariat du Conseil constitutionnel.

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Le procès est défini comme pleinement contradictoire. Toutes les pièces sont communiquées aux parties qui peuvent aussi consulter les dossiers au siège du Conseil constitutionnel.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ?

La requête introductive, l’exposé des faits et les moyens invoqués, les mémoires ampliatifs, en défense et en réplique.

Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Toutes les pièces qui présentent un intérêt quelconque pour l’examen du dossier sont prises en compte.

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ?

Oui, toutes les pièces produites sont communiquées aux parties par le soin du Conseil constitutionnel et les parties peuvent consulter les dossiers au siège du Conseil constitutionnel.
Il n’existe pas de pièces qui ne sont pas transmises et/ou accessibles.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Le Conseil constitutionnel peut ordonner, s’il l’estime utile, une enquête ou toute autre mesure d’instruction.
Il désigne un rapporteur chargé de recevoir sous serment, les dépositions des témoins et qui en dresse un procès-verbal qui sera communiqué aux parties qui peuvent déposer leurs observations écrites.

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

Non.

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Oui. Le Conseil constitutionnel doit statuer dans le délai d’un mois. Ce délai est ramené à 8 jours à la demande du président de la République, s’il y a urgence.
C’est le même dans tous les cas, sauf en ce qui concerne le contentieux électoral.
Les délais sont respectés.

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

L’inscription d’une affaire à l’ordre du jour du Conseil est décidée par le président du Conseil constitutionnel.

III – 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

Le délai moyen qui s’écoule entre la fin de l’instruction et la tenue du délibéré ne pourra pas dépasser une semaine.
Le délai moyen qui s’écoule entre la tenue du délibéré et le prononcé de la décision ne pourra pas dépasser quarante-huit heures.
La notification de la décision est faite aussitôt qu’elle est rendue. Par contre, sa publication au Journal officiel dépend de la périodicité de la parution de celui-ci. Dans tous les cas, on peut estimer le délai moyen à un mois.

Conclusion

 

  1. – La mise en place du Conseil constitutionnel lui-même se trouve dans un stade de lent démarrage compte tenu du manque de moyen matériel et en personnel.
  2. – Il n’y a pas de réforme en cours ou en projet relative à l’accès au juge constitutionnel. Il n’existe pas de propositions d’amélioration, voire de transformation du système.
  3. – On n’assiste pas encore à une professionnalisation des requêtes.

Rapport de la Cour suprême constitutionnelle d’Égypte

Mars 2000

I. L’ouverture du droit de saisine
I – 1. – Les requérants

I – 1.1. – Tableau synthétique quantitatif des saisines

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Les conditions d’ouverture du recours n’ont pas évolué dans le temps.

I – 1.3. – La Cour dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Oui, la Cour elle-même dispose d’une possibilité d’auto-saisine sur le texte de l’article 27 de la Loi sur la Cour qui prévoit que :
« Dans tous les cas, la Cour peut décider de l’inconstitutionnalité de tout texte législatif ou réglementaire qu’elle rencontre dans l’exercice de ses compétences et qui a un rapport avec le litige qui lui est soumis, après avoir suivi la procédure prescrite pour la mise en état des actions d’inconstitutionnalité. »

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Oui, les requérants peuvent se désister de leur saisine soit totalement soit partiellement dans n’importe quels délais par une demande verbale ou écrite.

I – 2. – Actes contrôlés

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’actes contrôlés :

Voir le tableau sous I-1.1. dans la mesure où nous n’avons pas les détails demandés.

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Oui, les actes politiques sont placés par la jurisprudence hors contrôle.

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Oui, à l’occasion d’un recours contre une loi, il est possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, soit par la voie prévue sous I-1.3. ci-dessus ou dans le cas des textes législatifs ou réglementaires détachables.

I – 3. – Les délais

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Oui, il y a des recours recevables sans délai, ce sont les recours transmis directement par les tribunaux.

I – 3.2. – Tableau des conditions de délais :

Voir I-2.1.

I – 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Non.

I – 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Non.

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Selon l’article 53 de la Loi sur la Cour, les recours d’inconstitutionnalité sont soumis à un droit fixe, dont le montant est de vingt cinq livres égyptiennes.
En plus, le demandeur doit, au moment où il introduit le recours, déposer à la caisse de la Cour une caution d’un montant de vingt cinq livres égyptiennes.

II – 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

La représentation du requérant par un avocat, en introduisant le recours, est obligatoire.

II – 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Oui, le requérant doit démontrer son intérêt à agir.

II – 2. – Conditions relatives au recours

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les requêtes sont numérotées selon le moment où elles sont introduites.

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date de réception qui est la même que la date de l’enregistrement est la date qui fait foi pour la suite des procédures.

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Les requêtes doivent être signées par un avocat admis à plaider devant la Cour parmi les avocats devant la Cour de Cassation et la Haute Cour Administrative.
Les requêtes en inconstitutionnalité des lois et règlements doivent faire état du texte dont la constitutionnalité est en cause, de la disposition constitutionnelle qu’il est censé enfreindre et des modalités de cette infraction.

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Non.

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Non.

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

II – 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

Il est statué sur la recevabilité par le jugement de la Cour.

II – 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Non.

II – 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

La Cour statue sur l’irrecevabilité en formation plénière.

II – 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle motivée, prononcée, publiée ?

Oui, la décision d’irrecevabilité doit être motivée, prononcée et publiée.

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont-il passibles d’une amende pour abus de droit d’agir ?

Oui, selon l’article 53 de la Loi sur la Cour, alinéa 5, si la Cour juge le recours irrecevable ou le rejette, la Cour ordonne la confiscation de la caution ci-dessus mentionnée.

II – 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

Non.

II – 4. – Motifs de rejet.

Voir I-2.1.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Non.

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Les parties ont accès au prétoire dans toutes les étapes de la procédure et dans toutes les conditions soit oralement, par écrit et par ministère d’avocat.

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Le procès en constitutionnalité devant la Cour peut être défini soit comme pleinement ou partiellement contradictoire.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

N’importe quelle pièce peut être constitutive de la procédure. Il n’y a pas de pièces exclues de la procédure.

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Toutes les pièces sont accessibles aux parties.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Oui, ce sont les clarifications et les documents.

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyen non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

Oui. Voir I-1.3. Les requérants ont la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge.

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Non. C’est le même dans tous les cas.

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Non.

III – 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

Le délai moyen qui s’écoule entre le prononcé de la décision en constitutionnalité et la publication est de quinze jours.

Conclusion
  1. – L’accès au juge constitutionnel n’a pas conduit à des adaptations structurelles de la Cour.
  2. – Il n’existe pas de réforme en cours ou en projet relative à l’accès au juge constitutionnel.
  3. – Non, on n’assiste pas à une professionnalisation des requêtes.

Rapport du conseil constitutionnel de France

Mars 2000

Le rapport français a été préparé en collaboration avec
Monsieur Pascal Jan,
Professeur à l’Université
de Bretagne-Occidentale (Brest).

Introduction

Les conditions d’accès au juge et l’observation des règles d’organisation des recours sont au cœur de la science du droit et de l’effectivité de la règle de droit. H. Kelsen, théoricien du modèle de justice constitutionnelle concentrée, l’avait bien compris qui écrivait en 1928 dans une contribution majeure que « la question du mode d’introduction de la procédure devant le tribunal constitutionnel a une importance primordiale : c’est de sa solution que dépend principalement la mesure dans laquelle le tribunal constitutionnel pourra remplir sa mission de garant de la Constitution »[1]. S’interroger sur les conditions d’accès au juge constitutionnel c’est bien davantage qu’exposer de simples techniques procédurales. C’est mesurer l’efficacité du contrôle du Conseil constitutionnel. L’analyse et l’insistance du professeur viennois sur le caractère fondamental des règles procédurales ont pu se nourrir des premières expériences françaises de contrôle de constitutionnalité des lois qui toutes échouèrent en raison notamment des modalités de recours retenues.
Le modèle français de justice constitutionnelle présente des particularités singulières dans le contrôle des normes. Seules les autorités politiques, dont les parlementaires, ont accès au juge, le contrôle – abstrait – est, sauf exception, de type préventif. Surtout, les modalités et les procédures d’accès au juge constitutionnel sont, pour l’essentiel, préétablies dans la Constitution (C) et précisées par l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant Loi organique relative au Conseil constitutionnel (ord.) qu’il s’agisse des titulaires du droit de saisine ou du moment de l’introduction du recours. Quant au déroulement du procès, il est très peu formalisé. Il n’existe pas de règlement intérieur de procédure. Enfin, à la différence des juges ordinaires, le juge constitutionnel intervient de façon marginale dans la définition de la recevabilité des recours.

I. L’ouverture du droit de saisine
I – 1. – Les requérants

L’une des spécificités du contentieux constitutionnel français normatif tient à la désignation a priori d’autorités politiques de saisine.

I – 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

De toutes les compétences dévolues au Conseil constitutionnel par la Constitution, le contrôle de constitutionnalité de la loi suscite, depuis ses origines, de nombreux débats juridiques et politiques dès lors qu’est abordée la question de ses conditions d’ouverture. Les révisions constitutionnelles relatives au Conseil constitutionnel, qu’elles aient abouti ou non, ont d’ailleurs eu toutes pour objet non pas l’élargissement du champ de compétence du Conseil constitutionnel (hormis la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998 qui soumet au contrôle du juge les lois du pays de Nouvelle-Calédonie -77C) mais l’extension des personnes habilitées à lui déférer un acte.

Requérants : En volume, les saisines parlementaires constituent l’essentiel des demandes juridictionnelles (93 %). Les lois financières et économiques font, le plus souvent, l’objet de saisines. Mais lorsqu’on rapporte le nombre de saisines à celui des textes votés dans un domaine donné, on s’aperçoit que les requérants sont particulièrement vigilants à l’égard de textes légiférant en matière de libertés publiques (droit des étrangers, circulation des biens et des personnes, communication et droit pénal).
L’article 61.2C permet à deux minorités, une minorité de députés et une minorité de sénateurs, de contester la loi [2] Si les députés s’adressent plus fréquemment à la Haute Juridiction, l’écart tend à se réduire, les sénateurs montrant un activisme comparable à leurs homologues de l’Assemblée nationale. De 1975 à 1985, les sénateurs sont à l’origine d’un peu plus du quart de l’activité du Conseil, mais ce chiffre atteint 40 % pour la période 1997-2000. La tendance est d’autant plus significative qu’elle se vérifie sur tous les bancs sénatoriaux. Par ailleurs, il est remarquable de constater que le nombre de saisines pour la période 1975-1985 est sensiblement égal à celui de la décade suivante 1986-1996 avec respectivement 159 et 157 demandes enregistrées. Ces données chiffrées signifient que les minorités parlementaires se tournent régulièrement vers le Conseil pour obtenir sur le terrain juridique ce qu’elles n’ont pu obtenir sur le terrain politique quelle que soit leur sensibilité politique.
Jusqu’à l’élargissement des autorités de saisine en 1974, les autorités de l’État n’ont agi qu’à neuf reprises (6 saisines du Premier ministre et 3 du président du Sénat). Plusieurs explications peuvent être données à ce faible débit. D’une part, le phénomène majoritaire limitait considérablement les désaccords entre le Premier ministre, qui dirige l’action du gouvernement, et le président de l’Assemblée nationale qui représentait la majorité de la chambre sur laquelle s’appuyait l’exécutif collégial. L’adéquation des majorités parlementaire et présidentielle rendait quant à elle inopérante la prérogative présidentielle, conçue en 1958 comme une prérogative attachée à la fonction d’arbitrage du chef de l’État (5C). Celui-ci préserve ainsi son autorité et évite de critiquer une loi initiée par le gouvernement dont il n’est pas certain qu’elle sera partiellement ou totalement invalidée. D’autre part, il n’y avait pas place pour les doutes ou contestations des dispositions de fond quant à leur conformité aux droits et principes fondamentaux consacrés par la Déclaration des droits de l’homme de 1789, confirmés et complétés par le Préambule de la Constitution de 1946, deux textes visés dans le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel affirme clairement leur valeur constitutionnelle. En effet, avant la décision Liberté d’association du 16 juillet 1971, les seules questions constitutionnelles soulevées avaient trait à la répartition des compétences entre le domaine de la loi et celui du règlement. C’est la raison pour laquelle le chef du gouvernement saisira le Conseil sur la constitutionnalité des dispositions législatives au seul regard des articles 34 et 37 de la Constitution. Dans ces conditions, le président du Sénat incarnait le seul pôle éventuel d’opposition à un texte approuvé par le gouvernement et la majorité des députés. Il saisit le Conseil constitutionnel à cette fin à plusieurs reprises et ses initiatives ont marqué la seconde naissance du Conseil. Elles traduisaient un sentiment partagé par la majorité des membres de la Chambre Haute : une fois le droit reconnu à une minorité de sénateurs de saisir le Conseil, le rôle du président s’effaça.

Objet du contrôle : L’ouverture du contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux aux parlementaires en 1992 (54C) n’a pas produit cet effet de « ruée » vers le juge observé pour les lois. Plusieurs explications peuvent être avancées. Primo, les engagements internationaux soulèvent rarement des enjeux politiques majeurs, seuls susceptibles d’intéresser les parlementaires dans leur stratégie de contestation du gouvernement. Deusio, lorsque de tels traités ont été négociés, le président de la République et/ou le Premier ministre se sont empressés de les déférer au contrôle du juge, conformément aux missions qui sont les leurs. Les recours présidentiels, six à ce jour [3] , obéissent à une fonction d’arbitrage qui fait du chef de l’État le gardien des institutions et de l’indépendance nationale mais également reposent sur sa capacité à soumettre à l’approbation populaire l’autorisation de ratifier un traité qui « sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions » (11C). Quant au Premier ministre, son droit d’agir dont il a usé à trois reprises [4] découle de ses compétences constitutionnelles (20 et 21C) qui l’associent à la conduite des relations internationale. Tertio, il parait difficile pour les parlementaires, ainsi que pour les présidents des chambres, de contester ou de douter de la constitutionnalité d’un instrument international sans avoir eu connaissance de sa teneur précise avant que ne s’engage la procédure législative d’autorisation de ratification ou d’approbation. La seule saisine parlementaire (1992 sur le traité d’Union européenne) concerna un Traité dont les auteurs connaissaient le contenu en raison du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel (n° 92-308DC) et de la nécessité de réformer la Constitution afin d’en autoriser la ratification (révision du 25 juin 1992).
À ces raisons, il convient d’ajouter une explication plus technique : la circonstance que les traités sont soumis pour avis au Conseil d’État lequel en examine, notamment, la conformité à la Constitution. Les stipulations dont la constitutionnalité lui apparaît douteuse disparaissent donc le plus souvent, ex ante, du texte.

Le classement par périodes des autres saisines, obligatoires pour les Lois organiques et les Règlements des assemblées parlementaires (61.1C) ou facultatives pour l’examen des fins de non-recevoir (41C) ou des demandes de délégalisation (37.2C), deux procédures relatives au partage des compétences de la loi et du règlement, n’est pas significatif. En effet, non seulement les conditions de recours n’ont pas évolué mais surtout, la saisine du juge en ces matières dépend entièrement des nécessités et de l’opportunité de modifier des textes en vigueur ou de légiférer dans de nouveaux domaines.
On fera simplement observer, en premier lieu, la désuétude qui frappe les recours exercés en application de l’article 41 de la Constitution. Comme en ce qui concerne l’article 37.2, l’article 41 a pour seul objet de faire statuer le Conseil constitutionnel, au cours de la procédure parlementaire, sur la question de savoir si un texte d’initiative parlementaire peut ou non figurer dans une loi ou s’il relève du domaine réglementaire. Compte tenu de la perturbation que cette procédure crée dans l’ordre du jour parlementaire, de la possibilité pour le Premier ministre de faire usage de l’article 37.2C et de la perméabilité de la frontière séparant la loi du règlement [5] , les saisines de l’article 41 sont inexistantes depuis 1979. En revanche, les saisines du Premier ministre tendant au déclassement des textes en forme législative (37.2C) sont relativement nombreuses. Mais ce chiffre ne fait que traduire des demandes ponctuelles des ministères ou du Premier ministre à la suite de la consultation de la commission de codification.
En second lieu, si les députés et les sénateurs ont, dans les premières années de la Ve République mais également plus récemment, modifié à de nombreuses reprises leur règlement, les 29 saisines des présidents de chambre (qui agissent comme les représentants de leur assemblée au nom de la protection imposée de la stabilité institutionnelle) [6] , traduisent une prise de conscience et une volonté réelle de moderniser la procédure législative en perfectionnant le contrôle du gouvernement et en permettant une participation plus effective du Parlement national à l’élaboration de la législation communautaire. S’agissant des deux saisines du président de l’Assemblée nationale portant sur les règlements du Congrès [7] , réunion de l’Assemblée nationale et du Sénat pour voter un projet de loi de révision constitutionnelle, elles traduisent une conception extensive de la notion même d’assemblée parlementaire.

Quant à l’unique recours enregistré à ce jour contre une loi du pays de Nouvelle-Calédonie (n° 2000-1 LP du 27 janvier 2000), il a été rejeté par le Conseil constitutionnel. Cette première saisine portait sur une loi financière qui n’est que la troisième votée par le congrès.

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

L’une des particularités du fonctionnement de la juridiction constitutionnelle tient, pour les aspects essentiels, à ce qu’elle trouve sa source dans la Constitution : la détermination des autorités et personnes habilitées à la saisir ainsi que le moment de la saisine sont en effet fixés par le texte constitutionnel. Dès lors, l’évolution éventuelle des conditions d’ouverture des recours exige une révision constitutionnelle.
À ce jour, deux réformes constitutionnelles ont élargi le droit de recours, à chaque fois au profit de la minorité parlementaire.
Jusqu’à la Loi constitutionnelle du 29 octobre 1974, seules les quatre plus hautes autorités de l’État avaient le droit de déférer au Conseil une loi définitivement adoptée par le Parlement : le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat. La révision de l’article 61C initiée par le président de la République nouvellement élu brisa ce monopole en étendant cette prérogative à 60 députés ou 60 sénateurs. Cette modification constitutionnelle a transformé le Conseil constitutionnel, sur le plan de son activité et de sa place dans les institutions de la Ve République. Plus de 97 % des décisions du Conseil sont postérieures à l’acte constituant du 29 octobre 1974. Depuis cette date, le juge constitutionnel statue en moyenne plus de dix fois par an sur la constitutionnalité d’un texte législatif soit autant qu’entre 1958 et 1974 ! La pratique parlementaire de la saisine est bien le moteur de la garantie effective des règles constitutionnelles. Par ailleurs, l’extension du droit de saisine a donné son plein effet à la décision fondatrice du 16 juillet 1971 (n° 71-44 DC, Rec. 29) par laquelle le juge conféra valeur constitutionnelle au préambule de la Constitution de 1958, lequel renvoie à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et au préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Les saisissants invoquent en effet régulièrement, bien que de façon inégale, ces éléments du bloc de constitutionnalité à l’appui d’un recours contre une loi.
Par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 qui modifia la Constitution afin de permettre que s’engage la procédure d’autorisation de ratifier du traité d’Union européenne déclaré partiellement contraire à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel (n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Rec. 55), les parlementaires obtinrent une nouvelle rédaction de l’article 54 de la Constitution leur permettant de saisir le Conseil d’un engagement international avant sa ratification dans les conditions requises pour déférer

une loi ordinaire. Cette faculté, ouverte dès 1958 aux autorités déjà habilitées à déférer une loi ordinaire, a été utilisée immédiatement par les sénateurs (n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, Rec. 76). Depuis lors, les parlementaires se sont abstenus d’agir en partie en raison des saisines effectuées conjointement par le président de la République et le Premier ministre (n° 97-394 DC du 31 décembre 1997 et n° 99-408 DC du 22 janvier 1999) ou à la seule initiative du chef de l’État (n° 99-412 DC du 15 juin 1999) s’agissant de traités internationaux portant atteinte à la souveraineté nationale.
Dans une certaine mesure, la révision constitutionnelle de 1992 élargit en la parachevant la jurisprudence constitutionnelle qui admît, dès 1976, la possibilité pour un groupe de parlementaires de critiquer la constitutionnalité d’un traité ou d’un accord international à l’occasion de l’examen de constitutionnalité d’une loi de ratification ou d’approbation (n° 76-71 des 30-31 décembre 1976, Rec.15. Pour une première application, n° 80-116 DC du 16 juillet 1980, Rec.36).

I – 1.3. – La Cour elle-même dispose t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Conformément à la tradition juridictionnelle française, seules sont recevables les saisines des personnes et autorités extérieures à la juridiction constitutionnelle.
Des propositions et projets attribuant un pouvoir d’auto-saisine au juge constitutionnel ont pourtant été soutenus publiquement. Outre une réforme en ce sens réclamée en 1960 par l’ancien président de la République et membre du Conseil constitutionnel, Vincent Auriol, il importe de mentionner la tentative d’introduction d’un droit de saisine proprio motu au Conseil pour examiner les lois qui lui « paraîtraient porter atteinte aux libertés publiques garanties par la Constitution » lors de la discussion du projet de loi constitutionnelle étendant le droit de recours au Conseil (1974). En raison du refus presque unanime des parlementaires, en l’état actuel des textes, les pouvoirs du juge constitutionnel ne s’exercent jamais spontanément. Ce débat n’est plus d’actualité.
En revanche, lorsqu’il est saisi d’un texte dans les conditions prévues par l’article 61 alinéa 2 de la Constitution, le juge constitutionnel peut soulever d’office des griefs qui n’ont pas été invoqués par les requérants.

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Le Conseil constitutionnel a tranché cette question à l’occasion du contrôle de constitutionnalité d’une loi dans le sens de la négative par sa décision n° 96-386 DC du 30 décembre 1996 (Rec.154). Il y a sans doute lieu d’étendre cette jurisprudence au contrôle des engagements internationaux. La question reste entière pour les autres chefs de compétence du Conseil.

Une fois la saisine déposée en application de l’article 61.2C, tout désistement est impossible, quel que soit son auteur. Le Conseil a considéré en effet « qu’aucun des textes fixant la procédure applicable devant lui n’habilite les autorités de saisine à [le] dessaisir ». La saisine est collective, elle résulte indivisiblement de l’ensemble des signataires et déclenche un processus de contrôle qui échappe aux saisissants. Ce qui est applicable à l’acte de procédure vaut a fortiori pour les moyens développés à son appui, d’autant que la recevabilité du recours n’est en aucune façon tributaire de leur existence (n° 86-211 DC du 26 août 1986, Rec. 120 et n° 95-360 DC du 2 février 1995, Rec. 195). Une fois introduite, la saisine dépasse l’initiative du requérant pour assurer le respect inconditionné et supérieur de la constitutionnalité.
La décision, confirmée depuis lors (n° 99-421 DC du 16 décembre 1999), n’admet le désistement d’instance qu’en cas d’erreur matérielle, de fraude ou de vice du consentement. Dans l’affaire précitée, le juge n’a pas regardé comme constitutive d’un vice ou d’une erreur matérielle la confusion qui aurait accompagné la signature d’une saisine. Il convient de noter que l’authenticité de la signature de chaque requérant est vérifiée : en cas de doute, le signataire n’est pas compté au nombre des auteurs de la saisine.
Le raisonnement du Conseil repose sur deux arguments. Le premier d’ordre procédural découle d’une interprétation littérale du texte constitutionnel (art 61.2 C) et de l’ordonnance organique relative au Conseil (art. 18). À lui seul, l’argument peut paraître fragile dans la mesure où le Conseil admet le désistement dans le contentieux des élections parlementaires alors même que l’ordonnance et le règlement de procédure applicable au contentieux des élections législatives et sénatoriales sont silencieux sur ce point. D’où le recours à un critère décisif au terme duquel aucune disposition constitutionnelle ou organique n’autorise les autorités habilitées à le saisir à « faire obstacle à la mise en œuvre du contrôle de constitutionnalité engagé ». Par cette formulation, le Conseil signifie que la saisine est assimilable à un recours d’ordre public qui fait obligation au juge, une fois saisi valablement, de statuer sur la demande indépendamment de la volonté ou de la situation juridique de son ou ses auteurs.

I – 2. – Actes contrôlés

Déterminés à contenir le Parlement, les constituants ont décidé de soumettre au contrôle du Conseil constitutionnel les principaux actes adoptés par les assemblées : lois et résolutions réglementaires. Dans le même esprit, le gouvernement s’est vu reconnaître le droit de saisir le juge afin d’obtenir le déclassement des textes de forme législative qui empiéteraient dans le domaine réglementaire. Enfin, le contrôle des engagements internationaux répond à une volonté des rédacteurs du texte constitutionnel : préserver la souveraineté nationale au moment où s’affirme une entité communautaire.

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

La Constitution de 1958 délimite strictement la compétence du Conseil constitutionnel. Elle ne peut être précisée et complétée par voie de Loi organique que dans le respect des principes posés par le texte constitutionnel. En conséquence, le juge constitutionnel ne saurait se prononcer au titre d’autres chefs de compétence que ceux qui sont expressément prévus par la Constitution ou la Loi organique. C’est en application de ces principes rappelés dans une décision n° 92-313 DC du 23 septembre 1992 (Rec.94) que le Conseil constitutionnel a expressément dégagé les actes insusceptibles de contrôle.
Entrent dans cette catégorie les lois référendaires (n° 62-20 DC du 6 novembre 1962 Rec. 27 et n° 92-313 DC du 23 septembre 1992 Rec. 94). L’impunité juridictionnelle de l’œuvre normative du peuple s’applique quelle que soit sa fonction, constituante ou législative. Le Conseil constitutionnel la soustrait à tout contrôle, quel qu’en soit le fondement (11C ou 89C). La Haute instance en a ainsi jugé à deux reprises à propos de lois soumises à l’approbation populaire sur le fondement de l’article 11 de la Constitution. En 1962, la déclaration d’incompétence concernait la loi référendaire de nature constitutionnelle qui instituait l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Trente ans plus tard, en septembre 1992, le Conseil réaffirme sa position à l’occasion de la loi autorisant la ratification du Traité de l’Union européenne.
Ces deux décisions d’incompétence s’appuient autant sur les sources formelles (Constitution et ordonnance du 7 novembre 1958 portant Loi organique relative au Conseil constitutionnel) que sur le rôle de la juridiction constitutionnelle. Selon le Conseil constitutionnel, le terme « lois » visé à l’article 61, alinéa 2, de la Constitution ne concerne que les lois parlementaires, seules susceptibles de porter atteinte à l’équilibre des pouvoirs établi en 1958 et dont le Conseil est le garant. L’incompétence qui repose essentiellement sur un critère organique ne contredit pas pour autant l’article 3 de la Constitution française qui place au même rang l’exercice de la souveraineté nationale par le peuple ou ses représentants puisque le juge admet la modification d’une loi référendaire par une loi parlementaire (n° 76-65 DC du 14 juin 1976, Rec.28 et n° 89-265 DC du 9 janvier 1990, Rec.12).
Le Conseil a jugé également qu’échappaient à l’examen de constitutionnalité les ordonnances de l’article 92 de la Constitution portant Loi organique dont l’objet consistait à mettre en place les institutions (n° 60-6 DC du 15 janvier 1960, Rec. 21). Or, en application de l’article 61.1C, les lois organiques sont transmises obligatoirement au Conseil avant leur promulgation. La question d’une remise en cause de cette solution en vertu de la jurisprudence du contrôle limité d’une loi promulguée (n° 85-187 DC du 25 janvier 1985, cf. infra) n’a pas été posée. La doctrine est partagée. On remarquera simplement qu’il ne s’agit pas de textes promulgués, donc susceptibles de rentrer dans le cadre de la jurisprudence dite « État d’urgence de Nouvelle-Calédonie » (se reporter au point I-2.3. ci-après).
Par ailleurs, statuant toujours sur la constitutionnalité d’une loi, le Conseil a précisé en 1985 qu’en vertu des dispositions du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, le contrôle de constitutionnalité ne peut porter sur les ordonnances prévues par l’article 38 de la Constitution (qui autorisent provisoirement le gouvernement à intervenir dans le domaine législatif) lorsqu’elles n’ont pas été ratifiées. Le Conseil d’État n’exerce pas moins un contrôle de légalité sur de tels textes en l’absence d’une intervention législative explicite ou implicite (n° 85-196 DC du 8 août 1985, Rec. 63).
Enfin, la question de la justiciabilité des lois parlementaires constitutionnelles reste ouverte. Saisi pour la seconde fois de la constitutionnalité du traité d’Union européenne par plus de soixante sénateurs eu égard à la Constitution modifiée (révision du 25 juin 1992 qui tirait les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 1992 déclarant partiellement contraire l’engagement international soumis à son examen), le Conseil constitutionnel pose comme principe que le pouvoir constituant est souverain sous réserve des limitations formelles touchant aux périodes au cours desquelles une révision de la Constitution ne peut être engagée ou poursuivie et des limitations matérielles (la forme républicaine du gouvernement). La doctrine interprète diversement le raisonnement du juge.

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi que celle, par exemple, qui fait l’objet du recours modifie ?

L’article 61, alinéa 2, de la Constitution institue un contrôle a priori et abstrait sur une loi. Cette spécificité du contrôle de constitutionnalité français n’a pas empêché le Conseil constitutionnel d’admettre un contrôle limité des lois déjà promulguées par une décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985 (décision précitée, Rec. 43).
Aux termes du dixième considérant de cette décision, il est indiqué que « si la régularité au regard de la Constitution des termes de la loi promulguée peut être utilement contestée à l’occasion de l’examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine, il ne saurait en être de même lorsqu’il s’agit de la simple mise en application d’une telle loi ».
Cette jurisprudence ouvre une brèche, sous certaines conditions, dans le principe selon lequel le Conseil constitutionnel ne peut être saisi que de lois non promulguées. Toutefois, les affaires soumises à l’appréciation du Conseil constitutionnel sont rarement l’occasion d’une mise en œuvre de cette jurisprudence. Depuis 1985, le Conseil constitutionnel ne s’est livré à l’examen approfondi de la constitutionnalité de dispositions législatives promulguées qu’à quatre reprises. Par trois fois (n° 89-256 DC du 29 juillet 1989 / n° 96-377 DC du 16 juillet 1996 et n° 97-388 du 20 mars 1997) le résultat s’est traduit par un constat de non-contrariété. En revanche, la décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 concernant une Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie est la première application positive de cette jurisprudence, le juge déclarant « contraires à la Constitution » deux articles d’une loi en vigueur. La particularité de cette décision tient aussi à ce que ces dispositions étaient contenues dans une loi qui avait déjà été déférée. Il en résulte que l’autorité de la chose jugée (art. 62 C) n’est pas opposable au Conseil constitutionnel, position logique sauf à figer la jurisprudence et empêcher toute évolution et adaptation de la jurisprudence constitutionnelle. Enfin, pour conclure sur cette question, le Conseil constitutionnel refuse d’étendre la jurisprudence État d’urgence en Nouvelle-Calédonie à l’appréciation de la validité des engagements internationaux lorsqu’il en est saisi à titre préventif (art. 54 C, décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992 précitée).

I – 3. – Les délais

Les délais de procédure enferment dans une durée plus ou moins longue l’exercice d’une action en justice pour réduire l’incertitude juridique pesant sur un acte. Le problème de la fixation des délais (ou de leur absence) relève soit de la loi constitutionnelle, soit de l’ordonnance organique relative au Conseil constitutionnel.

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Par dérogation au droit commun des recours, le droit constitutionnel juridictionnel connaît plusieurs situations de contrôle dont le déclenchement n’est subordonné à aucun délai.

À commencer, en premier lieu, pour certains recours obligatoires. L’article 61, alinéa 1, de la Constitution dispose que les règlements des assemblées parlementaires sont examinés obligatoirement par le Conseil avant leur mise en application. La date d’application de la résolution parlementaire n’étant jamais arrêtée, aucun délai ne s’impose au président d’une Chambre pour la transmettre au juge constitutionnel. L’absence de délai-limite n’a pas eu de répercussion sur la pratique de la saisine puisque, à l’exception des règlements définitifs, jamais le président du Sénat ou celui de l’Assemblée nationale n’ont saisi tardivement le juge [8] . Des études statistiques montrent que le président de l’Assemblée nationale tarde moins que son homologue du Sénat à déférer les résolutions portant modification du Règlement au Conseil. Mais, dans l’ensemble, ces autorités accomplissent leur mission avec diligence. Depuis l’application des règlements définitifs et pour un nombre équivalent de recours (29), le délai moyen de saisine s’établit à 2,9 jours pour le président de l’Assemblée nationale contre 2,3 jours pour celui du Sénat.
En matière de recours facultatifs, les deux procédures de l’examen de fins de non-recevoir (41 C) et de l’appréciation de la nature juridique d’un texte de forme législative (37, alinéa 2 C) n’obéissent à aucun délai. Dans la première hypothèse, sur les onze demandes enregistrées au Conseil, toutes l’ont été le jour même de la suspension de séance. Dans la seconde hypothèse qui donne lieu à un contentieux plus étoffé, la demande dépend d’une appréciation discrétionnaire des ministères et des actions qu’entend mener le gouvernement. Aucun délai butoir n’est donc susceptible d’être établi. Ainsi, le gouvernement peut saisir le Conseil d’un texte plus d’une dizaine d’années après sa promulgation (par exemple : n° 99-185 L du 18 mars 1999) comme moins d’une année après son entrée en vigueur (n° 77-100 L du 16 novembre 1977).

I – 3.2. – Tableau des conditions de délais

 

Ce tableau conduit aux précisions suivantes :

  1. – Aux termes de l’article 10 de la Constitution, le président de la République dispose des quinze jours qui suivent la transmission de la loi au gouvernement pour promulguer le texte définitivement adopté par le Parlement. La loi promulguée s’entend de la loi signée par le chef de l’État, laquelle signature précède matériellement la publication de la loi au Journal Officiel. La promulgation se distingue donc de la publication. La loi promulguée qui est datée du jour de sa signature par le chef de l’État ne peut plus être directement contestée par voie d’action a priori devant le Conseil constitutionnel (n° 96-392 DC du 7 novembre 1997). Par cette décision et cette distinction établie entre promulgation et publication, le Conseil a précisé implicitement mais nécessairement le délai exact dont disposaient les saisissants pour déférer une loi ordinaire au Conseil. La computation des délais inclut le dies a quo (le point de départ du délai commence à courir dans l’instant qui suit l’adoption définitive de la loi) mais exclut le dies ad quem (le terme du délai s’achève la veille du jour de la promulgation).
  2. – S’agissant des lois organiques, pour être obligatoire, le contrôle n’est pas automatique. Même si jusqu’ici le Premier ministre a saisi le Conseil dans un délai moyen de six jours, il lui est toujours loisible de faire obstacle momentanément à la promulgation de la loi en refusant de saisir le juge comme le lui en font l’obligation les articles 61.1C et 46.5C. Cette circonstance très improbable se rencontrerait si le Parlement parvenait à imposer au gouvernement un texte ou des dispositions que celui-ci réprouverait fermement et totalement. Depuis la fixation d’un ordre du jour fixé par les parlementaires (révision constitutionnelle du 4 août 1995 modifiant l’article 48 de la Constitution) ce cas de figure extrême ne peut être exclu en dépit de son caractère très improbable.
  3. – S’agissant du contrôle des engagements internationaux, aucune disposition n’indique avec précision le moment de l’examen préventif de non-contrariété à la Constitution. C’est par une décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992 que le juge précise qu’« un engagement international peut être soumis au Conseil constitutionnel (…) dès lors qu’il a été signé au nom de la République française ». De même, le juge rappelle dans la même décision que les autorités de saisine peuvent saisir le Conseil constitutionnel jusqu’à l’adoption dans l’ordre juridique interne du texte qui en autorise la ratification ou l’approbation. Ainsi, la saisine peut intervenir avant l’engagement de la procédure législative, comme au cours de celle-ci. Jusqu’à présent, à l’exception du premier recours intervenu en 1970 (n° 70-39 DC du 19 juin 1970, Rec.15), toutes les saisines ont devancé l’ouverture du débat parlementaire afin d’en clarifier les termes et accélérer la procédure en la débarrassant des questions constitutionnelles.

I – 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Les différentes révisions constitutionnelles intervenues quant à la procédure devant le Conseil constitutionnel (révisions des 29 octobre 1974 et 25 juin 1992) n’ont abouti à aucune modification des délais de recours.

I – 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Comme il a été indiqué au point I.3.2., ce problème ne se pose pas pour les textes soumis à recours obligatoire (lois organiques ou règlements des assemblées parlementaires) puisque leur promulgation ou leur mise en application dépend de leur conformité à la Constitution.
Pour les actes contrôlés à titre facultatif, les critiques portent essentiellement sur les délais applicables aux recours contre les lois ordinaires (art. 61.2C) et ce, depuis l’accès des parlementaires au juge constitutionnel. Elles se justifient par le caractère incontestable de la loi promulguée (sous réserve de l’application de la jurisprudence État d’urgence en Nouvelle-Calédonie, voir infra I.2.3.). Si, avec le temps, la dénonciation des imperfections procédurales perdirent de leur intensité, une décision n° 97-392 DC du 7 novembre 1997 relança momentanément le débat. En effet, dans cette affaire qui portait sur une loi mettant fin à la forme traditionnelle du service national, les requérants saisirent le juge constitutionnel huit jours après l’adoption définitive du texte législatif par les assemblées parlementaires mais se heurtèrent à une fin de non-recevoir, le chef de l’État ayant déjà promulgué la loi au moment de l’introduction du recours.
En réalité, ce n’est pas tant la brièveté du délai de recours que dénoncent les parlementaires que l’absence d’un délai incompressible pendant lequel la saisine pourrait intervenir sans que l’on puisse craindre l’empressement du président de la République à promulguer la loi. Il faut rappeler que, lié au délai de promulgation, le délai de saisine dépend étroitement de la bienveillance du chef de l’État (et en amont du Secrétariat général du gouvernement) vis-à-vis des saisissants. Depuis 1958, on ne dénombre qu’un seul cas manifeste de forclusion (décision précitée du 7 novembre 1997). L’absence de contentieux à ce sujet résulte d’une convention de la Constitution au terme de laquelle le président de la République mais surtout le Secrétariat général du gouvernement s’assurent, préalablement à la promulgation de la loi, qu’aucune action devant le juge constitutionnel n’est envisagée. Une circulaire du 31 janvier 1997 relative au travail gouvernemental insiste sur le respect de cette procédure. Destinataire de la loi et en charge d’engager matériellement le processus de promulgation, le Secrétariat général du gouvernement est informé officieusement de l’imminence d’un recours par le Secrétariat général du Conseil constitutionnel.
Par ailleurs, les autorités parlementaires de saisine soulignent parfois les difficultés matérielles qu’elles rencontrent dans la récolte des signatures et la motivation (toujours facultative) des recours. Dans la pratique, les parlementaires-saisissants dont l’attitude est, dans la quasi-totalité des cas, celle arrêtée par le groupe auquel ils appartiennent contournent ces obstacles en signant la lettre de saisine avant même la fin de la procédure parlementaire législative et, pour certains d’entre eux, en préparant en amont les arguments d’inconstitutionnalité présentés par la suite au Conseil constitutionnel. Enfin, la Haute juridiction a toujours admis la recevabilité de saisines dites « blanches » (qui enclenchent la procédure de contrôle et interrompent le processus de promulgation de l’acte déféré), laissant aux saisissants le soin de mieux motiver leur demande dans un mémoire remis ultérieurement.
Eu égard à la nature des critiques, l’institution d’un délai minimum pendant lequel la promulgation ne pourrait intervenir semblerait la solution idéale. Cette modification qui nécessiterait une révision de la Constitution rassurerait certes les saisissants, notamment lorsque, minoritaires dans leur formation de rattachement, ils ne bénéficient d’aucun soutien logistique, mais bloquerait une compétence essentielle du chef de l’État. De surcroît, la fixation d’un délai incompressible méconnaîtrait l’urgence de l’entrée en vigueur de certains textes. Aussi, les propositions établissant un délai de deux voire de trois jours sont-elles les plus réalistes et donc les plus à même d’aboutir.

II. Recevabilité de la saisine

L’exercice efficace d’une action juridictionnelle oblige son auteur à observer les conditions de recevabilité du recours. Devant le Conseil constitutionnel, elles sont fixées objectivement ce qui limite considérablement les pouvoirs du juge pour définir une politique jurisprudentielle de recevabilité des saisines. Si les règles relatives à l’introduction des saisines ne sont pas respectées, le juge constitutionnel refuse d’examiner au fond la saisine. Ainsi présentées, les règles de recevabilité s’étendent aux questions liées à la compétence de la juridiction.

II – 1. – Conditions relatives au requérant

À titre liminaire, on rappellera que la qualité pour agir devant le Conseil constitutionnel trouve sa source dans la Constitution et l’ordonnance organique du 7 novembre 1958.

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Conformément au principe de la gratuité des actes de justice en matière civile et administrative que consacrait la Loi du 30 décembre 1977 et sur lequel est revenu le législateur en 1993 pour les requêtes introductives d’instance introduites devant les juridictions administratives, aucun texte applicable à la procédure devant le Conseil constitutionnel n’exige le paiement d’un droit de timbre. Dans le contentieux électoral où le nombre des recours est très supérieur à celui des recours constitutionnels, l’article 35 in fine précise même que la « requête est dispensée de tous frais de timbre ou d’enregistrement ». Le caractère inquisitoire de la procédure suivie devant le Conseil commande cet aspect du fonctionnement de la justice constitutionnelle, perçu comme son corollaire.

II – 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

Les textes applicables aux procédures suivies devant le Conseil constitutionnel sont muets sur cet aspect traditionnel des procès. C’est dans leur silence que le Conseil constitutionnel a implicitement fixé les usages en la matière.
Dans le contentieux de constitutionnalité des lois, la représentation du requérant par un ministère d’avocat est exclue. Saisi en 1976 de la constitutionnalité d’une loi modifiant le statut des fonctionnaires, le juge constitutionnel tait, dans sa décision, la désignation par les parlementaires-saisissants d’un avocat au Conseil pour diligenter la procédure (n° 76-67 DC du 15 juillet 1976, Rec. 35). En refusant de faire état de la représentation des députés, le juge constitutionnel a très certainement entendu ne pas créer un précèdent. La clarté du message du juge semble avoir bien été perçue. On ne recense depuis cette date aucun autre exemple de ce type, y compris dans les autres contentieux normatifs. La solution retenue par le juge tient évidemment compte de la nature purement objective du contentieux de constitutionnalité. Les requêtes n’ont pas pour objet de défendre les droits subjectifs des requérants. Le parallèle peut être établi ici avec le recours pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives, recours en annulation exercé au service du droit et dispensé, à ce titre, de ministère d’avocat.
Cela étant, lorsque le Premier ministre saisit le Conseil constitutionnel d’une demande de délégalisation (37.2C), il peut arriver à un représentant du Secrétariat général du gouvernement de répondre par écrit ou oral à une demande d’informations complémentaires émanant du conseiller-rapporteur.

II – 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

L’auteur d’une saisine est désigné a priori par un texte, soit la Constitution, soit la Loi organique relative au Conseil constitutionnel. L’intérêt se confond avec la qualité pour agir. En conséquence, le juge constitutionnel s’assure simplement de la qualité de celui qui le saisit. Contrairement aux juridictions de l’ordre administratif ou judiciaire, la notion d’intérêt pour agir, pourtant si essentielle dans l’élaboration d’une politique jurisprudentielle, libérale ou restrictive, de recevabilité des recours ne trouve pas à s’appliquer devant le Conseil constitutionnel.
Cette spécificité résulte de plusieurs facteurs. D’une part, l’inutilité de démontrer un quelconque intérêt à agir provient de la volonté des constituants de limiter les autorités de saisines en vue d’assurer la stabilité du contentieux constitutionnel intéressant les actions et les compétences normatives du gouvernement. La démonstration d’un intérêt pour agir ne présente un réel intérêt qu’en présence d’un contentieux largement ouvert. Or, aucune procédure de contrôle des normes devant le Conseil constitutionnel n’est accessible aux particuliers [9] .
Le principe de la gratuité des recours (pas de frais de timbre, pas de représentation par un avocat) devant le Conseil constitutionnel rend sans objet l’application de la législation relative aux aides juridictionnelles. L’éventualité d’une extension de l’assistance financière à l’exercice d’une action en justice supposerait au demeurant une modification de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958. Les questions de procédure relèvent en effet, selon l’article 63 de la Constitution, de la compétence du législateur organique.

II – 2. – Conditions relatives au recours

N’obéissant à aucun formalisme prédéterminé, les saisines sont adressées au président du Conseil constitutionnel ou à son secrétaire général par voie postale ou par porteur spécial.

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Parvenues au Conseil constitutionnel, les saisines sont enregistrées. Les lettres de saisine (ainsi que les mémoires qui y sont joints éventuellement) sont identifiées par :

  • la date d’enregistrement ;
  • un numéro qui sera celui de la décision. Celui-ci se compose de trois éléments. En premier lieu figure l’année de la saisine, puis le numéro de la saisine qui va croissant depuis l’origine du contentieux et enfin les lettres d’identification de la nature du contrôle engagé (DC pour décision de conformité [art.54 et 61 de la Constitution], FNR pour les fins de non recevoir de l’article 41 de la Constitution, L pour les demandes de délégalisation de l’article 37.2 de la Constitution et LP pour les « lois du pays »). Ce travail de Greffe est placé sous la responsabilité du Secrétariat général du Conseil, plus particulièrement de son service juridique.

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

Ni la Constitution, ni l’ordonnance organique relative au Conseil n’indiquent avec précision le point de départ du délai, duquel découlera la suite de la procédure et notamment le délai dont dispose le Conseil constitutionnel pour statuer. De fait, le point de départ du délai est la date d’enregistrement du recours original. Lorsque le juge constitutionnel est destinataire d’un fax, son seul effet est d’interrompre de facto la promulgation de la loi déférée. La saisine présentée en bonne et due forme (c’est-à-dire comportant les signatures manuscrites des requérants afin de permettre au Conseil de les authentifier en les comparant à un registre des signatures établi à chaque début de législature et tenu à jour, puis de les dénombrer) devra alors dans les délais les plus brefs être transmise au Secrétariat général du Conseil pour y être enregistrée. En pratique, la date d’enregistrement coïncide avec celle de la réception.
Une saisine peut être prématurée : saisi d’une loi après son adoption définitive, le Conseil a jugé irrecevable une demande de plus de soixante parlementaires au motif que les signatures apposées sur les lettres de saisine l’avaient été avant l’adoption de la loi déférée (n° 76-69 DC du 8 novembre 1976, Rec. 37). Le recours doit être daté au plus tôt du jour de l’adoption de la loi. Il est à signaler que cette solution qui se démarque des règles suivies devant les juges ordinaires (appréciation de la requête au moment de son dépôt) s’explique par le caractère a priori du contrôle.
Est au contraire tardive la saisine introduite devant le Conseil constitutionnel après la signature du décret de promulgation par le président de la République : « Une loi promulguée, même non encore publiée, ne peut être déférée devant le Conseil constitutionnel » (n° 97-392 DC du 7/11/1997, Rec. p. 235). Comme il a déjà été indiqué, c’est la promulgation et non la publication de la loi qui clôt le délai de recours.

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Conditions formelles

 

Quels que soient les actes contrôlés, les saisines partagent des caractéristiques communes :

  1. Le recours est matérialisé par une simple lettre datée (dite de saisine) comportant l’identification de son ou ses auteurs (signature manuscrite), leur qualité (pour les parlementaires indication de la circonscription de rattachement) et l’identification de la norme soumise au contrôle. Accessoirement, sont joints à la demande initiale des documents annexes ou des observations particulières.
  2. La motivation des saisines n’est pas requise. Inutile pour les recours obligatoires (des notes peuvent néanmoins les accompagner, elle demeure facultative pour les autres recours (n° 86-211 DC du 26 août 1986, Rec. 120). En règle générale, les autorités individuelles de saisine motivent rarement leur saisine alors que les saisines parlementaires soulèvent des griefs précis à l’encontre de dispositions particulières du texte déféré.
    Dans ce contexte, que deviennent les conclusions et moyens nouveaux ?
    Tous les actes déférés au Conseil constitutionnel sont contrôlés intégralement. Il en est ainsi des lois organiques et des résolutions modifiant les règlements des assemblées parlementaires (contrôle obligatoire), mais également des engagements internationaux et des lois ordinaires (n° 96-386 DC du 30 décembre 1996). Il reste, que s’agissant de cette dernière catégorie d’actes, s’est développé progressivement un usage consistant, pour les auteurs des recours, à soulever des griefs d’inconstitutionnalité.
    Le contentieux constitutionnel est un contentieux d’ordre public ce qui explique le grand libéralisme de la jurisprudence en ce domaine. Saisi de la totalité des dispositions de la loi, les observations précisant ou complétant un recours primitif sont recevables jusqu’à la veille de la séance. Elles sont en quelque sorte indissociables de l’argumentation principale. Elles la prolongent,

1. La saisine peut être échelonnée en lettres successives. Le Conseil fut ainsi saisi de six lettres étalées sur 12 jours (n° 98-403 DC du 29 juillet 1998). Dans pareille situation lorsque la première lettre ne contient pas le nombre nécessaire de signataires (ce qui n’était pas le cas en l’espèce), la procédure ne commence qu’à compter de l’enregistrement de la soixantième signature. À peu près toujours cependant, la lettre de saisine, signée par le ou les présidents des groupes parlementaires, est accompagnée de la liste des signataires comportant leur signature manuscrite. 2. En pratique, la lettre de transmission est signée par le secrétaire général du Gouvernement qui agit par délégation du Premier ministre. Il est arrivé par ailleurs, à deux reprises, que le Garde des sceaux, ministre de la justice (toujours sur délégation) assure l’acte de transmission (n° 67-33 DC et n° 67-34 DC du 12 juillet 1967, Rec. 21-22).
3. Abordant la question des textes de forme législative intervenus après l’entrée en vigueur de la Constitution et dont le Gouvernement demande la reconnaissance du caractère réglementaire (37C), la circulaire du 30 janvier 1997 relative au règles d’élaboration et de rédaction des textes (J.O. 1-2-1997 annexe) rappelle que le « Conseil constitutionnel attache un prix à ce que [le projet de décret] soit joint à la demande de la saisine ». Il s’agit donc d’une pièce produite à la demande du juge. Non obligatoire, ce document est très utile à l’examen de la demande.

la complètent même puisque les observations complémentaires peuvent développer des conclusions et des moyens nouveaux (ex : n° 94-345 29 juillet 1994, loi sur la langue française). Le dépôt de telles conclusions ou de tels moyens se justifie doublement : d’une part, leur production est une réplique à l’argumentaire en défense établi par le gouvernement (illustration du principe de la contradiction) ; d’autre part, la rédaction précipitée d’un recours peut laisser échapper des éléments apparus dans le dernier état de la procédure législative.
Les délais pendant lesquels une telle initiative est recevable sont ceux de l’instruction. Tant que celle-ci n’est pas close, le rapporteur pourra prendre en considération les arguments nouveaux portés à sa connaissance. La même règle est observée devant les juridictions administratives pour les moyens nouveaux recevables. La difficulté tient à ce que les auteurs de la saisine ignorent la date de clôture de l’instruction. Il arrive que ces mémoires complémentaires soient produits in extremis (n° 94-351 DC du 29 décembre 1994 où le Conseil a été saisi la veille d’un mémoire ampliatif).
Admettant implicitement leur recevabilité en lisant les observations en réplique (il faut attendre la décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993 pour que mention des mémoires ampliatifs apparaisse dans les visas des décisions), le juge constitutionnel fut contraint de définir les conditions de leur présentation, notamment au regard du principe du parallélisme des formes, particulièrement épineux pour les recours signés par plus de soixante députés ou soixante sénateurs. Initialement le Conseil s’est montré d’une extrême sévérité en exigeant que les observations complémentaires répondent aux mêmes conditions de recevabilité que le recours introductif d’instance. Ainsi, à propos d’une simple demande de rectification d’erreur matérielle, le juge considéra la requête recevable au motif qu’elle était présentée par soixante parlementaires. La condition constitutionnelle était remplie (n° 76-73 DC du 28 décembre 1976, Rec. 41). Cette décision annonçait une conception stricte de la recevabilité des conclusions et moyens nouveaux à laquelle se sont heurtés un an plus tard des parlementaires-requérants qui critiquaient dans un mémoire ampliatif d’autres dispositions que celles figurant dans le recours initial dont ils étaient les auteurs (n° 77-89 DC du 30 décembre 1977, Rec.46). De la sorte, le juge pensait prévenir l’encombrement de son activité et dissuader les parlementaires d’abuser de la procédure de contrôle de constitutionnalité des lois. On peut considérer cette jurisprudence comme un réflexe d’auto-protection vis-à-vis d’une procédure nouvelle.
Les craintes s’étant dissipées avec la pratique régulière mais raisonnable du contrôle juridictionnel de la loi non promulguée, le Conseil constitutionnel admet désormais que le président du ou des groupes parlementaires saisissants agisse au nom des autres signataires. Le mémoire est alors attribué aux « auteurs de la saisine ». En revanche, un parlementaire qui agit isolément verra inexorablement ses prétentions rejetées comme étant irrecevables (Pour une illustration récente, voir la décision n° 99-419 DC du 30 décembre 1999 par laquelle le Conseil constate que le député cosignataire d’une saisine a « fait parvenir sous sa seule signature, un mémoire par lequel il soulève de nouveaux griefs à l’encontre de dispositions critiquées… ». voir aussi n° 81-133 DC du 30 décembre 1981, Rec.41).

Conditions matérielles

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Elles sont demeurées ce qu’elles étaient en 1958. La jurisprudence constitutionnelle a simplement apporté certaines précisions au fur et à mesure que les difficultés se présentaient à lui. Il en fut particulièrement ainsi pour les conditions relatives à la motivation des requêtes (conditions formelles) et celles relatives au moment de la saisine (conditions matérielles).

II – 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

À la différence de ce que l’on observe dans le contentieux des élections parlementaires depuis 1997 (n° 97-2236 du 28 octobre 1997, AN. Gers, Rec. 47), il n’existe aucune procédure formelle de régularisation de la requête dans le contentieux constitutionnel des normes. Cela participe de l’absence d’un formalisme poussé des conditions d’introduction et d’instruction des recours.

Le silence des textes est gage d’une grande souplesse dans le traitement des requêtes. Aussi, lors de la réception d’une saisine, les vérifications effectuées par le Secrétariat général du Conseil le conduisent, le cas échéant, à intervenir auprès des autorités de saisine afin qu’elles procèdent dans les plus brefs délais aux régularisations nécessaires à l’examen du bienfondé de la demande.

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

Les décisions d’irrecevabilité ne présentent aucune particularité quant à leur régime d’édiction. Les textes applicables valent pour l’ensemble des décisions, y compris d’irrecevabilité.

II – 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

Convoqué par le président du Conseil constitutionnel ou, en cas d’empêchement de celui-ci, par le plus âgé de ses membres (art. 13 de l’ordonnance du 7 novembre 1958), le Conseil rend sa décision en séance plénière. La présence d’au moins sept membres est exigée sauf cas de force majeure dûment constatée au procès-verbal (art. 14, ord.).

II – 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

L’article 62 de la Constitution est parfaitement clair sur cet aspect de l’autorité des décisions du Conseil constitutionnel : les décisions, quelles qu’elles soient, ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles ont l’autorité de la chose jugée selon les propres termes employés par la juridiction constitutionnelle (n° 88-1127 DC du 29 avril 1989, Rec. 32). Cette autorité est absolue. Les décisions « s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».
S’il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que l’autorité absolue de la chose jugée des décisions du Conseil est limitée à l’objet du texte examiné, plus précisément au dispositif et aux « motifs qui en sont le soutien nécessaire et le fondement même » (n° 62-18 L, 16 janvier 1962, Rec. 31), il est loisible au(x) requérant(s) qui se heurtent à une fin de non-recevoir de saisir de nouveau le Conseil constitutionnel si les délais le permettent.

II – 3.3. – La Cour statue t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

Le Conseil constitutionnel ne siège qu’en séance plénière (voir point 258 II – 3.4.1). Comme il a été indiqué ci-dessus, les décisions sont rendues par au moins sept conseillers constitutionnels sauf cas de force majeure. Mention en est alors faite au procès verbal de la séance.
La décision est prise sur le rapport d’un membre du Conseil (art. 19, ord.) et non d’un rapporteur-adjoint issu du Conseil d’État ou de la Cour des comptes dont l’intervention se limite au contentieux de l’élection des députés et des sénateurs. Le rapport du conseiller-rapporteur présente l’affaire soumise au Conseil et s’accompagne d’un projet de décision qui fera l’objet d’une délibération. Celle-ci est secrète.
Il est arrivé que le Conseil constitutionnel statue au vu de deux rapports (n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Rec. 55). Cet exemple, isolé, manifeste une interprétation particulièrement souple des termes de l’ordonnance organique relative au Conseil constitutionnel (art. 19 : « L’appréciation de la conformité à la Constitution est faite sur le rapport d’un membre du Conseil… »). L’importance de l’acte déféré (le Traité d’Union européenne) et la complexité des questions juridiques légitiment cette lecture de l’ordonnance.
Le rapporteur est désigné de façon discrétionnaire par le président du Conseil. Il s’agit là d’un usage. Aucune disposition n’attribue, en effet, explicitement cette compétence au chef de la juridiction constitutionnelle. De même il est de coutume que le président du Conseil ne s’auto-désigne pas rapporteur mais cette pratique connaît quelques rares tempéraments. Le secret sur l’identité du rapporteur est motivé par le souci de le soustraire aux pressions et sollicitations diverses qui pourraient nuire à la sérénité de son instruction. Compte tenu du développement de la procédure contradictoire, certains membres de la doctrine s’interrogent cependant sur cette règle. Par comparaison, le nom du rapporteur dans le contentieux administratif est rendu public.
Enfin, en règle générale et toujours selon une pratique établie, le président désigne les rapporteurs en fonction de leurs centres d’intérêts et de leur spécialité.

II – 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

Comme l’ensemble des décisions juridictionnelles, les décisions d’irrecevabilité sont motivées (art. 20, ord.). Elles contiennent les motifs du rejet de la requête. Les requérants, lorsque les textes organisant la procédure le permettent, sont alors en mesure de corriger leur demande initiale et de soumettre de nouveau à l’examen du Conseil leurs prétentions. En 1976, saisissant le juge prématurément, les parlementaires ont pu de nouveau exercer leur droit de recours dès le lendemain du prononcé de la décision d’irrecevabilité, le délai de promulgation courant toujours (on rappellera que la saisine suspend le délai de promulgation).
Notifiée aux autorités de saisines compétentes, la décision est successivement publiée au Journal Officiel de la République française (Fascicule « Lois et décrets ») conformément à l’article 19 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 et au Recueil annuel des décisions du Conseil constitutionnel publié sous le haut patronage du Conseil. On trouve les décisions relatives à la conformité des textes législatifs ordinaires et organiques sous la rubrique « Lois », les autres décisions figurant sous la rubrique « Conseil constitutionnel ». Depuis 1983, à l’initiative du président Daniel Mayer, les saisines effectuées en application de l’article 61.2C sont également publiées au Journal Officiel et depuis 1994 sont accompagnées des observations du gouvernement. Pour une meilleure visibilité et intelligibilité des lois, ces documents suivent désormais la décision, elle-même précédée du texte de loi promulguée.

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

L’objet de telles amendes est de dissuader, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, les procéduriers ainsi que tous ceux qui se livreraient à un acharnement procédural. En matière administrative mais surtout civile, la sanction de tels comportements est largement répandue. Dans le contentieux constitutionnel, elle est inexistante. Cela tient à plusieurs raisons. D’une part, il est peu vraisemblable que des autorités constitutionnelles qui ont en charge de lourdes responsabilités publiques et politiques se signalent par des attitudes d’obstruction. D’autre part, le contentieux des normes est quantitativement peu important. La production des lois ou des engagements internationaux n’est pas comparable à celle des actes administratifs ou encore au nombre de contrats conclus. Le risque d’encombrement du prétoire ne guette pas le juge constitutionnel français qui statue dans un temps limité et antérieurement à l’entrée en vigueur des actes. Par ailleurs et surtout, alimentant des contentieux d’ordre public, les recours ont pour unique objet de déclencher une procédure de contrôle dans l’intérêt du droit et non dans celui de leurs auteurs. Enfin, saisi de plusieurs demandes relatives à un même acte, le juge constitutionnel joint les requêtes pour qu’il y soit statué en une seule fois.
Il n’est pas inintéressant de relever qu’en matière électorale, où le nombre de requêtes instruites est plus de six fois supérieur à celui des recours normatifs (plus de 2 500 recours électoraux depuis 1958 contre plus de 400 pour les lois et les règlements des assemblées), le gouvernement a considéré en réponse écrite à un parlementaire que toute contrainte financière (droit de timbre ou amende pour recours abusif) irait à l’encontre du principe essentiel dans un État de droit qui veut « que l’accès au juge électoral soit le plus ouvert possible » (J.O.R.F. (Q), 31 octobre 1996, p. 2838).
Notons au passage que l’institution d’une telle sanction ne serait pas contraire à la Convention européenne des droits de l’homme, sous réserve qu’elle ne constitue pas par son montant une entrave réelle à l’accès des tri260 bunaux (Comm EDH, 2 juillet 1991, Soc. les travaux du Midi).

II – 3.6. – La procédure conduisant à la déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

Les conditions dans lesquelles sont prononcées les décisions d’irrecevabilité n’ont subi aucune évolution, ni même suscité la moindre interrogation à ce sujet.
Les raisons de cette stabilité sont à rechercher dans la restriction des autorités et des personnes habilitées à saisir le juge constitutionnel (exclusion des citoyens) ainsi que dans la simplicité et l’absence de formalisme des règles applicables à l’introduction et à l’instruction des recours. En revanche, en matière électorale, la jurisprudence du Conseil a évolué puisque désormais l’auteur d’un recours est informé du caractère irrecevable de sa requête lorsque celle-ci est entachée d’une erreur vénielle (n° 97-2236 du 28 octobre 1997, AN Gers 2e, Rec. 247).

II – 4. – Motifs de rejet. Synthèse

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

Expressément mentionnée par les textes applicables à la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel, juge électoral, la contradiction n’est nulle part inscrite dans les dispositions réglementant le contrôle de constitutionnalité des normes. Elle n’a pas à l’être pour les actes transmis obligatoirement au Conseil (lois organiques et règlements des assemblées parlementaires). De même, lorsque le gouvernement sollicite la reconnaissance du caractère réglementaire d’une disposition en forme législative, il n’est prévu aucun contradicteur (37.2C). Pour les autres procédures de contrôle, l’ordonnance organique précitée fait simplement mention d’une information des autorités de saisine. C’est sur ce fondement que s’est développée de manière empirique une procédure contradictoire.

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Il importe de distinguer les chefs de compétences du Conseil constitutionnel.
Lorsque la Haute juridiction, saisie conformément aux articles 61, alinéa 2, et 54 de la Constitution, juge la constitutionnalité des lois parlementaires ordinaires et des engagements internationaux, notification de la saisine (et de la liste des signataires s’agissant de saisines parlementaires) est faite sans délai aux autres autorités de saisine : président de la République, Premier ministre et présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat. Ces derniers en informent les membres des assemblées (art. 18 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant Loi organique relative au Conseil constitutionnel).
La nécessité d’aviser le chef de l’État et le Premier ministre s’explique par leur implication dans le processus de promulgation des lois (le Secrétariat général du gouvernement prépare le dossier de promulgation transmis au président de la République qui authentifie la loi par sa signature) et pour le premier d’entre eux par son pouvoir de ratifier les traités (art. 52C). En raison de la forte proportion de lois issues de projets gouvernementaux, le Conseil transmet les saisines au gouvernement (plus précisément au secrétaire général du gouvernement). En pratique, le Secrétariat général du gouvernement joue le rôle de « défendeur » de la loi. Ses observations sont communiquées aux saisissants. Ainsi s’engage la contradiction qui sera rendue publique par la publication au Journal Officiel des échanges d’arguments pour ou contre 262 la constitutionnalité du texte déféré au contrôle du juge.

S’agissant du contentieux relatif au partage des domaines de la loi et du règlement, il convient de distinguer l’examen des fins de non-recevoir et l’examen d’une demande de délégalisation.

  • Invité à statuer sur la question de savoir si une initiative parlementaire en cours de discussion (proposition ou amendement) est du domaine de la loi (art. 41C), le Conseil n’a à accomplir aucune formalité. C’est à l’auteur du recours d’en aviser aussitôt l’autre autorité de saisine (art. 27.2, ord.). Il peut en résulter une production d’observations écrites contradictoires. Depuis 1959, sur les onze recours dont fut saisi à ce titre le juge constitutionnel, seuls les présidents des assemblées parlementaires ont sollicité son intervention, en majorité d’ailleurs le président du Sénat (à sept reprises).
  • Quant au contrôle a posteriori des textes de forme législative (37.2C), la contradiction est inexistante. Non seulement le Premier ministre est l’unique autorité de saisine (absence de communication de la saisine à d’autres autorités) mais encore aucun parlementaire ne vient défendre le caractère législatif du texte. Toutefois, il arrive exceptionnellement que le rapporteur auditionne les représentants du gouvernement.

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au juge ?

Compte tenu des développements précédents, la question ne présente un intérêt que s’agissant de la procédure de contrôle des lois ordinaires, et par extension celle des engagements internationaux.
Une observation préalable : la notion de « parties » stricto sensu est étrangère au contentieux de constitutionnalité des normes tel qu’il est pratiqué en France. Les saisissants ne défendent aucun droit subjectif. La contestation d’un tel droit n’est pas une condition de l’action juridictionnelle.
Concrètement la plupart des saisines – parlementaires – soulèvent des griefs d’inconstitutionnalité. Aussi, au sens des principes généraux de la procédure, le contentieux de la loi non promulguée et des engagements internationaux ne met en œuvre aucune procédure contradictoire. Cela étant, la généralisation des saisines motivées et l’obligation qui est faite au juge d’en aviser les autres autorités de saisine lui ont permis d’organiser la contradiction entre les auteurs des recours et le gouvernement à l’origine de la plupart des dispositions législatives contestées. On trouve trace d’ailleurs de l’existence d’une procédure contradictoire dès la décision n° 68-35 du 30 janvier 1968 (Rec. 23) où le président du Sénat est intervenu en adressant des observations écrites au Conseil pour défendre une loi relative aux collectivités locales que critiquait le Premier ministre.
Les acteurs du « procès constitutionnel » interviennent au moyen de productions écrites déposées au cours de la phase d’instruction, ce dont rend compte la publication officielle des saisines depuis 1983 (n° 83-160 DC du 19 juillet 1983) et des observations du gouvernement depuis 1994 (n° 94-350 DC 20 décembre 1994) inscrites dans les visas, au même titre que les mémoires des saisissants (n° 94-351 DC du 29 décembre 1994). La publicité de ces pièces pallie le caractère secret de la procédure, s’agissant du moins du contrôle des lois. Le contrôle des traités qui intervient sur le fondement de l’article 54 de la Constitution donne lieu à des productions informelles du gouvernement qui ne sont pas publiées. Seule est publiée, le cas échéant, la saisine des parlementaires (cf. décision 92-312 DC précitée, Traité de Maastricht).
Le Conseil n’admet pas l’intervention d’avocats pour représenter les saisissants dans le cours des affaires qui lui sont soumises (cf. ci-dessus § II.1.2). Des raisons de fond justifient aussi la position retenue par le juge. L’avocat défend l’intérêt de celui ou de ceux qu’il représente. Or, une loi ne porte nullement atteinte aux droits des requérants, lesquels n’agissent qu’en tant que « procureurs ». À cela s’ajoute que le recours contre une loi n’est pas assimilable à un recours contentieux ordinaire. La motivation des saisines reste facultative (n° 86-211 DC du 26 août 1986, Rec.120).
Cependant, à l’initiative du conseiller-rapporteur, certains intervenants sont entendus oralement. À commencer et à titre principal par les représentants du gouvernement. C’est ainsi qu’une réunion non publique se déroule toujours après l’introduction de la saisine et avant que le gouvernement présente ses observations écrites. Elle rassemble d’une part le conseiller-rapporteur, qui assure la présidence, le secrétaire général du Conseil et ses collaborateurs proches et, d’autre part, les représentants du Secrétariat général du gouvernement, dont le conseiller technique chargé des questions constitutionnelles, et les représentants (membres des cabinets, chefs de service) des départements ministériels concernés par le texte déféré. C’est au cours de ces séances qu’un premier débat contradictoire a lieu par échanges d’arguments de constitutionnalité à propos de dispositions législatives contestées ou soulevées d’office par le rapporteur.
Ainsi, le particularisme de la contradiction dans le contentieux de la loi tient principalement à son aspect informel, coutumier. La codification de ces usages est régulièrement réclamée. Elle n’a jamais abouti à une quelconque initiative du Conseil constitutionnel, seul compétent pour réglementer la procédure applicable devant lui (art. 56, ord : « Le Conseil constitutionnel complétera par son Règlement intérieur les règles de procédure édictées par le titre II de la présente ordonnance. »).

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Rappelons que, s’agissant de l’examen obligatoire et préventif de constitutionnalité des lois organiques et des règlements des assemblées parlementaires ainsi que du contrôle a posteriori de la répartition des compétences entre le domaine législatif et le domaine réglementaire (dite procédure de déclassement ou de délégalisation), le principe du contradictoire n’est pas consacré. Cette solution se justifie pour les actes transmis obligatoirement au juge. Elle peut paraître plus discutable pour la procédure de délégalisation dans la mesure où la décision peut restreindre la compétence législative. En revanche, la procédure peut être contradictoire lorsque le Conseil constitutionnel intervient pour le même objet au cours de la procédure législative (41C).

En ce qui concerne le contrôle des lois ordinaires, le procès revêt un caractère contradictoire. Le débat met en présence les saisissants et le gouvernement par le truchement de son Secrétariat général. Placé en position de « défendeur » de la loi, le gouvernement est ainsi en mesure d’intervenir non seulement sur des lois ou des dispositions législatives d’initiative gouvernementale mais également d’origine parlementaire. Pour instaurer une contradiction avec les assemblées parlementaires, le président Robert Badinter (1986-1995) proposa que le conseiller-rapporteur du Conseil constitutionnel prenne l’attache tant du rapporteur de la Commission qui dans chaque assemblée a été saisie au fond du texte de loi, que d’un représentant des auteurs de la saisine, afin qu’ils puissent éventuellement communiquer toutes observations complémentaires qu’ils jugeraient utiles à l’appui du rapport ou de la saisine. Les présidents des assemblées opposèrent en 1986 une fin de non-recevoir à l’institutionnalisation de telles relations informelles entre le rapporteur du Conseil et les rapporteurs parlementaires. En outre, le délai d’un mois imparti au juge pour statuer peut apparaître peu propice à un tel débat contradictoire.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Comme pour le principe du contradictoire, la procédure n’obéit à aucun formalisme rigoureux. Le dossier de procédure constitué par le service juridique du Conseil constitutionnel comprend :

  • la lettre de saisine. Elle peut être complétée par un mémoire ampliatif des saisissants, en réponse aux observations du gouvernement (circuit uniquement observable pour le contentieux des lois de l’article 61.2C). Ces productions sont facultatives. Le Conseil constitutionnel déclare par ailleurs recevable un recours vierge de tout grief d’inconstitutionnalité (« saisine en blanc »). En réalité, lorsqu’il émane des parlementaires, ceux-ci sont plutôt prolixes qu’économes d’arguments ;
  • l’acte soumis à examen de constitutionnalité. Pour les engagements internationaux, ceux-ci s’entendent du traité et de ses éventuels protocoles annexes (n° 92-308 DC du 9 avril 1992) ;
  • les observations du gouvernement. En complément de ce « dossier de procédure » est constitué par le service de documentation un « dossier de travail » qui contient :
  • les documents parlementaires : Les projets et propositions de loi (ou d’amendement pour l’article 41C), les rapports parlementaires (Assemblée nationale et Sénat), leurs annexes ainsi que les débats parlementaires ;
  • les décisions de justice en relation avec les questions abordées : jurisprudences constitutionnelle et comparée (administrative, judiciaire et étrangère). Lorsque le traitement d’une question le commande, sont jointes au dossier les décisions des cours européennes (Cour de Justice des Communautés Européennes / Cour Européenne des Droits de l’Homme) et des autres cours constitutionnelles (européennes et nord-américaines) ;
  • les références doctrinales ;
  • autres documents : leur présence dépend de l’objet de la demande et de l’acte. Il peut s’agir d’instruments internationaux ou de textes législatifs et réglementaires en rapport avec le texte déféré. Ce dernier peut être complété par des documents annexes tels des rapports, des mémoires émanant d’institutions, de particuliers ou d’associations ainsi que des « portes étroites 10[10]» ou mémoires informatifs qui critiquent des dispositions législatives d’une loi déférée. Enfin le Secrétariat général du Conseil peut établir des notes sur les questions en débat.

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Les pièces de procédure (saisine, observations en réponse du gouvernement, mémoires ampliatifs) font, dans les conditions qui viennent d’être décrites, l’objet d’un échange contradictoire écrit analogue à celui qui se déroule devant les juridictions administratives. En revanche, les fiches techniques qui apportent des précisions sur des éléments non évoqués dans la saisine, à la demande du conseiller-rapporteur lors de la réunion de travail avec les représentants du Secrétariat général du gouvernement ou ultérieurement, ne sont pas communiquées.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Devant le Conseil constitutionnel, la procédure est inquisitoriale. Cela signifie que le membre du Conseil désigné comme rapporteur de l’affaire dirige librement l’instruction. Il lui revient de prendre toutes les initiatives nécessaires à l’instruction de la saisine et dispose, à cette fin, des moyens nécessaires à l’accomplissement de sa tâche.
À ce titre, il lui revient d’organiser le « débat contradictoire » entre les auteurs d’une saisine et le gouvernement lorsqu’il examine la conformité d’une loi ordinaire. Il lui est loisible de convoquer et d’interroger des membres des ministères intéressés par un texte soumis à contrôle, de même que toute personnalité ou tout spécialiste susceptible d’éclairer sa réflexion. Par ailleurs, le rapporteur peut entendre des experts ou prendre les contacts informels qui lui semblent utiles à son information.

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés par le juge ?

Quelle que soit la norme contrôlée, l’examen de constitutionnalité porte sur l’ensemble de l’acte déféré. La possibilité pour le juge de soulever d’office des moyens ou dispositions ne nécessite donc aucune base textuelle. Le contentieux des normes, particulièrement de la loi, est un contentieux d’ordre public qui autorise le Conseil à statuer sur toutes questions, y compris celles non évoquées par l’auteur d’une saisine. On rappellera que s’agissant du contrôle obligatoire des lois organiques et des règlements des assemblées parlementaires, les lettres de saisine ne sont pas motivées. Il en est de même des saisines relatives aux traités présentées sur le fondement de l’article 54 de la Constitution par le président de la République ou le Premier ministre. En réalité, la question d’un dépassement des termes d’une requête ne s’est présentée que pour l’examen facultatif des lois ordinaires, en raison de l’habitude prise par les parlementaires d’argumenter les recours.
Le principe de l’étendue du contrôle de constitutionnalité des lois a été rappelé avec solennité par une décision n° 96-386 DC du 30 décembre 1996 (Rec.154). Le considérant essentiel est ainsi rédigé : l’effet d’une saisine est « de mettre en œuvre, avant la clôture de la procédure législative, la vérification par le Conseil constitutionnel de toutes les dispositions de la loi déférée y compris de celles qui n’ont fait l’objet d’aucune critique de la part de ses auteurs ». L’affirmation du contrôle indivisible de la loi conduit à considérer que le juge ne statue pas ultra petita lorsqu’il soulève d’office l’inconstitutionnalité de dispositions non critiquées. Les termes d’une requête ne lient pas le juge. Dès lors, il entre dans la mission constitutionnelle du juge de s’interroger de sa propre initiative sur toute disposition qu’il suspecte d’inconstitutionnalité ou tout moyen susceptible d’entraîner son invalidation.
Ce pouvoir de substituer des moyens d’inconstitutionnalité à ceux des saisissants et d’élargir l’objet de l’instance trouve sa traduction depuis 1977 (décision n° 77-89 DC du 30 décembre 1977, Rec.46) dans un considérant final (dit « considérant-balai ») des motifs de la décision rédigé en ces termes :

« Considérant qu’en l’espèce il n’y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d’office aucune question (ou aucune autre question si ce pouvoir s’est exercé et matérialisé dans la décision) de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen. »
Pour autant, la loi contrôlée n’est pas revêtue d’un brevet de constitutionnalité irréfragable. Depuis la décision n° 93-220 DC du 29 décembre 1993 sur la loi de finances pour 1994, le dispositif des décisions auquel s’attache l’autorité de la chose jugée (et les moyens qui en sont le soutien nécessaire) ne se réfère qu’aux dispositions expressément contrôlées, parce que contestées ou soulevées d’office, qu’elles soient conformes ou contraires à la Constitution. Cette jurisprudence s’applique même lorsque le juge contrôle une loi au vu de laquelle l’auteur du recours n’a soulevé aucun grief particulier (n° 99-409 du 15 mars 1999). D’autre part, comme l’indique la décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 concernant la Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, une loi examinée peut contenir des dispositions devenues inconstitutionnelles eu égard à l’évolution de la jurisprudence.
Aucune condition particulière ne s’impose donc au juge dans son pouvoir d’évocation d’office. La mise en œuvre de ce pouvoir demeure modérée en raison de la brièveté du délai imparti au Conseil constitutionnel. Elle s’exerce principalement à l’encontre de quatre catégories de griefs, les plus nombreuses intéressant les inconstitutionnalités formelles.

  • Parmi les violations formelles de la Constitution, le juge est particulièrement attentif aux :
    – dispositions qui n’ont pas leur place dans une loi de finances (cavaliers budgétaires) ;
    – dispositions qui ne respectent pas la règle de non-affectation des ressources aux dépenses ;
    – dispositions organiques contenues dans une loi ordinaire ;
    – dispositions introduites par voie d’amendement après la réunion de la commission mixte paritaire (organe de conciliation entre les deux assemblées) qui ne sont pas en relation directe avec le texte en discussion ou qui ne sont pas rendues nécessaires par la coordination avec d’autres textes législatifs.
  • Au nombre des violations substantielles des dispositions constitutionnelles, on peut relever le non-respect du principe de libre administration des collectivités locales (n° 92-316 DC du 20 janvier 1993) ou encore le non respect d’une liberté fondamentale.

Selon quelle fréquence procède-t-il à l’évocation d’office ? L’évocation d’office par le juge constitutionnel d’une conclusion ou d’un moyen se repère dans les décisions au moyen de formulations spécifiques. Lorsque le Conseil examine d’office une disposition législative, il n’est fait aucune mention des arguments des saisissants. Surtout, le « considérant balai » des motifs de la décision est ainsi rédigé : « Considérant qu’en l’espèce, il n’y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d’office aucune autre question de conformité à la loi soumise à son examen. » Quant aux moyens soulevés d’office, le juge use parfois de cette formule-indice empruntée à la juridiction administrative lorsqu’il effectue une substitution de motif : « sans qu’il soit besoin d’examiner les moyens invoqués ». Mais, bien souvent, la rédaction de la décision fait l’économie de tout renvoi à la motivation du recours ce qui rend leur repérage plus délicat. L’analyse de la saisine publiée permet, seule, d’en faire état.
S’il use de son pouvoir d’évoquer d’office une conclusion ou un moyen, le Conseil constitutionnel n’en abuse assurément pas. Selon une étude statistique [11]portant sur la période 1974-1997, on relève que le juge a soulevé 57 conclusions et 48 moyens de sa propre initiative. Le procédé conduit le plus souvent le juge à interpréter une disposition afin de la faire échapper à l’invalidation, énonçant ce qu’il est convenu d’appeler une « réserve d’interprétation » ou une « interprétation neutralisante ».
Pour donner la mesure de la propension du Conseil constitutionnel à se prononcer d’office, il faut comparer ces 57 dispositions et 48 moyens examinés d’office aux 1118 dispositions législatives déférées au Conseil et aux 2184 moyens développés à l’appui des recours, dont près de la moitié est postérieure à 1988 ce qui souligne une motivation de plus en plus abondante des saisines.
Surtout, il est remarquable de constater que les déclarations d’inconstitutionnalité sont, pour plus d’un tiers, le fait de l’initiative proprio motu du juge. Cependant, sous l’effet d’un recours plus fréquent aux réserves d’interprétation, la proportion tend à décroître.
L’absence d’un règlement de procédure n’empêche pas que s’établissent des contacts informels entre le rapporteur et les rédacteurs d’une saisine. Le caractère inquisitoire de la procédure donne en effet toute latitude au membre du Conseil désigné pour rapporter l’affaire de choisir ses interlocuteurs.
La question ne présente, à dire vrai, un réel intérêt que pour le « défendeur » de la loi, à savoir concrètement le Secrétariat général du gouvernement. Les conventions sont là également bien établies et assurent une contradiction minimum. Lors d’une réunion préparatoire avec des représentants du gouvernement, le conseiller-rapporteur peut faire part de ses interrogations et de ses doutes sur la constitutionnalité d’une disposition non critiquée par les saisissants. Le Secrétariat général du gouvernement y répond d’abord oralement puis sous forme de fiches techniques, non communiquées aux auteurs de la saisine. Il s’agit là d’une pratique informelle destinée à sauvegarder le principe du contradictoire pour les questions soulevées d’office. De la même façon, depuis un décret du 22 juillet 1992, le juge administratif est en effet tenu de communiquer aux parties les moyens d’ordre public qu’il entend soulever.

III – 3. – Délai de jugement

Devant le Conseil constitutionnel, le délai de jugement est rapide. Il ne saurait en aller autrement pour un contrôle abstrait exercé a priori.

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

La question appelle une réponse positive. Le juge constitutionnel français est tenu de statuer par une décision explicite et motivée sur la saisine dont il est saisi dans un délai préfix d’un mois en règle générale. Toutefois, en cas d’urgence demandée par le gouvernement pour les lois (art. 61.3C repris par l’article 19 de l’ordonnance du 7 novembre 1958) et l’examen des demandes de délégalisation (37.2C) ou lorsque le Conseil statue sur le caractère réglementaire ou législatif d’une initiative parlementaire en cours de discussion (41C ; il s’agit ici de perturber le moins possible le déroulement de la procédure législative), ce délai est ramené à huit jours. À la suite de la décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992 portant sur la non-contrariété du traité de Maastricht, le Conseil a confirmé à plusieurs reprises l’application à l’examen de compatibilité des engagements internationaux (art. 54C) des délais applicables aux lois ordinaires : un mois ramené à huit jours en cas d’urgence déclarée par le gouvernement. Les décisions n° 97-394 DC du 31 décembre 1997, Rec. 344 (Traité d’Amsterdam), n° 99-408 DC du 22 janvier 1999 (Cour pénale internationale) et n° 99-412 DC du 15 juin 1999 (Charte européenne sur les langues régionales) visent toutes l’article 19 de l’ordonnance organique relative au Conseil constitutionnel. Cette jurisprudence entérine une pratique observée jusqu’alors. Le délai de jugement le plus bref est enregistré à l’occasion de la première mise en œuvre de ce type de contrôle, soit 8 jours pour examiner le traité de Luxembourg (n° 70-39 DC), tandis que le délai le plus long, 29 jours, est observé pour les décisions rendues sur la conformité du Traité d’Union européenne (n° 92-308 DC) et du Traité portant statut de la Cour pénale internationale (n° 99-408 DC).
À ce jour, le recours à la procédure d’urgence demeure exceptionnel. Sans que le Conseil ait tranché explicitement la question de savoir si la demande lie le juge ou non, il importe d’observer que toutes les décisions sur lesquelles le Premier ministre a déclaré l’urgence ont été prononcées dans un délai inférieur à huit jours. La pratique accrédite la thèse d’une compétence liée à ce sujet. En pratique, après concertation entre les secrétaires généraux du gouvernement et du Conseil constitutionnel, le juge constitutionnel adapte le délai d’examen aux circonstances. Il lui arrive d’épuiser totalement le délai constitutionnel d’un mois (n° 99-420 DC du 16 décembre 1999, Loi organique relative à l’inéligibilité du Médiateur des 270 enfants) comme de statuer en quelques heures lorsque le gouvernement insiste sur l’urgence de son application (n° 85-187 DC du 25 janvier 1985, État d’urgence en Nouvelle-Calédonie, Rec. 43). Par ailleurs, le délai d’examen des lois de finances et des lois de financement de la Sécurité sociale, qui doivent être promulguées avant le 1er janvier est toujours, dans la pratique, inférieur à un mois.
Les délais de jugement sont toujours respectés. Ce constat ne doit pas, néanmoins, dissimuler une augmentation tendancielle du nombre de jours séparant l’enregistrement d’une saisine de la date de réunion des conseillers en séance, tout particulièrement pour le contrôle des lois ordinaires. Plusieurs raisons à ce phénomène qui connaît ces dernières années une accalmie. D’une part, l’argumentation soignée et fournie des requêtes allonge inévitablement le temps d’instruction en raison de la procédure contradictoire aujourd’hui observée entre les auteurs d’une saisine et le gouvernement. D’autre part, les requérants contestent un plus grand nombre de dispositions, conséquence du volume croissant des lois.

Délais de jugement : tableau de synthèse pour les décisions de conformité

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Dans les délais qui lui sont impartis pour juger, le Conseil est libre d’organiser la procédure d’instruction. Aucun texte n’institue une quelconque procédure formelle de clôture de l’instruction. Il incombe à ce dernier de convoquer les membres. La procédure est close la veille du jour où le Conseil statue.

III – 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen que prend la Cour pour statuer ?

La question est sans objet s’agissant de la procédure devant le Conseil constitutionnel (se reporter au point III-3.1.)

Conclusion

La multiplication des recours a bouleversé une tradition séculaire d’hostilité au contrôle de constitutionnalité en France. Pour le Conseil constitutionnel, la multiplication des saisines d’origine parlementaire s’est traduite par une juridictionnalisation croissante de la procédure et des adaptations structurelles qui, pour ne pas être décisives du point de vue de son fonctionnement, n’en révèlent pas moins la position acquise par le Conseil constitutionnel au sein des institutions de la Ve République.
Ainsi la régularité de la saisine du juge constitutionnel a conduit à étoffer le service juridique du Conseil constitutionnel qui comprend désormais un juge administratif, un juge judiciaire et un fonctionnaire de l’Assemblée nationale. Le service de la bibliothèque, de la documentation et de l’informatique dirigé actuellement par un agent contractuel a également été considérablement renforcé. La maîtrise des dossiers passe par celle des sources d’informations. Les priorités actuelles du Secrétariat général du Conseil constitutionnel consistent à enrichir le fonds documentaire de références étrangères mais surtout à renforcer l’informatisation des services afin d’améliorer l’accès aux ressources documentaires. Par ailleurs, un Greffe a été créé pour le traitement du contentieux électoral.
Enfin, l’impact grandissant des décisions du Conseil constitutionnel auprès de l’opinion publique et la multiplication de ses activités internationales a conduit à la mise en place d’un service des relations extérieures, à la tenue de conférences de presse ainsi qu’à la création d’un site Internet (http ://www.conseil-constitutionnel.fr).
Actuellement, aucun projet de loi constitutionnelle n’est débattu au Parlement quant à l’élargissement des autorités de saisine en matière de contrôle de constitutionnalité des lois (61.2C). Cependant, dans le passé et par deux fois (en 1990 et 1993), les parlementaires ont été saisis de textes visant à instaurer une question préjudicielle de constitutionnalité (improprement dénommée exception d’inconstitutionnalité) qui ajoutait au contrôle préventif et par voie d’action déclenché par des autorités politiques un contrôle a posteriori et par voie d’exception à l’initiative des acteurs d’un procès (juge ou justiciable). Il s’agissait de donner la possibilité à toute personne de contester une disposition législative attentatoire à ses droits fondamentaux à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction. Ces propositions n’ayant pu être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées conformément à la procédure de révision constitutionnelle (art. 89C), le gouvernement les retira de l’ordre du jour des assemblées.
La procédure reposait sur un système de double filtrage. Dans un premier temps, les juges du fond s’assuraient que la disposition contestée commandait l’issue du litige ou constituait le fondement des poursuites. Ils recherchaient par la suite si la demande n’était pas manifestement infondée. Si les 272 magistrats estimaient qu’un doute raisonnable pesait sur la conformité à la Constitution de la disposition législative litigieuse, ils transmettaient la demande à la juridiction placée à la tête de l’ordre juridictionnel dont ils dépendaient (Conseil d’État pour les juridictions administratives et Cour de Cassation pour les juridictions judiciaires). Les juges du fond sursoyaient à statuer sauf urgence pendant un délai de trois mois, délai de jugement imparti aux juridictions suprêmes pour se déterminer sur le critère sérieux de la demande. Dans l’affirmative, ces dernières saisissaient la juridiction constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel n’était donc saisi que sur renvoi du Conseil d’État, de la Cour de Cassation ou de toute autre juridiction de dernière instance (Haute Cour de justice Cour de Justice de la République et Tribunal des conflits).
À coté de cette procédure ouvrant aux particuliers le contrôle de la loi promulguée, il importe de mentionner les propositions d’amélioration du contrôle préventif de la loi. Parfois interprètes de la Constitution à l’occasion des litiges qui leur sont soumis et seulement pour résoudre un conflit, les juridictions suprêmes ordinaires sont susceptibles de dégager des interprétations et de rendre des décisions dans des domaines inexplorés par le Conseil constitutionnel. Ainsi, le Conseil d’État a reconnu qu’avait valeur constitutionnelle en tant que principe fondamental reconnu par les lois de la République le principe selon lequel il ne peut y avoir d’extradition pour des motifs politiques (arrêt Koné, 3 juillet 1996). Or, en devançant le juge constitutionnel qui ne s’est jamais prononcé sur la valeur ce principe, le Conseil d’État prend le risque d’une contradiction. Pour pallier ces difficultés, des membres de la doctrine proposèrent déjà dans les années soixante (L. Hamon, C. Eisenmann et L. Favoreu) l’institution d’un renvoi préjudiciel permettant au Conseil d’État et à la Cour de Cassation de saisir d’une question de constitutionnalité le Conseil constitutionnel.
Depuis l’ouverture du contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires aux parlementaires, la motivation des saisines, lorsqu’elles émanent des parlementaires, est de règle. La soumission régulière des lois les plus importantes à l’examen de constitutionnalité, à commencer par les lois de finances, a inévitablement entraîné des standards dans la rédaction des saisines.
Pour commencer, les saisines commencent par évoquer des griefs formels et procéduraux, à l’instar des requêtes portées devant les juridictions administratives. Elles portent essentiellement sur la procédure législative. Un argument sur quatre leur est en moyenne consacré. La tendance se maintient depuis 1974. Ensuite, les saisissants abordent les moyens de droit matériel, notamment ceux relatifs aux droits fondamentaux contenus dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et du préambule de la Constitution de 1946.
Surtout les saisissants-parlementaires sont de plus en plus prolixes. Si l’on ne retient que les recours parlementaires qui sont, sur le plan quantitatif, les plus représentatifs mais également ceux qui développent presque systématiquement une argumentation juridique, le Conseil a examiné entre 1974 et 1998, 2 184 moyens dont près de la moitié est postérieure à 1988. La motivation de certaines saisines est exceptionnelle par le nombre de griefs soulevés. Saisi de la constitutionnalité de la loi sur la maîtrise de l’immigration (n° 93-325 DC du 13 août 1993), le juge examina plus de soixante-dix-huit moyens. Dans ces conditions, les décisions du Conseil constitutionnel ont tendance, elles aussi, à croître en volume.
Comment expliquer ces tendances inflationnistes ? On constate tout d’abord une corrélation étroite entre l’importance politique d’une loi et la teneur d’une saisine. Plus l’opposition politique a été vive, plus la motivation d’un recours sera abondante. Par ailleurs, depuis le milieu des années 1980, les saisissants fondent non seulement leur appréciation sur leur interprétation des dispositions et principes à valeur constitutionnelle qui leur sont propre mais encore se réfèrent de plus en plus constamment et abondamment aux décisions du Conseil constitutionnel. Plus nombreux, les moyens sont aussi par ces références jurisprudentielles de meilleure qualité, même si, en dernière instance, seul le Conseil en est l’interprète authentique. De plus, les saisines comportent de plus en plus souvent des invitations à faire évoluer une jurisprudence, à reconnaître une valeur constitutionnelle à un nouveau principe, à se rapprocher de telle ou telle jurisprudence étrangère. Ces développements alourdissent les saisines de considérations dont leurs auteurs espèrent qu’elles trouveront, sinon dans l’immédiat, au moins à terme, une reconnaissance jurisprudentielle. Enfin, il n’est pas possible de nier l’intervention des professionnels du droit ou encore des universitaires dans la rédaction des recours.


  • [1]
    « La garantie juridictionnelle de la Constitution (La justice constitutionnelle) », RDP, 1928, p. 245, n° 9.  [Retour au contenu]
  • [2]
    À neuf reprises depuis 1974, une minorité parlementaire appartenant à des groupes soutenant l’action gouvernementale a saisi le Conseil constitutionnel de lois ou de dispositions législatives symboliques ou à forte connotation morale dont ils réprouvaient l’adoption. Par exemple, telle fut l’hypothèse de la première saisine de ce genre dirigée contre la loi légalisant l’interruption volontaire de grossesse n° 74-54 DC du 15 janvier 1975 ou encore du recours contre les lois bioéthique n° 94-343/344 du 27 juillet 1994.  [Retour au contenu]
  • [3]
    N° 76-71 DC des 29-30 décembre 1976 (élection du Parlement européen au suffrage universel direct), n° 85-188 DC du 22 mai 1985 (protocole sur l’interdiction de la peine de mort), n° 92-308 DC du 9 avril 1992 (Traité d’Union européenne), n° 97-394 DC du 31 décembre 1997 (Traité d’Amsterdam), n° 98-408 DC du 22 janvier 1999 (Cour pénale internationale) et n° 99-412 DC du 15 juin 1999 (Charte européenne des langues régionales ou minoritaires).  [Retour au contenu]
  • [4]
    N° 70-39 DC du 19 juin 1970 (Ressources propres aux Communautés européennes), et n° 97-394 DC du 31 décembre 1997 Traité d’Amsterdam, n° 98-408 DC du 22 janvier 1999 Cour pénale internationale (deux décisions rendues sur saisine conjointe avec le président de la République).  [Retour au contenu]
  • [5]
    N° 82-143 DC du 30 juillet 1982 : décision par laquelle le Conseil, juge de la constitutionnalité de la loi, considère que n’est pas susceptible d’être déclarée contraire à la Constitution une méconnaissance du partage de la loi et du règlement tel qu’il résulte des articles 34 et 37 de la Constitution.  [Retour au contenu]
  • [6]
    En raison de l’importance des règlements des chambres dans tout ce qui intéresse la procédure législative ou des rapports des assemblées et du Gouvernement.  [Retour au contenu]
  • [7]
    N° 63-24 DC du 20 décembre 1963 et n° 99-415 DC du 28 juin 1999.  [Retour au contenu]
  • [8]
    La résistance du Sénat au début de la mise en place des institutions a révélé son hostilité, du moins sa méfiance, à l’égard de ce nouvel organe concurrent, mais surtout a retardé l’avancement de ses travaux.  [Retour au contenu]
  • [9]
    Se reporter à la conclusion du présent rapport.  [Retour au contenu]
  • [10]
    Une « porte étroite » est un document adressé spontanément au Conseil constitutionnel par des personnes ou groupements de personnes intéressés à la défense ou à la critique de la loi. Ce document ne fait pas partie du dossier de procédure.  [Retour au contenu]
  • [11]
    Pascal JAN, La saisine du Conseil constitutionnel, LGDJ, 1999.  [Retour au contenu]

Rapport de la Cour constitutionnelle du Gabon

Mars 2000

I. L’ouverture du droit de saisine

De manière générale, la saisine de la Cour constitutionnelle en matière de contrôle de constitutionnalité des normes est ouverte aux autorités publiques et aux personnes physiques ou morales. Plus spécifiquement, selon le type de normes contrôlées, la saisine de la Cour est réservée à certaines autorités plutôt qu’à d’autres. Pour les personnes physiques ou morales, elle ne porte que sur les lois et les actes réglementaires.

I – 1. – Les requérants

I – 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

N.B. : Toute personne physique ou morale, y compris les non-nationaux, bénéficie du droit de saisir la Cour constitutionnelle.

I – 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Elles n’ont pas évolué pour ce qui concerne le recours par voie d’action. Mais on peut répondre par l’affirmative pour ce qui est du recours par voie d’exception S’agissant de celui-ci, il faut dire que jusqu’à une date récente, il était ouvert à tout justiciable à l’occasion d’un procès devant un tribunal ordinaire, mais soumis à l’appréciation de son bien-fondé et de son sérieux par le juge du fond. Ce filtrage a été supprimé à la faveur d’une révision constitutionnelle.
Dorénavant, le juge du fond, une fois l’exception soulevée par le justiciable, se borne à saisir la Cour par voie d’exception préjudicielle.

I – 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Non.

I – 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Les requérants ont effectivement la possibilité de se désister de leur saisine. Aucun délai n’est imposé pour cela, il suffit de déposer une lettre au Greffe de la Cour. Le désistement peut aussi être partiel, c’est le cas si le requérant décide d’abandonner un moyen soulevé dans sa requête.

I – 2. – Actes contrôlés

I – 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé

I – 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

La Constitution et la Loi organique sur la Cour constitutionnelle précisent 278 de façon explicite les actes soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle.

I – 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Oui.

I – 3. – Les délais

I – 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Non, sauf en ce qui concerne la conformité à la Constitution de la question posée aux citoyens dans le cadre du référendum et pour ce qui est des recours par voie d’exception.

I – 3.2. – Tableau des conditions de délais

I – 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Non.

Quels problèmes spécifiques posent-ils ? Comment ceux-ci sont-ils résolus ?

Cf. Réponse à la question I-3.4.

I – 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Des critiques ont été effectivement émises par la Cour elle-même, notamment en ce qui concerne le délai imparti aux particuliers pour saisir la Cour d’une loi ordinaire qui méconnaîtrait leurs droits fondamentaux.
Aux termes de l’article 35, alinéa 2, de la Loi organique sur la Cour constitutionnelle, la saisine de la Cour par les particuliers doit intervenir dans le délai de promulgation fixé à l’article 17 de la Constitution, c’est-à-dire vingt cinq jours (ramenés à dix jours en cas d’urgence), et en tout cas avant la promulgation.
Or, les particuliers rencontrent quelquefois des difficultés pour se procurer un texte de loi avant sa promulgation. Par ailleurs, le président de la République peut promulguer une loi dès qu’il la reçoit du Parlement, ce qui place le particulier dans une situation de forclusion, faute de délai.
Aussi la Cour a-t-elle suggéré qu’un délai soit aménagé, avant lequel la promulgation de la loi ne peut intervenir.

II. Recevabilité de la saisine
II – 1. – Conditions relatives au requérant

II – 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Non, car aux termes de l’article 25 de la Loi organique sur la Cour constitutionnelle, la procédure devant celle-ci est gratuite.

II – 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

La représentation du requérant par ministère d’avocat est possible mais non obligatoire. En effet, toujours aux termes de l’article 25 de la Loi organique sur la Cour constitutionnelle, « les parties peuvent se faire assister par un conseil de leur choix ».

II – 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Pour les autorités habilitées à saisir la Cour, leur intérêt est présumé. En 280 revanche, pour les personnes physiques ou morales, elles doivent démontrer que l’acte attaqué lèse leurs droits. Ceci résulte des articles 36 et 37 de la Loi organique précitée.

II – 2. – Conditions relatives au recours

II – 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Le Greffe de la Cour constitutionnelle dispose d’un registre dans lequel les requêtes sont enregistrées et numérotées selon l’ordre d’arrivée.

II – 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date faisant foi pour la suite des procédures est la date d’enregistrement de la requête. L’article 37, alinéa 4, de la Loi organique sur la Cour dispose à cet effet que l’enregistrement au Greffe de la requête fait courir le délai prévu pour rendre la décision.

II – 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Conditions formelles et matérielles

 

II – 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Non.

II – 2.5. – Existe-il une procédure de régularisation de la requête ?

Une requête n’est enregistrée que lorsqu’elle est complète c’est-à-dire lorsqu’elle est accompagnée des pièces justificatives exigées par la loi.

II – 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

Il s’agit, dans cette partie, de décrire la procédure actuelle par laquelle la Cour déclare l’irrecevabilité d’une requête.

II – 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

La Cour constitutionnelle statue en formation plénière sur la recevabilité des recours.

II – 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Non, dans la mesure où la Cour constitutionnelle ne dispose pas d’une instance de filtrage des recours.

II – 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

La Cour constitutionnelle statue effectivement en formation plénière sur la base d’un rapport. En effet, aux termes de l’article 26 de la Loi organique, aucune décision ne peut être rendue, aucun avis ne peut être émis si la requête ou la demande n’a fait au préalable l’objet d’une instruction, diligentée par un rapporteur désigné par ordonnance du président de la Cour constitutionnelle parmi les membres de celle-ci.

Comment sont enregistrées les requêtes ?

Les requêtes sont enregistrées au Greffe de la Cour constitutionnelle par un greffier, selon l’ordre d’arrivée, dans un registre dit « des entrées ». Elles doivent être accompagnées des pièces justificatives, à savoir l’acte ou les actes attaqués et, éventuellement, des documents annexes à même d’éclairer la religion de la Cour.
Les requêtes ne remplissant pas cette condition ne sont pas enregistrées.

II – 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

La décision d’irrecevabilité est à la fois motivée, prononcée et publiée.

II – 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Non, sauf en matière de contentieux électoral.

II – 3.6. – La procédure conduisant à une déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

Non, cette procédure est restée la même.

II – 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Nombre de requêtes examinées et jugées irrecevables, par norme contrôlée :

Pourcentage d’irrecevabilités par norme contrôlée et par motif :

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III – 1. – Principe du contradictoire

III – 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Lorsque la Cour se juge valablement saisie, certaines formalités comme celle d’aviser les autorités ou parties potentielles au procès sont obligatoires.
L’article 35, alinéa 1, de la Loi organique sur la Cour dispose à cet effet que les autres catégories de lois en instance de promulgation, à l’exception de la loi référendaire, les ordonnances et les actes réglementaires peuvent être également déférés à la Cour constitutionnelle qui en avise sans délai le président de la République, le Premier ministre et les présidents des chambres du Parlement. Ceux-ci en informent les membres de leur chambre.

III – 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

C’est durant l’instruction, si le rapporteur le juge utile, que les parties ont accès au prétoire. À cet effet, le rapporteur peut les entendre oralement, solliciter leurs observations par écrit ou par ministère d’avocat interposé. Exceptionnellement, et par dérogation au caractère écrit de la procédure, le président de la Cour peut, après lecture du rapport à l’audience, et s’il le juge opportun, convoquer les parties ou toute autre personne intéressée et les inviter à présenter verbalement leurs observations.

III – 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Tout procès devant la Cour est contradictoire. Il ne saurait en être autrement pour le procès en constitutionnalité.

III – 2. – Égalité des armes

III – 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ?

Les pièces constitutives de la procédure sont : la requête, le texte attaqué et, le cas échéant, les documents attestant de la qualité de l’auteur de la saisine et de son intérêt à agir.

Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Oui, celles que la Cour ne juge pas nécessaires pour éclairer sa religion.

III – 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ?

Comme déjà dit plus haut, la procédure devant la Cour est contradictoire. Cela sous-entend effectivement la transmission et l’accessibilité de toutes les pièces aux parties.

Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Le rapport du rapporteur.

III – 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Aux termes de l’article 26 de la Loi organique sur la Cour constitutionnelle, le rapporteur instructeur désigné par le président de la Cour a la possibilité d’entendre les parties ainsi que toute personne dont l’audition lui paraît opportune. Il peut aussi solliciter par écrit des avis qu’il juge nécessaires. Il impartit des délais et ordonne au besoin des enquêtes.

III – 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ?

En principe, la Cour statue uniquement sur l’ensemble des moyens soulevés par le requérant.
Elle ne peut soulever de moyens d’office, sauf cas de violation manifeste de la Constitution ou de principes à valeur constitutionnelle. De manière générale, la Cour le fait chaque fois que nécessaire (art. 40 de la Loi organique sur la Cour).

Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

Non.

III – 3. – Délai de jugement

III – 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

En matière de contrôle de constitutionnalité, la Cour est effectivement tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini. Celui-ci n’est pas le 286 même dans tous les cas.

La Cour statue dans le délai d’un mois à compter de l’enregistrement de la requête au Greffe. Ce délai est ramené à huit jours en cas d’urgence invoquée par le gouvernement.
Il est de quarante-huit heures maximum en ce qui concerne le contrôle des ordonnances prises par le président de la République conformément aux dispositions de l’article 26 de la Constitution. Les délais sont toujours respectés.

III – 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

De façon formelle, la clôture de l’instruction se fait par le dépôt du rapport au Greffe de la Cour.

III – 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

Cf. réponse à la question III-3.1.

Conclusion

 

  1. – L’accès au juge constitutionnel n’a conduit à aucune adaptation structurelle du Greffe de la Cour si ce n’est son renforcement en moyens humains. En revanche, il a conduit à une restructuration du Centre d’Études et des Recherches Constitutionnelles et Législatives de la Cour constitutionnelle. Ce Centre existe depuis 1993. Sa mission est de procéder à toutes études et recherches à caractère constitutionnel, législatif et de droit comparé nécessaires à l’information des membres de la Cour. Pour ce faire, il reçoit en son sein, à titre permanent ou temporaire, des praticiens de droit ou des chercheurs de haut niveau dans les domaines constitutionnel, législatif et de droit comparé. L’élargissement du domaine d’intervention de la Cour constitutionnelle a amené celle-ci à proposer le renforcement de l’action du Centre en lui permettant d’accueillir, à titre permanent, des magistrats et des professeurs de droit selon les critères retenus et dont le rôle sera d’assister les membres de la Cour dans l’accomplissement de leur mission.
  2. Il existe effectivement une proposition d’amélioration du système de l’accès au juge constitutionnel. Suite à la critique émise en réponse à la question I-3.4., et en vue justement d’améliorer l’accès des particuliers au juge constitutionnel, la Cour a suggéré que soit aménagé un délai raisonnable au cours duquel la promulgation de la loi ne peut intervenir.
  3. On n’assiste pas à une professionnalisation des requêtes.

Rapport de la cour suprême de Guinée

Mars 2000

Rapport établi par Chaïkou Yaya Balde,
Conseiller à la Cour suprême de Guinée.

I. L’ouverture du droit de saisine
I 1. – Les requérants

I 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

En République de Guinée, en dehors de contentieux électoral exclu du thème, il y a seulement le président de la République, un groupe de députés égal au moins à un dixième de ses membres ou un député qui ont qualité pour saisir la Cour suprême en recours pour faire constater l’inconstitutionnalité d’une loi ou d’un traité international (art. 40 de la Loi organique n° 91/08/C T.R.N. du 23 décembre 1991, articles 60 et 78 de la Loi fondamentale).

Il faut souligner qu’un seul député peut saisir la Cour suprême quand il s’agit du recours pour faire constater l’inconstitutionnalité d’un engagement international (art. 78 de la Loi fondamentale).

I 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Pour le moment il n’y a pas eu de modification des textes au point de vue ouverture du recours.

I 1.3. – La Cour dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Cela n’est pas prévu par la loi.

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

En fait non, car il est légalement reconnu que tout document fourni après dépôt de la requête, n’a pour la Cour qu’une valeur de simple renseignement.

I 2. – Actes contrôlés

I 2.1. – Tableau des saisines par type d’actes contrôlés

Les actes susceptibles d’être contrôlés sont :

  • les lois organiques ;
  • les lois ;
  • les engagements internationaux.

Il faut rappeler que notre institution n’étant créée qu’en 1992, seule la période 1994-2000 nous intéresse pour les tableaux.

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle, par les textes, par la jurisprudence ?

La loi place les engagements internationaux hors contrôle dès qu’ils sont ratifiés, quant à la jurisprudence elle n’existe pas en la matière.

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Quant à savoir si la Cour peut contester la constitutionnalité d’une loi autre que celle dont elle est saisie, nous répondons qu’elle ne se prononce que sur la loi objet du recours.

I 3. – Les délais

I 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Il n’y a pas de recours recevable sans délai. Il est souligné qu’il faut saisir la Cour avant promulgation (saisine obligatoire seulement sur les lois organiques).

I 3.2. – Tableau des conditions de délais

I 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ? I 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Sur les questions de savoir si les délais ont changé sur la période d’ensemble ou s’ils sont l’objet de critiques, nous répondons par la négative.

II. Recevabilité de la saisine
II 1. – Conditions relatives au requérant

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Le requérant n’a aucun droit de timbre à payer.

II 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

Le requérant peut être assisté par un avocat, mais cela n’est pas obligatoire.

II 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Le requérant donne les motifs de sa requête mais n’a pas d’intérêt personnel à défendre.

II 2. – Conditions relatives au recours

II 2.1. – Comment sont numérotés les recours ?

Les requêtes sont numérotées par ordre chronologique de leur dépôt au Greffe.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date de dépôt du recours au Greffe fait foi (art. 47 alinéa 4 de la Loi organique n° 91/008/CTRN du 23/12/91).

II 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des recours actuellement en vigueur ?

Aucune forme de papier n’est exigée par la loi. Pièces annexées :

  • deux copies du texte de la loi attaquée ;
  • contenir un exposé des moyens invoqués ;
  • signé par le président de la République ou par chacun des députés (art. 40 Loi n° 91/008/CTRN) ;
  • aucun moyen nouveau ne peut être pris en compte : article 46 Loi n° 91/008/CTRN du 23/12/91. Tout document produit après dépôt de la requête n’a pour la Cour qu’une valeur de simple renseignement.

Tableau des conditions formelles

II 2.4. – Les conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Non.

II 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Non.

II 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

II 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

C’est la Cour suprême qui statue sur la recevabilité des recours.

II 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Non.

N.B. : le tableau sur les conditions matérielles est sans objet.

II 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

Non, c’est la chambre constitutionnelle et administrative composée d’un président (Premier président de la Cour suprême), de quatre conseillers, du Ministère Public représenté par le procureur général et des avocats généraux avec l’assistance du greffier en chef qui statue sur la recevabilité.

Toutes les requêtes sont enregistrées par le greffier en chef au vu de la simple requête et il en délivre récépissé (art. 41 alinéa 1 de la Loi n° 91/008/CTRN du 23/12/91).

II 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

Les décisions d’irrecevabilité doivent être motivées, prononcées en audience publique et publiées au Journal officiel comme les autres arrêts rendus en matière constitutionnelle.

II 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passible d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Non.

II 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Le rejet au point de vue forme peut être prononcé pour le fait que le requérant n’a pas qualité ou au motif qu’ayant la qualité il n’a pas respecté les prescriptions légales notamment les dispositions de l’article 41 de la Loi n° 91/008/CTRN du 23/12/91.

Ce tableau indique que la Cour n’a pas prononcé des rejets pour les motifs indiqués.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III 1. – Principe du contradictoire

III 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Il faut rappeler ici que la procédure d’une saisine recevable ou irrecevable suit le même cheminement car comme dit plus haut, ce n’est que la composition compétente qui peut déclarer une requête irrecevable ou non.

Si c’est le président de la République qui est auteur du recours, le greffier en chef de la Cour suprême donne avis sans délai au président de l’Assemblée nationale.

Lorsque le recours est exercé par les députés, le greffier en chef de la Cour en donne avis sans délai au président de la République et au président de l’Assemblée nationale. Dans tous les cas il délivre un récépissé de dépôt au requérant (art. 41 de la Loi n° 91/008/CTRN du 23/12/91).

Après ces formalités la requête est transmise sans délai par le greffier en chef au Premier président (président de la Chambre constitutionnelle) qui désigne un rapporteur à qui les documents sont communiqués.

Le conseiller rapporteur réunit les informations, fait les enquêtes, dresse un rapport en y évoquant tous les moyens soulevés par le requérant mais ne donne pas un avis écrit dans le rapport.

La procédure n’est pas contradictoire, la Cour suprême prescrit toutes mesures d’instruction qui lui paraissent utiles et fixe les délais dans lesquels ces mesures seront exécutées (art. 46 de la Loi n° 91/008/CTRN du 23/12/91). Dans notre législation, dès que le recours est déposé au Greffe, la Cour est aussitôt saisie.

III 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Le requérant dépose un mémoire mais n’a pas accès au prétoire, les séances de la Cour suprême en matière constitutionnelle ne sont pas publiques (art. 47, de la Loi n° 91/008/CTRN du 23/12/91).

III 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Il n’est pas contradictoire tel que prévu dans notre législation (art. 46 alinéa 1 de la Loi organique).

III 2. – Égalité des armes

III 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Les pièces sont : la requête, l’acte soumis à l’appréciation du juge Constitutionnel, les moyens invoqués et l’acte d’instruction du conseiller rapporteur, les observations du Ministère Public.

Les pièces communiquées par les parties après dépôt du recours sont exclues car elles n’ont valeur pour la Cour que de simples renseignements.

III 2.2. – Toutes les pièces transmises sont-elles accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Il n’y a pas deux parties au procès, il n’y a que le requérant qui dépose des pièces et les autorités à informer ne sont pas destinataires des pièces (avis seulement).

III 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Le conseiller rapporteur dispose de tous les moyens pour procéder à l’instruction du dossier dont il est saisi (art. 46 alinéa 3, Loi organique n° 91/008/CTRN du 23/12/91).

III 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ?

Oui.

Dans le cadre de la loi attaquée, si la Cour relève une violation de la loi fondamentale qui n’a pas été invoquée, elle doit la soulever d’office (art. 47 alinéa 3 de la Loi n° 91/008/CTRN du 23/12/91).

Toutefois la Cour suprême ne s’est pas trouvée dans ce cas.

III 3. – Délai de jugement

III 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Lorsque le président de la République saisit la Cour suprême pour constater que la loi votée relève du domaine réglementaire, le délai pour se prononcer est de un (1) mois ; quand le gouvernement déclare l’urgence ce délai est réduit à huit jours (art. 60 de la Loi Fondamentale et article 53 de la Loi n° 91/008/CTRN du 23/12/91).

En matière constitutionnelle, la Cour suprême se prononce dans un délai maximum de quinze (15) jours à compter du dépôt des recours (art. 47 Loi organique).

Des délais prédéfinis existent : quinze (15) jours, un (1) mois et exceptionnellement huit (8) jours et ils sont respectés.

Rapport de l’assemblée nationale populaire de Guinée Bissau

Septembre 2000

Éléments de réponse

1. Il n’existe pas en République de Guinée Bissau de tribunal spécifique, autonome, dénommé « Tribunal constitutionnel ».

Aux termes de l’article 121 de la Constitution du 4 décembre 1996 en effet :

« 1. – Est interdite l’existence de tribunaux exclusivement destinés au jugement de certaines catégories de crimes.

2. – Par exception à l’alinéa précédent, peuvent être créés :

a) des tribunaux militaires compétents pour juger des crimes militaires définis par la loi ;

b) des tribunaux administratifs, fiscaux et des comptes ». L’article 122 de la Constitution dispose quant à lui :

« Des tribunaux compétents pour trancher des litiges à caractère social, civil ou pénal, peuvent être créés par la loi. »

2. Le 7 juin 1999, l’Assemblée nationale populaire a adopté une loi de révision constitutionnelle qui n’est cependant à ce jour pas en vigueur. Elle prévoit en son article 234/3 la possibilité de création par une loi ordinaire de l’Assemblée nationale populaire, d’un tribunal constitutionnel dans la mesure où elle dispose : « la loi pourra créer des tribunaux spéciaux en raison de la matière ».

Cependant, comme mentionné ci-dessus, cette loi n’est pas en vigueur faute de promulgation.

3. En matière de contrôle de la constitutionnalité des lois, est prévu un contrôle concret qui relève de la compétence du Tribunal suprême de Justice, alors que l’article 85/0 de la constitution n’accorde à l’Assemblée nationale populaire qu’une compétence de contrôle abstrait des lois.

Aux termes de l’article 126 de la Constitution :

« 1. – Ne peuvent servir de fondement à un jugement ni être appliquées par les tribunaux, les lois qui violent les dispositions constitutionnelles ou les principes qui y sont garantis.

2. – La question de l’inconstitutionnalité peut être soulevée d’office par le tribunal, par le ministère public ou par toutes parties au procès.

3. – Le Tribunal suprême de Justice tranchera la question de constitutionnalité en séance plénière.

4. – Les décisions prises en matière de contrôle de constitutionnalité par la plénière du Tribunal suprême de Justice ont force obligatoire et sont publiées au Bulletin officiel

Cette compétence, propre aux tribunaux constitutionnels, devrait évoluer avec la révision constitutionnelle en cours. Le contrôle concret de constitutionnalité ne devrait pas être maintenu au titre de la compétence du Tribunal suprême de Justice.

Rapport du tribunal constitutionnel de Guinée Équatoriale

Mars 2000

I. L’ouverture du droit de saisine

Il existe en droit interne deux types de recours constitutionnels, à savoir le recours d’inconstitutionnalité des lois, dispositions normatives et actes ayant valeur légale et le recours d’amparo constitutionnel, lequel vise à protéger tous les citoyens des violations des droits et libertés reconnus par la Loi fondamentale de Guinée Équatoriale du fait des actes juridiques émanant des pouvoirs publics.

I 1. – Les requérants

Le recours d’inconstitutionnalité peut émaner du chef de l’État, du Premier ministre, du Parlement et du procureur de la République.

Le recours d’amparo constitutionnel peut émaner de toute personne physique ou morale dont une liberté ou un droit fondamental définis à l’article 13 de la Constitution aurait été violé.

I 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Le Tribunal constitutionnel n’a été saisi d’aucun recours d’inconstitutionnalité depuis l’année 1995, date de sa création.

Le Tribunal constitutionnel a été saisi le vingt-sept recours d’amparo constitutionnel de 1995 à juin 2000.

Parmi les requérants on dénombre vingt-cinq personnes physiques et deux partis politiques.

Le droit de saisine est reconnu aux étrangers en matière de recours d’amparo constitutionnel dans les mêmes conditions que pour les nationaux ; le Tribunal constitutionnel a déjà été saisi en l’espèce par des ressortissants Syriens, Espagnols, Hindous.

I 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Les conditions de saisine n’ont pas été modifiées depuis la création du Tribunal constitutionnel.

I 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Le Tribunal constitutionnel ne peut pas se saisir d’office.

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Les requérants peuvent se désister de leurs saisines.

I 2. – Actes contrôlés

I 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé :

Les actes susceptibles d’être contrôlés en matière de recours d’inconstitutionnalité sont les lois et tous autres actes ayant valeur de loi.

Les actes susceptibles d’être contrôlés en matière de recours d’amparo constitutionnel sont tous les actes juridiques émanant des pouvoirs publics et pris en violation des droits fondamentaux et des libertés définis à l’article 13 de la Constitution, dont les lois, lois organiques, règlements, etc.

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Il n’y a pas de normes ou d’actes placés hors contrôle, ni par les textes, ni par la jurisprudence.

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

À l’occasion d’un recours contre une loi, il n’est pas possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi.

I 3. – Les délais

I 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Il n’y a pas de recours recevable sans délai.

I 3.2. – Tableau des conditions de délais

I 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Les délais n’ont pas changé sur la période d’ensemble.

I 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Ils ne posent aucun problème spécifique et ne font l’objet d’aucune critique.

II. Recevabilité de la saisine
II 1. – Conditions relatives au requérant

A – Pour le recours d’inconstitutionnalité :

a) identification du requérant ;

b) identification de la norme ou de l’acte contesté ;

c) identification de la Loi ou de la disposition contestée ;

d) identification du principe constitutionnel violé.

B – Pour le recours d’amparo constitutionnel :

a) identification du requérant ;

b) fondements du recours ;

c) identification du principe constitutionnel violé ;

d) identification de la protection sollicitée.

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Le requérant ne doit s’acquitter d’aucun droit de timbre, la justice constitutionnelle est gratuite.

II 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

Le requérant doit être obligatoirement représenté par ministère d’avocat.

II 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Le requérant ne doit pas démontrer son intérêt à agir.

II 2. – Conditions relatives au recours

II 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Selon l’ordre d’entrée au registre et la date.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date de l’enregistrement.

II 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Le recours sera rédigé sur papier libre exclusivement vendu par l’Administration (efecto timbrado), en autant de copies que de parties, dont une pour le Ministère Public.

Il contiendra nécessairement toutes pièces justifiant la qualité à agir du requérant.

Il sera accompagné des pièces annexes indispensables.

Les mentions obligatoires sont l’identification du requérant, l’identification de la norme ou de l’acte contesté.

Pour le recours d’amparo, certaines mentions obligatoires sont par ailleurs nécessaires, telles que :

  • l’exposé des faits ;
  • l’identification du principe constitutionnel violé, avec précision de la protection sollicitée pour rétablir les droits et libertés violés.

Pour le recours d’inconstitutionnalité et la déclaration d’inconstitutionnalité des traités internationaux, certaines mentions sont également nécessaires, telles que :

  • l’identification du requérant ;
  • l’identification de la norme ou de l’acte contesté ;
  • l’identification du principe constitutionnel violé.

II 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Ces conditions n’ont pas évolué dans le temps. Toutefois, il faut préciser qu’une nouvelle Loi organique est en cours d’étude, or elle introduit des changements substantiels des règles de fonctionnement du Tribunal constitutionnel.

II 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Il n’existe pas de procédure de régularisation de la requête.

II 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

Pour le recours d’inconstitutionnalité, il existe un seul cas possible de rejet : lorsque le Tribunal aurait à l’occasion d’un précédent recours substantiellement identique, conclu sur un rejet pour irrecevabilité.

Pour le recours d’amparo, il existe plusieurs cas possibles de rejet :

a) lorsque le recours a été présenté hors délai ;

b) lorsque le recours ne remplit pas les conditions légales d’admissibilité ;

c) lorsque le recours est fondé sur des droits et des libertés non protégés par le mécanisme de l’amparo constitutionnel ;

d) lorsque le recours n’est pas fondé en droit ;

e) lorsque le Tribunal a, à l’occasion d’un précédent recours substantiellement identique, conclu sur un rejet pour irrecevabilité.

II 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

C’est le Tribunal qui statue sur la recevabilité des recours.

II 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible d’appel ?

La décision du tribunal statuant sur la recevabilité n’est susceptible d’aucun recours.

II 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

Le Tribunal siège en formation plénière lorsqu’il statue sur la recevabilité des recours après audition du requérant et du Ministère Public pendant un délai commun de dix jours.

Le rapporteur est choisi parmi les magistrats suivant un ordre rotatoire. Les requêtes sont enregistrées au Greffe, au vu des pièces fournies.

II 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

La décision d’irrecevabilité doit être motivée, prononcée et publiée.

II 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Les requérants abusifs sont passibles d’une amende pour abus du droit d’agir pouvant aller de 25 000 F CFA à 200 000 F CFA.

II 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

La procédure conduisant à la déclaration d’irrecevabilité n’a pas évolué.

II 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Les motifs de rejet ont déjà été exposés précédemment au point II-3.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III 1. – Principe du contradictoire

III 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Dans le cadre du recours d’inconstitutionnalité, le Tribunal transfère la requête au Parlement aux fins de comparution et en vue de formuler toutes les allégations pertinentes.

Pour le recours d’amparo constitutionnel, le Tribunal requiert l’organe ou l’autorité auteur de la décision ou de l’acte, ou le juge ou tribunal qui a rendu la décision en cause pour qu’il lui remette ledit dossier ou sa copie.

III 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Une fois que les documents susvisés sont transmis au tribunal, les parties sont requises aux fins de formuler toutes leurs allégations par écrit, par ministère d’avocat, ou pour la tenue d’une audience si les parties le souhaitent, ceci dans un délai de vingt jours.

III 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Le procès en constitutionnalité peut être défini comme pleinement contradictoire.

III 2. – Égalité des armes

III 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Les pièces constitutives de la procédure sont :

  • Pour le recours d’inconstitutionnalité :
    • la requête ;
    • la providence d’admission ;
    • l’acte de comparution du Parlement ;
    • l’acte d’allégations du Parlement.
  • Pour le recours d’amparo :
    • la requête ;
    • la providence d’admission ;
    • le dossier remis par l’organe ou l’autorité auteur de la décision ou de l’acte, ou le juge ou tribunal qui a rendu la décision en cause ;
    • l’acte d’allégations des parties, ou le procès-verbal d’audience.

III 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont les pièces qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Toutes les pièces sont transmises et accessibles aux parties.

III 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Le juge constitutionnel ne dispose pas de moyens propres d’instruction d’une affaire.

III 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

Le juge ne peut pas se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ni de dispositions non contestées dans la requête.

III 3. – Délai de jugement

III 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Aussi bien pour le recours d’inconstitutionnalité que pour le recours d’amparo, le Tribunal doit rendre son jugement dix jours après la formulation des allégations.

Les délais sont respectés.

III 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

Le Tribunal doit délibérer pendant le délai susvisé de dix jours après la présentation des allégations ou de la tenue de l’audience. Au terme de ce délai, le tribunal prononce son jugement, lequel est notifié aux parties et publié sous la charge du greffier en chef.

Conclusion

1. – Un renforcement des attributions du Tribunal constitutionnel est actuellement en cours.

2. – Une étude est actuellement en cours, visant à la révision de la Loi organique régissant le fonctionnement du Tribunal constitutionnel, afin de lui assurer le plein exercice de ses attributions et la primauté sur les tribunaux ordinaires.

3. – On n’assiste pas à une professionnalisation des requêtes.

Rapport de la cour de cassation de Haïti

Mars 2000

Éléments de réponse

Historique

Au lendemain de la proclamation de l’Indépendance d’Haïti en 1804 les décisions de justice sur recours en Cassation étaient rendues selon les modalités suivantes.

La Constitution impériale de 1805 en son article 48 attribuait à l’Empereur le droit de se prononcer sur les demandes en Cassation contre les jugements rendus par les Conseils militaires.

Tandis qu’aux prescrits de la Charte de décembre 1806 c’est le Sénat qui remplissait les fonctions du Tribunal Suprême dont les attributions ont été définies par la Loi du 24 août 1808.

Sous le gouvernement du président Alexandre Petion, le Tribunal de Cassation était fondé par la Constitution de 1816 et installé le 23 octobre 1817. Les lois organiques du 28 juillet 1817 et du 15 mai 1819 en ont fixé les attributions.

Ses membres étaient nommés à vie. Il se composait d’un doyen, de six juges, d’un commissaire, d’un substitut, d’un greffier, d’un greffier adjoint, d’un huissier audiencier et d’un huissier exploitant.

Suite aux amendements apportés en 1843 et en 1867 à la Constitution le titre de doyen du Tribunal de Cassation est remplacé par le titre de président dudit Tribunal.

Selon la Loi organique du 16 mars 1928 le Tribunal de Cassation comprenait un président, un vice-président, dix juges, un commissaire, trois substituts, un greffier, six commis-greffiers, trois huissiers audienciers et quatre huissiers exploitants.

Après la promulgation de la Constitution de 1950 le Tribunal de Cassation a changé de dénomination et est devenu la Cour de Cassation. Le nombre de ses membres est resté le même, son fonctionnement a été assuré par la Constitution de 1964 amendée en janvier 1971 et les lois organiques du 17 septembre 1963 et du 18 septembre 1985.

Actuellement elle est régie par la Constitution de 1987 et le Décret du 22 août 1995.

La Cour de Cassation aujourd’hui

Ses attributions sont fixées aux articles 178, 182 de la Constitution et aux articles 138, 139, 140, 141, 142 et suivants de ce dit décret sur l’organisation judiciaire.

Aux termes de l’article 412 du Code de procédure civile, la Cour de Cassation connaît des pourvois exercés contre les arrêts des Cours d’Appel et contre les jugements rendus en dernier ressort soit en matière civile, soit en matière de commerce, par les Tribunaux civils pour vice de forme, pour cause de violation, d’incompétence, d’excès de pouvoir, de fausse interprétation, de fausse application de la loi.

La Cour de Cassation statue aussi en toute affaire criminelle, correctionnelle ou de police sur le recours en Cassation selon les prescrits de l’article 332 du Code d’instruction criminelle.

Cette constitution rapporte aussi en son article 183 que la Cour de Cassation, à l’occasion d’un litige et sur le renvoi qui lui en est fait, se prononce en sections réunies sur l’inconstitutionnalité des lois.

Enfin, il n’est pas dans les attributions de la Cour de Cassation d’apporter des corrections aux textes législatifs.

Il est évident que la Cour de Cassation occupe le plus haut niveau dans le système judiciaire de la République d’Haïti.

La composition, l’organisation et la compétence de la Cour de Cassation sont établies dans la Constitution de 1987, le décret du 22 août 1995 et le Code de procédure civile.

En son article 174, la Constitution de la République d’Haïti prescrit que les juges de la Cour de Cassation sont nommés pour dix ans et en son Article 175 qu’ils sont nommés par le président de la République.

Selon le dernier décret du 24 août 1995 nul ne peut être juge à la Cour de Cassation s’il ne remplit l’une des conditions suivantes :

1. – Avoir occupé, pendant sept ans au moins les fonctions de juge ou d’officier du Parquet dans une Cour d’Appel ;

2. – Avoir exercé la profession d’avocat pendant dix ans au moins.

La nature et les effets des arrêts de la Cour de Cassation sont traités dans le Code de procédure civile.

Pour ce qui concerne la publication des décisions de la Cour de Cassation, elle est faite grâce à la bienveillance du greffier en chef de la Cour. Il n’y a pas de publication officielle.

Rapport de la cour suprême de L’Île Maurice

Septembre 2000

I. L’ouverture du droit de saisine
I 1. – Les requérants

La Cour suprême ne dispose pas d’une possibilité d’auto-saisine mais elle possède une compétence très vaste et exclusive en matière constitutionnelle. Les articles 17, 83, 84 donnent trois moyens à la Cour suprême pour statuer en matière constitutionnelle :

  1. mise en œuvre des garanties des droits fondamentaux et des libertés individuelles (art. 17) ;
  2. établissement d’une juridiction de première instance de la Cour suprême en matière constitutionnelle (art. 83) ;
  3. renvoi obligatoire de toute question constitutionnelle à la Cour suprême par les cours inférieures (art. 84).

Il est à noter que la compétence de la Cour suprême est sauvegardée pour apprécier si la personne ou l’autorité qui, en vertu de la Constitution, n’est soumise au contrôle d’aucune autre personne ou autorité dans l’exercice de ses fonctions, a en effet exercé ses fonctions en conformité avec la Constitution ou toute autre loi (art. 119).

Le requérant peut être une personne physique ou morale.

Le texte des articles 17, 83, et 84 de la Constitution :

Article 17. – Mise en œuvre des garanties

  1. Quiconque allègue que l’une quelconque des dispositions des articles 3 à 16 sur les droits fondamentaux et les libertées individuelles a été, est ou est susceptible d’être violée à son encontre, pourra, indépendamment de tout autre recours légalement possible, s’adresser à la Cour suprême pour faire respecter ses droits.
  2. La Cour suprême sera compétente, comme juridiction de première instance, pour statuer sur toute demande faite en application de l’alinéa 1 du présent article. Elle pourra faire telles injonctions et délivrer telles ordonnances qui lui semblent appropriées pour faire respecter ou assurer le respect des dispositions des articles 3 à 16, à la protection desquelles la personne concernée a droit :
    • Étant entendu que la Cour suprême n’exercera pas les pouvoirs qui lui sont conférés par le présent alinéa, si elle est d’avis que la personne alléguant la violation dispose ou disposait de moyens adéquats prévus par une loi pour mettre fin à la violation.
  3. Outre les pouvoirs qui lui sont conférés par le présent article, la Cour suprême jouira de tous les pouvoirs qui pourront être prescrits afin qu’elle exerce plus efficacement la compétence qui lui est attribuée par le présent article.

Article 83. – La Cour suprême, juridiction de première instance en matière constitutionnelle

  1. Sous réserve des dispositions de l’alinéa 5 de l’article 41, de l’alinéa 5 de l’article 64 et de l’alinéa 1 de l’article 101, lorsqu’une personne prétend qu’une disposition quelconque de la Constitution (autre que le Chapitre II) a été violée et que ses intérêts ont été ou sont susceptibles d’être affectés par une telle violation, elle peut, sans préjudice de toute autre action légalement disponible à propos de la même question, saisir la Cour suprême pour obtenir une declaration à cet effet et réparation en vertu du présent article.
  2. La Cour suprême est compétente pour connaître de toute requête faite en vertu de l’alinéa 1 du présent article ou de toute procédure légalement entamée devant elle, afin de déterminer si une disposition quelconque de la Constitution (autre que le Chapitre II) a été violée et faire une declaration à cet effet : Etant entendu que la Cour suprême ne peut faire une declaration en vertu des pouvoirs conférés par le présent alinéa sauf s’il est établi que les intérêts de la personne qui a fait la requête en vertu de l’alinéa 1 du présent article ou, s’il y a d’autres procédures entamées devant la cour, ceux d’une partie à ces procédures, sont affectés ou sont susceptibles de l’être.
  3. Lorsqu’en application de l’alinéa 2 du présent article, la Cour suprême fait une declaration à l’effet qu’une disposition de la Constitution a été violée et que celui qui a fait une requête en vertu de l’alinéa 1 du présent article – ou en cas d’autres procédures entamées devant la Cour, une partie à celles-ci – demande satisfaction à la Cour suprême, celle-ci peut lui accorder satisfaction par les moyens qu’elle considère appropriés. Le moyen par lequel la Cour donne satisfaction à cette personne, au détriment d’une autre, doit être permis lors de toutes les procédures devant la Cour suprême, en vertu d’une loi en vigueur à Maurice.

(…)

Article 84. – Renvoi des questions constitutionnelles à la Cour suprême

  1. Lorsqu’une question concernant l’interprétation de la Constitution est soulevée devant une cour de justice à Maurice (autre que la Cour d’Appel, la Cour suprême ou une cour martiale) et que la cour estime que la question touche un point de droit important, la cour renvoie cette question à la Cour suprême.
  2. Lorsqu’une question est renvoyée à la Cour suprême conformément aux dispositions du présent article, la Cour suprême rendra sa décision et la cour devant laquelle la question aura été soulevée devra juger le cas en tenant compte de la décision de la Cour suprême. Si cette décision est l’objet d’un appel devant la Cour d’Appel ou devant le Judicial Committee du Conseil Privé, la cour tiendra alors compte de la décision de la Cour d’Appel ou éventuellement de celle du Judicial Committee.

I 1.2. – Les conditions d’ouvertures du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Non.

I 1.3. – La Cour elle-même dispose t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Non, La Cour suprême ne dispose pas d’une possibilité d’auto-saisine.

Voir question I-1.1.

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Oui, simplement par un retrait total ou partiel.

I 2. – Actes contrôlés

L’article 1 de la Constitution de Maurice stipule que Maurice est un État souverain et démocratique. L’article 2 stipule que la Constitution de Maurice est la loi suprême de Maurice et toute loi non-conforme à la Constitution est, dans la mesure de sa non-conformité nulle et non-avenue. À titre d’exemple, dans l’affaire Noordally v. Attorney General & Anor (1986) MR 204) la Cour suprême a statué qu’en vertu de l’Article 5 de la Constitution, la règle générale est qu’un prévenu a droit à une liberté conditionnelle et que c’est à la Cour et non pas à l’éxécutif de décider s’il doit être gardé en détention préventive en attendant d’être jugé. En conséquence la Cour suprême a annulé les dispositions du S. 46 (2) de la « Dangerous Drugs Act 1986 » qui imposaient une détention préventive obligatoire.

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle par les textes ?

Par la jurisprudence ?

Certains actes sont placés hors contrôle, viz :

  1. la question de savoir si le Commissaire Électoral a agi conformément à un avis ou à une décision de l’Electoral Supervisory Commission ne peut être soulevée devant une cour de justice (art. 41(5) de la Constitution) ;
  2. sous réserve de certaines dispositions, lorsque le président est requis par la Constitution d’agir conformément à l’avis ou après consultation d’une personne ou autorité, la question de savoir s’il a agi ainsi ne peut être soulevée devant une cour de justice (art. 64(5) de la Constitution) ;
  3. dans l’accomplissement de ses fonctions, l’Ombudsman n’est soumis aux directives ou au contrôle de nulle autre personne ou autorité et aucune des procédures engagées devant l’Ombudsman ne peut être mise en cause devant une Cour de justice (art. 101(1) de la Constitution).

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie.

La question ne s’est pas posée jusqu’ici. Toutefois il est envisageable que la Cour donne une interprétation élargie à toute action visant à contester toute loi qui serait contraire à toute disposition de la Constitution.

I 3. – Les délais

Toute demande sous l’article 17 (1) ou de l’article 83 (1) précités de la Constitution doit être faite dans un délai de trois mois à compter des griefs sur lesquels la demande est fondée. Toutefois la Cour peut étendre ce délai si elle considère qu’il existe des raisons valables.

II. Recevabilité de la saisine

Le tribunal est saisi en vertu de ces mêmes articles par la voie d’une introduction d’instance (plaint with summons) où le requérant doit préciser toute disposition de la Constitution qui a été ou qui est susceptible d’être transgressée. Il devra aussi spécifier la nature de la réparation recherchée.

Une copie de cette demande doit être délivrée à la partie adverse et à l’Attorney-General, si ce dernier ou le governement n’est déjà été mis en cause. Cette sommation devrait se faire huit jours au moins avant que l’affaire soit appelée en cour [rule 2(3) Supreme Court (Constitutional Relief) Rules].

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre

Non, mais il existe des frais de dépôt de plainte devant le tribunal.

II 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Oui, il indique sa qualité pour agir. Voir les articles 17 et 83 précités.

II 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Inscription dans un registre par ordre numérique et chronologique.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures (date d’envoi, date de réception, date de l’enregistrement) ?

Date d’enregistrement au Greffe de la Cour (date of lodging).

II 2.3. – Par type de normes contrôlées et par type d’initiateur, les cours sont invitée à indiquer les conditions formelles et matérielles, de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur [1] :

Le type de support

Papier libre.

Le type de pièces annexes indispensables

La plainte doit être accompagnée d’une notice décrivant les pièces de preuve que compte apporter le plaignant, avec indication du lieu où ceux-ci pourraient être examinés.

Les mentions obligatoires, par exemple :

  • Identification du requérant :

La plainte exige que les données suivantes soient spécifiées :

  1. nom ;
  2. profession ; et
  3. adresse du réquerant et de la partie adverse.

Le défendeur est sommé de comparaître devant la Cour à une période déterminée. La requête doit obligatoirement porter le sceau de la Cour dûment certifié par le Master and Registrar.

  • Identification de la norme ou de l’acte contesté

Voir Recevabilité de la Saisine.

  • Moyens et conclusions : en particulier, des moyens nouveaux peuvent-ils être soulevés en cours de procédure ?
    Si oui, dans quel délais et selon quelles modalités ?

La Cour a un pouvoir discrétionnaire.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable

Des dispositions procédurales spéciales sont établies par les « Supreme Court (Constitutional Relief) Rules » et les « Rules of the Supreme Court ». Tout procès est entendu sur le fonds contradictoirement.

La représentation du requérant se fait obligatoirement par ministère d’avocat.

Il est à noter qu’il est loisible au juge de désigner un avocat d’office pour représenter tout requérant, y compris le défendeur, sur preuve que la demande ou la défense est fondée dans son principe, et que le requérant satisfait les dispositions financières du « Legal Aid Act ».

La Cour n’est pas tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini. En principe toute question constitutionnelle est décidée dans le plus bref délai.


  • [1]
    Il s’agit des règlements faits par le chef juge de la Cour suprême de l’Île Maurice entrés en vigueur le 30 juin 2000.  [Retour au contenu]

Rapport du conseil constitutionnel du Liban

Mars 2000

Après une longue évolution, une grande partie des démocraties modernes a fini par adopter le principe du contrôle de la constitutionnalité des lois en dépassant les problèmes inhérents aux risques de mettre sous tutelle (juridictionnelle ou autre) le titulaire de la souveraineté nationale : le pouvoir législatif. Demeuraient cependant entières les questions relevant de l’étendue de l’accès au juge constitutionnel avec les modalités pouvant régir la saisine pour aboutir au résultat attendu.

Pour la saisine, certains auteurs de droit constitutionnel trouvent que trois solutions demeurent possibles : le droit de saisir l’organe de contrôle peut être réservé à des autorités politiques ; il peut aussi être confié à des juridictions (notamment lorsque l’organe de contrôle est une Cour constitutionnelle) ; il peut enfin être accordé aux citoyens [1].

Lorsque l’organe de contrôle est un organe politique comme en France ou au Liban (même si le statut du Conseil constitutionnel libanais fait ressortir son caractère juridictionnel) la saisine est généralement réservée à des autorités politiques, vu que c’est un contrôle par voie d’action, l’accès des citoyens au juge constitutionnel demeurant généralement l’apanage du contrôle par voie d’exception.

Cela ne veut nullement dire qu’il s’agit là nécessairement d’un contrôle tronqué, comme certains le laissent entendre, le contrôle par voie d’action, en dépit de ses difficultés pratiques, ayant le mérite d’aboutir à une situation claire : la loi constitutionnelle est purement et simplement éliminée de l’ordre juridique [2].

*

Au Liban, le problème de la saisine a été réglé, d’emblée, par le texte de l’article 19 de la Constitution libanaise (après sa dernière modification par la loi constitutionnelle du 21 septembre 1990) qui instituait, pour la première fois, un contrôle de la constitutionnalité des lois :

« Un Conseil constitutionnel sera institué pour contrôler la constitutionnalité des lois et statuer sur les conflits et pourvois relatifs aux élections présidentielles et parlementaires. Le droit de saisir le Conseil pour le contrôle de la constitutionnalité des lois appartient au président de la République, au président du Conseil des ministres ou à dix membres de la chambre des députés, ainsi qu’aux chefs des communautés reconnues légalement en ce qui concerne exclusivement le statut personnel, la liberté de conscience, l’exercice des cultes religieux et la liberté de l’enseignement religieux.

Les règles concernant l’organisation du Conseil, son fonctionnement, sa composition et sa saisine seront fixées par une loi. »

Il s’agit donc d’un système inspiré du droit constitutionnel français, après la révision de 1974, et qui accorde aux trois présidents (le Liban ne connaissant pas actuellement de Sénat) le droit de saisine ainsi qu’à dix députés au moins (sur 128 composant la chambre, chez nous), ce qui équivaut à peu près à la même proportion des 60 députés ou 60 sénateurs français par rapport au total des effectifs dans les deux assemblées.

Il faut cependant ajouter, concernant le Liban, que le droit de saisir le Conseil constitutionnel, en matière de contrôle de la constitutionnalité des lois, est accordé aux chefs des communautés religieuses, particularité essentiellement libanaise, étendant pratiquement ce droit de saisine à dix-huit personnes supplémentaires coiffant les dix huit communautés religieuses officiellement reconnues, uniquement en ce qui concerne ce qu’on appelle, au Liban, les « intérêts religieux » au nom desquels ces mêmes communautés ont été érigées, pour ainsi dire, en personnes morales de droit public jouissant, en matière de statut personnel, d’un double droit de législation et de juridiction et ce depuis l’époque ottomane et sa politique des « Tanzimats » au XIXe siècle.

Ces droits des communautés ont toujours été religieusement respectés au Liban, les divers organes de l’État ne les touchant, pour aussi dire, qu’avec des pincettes.
Dans le seul recours introduit auprès du Conseil constitutionnel libanais par un chef religieux, le Cheikh Akl druze, en l’occurrence, nous voyons le Conseil traiter de la question de la recevabilité avec beaucoup de délicatesse et de minutie afin de ne pas priver la communauté en question de son droit de saisine, son chef religieux ayant été initialement désigné d’une manière apparemment peu régulière :

« Considérant qu’il faudrait ainsi déterminer si l’auteur de la saisine jouit de la qualité de Cheikh Akl de la communauté druze et par conséquent de la qualité de chef spirituel de cette communauté.

Considérant qu’il résulte des documents annexés au dossier et des faits établis que le Cheikh Bahjat Ghaith a pris en charge et de manière effective le poste de Cheikh Akl à partir du 23-10-1991, qu’il a exercé et continue d’exercer cette fonction et que c’est en cette qualité que l’État, les autorités religieuses et civiles ainsi que les fidèles de la communauté druze ont traité avec lui sans contestation ni réserve.

Considérant qu’indépendamment de la question de la légitimité de la nomination du Cheikh Bahjat Ghaith au poste de Cheikh Akl ou de la légalité de la délégation en date du 23-10-1991 faite par le Cheikh Akl Mohammed Abou Chacra lui confiant les tâches attenantes à ce poste, le Cheikh Bahjat Ghaith a exercé pratiquement et de manière effective ces tâches et assuré la continuité du service religieux et des wakfs druzes…

… Considérant qu’ainsi le Cheikh Bahjat Ghaith a qualité pour saisir le Conseil constitutionnel. »

(Décision du Conseil constitutionnel libanais n° 1/99 du 23 novembre 1999.)

Ainsi remarque-t-on nettement le souci du Conseil de ne pas priver la communauté druze de son droit de saisine l’emporter sur les autres motifs de recevabilité pour des raisons qui sautent aux yeux.

*

Les autres recours que le Conseil constitutionnel du Liban a accueillis, depuis qu’il a commencé effectivement à fonctionner en 1994, ont été l’objet de la saisine parlementaire bien que l’opposition, au Liban, n’ait pas pu organiser ses rangs comme en France pour laisser à la haute instance constitutionnelle le loisir de prendre sa vitesse de croisière et mettre à l’épreuve l’affirmation qu’on peut avoir juridiquement raison lorsqu’on est minoritaire, même si politiquement, on avait tort suite au vote d’une majorité faisant prévaloir arithmétiquement un autre avis, contrairement à ce qu’aurait déclaré un député de la majorité socialiste, grisé par la victoire de son camp, au lendemain des législatives de 1981.

Dans cet ordre d’idées, le Conseil a eu à trancher la question de savoir si les députés qui auraient signé au bas d’un recours pour le saisir de l’inconstitutionnalité d’une loi pouvaient, par la suite, se rétracter.

Il dut répondre par la négative dans une décision ainsi argumentée :

« Considérant que les titulaires de la saisine devant le Conseil constitutionnel, limitativement énumérés à l’article 19 de la Constitution, quand ils demandent l’annulation d’une loi inconstitutionnelle, exercent une prérogative que la Constitution leur confère dans l’intérêt général, et qui se trouve ainsi dépourvue de tout caractère litigieux personnel ;

Qu’un tel recours issu d’un pouvoir constitutionnel devient définitif lors de son inscription auprès du Conseil constitutionnel et ne peut être postérieurement rétracté… »

(Décision du Conseil constitutionnel libanais n° 2/95 du 25 février 1995.) En France, la question d’un possible désistement de l’action des parlementaires devant le Conseil constitutionnel n’a, pendant longtemps, pas été évoquée et ce jusqu’en 1996 lorsque le Conseil français refusa toute rétraction en soulignant le caractère nécessairement indivisible de la saisine, l’intérêt à agir étant la seule défense de la Constitution, ce qui justifie également que le Conseil exerce son contrôle sur l’ensemble de la loi soumise à son examen [3].

On ne peut pas, ajoute le professeur Guillaume Drago, vraiment utiliser la notion de parties à propos des requérants en contentieux constitutionnel, ce qui rejoint (nous ne pouvons que nous en réjouir !) la position du Conseil libanais.

Cette terminologie est même récusée par l’un des acteurs de la procédure de contrôle en France qui est le secrétaire général du gouvernement (v. lettre de M.Renaud Denoix de Saint-Marc, actuel vice-président du Conseil d’État, citée par O. Gobin dans son ouvrage, « La contradiction dans la procédure administrative contentieuse », LGDJ, 1988, p. 425).

Tout cela concerne évidemment la saisine, et ses auteurs comme le précise l’article 19 de notre constitution dans son texte remanié en 1990.
Pour le reste, la constitution se réfère à la loi et plus précisément en ce qui concerne les modalités et la procédure dont les détails furent établis par la Loi n° 250 du 14 juillet 1993 modifiée sur certains points par la Loi n° 149 du 30 octobre 1999.

*

Ayant collaborés aux travaux des deux commissions qui ont eu la difficile tâche de préparer le projet de loi présenté par le gouvernement : l’une nommée en avril 1991 par le ministre de la Justice d’alors le regretté Khatchig Babikian, l’autre en décembre 1992 par le ministre Bahige Tabbarah, nous avons assisté aux longs débats qui s’instaurèrent notamment à propos de l’institution d’un contrôle a priori ou a posteriori, et du délai qui devait être imparti pour la présentation, par les autorités compétentes, du recours en inconstitutionnalité.

Devait enfin l’emporter l’argumentation prônant le recours a posteriori pour ne pas permettre aux autorités chargées de la promulgation d’interrompre le délai, le cas échéant, et vu, qu’au Liban, les autorités religieuses investies du droit de saisine, ne peuvent normalement être notifiées de la promulgation de la loi que par le Journal officiel.

Ainsi la Loi du 14 juillet 1993 a accordé aux auteurs de la saisine un délai de quinze jours à compter de la parution du texte de la loi au Journal officiel. L’habitude était cependant, à l’époque, de faire paraître des numéros annexes du Journal officiel qui portaient le même numéro et la même date de parution que le numéro principal auquel ils étaient joints, ce qui portait

Les députés qui auraient présenté un recours contre la loi du budget en 1996 s’en sont très bien aperçus et demandèrent au Conseil constitutionnel de trancher.

Ce qui fut fait par la décision n° 1/96 du 3 avril 1996 qui s’est permise de contrôler matériellement la date exacte et effective de la parution de la loi au Journal officiel, rétablissant une vérité évidente et mettant un terme à une mauvaise habitude qui a disparu heureusement depuis, les numéros annexes du Journal officiel portant dorénavant la mention exacte du jour de leur parution.

*

D’autre part et du fait d’avoir établi un contrôle a posteriori, la loi de 1993 a donné droit au Conseil constitutionnel libanais de se réunir immédiatement pour se prononcer sur un éventuel sursis à exécution de la loi incriminée afin que ne se constituent pas entre temps des droits acquis en faveur de telle ou de telle partie.

À la même occasion, le président est supposé nommer, parmi les membres du Conseil, un rapporteur qui est tenu de présenter son rapport dans les dix jours, après quoi le Conseil doit obligatoirement prendre sa décision dans les quinze jours qui suivent, faute de quoi la loi incriminée sera mise en vigueur.

Précisions ici que le législateur libanais, en ce qui concerne le contrôle de la constitutionnalité des lois, a impérativement imposé une majorité qualifiée de sept voix et un quorum de huit membres au moins des dix dont le Conseil est habituellement composé. La loi de 1999 a tempéré cependant ces vigueurs en ce qui concerne le contentieux électoral en se suffisant, en la matière, de la majorité simple des membres présents et en reconnaissant une voix prépondérante au président du Conseil en cas de partage, cela ne rentre pas cependant dans notre propos ainsi que tous les autres détails qui dépassent le cadre du contrôle de la constitutionnalité strictement entendu.

*

« Le régime du Conseil constitutionnel suivi en France et au Liban est plus simple (par rapport aux autres régimes appliqués à travers le monde) et la simplicité dans le domaine du droit est une grande vertu, aux dires de notre excellent collègue le Professeur Pierre Gannagé [4]. Il offre sans doute moins de garanties du fait que la porte du Conseil constitutionnel est étroite et demeure interdite aux particuliers.

L’efficacité de la mission du Conseil constitutionnel va ainsi dépendre de la conscience de la classe politique dont l’inertie au Liban, plus encore que les recours inappropriés, pourra être redoutée. »
Nous y ajouterons ces quelques mots, à paraître dans une introduction à la Constitution libanaise encore inédite, écrite pour le recueil des Constitutions des pays arabes :
« Cette institution (le Conseil constitutionnel) qui a déjà effectué un bon démarrage sera toujours tributaire du choix judicieux des membres qui, par leur caractère et leur compétence, continueront à lui assurer une indispensable indépendance [5]


  • [1]
    Pierre Paclet, Institutions Politiques – Droit Constitutionnel, 17e édition, Paris, Armand Colin, 1998 p.80.  [Retour au contenu]
  • [2]
    Philippe Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, 11e édition, Paris, LGDJ, 1999, p.112.  [Retour au contenu]
  • [3]
    Guillaume Drago, Contentieux constitutionnel français, Paris, PUF, Collection Thémis, 1998, p. 283.  [Retour au contenu]
  • [4]
    Pierre Gannage, Le Conseil constitutionnel libanais et les Constitutions des pays arabes, colloque du Cedroma à Beyrouth 1998, Bruylant, Bruxelles, 1999, p. 261.  [Retour au contenu]
  • [5]
    Antoine Khair, Introduction à la Constitution Libanaise, in Recueil des Constitutions des pays du monde arabe. Cedroma (à paraître incessamment chez Bruylant, Bruxelles).  [Retour au contenu]

Rapport de la haute cour constitutionnelle de Madagascar

Mars 2000

I. L’ouverture du droit de saisine
I 1. – Les requérants

I 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Pour le président de la République il s’agit essentiellement de saisines pour contrôle de constitutionnalité des lois et de demandes d’avis sur l’interprétation de dispositions constitutionnelles ou législatives.

Le nombre des saisines ne cessait d’augmenter à partir de l’année 1994 eu égard aux différentes opérations électorales et surtout aux conséquences de la libéralisation de l’économie et par le biais du désengagement de l’État du secteur privé devant entraîner un certain nombre de réformes législatives. Les demandes d’avis auprès de la Haute Cour constitutionnelle, pour les mêmes causes que ci-dessus, sur l’interprétation de dispositions constitutionnelles, législatives ou réglementaires, affluaient aussi du côté du Premier ministre et de l’Assemblée nationale.

Quant aux personnes physiques, elles soumettaient à une juridiction quelconque le cas d’exception d’inconstitutionnalité à une loi prise en 1998 qui instituait une procédure spéciale de recouvrement de créances bancaires. Il faut remarquer que les débiteurs utilisaient le moyen d’exception d’inconstitutionnalité comme un moyen dilatoire devant les juridictions dans l’espoir de retarder les échéances de paiement.

I 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Les conditions d’ouverture du recours ont évolué dans le temps à la suite de la révision de la Constitution. La Constitution du 18 septembre 1992 a été révisée à Madagascar en 1998 à la suite d’une consultation populaire directe. À partir de cette révision, des changements structurels importants sont prévus telle la création de provinces autonomes pour l’effectivité des principes de décentralisation.

De là, d’ici peu, la saisine de la Cour constitutionnelle va s’étendre sur divers points relatifs à son objet et à la qualité des requérants.

(1) Le président de la République soumet à la Haute Cour constitutionnelle et avant leur promulgation, pour contrôle de constitutionnalité, les lois organiques et les ordonnances.

(2) Tout chef d’Institution (Président de la République, Premier ministre, président de l’Assemblée nationale, président du Sénat) peut déférer à la Cour constitutionnelle les lois ordinaires avant leur promulgation pour contrôle de constitutionnalité. Ce pouvoir est aussi reconnu au (3) quart des membres composant l’une des Assemblées parlementaires (Assemblée nationale, Sénat).

Un chef d’Institution ou le quart des membres composant l’une des Assemblées parlementaires ou (4) les organes des provinces autonomes peuvent déférer à la Cour constitutionnelle, pour contrôle de constitutionnalité, tout texte à valeur législative ou réglementaire ainsi que toutes matières relevant de leur compétence.

Tout chef d’Institution et tout organe des provinces autonomes peut consulter la Cour constitutionnelle pour donner son avis sur la constitutionnalité de tout projet d’acte ou sur l’interprétation de dispositions constitutionnelles.

(5) Enfin, en plus de l’exception d’inconstitutionnalité, toute personne physique peut soulever devant une juridiction quelconque l’inconstitutionnalité d’une disposition législative ou réglementaire qu’elle estime pouvant porter atteinte à ses droits fondamentaux reconnus par la Constitution.

I 1.3. – La Cour dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

La Constitution ne prévoit pas de cas d’auto-saisine de la Cour constitutionnelle.

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

De même, la Constitution ne prescrit aucune procédure de désistement des requérants de leur saisine. Qu’ainsi, si le cas se présentait, la solution serait prise du côté purement jurisprudentiel.

I 2. – Actes contrôlés

I 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé :

Aux termes des dispositions de la Constitution révisée, ils peuvent être classés comme suit :

  • A. – les traités ;
    • les lois organiques ;
    • les lois et ordonnances ;
    • les règlements autonomes édictés par le pouvoir central.
  • B. – les conventions interprovinciales ;
    • les lois statutaires et les lois adoptées par les provinces autonomes ;
    • tout texte à valeur législative ou réglementaire ainsi que toutes matières relevant de la compétence des provinces autonomes.
  • C. – le Règlement intérieur de chaque Assemblée (Assemblée nationale et Sénat).

Les provinces autonomes à Madagascar ne seront mises en place que vers la fin de l’an 2000, qu’ainsi, le tableau suivant ne reflète que les cas relatifs aux actes contrôlés relevant de la compétence de la Cour constitutionnelle selon la Constitution du 18 septembre 1992.

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

En principe, il n’y a pas de normes ou d’actes placés hors contrôle par les textes ou par la jurisprudence. Seulement, il importe de signaler qu’il existe des actes pour lesquels la saisine de la Cour constitutionnelle est facultative, c’est-à-dire que l’autorité concernée a la faculté de déférer ou non lesdits actes à la Cour constitutionnelle pour contrôle de constitutionnalité. Il s’agit là des lois ordinaires ou encore de tout texte à valeur législative ou réglementaire relevant de la compétence des provinces autonomes.

Par ailleurs, la même faculté est reconnue à tout chef d’Institution ou à tout organe des provinces autonomes sur les cas d’interprétation de tout projet d’acte ou sur l’interprétation de dispositions de la Constitution.

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Les dispositions constitutionnelles n’offrent pas de précision quant à la question de savoir s’il est possible ou non de contester la constitutionnalité d’une autre loi à l’occasion d’un recours contre une loi. Les dispositions légales se limitaient toujours à prescrire que la requête en inconstitutionnalité doit être appuyée de faits ou titres lui donnant un fondement suffisant. D’ailleurs, sur le plan jurisprudentiel, la pratique n’a pas encore eu lieu.

I 3. – Les délais

I 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Sauf pour le cas de demande d’avis sur l’interprétation d’une disposition constitutionnelle ou législative, tous les recours sont soumis à des conditions de délai.

I – 3.2. – Tableau des conditions de délai

I 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Lesdits délais n’ont pas changé sur la période d’ensemble.

Un problème se pose spécifiquement sur le cas des lois statutaires et des lois adoptées par les provinces autonomes telles que prévues à l’article 127 de la Constitution. Si l’article 118 de la Constitution donne compétence à la Cour constitutionnelle pour statuer sur leur conformité ou non à la Constitution, la même Constitution ne précise pas quelle autorité sera chargée de les promulguer et à quel moment cette promulgation doit avoir lieu.

II. Recevabilité de la saisine
II 1. – Conditions relatives au requérant

Les conditions relatives au requérant sont déjà explicitées à la partie I-1.2.

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Il ne s’acquitte pas de droit de timbre.

II 1.1. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

La représentation du requérant par ministère d’avocat n’est pas obligatoire mais elle est toujours possible.

II 1.1. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

La jurisprudence constitutionnelle a toujours spécifié que le requérant doit démontrer sont intérêt à agir.

II 2. – Conditions relatives au recours

Essentiellement, les conditions relatives au recours se rapportent aux conditions de délai et à l’appui de la requête par des faits ou titres pouvant constituer des fondements suffisants.

II 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les requêtes sont numérotées selon un ordre chronologique et retenues dans un registre des requêtes par les soins du greffier en chef de la Cour constitutionnelle.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date faisant foi pour la suite des procédures est celle de la réception et celle de l’arrivée de la requête au siège de la Cour.

II 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Les conditions d’ouverture de saisine ayant été étendues par la Constitution révisée, les conditions formelles et matérielles correspondant à cette extension devront encore attendre la promulgation, dans un avenir proche, des lois organiques s’y référant. En conséquence, il ne nous paraît pas opportun dès maintenant de remplir les tableaux indiqués à la partie II-2.3.

II 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

En attente des lois organiques, il n’est pas encore possible de décrire par exemple la procédure à suivre relative aux modalités de rejet pour inconstitutionnalité pour le cas des requêtes présentées par les organes des provinces autonomes.

Pour le cas d’exception en inconstitutionnalité, en l’état actuel des textes notamment aux termes des dispositions de l’ordonnance n° 92-018 du 8 juillet 1992 relative à la Haute Cour constitutionnelle, la requête n’est recevable qu’à l’accomplissement des conditions suivantes :

  • dépôt de la requête, en double exemplaire, au Greffe de la Cour constitutionnelle, dans le délai d’un mois à compter de la décision de la juridiction qui sursoit à statuer ;
  • requête appuyée de faits ou titres lui donnant un fondement suffisant.

Pour le cas de saisine par l’Assemblée, la jurisprudence constitutionnelle n’a toujours reconnu que la requête présentée par le président de l’Assemblée nationale et non celle établie par un ou plusieurs membres du bureau de ladite Assemblée.

II 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

C’est l’Assemblée plénière de la Haute Cour constitutionnelle dirigée par son président qui statue sur la recevabilité des recours.

II 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

La décision statuant sur la recevabilité n’est pas susceptible de recours.

II 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

La Cour statue en formation plénière sur le rapport d’un Haut conseiller rapporteur préalablement désigné par le président.

Les requêtes sont enregistrées par le greffier en chef par ordre chronologique dans un registre des requêtes au vu de la requête et des pièces produites à l’appui de ladite requête.

II 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

La décision d’irrecevabilité a toujours été motivée et elle est notifiée aux parties et autorités directement concernées. Ces décisions sont publiées au Journal officiel de la République.

II 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Les dispositions constitutionnelles et légales en vigueur ne prescrivent pas d’amende ou d’autre sanction pour abus du droit d’agir.

II 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

Le contenu des lois organiques à venir fera ressortir les nouvelles dispositions sur la procédure d’irrecevabilité.

II 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Les motifs, dans leur ensemble, des rejets jusqu’à présent se présentent comme suit :

  • non respect des délais prescrits par la Constitution ou par des lois spécifiques ;
  • impossibilité d’identification du requérant ;
  • absence d’intérêt à agir ;
  • incompétence de l’auteur de la saisine ;
  • domaine, objet de la requête, en dehors des actes contrôlés.
III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III 1. – Principe du contradictoire

III 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

  1. La requête est d’abord enregistrée par le greffier en chef dans un registre des requêtes ;
  2. La requête obtient un numéro d’ordre chronologique ;
  3. Le président désigne le Haut conseiller rapporteur ;
  4. La requête est notifiée à l’autorité concernée dans un délai déterminé et ladite autorité est invitée à présenter ses conclusions ;
  5. Le président, à la réception des conclusions, inscrit au rôle le dossier et fixe le jour d’audience.

III 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

La procédure devant la Cour est essentiellement écrite, toutefois l’avocat peut demander à plaider oralement devant la Cour à condition qu’il en informe d’avance la Cour.

III 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Le procès en constitutionnalité est pleinement contradictoire par le moyen surtout des échanges de mémoires entre les parties concernées.

III 2. – Égalité des armes

III 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

En matière d’exception d’inconstitutionnalité, par exemple, sont essentiellement requises :

  • la requête en double exemplaire ;
  • le texte de loi attaqué ;
  • la décision de la juridiction devant laquelle a été présentée l’exception d’inconstitutionnalité.

III 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Toutes les pièces sont transmises et accessibles aux parties au procès.

III 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Le juge constitutionnel dispose de moyens propres d’instruction d’une affaire, soit en convoquant des organes techniques compétents dans l’affaire, soit par des décisions avant-dire-droit enjoignant la production d’autres pièces ou confiant l’enquête à un organe déterminé avant la décision au fond.

III 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

Le juge ne se saisit pas d’office de moyens non soulevés dans la requête et de dispositions non contestées dans la requête.

III 3. – Délai de jugement

III 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Jusqu’à présent, dans l’ensemble des cas présentés, la Cour statue généralement dans un délai d’un mois à compter de sa saisine. Toutefois, le président, pour des circonstances motivées, peut décider de proroger ce délai.

III 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Il n’y a pas encore de procédure formelle de clôture de l’instruction.

III 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la cour pour statuer ?

Si aucun texte ne définit de délai, le délai moyen que prend la Cour pour statuer est toujours d’un mois à compter de la date de sa saisine.

Conclusion
  1. L’accès au juge constitutionnel a conduit à des adaptations structurelles au sein de la Cour constitutionnelle. Il s’agit de la création de nouvelles directions : direction de l’informatique, direction des affaires protocolaires. La direction de l’informatique est confiée au greffier en chef qui doit non seulement veiller à la bonne marche du service informatique mais aussi et surtout au renforcement de la capacité technique et organisationnelle du personnel.
  2. Les projets de réforme au sein de la Cour seront initiés au vu des travaux menés avec la l’ACCPUF. C’est pourquoi la Cour attache la plus grande importance à ces travaux pour concevoir des changements quantitatifs au niveau technique et organisationnel.
  3. En dehors des parties qui se font représenter par ministère d’avocat, il n’y a pas encore à proprement parler de professionnalisation des requêtes ou des requérants. Ces derniers, pour le moment, doivent se référer aux conditions particulières édictées spécifiquement par les dispositions législatives sur chaque cas.

Rapport de la cour constitutionnelle du Mali

Mars 2000

I. L’ouverture du droit de saisine
I 1. – Les requérants

La Cour constitutionnelle peut être saisie par :

le président de la République ;

le chef du gouvernement ;

le président de l’Assemblée nationale ;

un dixième des députés ;

le président du Haut Conseil des collectivités territoriales ;

un dixième des conseillers nationaux ;

le président de la Cour suprême ;

le président du Conseil économique social et culturel.

S’agissant exclusivement du contrôle en constitutionnalité des normes (traités, lois, règlements (décrets, arrêtés…), la Cour constitutionnelle du Mali, de sa mise en place (mars 1994) à la date d’élaboration de ce rapport (janvier 2000), a été saisie par :

Le président de la République : 0 saisine. Le Premier ministre : 7 saisines.

Le président de l’Assemblée nationale : 2 saisines. Les députés : 2 saisines.

Le président du Haut Conseil des collectivités territoriales : 0 saisine (non encore installé).

Les conseillers nationaux : 0 saisine (non encore installés). Le président de la Cour suprême : 0 saisine.

Le président du Conseil économique social et culturel : 1 saisine en 2 passages.

Conseillers de village : 1 saisine.

Les sept (7) saisines du Premier ministre s’étalent dans le temps ainsi qu’il suit :

1re saisine : objet de la lettre n° 001/PRM – SG du 13 octobre 1996 enregistrée au Greffe de la Cour sous le n° 10 le 15 octobre 1996. Elle est relative
au contrôle de constitutionnalité de la Loi n° 96-50/AN-RM du 27 septembre 1996 portant Loi organique déterminant les règles d’organisation et de fonctionnement de la Cour constitutionnelle ainsi que la procédure suivie devant elle ; le contrôle fait l’objet de l’arrêt n° 96-004 en date du 11 novembre 1996 qui déclare certains articles contraires à la Constitution et non séparables du reste de ladite Loi organique.

2e saisine : objet même lettre n° 001/PRM-SGG du 13 octobre 1996 enregistrée au Greffe de la Cour sous le même n° 10 du 15 octobre 1996. Cette saisine concerne le contrôle de constitutionnalité des lois organiques n° 9647 et 96-48/AN-RM adoptées le 27 septembre 1996. Elles fixent le nombre, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités des membres de l’Assemblée nationale, les conditions de remplacement des députés à l’Assemblée nationale en cas de vacance. La Cour a déclaré contraires à la constitution les deux lois déférées par son arrêt 96-005 du 11 novembre 1991.

3e saisine : objet de la lettre n° 002/PRM-SGG du 15 octobre 1996 enregistrée au Greffe de la Cour constitutionnelle sous le n° 12 du 18 octobre 1996. Par cette saisine le Premier ministre demande le contrôle de constitutionnalité de la Loi 96-18/AN-RM du 13 juin 1996 portant Loi organique fixant l’organisation, les règles de fonctionnement de la Cour suprême et la procédure suivie devant elle. L’arrêt n° 96-006 du 14 novembre 1996 a sanctionné ce contrôle. La Cour a déclaré contraires à la Constitution les alinéas 1 et 2 de l’article 43 de la Loi 96-15 AN-RM.

4e saisine : objet de la lettre n° 001/PRM-SGG du 13 janvier 1997 enregistrée au Greffe de la Cour sous le n° 01. Par cette saisine le Premier ministre défère la Loi 97-002/AN-RM en date du 8 janvier 1997 portant Loi organique sur le nombre, les conditions de remplacement des membres de l’Assemblée nationale en cas de vacance de siège, et leurs indemnités.
Il s’agit d’une seconde présentation après l’arrêt n° 96-005 du 11 novembre 1996 qui a déclaré non conforme à la Constitution les Lois n° 96-47 et 96-48 ayant le même objet que la loi ci-dessus déférée.
La Loi n° 97-002/AN-RM du 8 janvier 1997 a elle aussi été sanctionnée. Les articles 1 et 9 et un alinéa de l’article 2 ont été déclarés contraires à la constitution par arrêt n° 97-007 du 17 janvier 1997.

5e saisine : objet de la lettre n° 004/PRM-SGG du 30 janvier 1997 enregistrée au Greffe de la cour sous le n° 4 le 31 janvier 1997. Par cette saisine le Premier ministre soumet à l’examen de la Cour constitutionnelle la Loi n° 9703/AN-RM du 16 janvier 1997 portant Loi organique déterminant les règles d’organisation et de fonctionnement de la Cour constitutionnelle ainsi que la procédure suivie devant elle. Il s’agit d’une 2e présentation après l’arrêt n° 96-004 du 11 novembre 1996. La loi déférée vise cet arrêt. La Cour déclare ladite loi conforme à la Constitution (cf. arrêt n° 97-008 du 3 février 1997).

6e saisine : objet de la lettre n° 010/PRM-SGG du 11 février 1997 enregistrée au Greffe de la Cour sous n° 10 le 11 février 1997. Par cette saisine le Premier ministre demande le contrôle en constitutionnalité de la Loi organique n° 97-10/AN-RM fixant le nombre, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités, les incompatibilités, les conditions de remplacement des membres de l’Assemblée nationale en cas de vacance de siège, leurs indemnités et déterminant les conditions de la délégation de vote. C’est la 2e présentation de la loi ayant le même objet que les Lois 96-47 et 96-48. Elle vise l’arrêt n° 96-005. Ainsi dans son arrêt n° 97-10 du 11 février 1997, la Loi n° 97-10 du 11 février 1997 est déclarée conforme à la Constitution.

7e saisine : objet de la lettre n° 006/PRM-SGG du 22 février 1999 enregistrée le 23 février 1999 sous le n° 003 au Greffe de la Cour constitutionnelle. Par cette saisine le Premier ministre demande le contrôle en constitutionnalité de la Loi n° 99-003/AN-RM du 28 janvier 1999 portant modification de la Loi organique fixant le nombre, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités, les conditions de remplacement des membres de l’Assemblée nationale en cas de vacance de siège, leurs indemnités et déterminant les conditions de la délégation de vote.
Par son arrêt n° 99-119 du 26 février 1999 la Cour déclare conforme à la constitution la loi déférée.

Les deux (2) saisines du président de l’Assemblée nationale se présentent ainsi qu’il suit :

1re saisine : objet de la lettre du président de l’Assemblée nationale enregistrée le 8 septembre 1997 sous le n° 332. Par cette saisine le président de l’Assemblée nationale soumet à l’examen de la Cour constitutionnelle le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale. Par son arrêt n° 97-58 la Cour a censuré comme contraire à la constitution l’intitulé du Règlement intérieur ainsi que plusieurs passages dudit Règlement.

2e saisine : objet de la lettre de transmission n° 171 du président de l’Assemblée.
Par cette saisine le président de l’Assemblée nationale informe la Cour de ce qu’il a pris en compte les dispositions de l’Arrêt n° 97-058 et qu’il a réexaminé son Règlement intérieur, en procédant aux modifications et corrections jugées nécessaires. Après vérification la Cour constitutionnelle a déclaré conforme à la Constitution le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

Les deux (2) saisines des députés :

1re saisine en date du 11 juin 1996 enregistrée le 12 juin 1996 au Greffe sous le n° 102.

Les députés par cette saisine demandent à la Cour un avis entre autres sur le statut du député, l’annulation de la levée de l’immunité parlementaire. À cet égard les députés disent se fonder sur l’article 88 alinéa 2 de la Constitution.
La Cour par son arrêt n° 96-002 des 23, 24 et 25 juillet 1996 a déclaré irrecevables les saisissants sur le fondement de l’article 88 alinéa 2 de la Constitution à demander un avis à la Cour. Ils ont en outre été déclarés irrecevables à demander l’annulation de la levée de l’immunité parlementaire devant la Cour constitutionnelle.

2e saisine en date du 1er octobre 1996 enregistrée au Greffe de la Cour à la même date sous le n° 09. La saisine des députés concerne le contrôle en constitutionnalité de certaines dispositions de la loi portant Code électoral notamment : le mode de scrutin et la composition de la Commission électorale nationale indépendante (C.E.N.I.).
La Cour quant à elle a entendu examiner la dite loi dans toutes ses dispositions conformément à l’article 88 alinéa 2 de la Constitution et l’article 31 alinéa 1 de la Loi organique n° 92-028 du 5 octobre 1992.

Ainsi la Cour par son arrêt n° 96-003 du 25 octobre 1996 a déclaré plus de quinze (15) articles de la loi déférée contraires à la Constitution. Ces articles en outre ont été déclarés non séparables de l’ensemble de la loi.

La saisine du président du Conseil économique social et culturel (PCESC) :

Le président du Conseil économique social et culturel a saisi la Cour le 10 juin 1994 aux fins de contrôle de constitutionnalité du Règlement intérieur de son Institution. Par son arrêt n° 001 en date du 1er février 1995 la Cour a déclaré non conformes à la Constitution certaines dispositions dudit Règlement intérieur en ce que ces dispositions violent notamment les articles 70 et 111 de la Constitution. Après mise en conformité et vérification, le Règlement intérieur est déclaré conforme à la Constitution.

La saisine de conseillers de village :

Cette saisine est relative à la mise en œuvre de la politique de la décentralisation (création de communes). Cette saisine est déclarée irrecevable (cf. arrêt n° 97-011 du 12-2-1997). En effet ni la Constitution ni la Loi organique régissant la Cour constitutionnelle ni un autre texte législatif ou réglementaire n’ont donné la possibilité de saisine à cette catégorie d’autorité.

I 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Tableau synthétique des saisines quantitatif Type de saisine et période

I 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Les conditions d’ouverture des recours n’ont subi aucune évolution dans le temps.

I 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

La Cour constitutionnelle elle même ne dispose d’aucune possibilité d’auto-saisine.

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Les requérants n’ont aucune possibilité juridique de se désister de leur saisine.

I 2. – Actes contrôlés

La Cour constitutionnelle intervient en contrôle de Constitutionnalité des Lois organiques, des lois ordinaires, des engagements internationaux, des Règlements Intérieurs (de l’Assemblée nationale, du Conseil économique social et culturel, du Haut Conseil des collectivités territoriales) et sur la question de la nature législative ou réglementaire d’une disposition d’un texte en discussion devant les députés. (Cf. art 86, 88 de la Constitution, art 51 et 53 de la Loi organique sur la Cour constitutionnelle.)

I 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé

Classement des actes ou normes par catégorie, par période chronologique et mention du nombre de saisines dont la Cour a été valablement saisie :

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Il y a pas de normes ou d’actes placés hors contrôle par les textes ni par la jurisprudence.

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Il n’est pas possible à l’occasion d’un recours contre une loi, de contrôler celle que la loi contrôlée a modifiée.

I 3. – Les délais

I 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Il y a des recours sans délai. Il s’agit de ceux relatifs à l’examen des fins de non recevoir, ou ceux relatifs à la nature législative ou réglementaire d’une disposition d’un texte en discussion devant les députés.

I 3.2. – Tableau des conditions de délais :

Les conditions de délais et la référence des textes fixant ces conditions :

I 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Les délais des recours n’ont pas changé sur la période 1992-2000.

I 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Aucun débat tendant à critiquer ces délais n’a encore été ouvert.

II. Recevabilité de la saisine
II 1. – Conditions relatives au requérant

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Le requérant n’est astreint à l’acquittement d’aucun droit de timbre. La procédure est écrite et gratuite (cf. art. 25 de la Loi n° 97-10 du 11-2-97 relative à la Cour constitutionnelle).

II 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

La représentation du requérant par ministère d’avocat est possible (art. 25 de la Loi organique n° 97-10 du 11-2-97 relative à la Cour constitutionnelle). Cette représentation n’est pas obligatoire.

II 2. – Conditions relatives au recours

II 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les requêtes sont numérotées par ordre d’arrivée et par année.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date de réception fait foi pour la suite des procédures.

II 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Les conditions formelles et matérielles de recevabilité actuellement en vigueur :

Conditions formelles

Conditions matérielles

II 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Les conditions formelles et matérielles n’ont pas encore évolué.

II 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

La Cour n’a déclaré l’irrecevabilité d’une saisine au cours de la période concernée (1992 – janvier 2000) que deux fois. Il s’agit de celle émanant des conseillers de village et de celle déposée par des députés (Il s’agissait de cas d’incapacité à saisir la Cour). Sur les 14 saisines, 2 ont été déclarées irrecevables soit environ 14 % des requêtes.

Il n’y a pas une procédure spéciale par laquelle la Cour déclare l’irrecevabilité d’une requête.

Les conditions formelles et matérielles ci-dessus décrites déterminent la recevabilité d’une requête. Le non respect de ces conditions commande le rejet pour irrecevabilité.

II 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

La Cour statue en formation plénière.

Quand la Cour est saisie d’une requête, après enregistrement par le greffier en chef de la Cour, le président désigne un rapporteur qui établit son rapport. La Cour se réunit sur ce rapport et amende, adopte ou rejette ledit rapport.

II 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

La Cour statue donc en formation plénière et sur rapport.

II 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

Toutes les décisions de la Cour sont motivées. Elles sont publiées au Journal officiel.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III 1. – Principe du contradictoire

Une fois que la Cour se juge valablement saisie par le président de l’Assemblée nationale, ou un dixième des députés, par le président du Conseil des collectivités territoriales ou un dixième des conseillers Nationaux aux fins de contrôle de constitutionnalité d’une loi, la Cour transmet une copie de la requête au chef du gouvernement en l’invitant à lui faire parvenir dans le délai qu’elle fixe, les observations du gouvernement en réponse aux griefs d’inconstitutionnalité soulevés par les requérants (art. 45 de la Loi organique n° 97-10 du 11-2-1997 sur la Cour constitutionnelle). De même lorsque la Cour est saisie dans le cadre de l’examen de la nature législative ou réglementaire d’une disposition elle donne avis de la requête au président de l’Assemblée nationale, au chef du gouvernement selon que l’exception est soulevée par le gouvernement ou l’Assemblée nationale.

Le délai de jugement est d’un mois maximum ; ce délai en cas d’urgence signalée est ramené à huit (8) jours. Ce délai est de 15 jours quand il s’agit de l’examen de la nature législative ou réglementaire d’une disposition.

Par contre, s’agissant du contrôle des lois organiques et des règlements de l’Assemblée nationale, du Conseil économique social et culturel et du Haut Conseil des Collectivités, le principe du contradictoire n’existe pas.

Conclusion

Comme on peut le constater à travers cette évaluation, le contrôle de constitutionnalité s’est quasiment limité aux lois organiques et aux Règlements intérieurs de l’Assemblée nationale et du Conseil économique social et culturel, objets de saisine obligatoire comme les engagements internationaux. Il nous paraît important eu égard à l’incorporation de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples dans la Constitution de la République du Mali, mais aussi des dispositions très pertinentes de l’article 85 de ladite Constitution, que des propositions d’amélioration, voire des adaptations structurelles de la cour puissent intervenir dans le cadre d’une réforme relative à l’accès au juge constitutionnel.

En effet l’article 85 de la Constitution ne dispose-t-il pas que : « la Cour constitutionnelle est juge de la constitutionnalité des lois et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques.

Elle est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des Pouvoirs publics ».

Quant à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, n’indique-t-elle pas en son article 7 que :

1. « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue. Ce droit comprend :

a) le droit de saisir les juridictions nationales compétentes de tout acte violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus et garantis par les conventions, les lois, règlements et coutumes en vigueur… »

Rapport du conseil constitutionnel du Maroc

Mars 2000

Dans les domaines relevant du contrôle en constitutionnalité des normes, les conditions d’accès au juge constitutionnel sont définies par les dispositions constitutionnelles relatives au Conseil constitutionnel (voir notamment les articles 80, premier paragraphe, 81, 48 et 53) et par les lois organiques prises pour leur application (voir notamment les articles 18 à 28 de la Loi organique n° 29-93 modifiée ou complétée s/n° 8-98 et l’article 20 de la Loi organique n° 5-95 relative aux modalités de fonctionnement des commissions d’enquêtes parlementaires). Il convient de préciser que le contrôle de la loi ordinaire n’en fait partie que depuis la création du Conseil constitutionnel, substitué à l’ex-Chambre constitutionnelle de la Cour suprême dans le cadre de la révision constitutionnelle de 1992.

I. L’ouverture du droit de saisine
I 1. – Les requérants

Pour l’accès au juge constitutionnel marocain, le droit de saisine appartient exclusivement à des personnes publiques : organes de l’État et groupes de députés ou conseillers.

I 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Tableau synthétique quantitatif des saisines, classées selon le type de saisine et par période :

Dans ce tableau, le découpage chronologique repose sur trois dates-clefs : 1962, 1972 et 1992. La première est celle de la première Constitution en vertu de laquelle fut créée l’ex-Chambre constitutionnelle de la Cour suprême ; la seconde est celle de sa révision, intervenue après la fin de l’état d’exception proclamé au mois d’août 1965 ; et la dernière est celle de la création du Conseil constitutionnel en remplacement de ladite Chambre.

À titre de commentaire, il y a lieu de remarquer que les saisines les plus nombreuses, et qui sont en augmentation continue jusqu’à 1992, émanent du Premier ministre. Dans les périodes considérées, elles portent essentiellement sur les lois organiques et, surtout, sur l’appréciation de la nature réglementaire ou législative des textes en vigueur pris en forme de lois (délégalisation). On relève par ailleurs que le recours portant sur la loi ordinaire, recevable depuis la Constitution de 1992, n’a été utilisé en fait que par les groupes de députés ou conseillers (minorité parlementaire).

I 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Jusqu’à la révision constitutionnelle de 1992, ces conditions d’ouverture du recours n’ont pas changé. Toutefois, à la faveur de cette révision et de celle de 1996, l’évolution a porté sur deux points : la nature des actes contrôlés et les bénéficiaires du droit de saisine.

C’est ainsi que, depuis 1992, l’action de contrôle peut s’exercer sur la loi ordinaire avant sa promulgation. D’autre part, aux titulaires du droit de saisine en ce domaine, prévus habituellement, s’ajoutent deux autres, compte tenu du retour en 1996 au système parlementaire bicaméral, le président de la Chambre des conseillers et la minorité au sein de celle-ci, égale au moins au quart de ses membres comme pour la minorité au sein de la Chambre des représentants.

I 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité l’auto-saisine ?

Les dispositions applicables ne prévoient pas l’auto-saisine.

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Le désistement n’est pas prévu non plus, et il ne peut évidemment en être question dans les cas de saisine obligatoire (lois organiques, règlement intérieur de chaque chambre parlementaire). Il pourrait éventuellement émaner des parlementaires requérants, une telle situation cependant ne s’est jamais présentée jusqu’ici.

I 2. – Actes contrôlés

I 2.1. – Tableau des saisines par type d’actes contrôlés

Les actes ou normes susceptibles d’être contrôlés, par catégorie et par période ainsi que le nombre de saisines dont le Conseil constitutionnel a été valablement saisi, sont indiqués au tableau suivant :

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Il existe deux sortes d’actes qui sont exclus de l’action de contrôle en constitutionnalité. Il s’agit des traités internationaux et des actes Royaux (dahirs) portant loi ou Loi organique, pris pendant les périodes de transition interparlementaire.

L’article 81 de la Constitution définissant les attributions du Conseil constitutionnel ne mentionne pas les traités internationaux parmi les actes susceptible d’être contrôlés par ce dernier.

Dans les périodes de transition interparlementaire, le Roi exerce, outre les pouvoirs qui lui sont reconnus par la Constitution, ceux dévolus au Parlement en matière législative (C. art. 72). Les dahirs (ou décrets royaux) pris en ce domaine ne peuvent faire l’objet de contrôle en constitutionnalité car seules les lois ou lois organiques d’origine parlementaire relèvent du contrôle ou peuvent en relever avant leur promulgation par le Roi.

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

La Constitution ne prévoit pas la possibilité de contester la constitutionnalité d’une loi déjà promulguée, à l’occasion de l’examen d’une nouvelle loi. Jusqu’à ce jour, le Conseil constitutionnel n’a pas eu à connaître une telle situation.

I 3. – Les délais

Pour les lois organiques et les lois, la saisine doit avoir lieu avant la promulgation ; c’est-à-dire dans les trente jours qui suivent leur transmission au gouvernement par le Parlement (C. art. 26).

Pour le règlement de chaque chambre parlementaire, il doit être procédé à sa communication, à fin de contrôle, avant sa mise en application. La seule précision de délai est celle indiquée dans la Loi organique relative au Conseil constitutionnel : c’est la transmission du règlement immédiatement après son adoption (comme la transmission immédiate de la Loi organique après son vote).

En matière de délégalisaton, il n’y a pas de délai de saisine mais, pour aboutir, cette procédure reste subordonnée à la décision conforme du Conseil constitutionnel. Quant au litige portant sur l’irrecevabilité législative opposée par le gouvernement, il n’y a pas non plus de délai mais la saisine est tout de même enfermée dans le cadre de la procédure législative ayant donné lieu à ce litige.

I 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Ainsi qu’on vient de le voir, il n’y a pas de délai en dehors des actes pouvant faire l’objet du contrôle de la conformité à la Constitution.

I 3.2. – Tableau des conditions de saisine

Catégories d’actes contrôlés, conditions de délais et référence des textes fixant ces conditions :

I 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Les délais de saisine n’ont pas changé sur toute la période. Cependant, avant la Constitution de 1992, qui a permis le recours contre la loi ordinaire, il n’y a pas de délai de promulgation.

I 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Les délais de recours contre la loi sont suffisants et, jusqu’ici, ils n’ont pas fait l’objet de critiques.

II. Recevabilité de la saisine
II 1. – Conditions relatives au requérant

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Aucune procédure devant le Conseil constitutionnel ne donne lieu au paiement de taxes ou de droit de timbre. C’est la même gratuité que pour le recours devant le juge pour l’excès de pouvoir.

II 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

Dans les divers domaines du contrôle en constitutionnalité des normes, la représentation par ministère d’avocat ou par une autre personne n’est pas prévue. La saisine est faite directement par les titulaires du droit de saisine.

II 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Le requérant n’a pas à démontrer son intérêt à agir.

II 2. – Conditions relatives au recours

II 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les requêtes sont enregistrées dans l’ordre de leur arrivée, dans le registre du Greffe, sans distinction suivant les domaines de compétence du Conseil constitutionnel.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date qui fait foi pour la suite de la procédure est celle de la réception, qui coïncide en fait avec la date d’enregistrement.

II 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Conditions formelles et matérielles, de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur :

  1. X = sans sujet

II 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Ces conditions formelles et matérielles ont évolué étant donné que le recours contre la loi est devenu possible à partir de la révision constitutionnelle de 1992.

II 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Il n’existe pas de procédure de régularisation de la requête.

II 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

II 3.1. – Qui statue sur la recevabilité du recours ?

C’est le Conseil constitutionnel en formation plénière qui statue sur la recevabilité des recours.

II 3.1. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

La décision d’irrecevabilité est insusceptible de recours, comme toute décision du Conseil constitutionnel.

II 3.1. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

La seule formation est la formation plénière. Le Conseil constitutionnel statue sur le rapport du rapporteur. Ce rapporteur est désigné par le président sur la base d’une répartition équilibrée des tâches entre les membres du Conseil.

Les requêtes sont enregistrées par le Service du Greffe immédiatement après leur réception. Cet enregistrement s’appuie sur la lettre de saisine, éventuellement accompagnée d’une requête.

II 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

Les décisions d’irrecevabilité sont, comme toutes les décisions du Conseil, motivées et donnent lieu à publication au Bulletin officiel.

II 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Il n’est pas prévu de sanction à l’encontre du requérant abusif.

II 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

Le juge constitutionnel marocain n’ayant eu à examiner que deux cas, on ne peut parler d’évolution de la procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité dans le domaine du contrôle en constitutionnalité des normes.

II 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Principaux motifs d’irrecevabilité

  1. X = sans sujet

Devant l’ex-Chambre constitutionnelle de la Cour suprême, un seul cas est à relever, celui de certains membres de la Chambre des représentants qui l’avaient saisie à fin de déclarer la non conformité à la Constitution de certains articles du Règlement intérieur de la Chambre.

Un autre cas plus récent est celui d’une saisine formulée par des parlementaires pour obtenir du Conseil constitutionnel le contrôle de constitutionnalité d’une disposition d’un Règlement intérieur déjà contrôlé et mis en application.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III 1. – Principe du contradictoire

III 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Lorsqu’une loi est déférée au Conseil constitutionnel dans les cas prévus au 3e alinéa de l’article 81 de la Constitution (diverses autorités de saisine et groupes de parlementaires), celui-ci avise immédiatement ces autorités et les présidents des chambres parlementaires en informent les membres de leurs chambres. Certaines de ces autorités peuvent lui présenter des observations au sujet de la question dont il est saisi.

Par ailleurs, en matière d’irrecevabilité législative, l’autorité qui saisit le Conseil en avise aussitôt celles qui ont également compétence à cet effet, et l’autorité ainsi avisée peut présenter toutes observations qu’elle jugera utiles à propos pendant le délai fixé par le Conseil constitutionnel.

III 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Dans aucune étape de la procédure, les parties n’ont accès au prétoire.

III 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Le recours en constitutionnalité devant le Conseil constitutionnel n’est pas contradictoire en ce sens que la demande des requérants et la réponse de l’autre partie ne font pas l’objet de communication aux intéressés.

III 2. – Égalité des armes

III 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Les pièces constitutives de la procédure comprennent la lettre de saisine, les textes applicables, la requête en cas de recours contre la loi et la décision du président du Conseil constitutionnel portant désignation du rapporteur. Aucune pièce du dossier de l’affaire constitué par le Service du Greffe n’est exclue de la procédure.

III 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Les pièces de la procédure ne sont pas communicables aux parties.

III 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Le juge constitutionnel dispose de moyens propres d’instruction d’une affaire. Il peut notamment se faire communiquer, par toute autorité, des documents ou des informations nécessaires à l’instruction.

III 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés par le juge ?

Dans le contrôle de la conformité à la Constitution, le juge constitutionnel peut se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête. Il n’y a pas de conditions particulières en ce domaine, il suffit qu’il relève dans le texte soumis à son examen une disposition non conforme à la Constitution. En fait, cette évocation d’office n’a été appliquée que dans un seul cas.
Devant le juge constitutionnel, les requérants n’ont pas la possibilité de se prononcer sur les griefs qu’il soulève d’office.

III 3. – Délai de jugement

III 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Le Conseil constitutionnel est tenu de rendre sa décision dans le délai d’un mois, sauf cas d’urgence où ce délai est réduit à huit jours. Toutefois lorsqu’il est saisi d’une irrecevabilité législative, il se prononce dans le délai de huit jours et sa décision est notifiée aux parties dans un délai n’excédant pas trois jours suivant la date où elle a été rendue.

III 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Il n’existe pas de procédure formelle de clôture de l’instruction. L’instruction achevée, le rapporteur en informe le président et lui soumet un rapport lequel est communiqué aux autres membres du Conseil. En possession du projet, le président procède à l’inscription de l’affaire à l’ordre du jour du Conseil.

III 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

Les délais sont toujours respectés. Le délai qui s’écoule entre la fin de l’instruction et la tenue du délibéré dépend de l’urgence signalée par le requérant et de l’ordre du jour du Conseil. Ce délai est en général très bref. La décision du Conseil est prononcée sitôt le délibéré terminé, sauf prolongation de la procédure pour complément d’instruction. Cette décision est publiée au Bulletin officiel dans le mois qui suit la date où elle a été rendue.

Conclusion

L’accès au juge constitutionnel, depuis que la Constitution a rendu possible le recours en constitutionnalité des lois, a conduit à quelques adaptations structurelles : création d’un Service d’études et renforcement du Service du Greffe et du Service de documentation.

Il n’y a pas de réforme en cours, mais des adaptations font l’objet de propositions émanant de certains secteurs sans qu’elles fassent l’objet à ce jour de mise en forme officielle.

Liste des textes de référence et des jurisprudences citées

I. – Textes

Constitution promulguée par le dahir n° 1-96-157 du 7 octobre 1996 (B.O. n° 4420 bis du 10 octobre 1996, page 643).

Loi organique n° 29-93 relative au Conseil constitutionnel, modifiée et complétée par la Loi organique n° 8-98 (la première promulguée le 25 février 1994, B.O. n° 4244 du 2 mars 1994 et la seconde promulguée le 28 septembre 1998, B.O. n° 4627 du 5 octobre 1998).

Loi organique n° 5-95 du 29 novembre 1995 relative aux modalités de fonctionnement des commissions d’enquêtes parlementaires.

II. – Jurisprudence citée (irrecevabilité des recours)

Décision de l’ex-Chambre constitutionnelle de la Cour suprême n° 415/77.

Décision du Conseil constitutionnel n° 215/98.

Rapport du conseil constitutionnel de Mauritanie

Mars 2000

I. L’ouverture du droit de saisine
Remarques introductives

En matière de contrôle de constitutionnalité les requérants sont :

Le président de la République, le Premier ministre, le président du Sénat, le président de l’Assemblé Nationale, 1/3 des sénateurs ou 1/3 des députés. Seules ces autorités ou personnalités peuvent saisir le Conseil constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité.

Les actes contrôlés peuvent être : les lois organiques, les règlements de l’Assemblé et du Sénat, les lois ordinaires, les engagements internationaux.

Les délais sont de deux sortes : 8 jours quand il y a urgence et un mois s’il n y a pas urgence.

En matière de contrôle de constitutionnalité des lois, le conseil a examiné 6 (six) lois organiques, 4 (quatre) règlements intérieurs du Sénat et de l’Assemblé nationale. Bien que la constitution prévoit qu’il peut être saisi pour le contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires et des engagements internationaux, il n’a pas jusqu’ici été saisi au sujet de ces deux genres de lois.

I 1. – Les requérants

I 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Donc de 1992 à 1995, le Conseil constitutionnel a été saisi par le président du Sénat 2 fois, le président de l’Assemblée nationale 2 fois et le premier ministre 6 fois. Il n’a jamais été saisi par le président de la République, ni par le 1/3 des députés ou des sénateurs.

I 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Les conditions d’ouverture du recours n’ont pas évolués dans le temps.

I 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Le conseil n’a pas une possibilité d’auto-saisine. Toutefois lorsqu’il est saisi, il a compétence pour connaître de toute question et exception à l’occasion de la requête (art. 44 de l’ordonnance n° 92.04 du 18 février 1992 portant Loi organique relative au Conseil constitutionnel).

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Les requérants ne peuvent pas se désister de leur saisine. Toutefois ils peuvent ne pas poursuivre le reste de la procédure, mais une décision sera prise et notifiée à la partie qui se désiste.

I 2. – Actes contrôlés

I 2.1. – Tableau des saisines par type d’actes contrôlés :

Nous avons précisé plus haut que les lois organiques, règlements des assemblées, lois ordinaires et engagements internationaux peuvent être contrôlés.

Le tableau suivant précise le nombre de saisine de 1992 à nos jours :

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Il n’existe pas de loi placée hors contrôle.

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Cette possibilité n’existe pas et n’a jamais été posée.

I 3. – Les délais

Les délais sont de deux sortes : s’il y a urgence, le délai est de 8 jours, s’il n’y a pas urgence il est de 1 mois.

I 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Non, il n’y a pas de recours recevable sans délai.

I 3.2. – Tableau des conditions de délais :

Le tableau suivant précisera les délais fixés pour chaque catégorie de lois ou de règlements des assemblées devant le Conseil constitutionnel :

Sur les dix textes dont le conseil a été saisi, les délais étaient toujours de 1 mois, car l’urgence n’a jamais été mise en application.

I 3.3. – Les délais ont-ils changés sur la période d’ensemble ?

Non, les délais n’ont pas changé depuis 1992.

I 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Les délais sont convenables étant donné que les lois organiques sont rares et difficilement rectifiables.

De fait, le Conseil constitutionnel n’a jamais été saisi au sujet des lois ordinaires.

II. Recevabilité de la saisine
Remarques introductives

Le recours ne peut être valable que lorsqu’il s’agit de lois organiques, lois ordinaires, règlements des assemblées et engagements internationaux et formulés par des personnes habilitées à saisir le Conseil constitutionnel et citées plus haut.

Lorsque le recours est formulé par des personnes non habilitées il est d’office rejeté, comme il peut être rejeté lorsqu’il est fait dans des matières autres que la Loi organique, la loi ordinaire, les règlements des assemblées et les engagements internationaux.

Il est à souligner que tous les recours parvenus au Conseil constitutionnel ont été tous déclarés recevables et ont fait l’objet de décisions du Conseil déclarant, soit leur constitutionnalité, soit leur non constitutionnalité, soit leur constitutionnalité partielle.

II 1. – Conditions relatives au requérant

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Non, le requérant ne s’acquitte pas de droit de timbre parce qu’il est une personne publique.

II 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

Oui, la représentation par ministère d’avocat est possible.

II 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

La requête doit être motivée

II 2. – Conditions relatives au recours

II 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Par ordre d’arrivée au secrétariat général du Conseil constitutionnel.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date d’arrivée et le numéro d’enregistrement au secrétariat général du Conseil (date de réception).

II 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Il s’agit ici des autorités publiques (président de la République, premier ministre, président du Sénat, président de l’Assemblée nationale, 1/3 du Sénat et 1/3 des députés.

Pour les lois organiques et les règlements des assemblées, ils doivent obligatoirement être soumis, avant leur promulgation, au contrôle du Conseil.

Pour les autres lois et engagements internationaux la requête doit être motivée, la loi contestée doit être jointe. Le requérant doit être identifié.

Pas de moyens nouveaux, mais le Conseil, une fois saisi peut d’office soulever tout cas d’inconstitutionnalité.

II 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

Dès lors que les requêtes ne sont pas rédigées par les personnes compétentes (président de la République, premier ministre, présidents des Assemblés, 1/3 des sénateurs ou 1/3 des députés), elles sont d’office déclarées irrecevables.

II 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

Le Conseil constitutionnel.

II 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Pas de recours.

II 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

Le Conseil statue si la majorité simple est présente étant entendu que la voix du président est prépondérante.

Il existe 3 sections au sein du Conseil, le rapporteur est choisi parmi ces sections.

II 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

La décision doit être motivée, prononcée et publiée.

II 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Non, pas d’amende.

II 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

La procédure d’irrecevabilité n’a jamais été posée au conseil.

II 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Sans objet.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III 1. – Principe du contradictoire

III 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Si le contrôle est demandé par l’autorité : président de la République, premier ministre, président du Sénat, président de l’Assemblée nationale, il n’y a personne à aviser.

Par contre, si le contrôle est demandé par le 1/3 du Sénat ou le 1/3 de l’Assemblée, il y a lieu d’aviser les présidents des assemblées d’une part et le président de la République et le premier ministre d’autre part.

III 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Le principe du contradictoire en matière de contrôle de constitutionnalité n’existe pas.

III 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Le procès en constitutionnalité n’est pas contradictoire.

III 2. – Égalité des armes

Sans objet.

III 3. – Délai de jugement

III 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Le délai pour rendre une décision en matière de contrôle de constitutionnalité est de 1 mois s’il n’y a pas urgence, il est de 8 jours s’il y a urgence (art. 86 de la Constitution).

Les délais sont toujours respectés étant donné que les textes dont le Conseil est saisi ne sont pas nombreux en pratique.

III 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Quand la section et le rapporteur désignés auront fini leur travail, l’instruction est terminée et le Conseil peut recourir à la majorité simple.

III 3.3. – Si aucun texte ne défini de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

Sans objet.

Conclusion

On peut dire que de 1992 à 2000, le conseil n’a été saisi que de 4 règlements internes des assemblées et 6 lois organiques. Les lois ordinaires et engagements internationaux n’ont pas été déférés au Conseil.

Avec cette saisine limitée, vous comprendrez qu’il n’y a pas d’évolution. L’évolution aurait été mieux ressentie si le Conseil était saisi des lois ordinaires et engagements internationaux.

Rapport de la cour constitutionnelle de Moldavie

Mars 2000

Rapport établi par Pavel Barbalat,
président de la Cour constitutionnelle de Moldavie.

I. L’ouverture du droit de saisine

Le 23 février 2000 correspond au cinquième anniversaire de la création de la Cour constitutionnelle de la République de Moldavie, l’unique autorité de juridiction constitutionnelle de l’État qui garantit la suprématie de la Constitution, assure la réalisation du principe de la séparation des pouvoirs de l’État (législatif, exécutif et judiciaire), et garantit la responsabilité de l’État devant le citoyen et du citoyen devant l’État.

La Cour constitutionnelle est composée de 6 juges, qui sont nommés pour un mandat de 6 ans. Deux juges sont nommés par le Parlement, deux par le président de la République, et deux par le Conseil supérieur de la magistrature.

Conformément à l’article 135 de la Constitution la Cour a les attributions suivantes :

a) exerce sur saisine le contrôle de constitutionnalité des lois, des règlements et des arrêtés du Parlement, des décrets du président de la République, des arrêtés et des dispositions du gouvernement, ainsi que des traités internationaux auxquels la République de Moldavie est partie ;

b) interprète la Constitution ;

c) se prononce sur l’initiative de la révision de la Constitution ;

d) confirme les résultats des référendums républicains ;

e) confirme les résultats des élections du Parlement et du président de la République ;

f) constate les circonstances justifiant la dissolution du Parlement, la suspension du président de la République de sa fonction ou l’intérim dans l’exercice de la fonction du président de la République ;

g) résout les cas exceptionnels d’inconstitutionnalité des actes juridiques, sur saisine de la Cour suprême de Justice ;

h) décide sur les problèmes ayant comme objet la constitutionnalité d’un parti.

L’analyse des dispositions de l’article 135 de la Constitution nous permet de conclure que les attributions de la Cour constitutionnelle, prévues à l’alinéa (1), lettres a), b), d), e), et g), sont exercées sur saisine dans le cadre du système du contrôle a posteriori alors que les attributions prévues aux lettres c), f), et h), relèvent du système du contrôle a priori.

Analyse quantitative et qualitative des actes déférés

I 1. – Les requérants

En République de Moldavie, selon l’article 25 de la Loi relative à la Cour constitutionnelle, ont le droit de saisir la Cour :
a) le président de la République ;
b) le gouvernement ;
c) le ministre de la Justice ;
d) la Cour suprême de Justice ;
e) la Cour économique ;
f) le procureur général ;
g) le député du Parlement ;
h) le groupe parlementaire ;
i) l’avocat parlementaire ;
j) l’Assemblée populaire de Gagaousie (Gagaouse-Yéri).

I 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Saisines parvenues à la Cour émanant des personnes ayant le droit de saisir la Cour :

I 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

On n’a modifié ni la Loi relative à la Cour constitutionnelle, ni la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et les conditions d’ouvertures du recours n’ont pas évolué dans le temps.

I 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Selon le Code de la juridiction constitutionnelle la Cour ne dispose pas d’une possibilité d’auto-saisine, mais conformément à l’article 6, alinéa (3) du même Code, en contrôlant la constitutionnalité de l’acte contesté, la Cour peut prononcer une décision concernant d’autres actes normatifs dont la constitutionnalité dépend, en tout ou en partie, de la constitutionnalité de l’acte contesté.

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

Les requérants peuvent se désister de leur saisine à n’importe quelle étape de l’examen de la cause. La saisine incluse à l’ordre du jour est restituée par décision de la Cour constitutionnelle. Au cas où la Cour constitutionnelle aurait prononcé une décision concernant un acte normatif (partiellement ou entièrement), une saisine répétée n’est pas admise. On admet une saisine répétée seulement après 9 mois (art. 41 et 42 du Code de la juridiction constitutionnelle).

I 2. – Actes contrôlés

I 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé :

La Cour a été saisie pour le contrôle de constitutionnalité :

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Conformément à l’article 135 de la Constitution la Cour constitutionnelle exerce sur saisine le contrôle de constitutionnalité des lois, des règlements et des arrêtés du Parlement, des décrets du président de la République, des arrêtés et des dispositions du gouvernement, ainsi que des traités internationaux auxquels la République de Moldavie est partie, en respectant les conditions suivantes :

a) on ne soumet au contrôle de constitutionnalité que les actes normatifs adoptés après l’entrée en vigueur de la Constitution – le 27 août 1994 ;

b) la Cour examine en exclusivité les problèmes de droit.

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

En contrôlant la constitutionnalité d’un acte contesté, la Cour peut prononcer un arrêt concernant d’autres actes normatifs, dont la constitutionnalité dépend, en tout ou en partie, de la constitutionnalité de l’acte contesté (art. 6, alinéa (3), du Code de la juridiction constitutionnelle).

I 3. – Les délais

I 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Il n’y a pas de recours sans délai.

I 3.2. – Tableau des conditions de délai :

La Cour doit solutionner la saisine dans un délai de 6 mois à partir de la date de la réception de la saisine. Après la décision de la Cour d’examiner la saisine et de l’inclure à l’ordre de jour, le président de la Cour désigne un juge en qualité de rapporteur, détermine le délai de l’examen de la saisine et de la présentation du rapport, qui ne peut pas dépasser 60 jours à compter de la date de l’enregistrement. S’il est nécessaire de faire des investigations complémentaires ce délai peut être prolongé de 30 jours (art. 32 de la Loi relative à la Cour constitutionnelle, article 19 du Code de la juridiction constitutionnelle).

I 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

On peut changer le délai fixé de 6 mois.

I 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

On n’a pas modifié le délai de la solution de la saisine au cours de l’activité de la Cour constitutionnelle (5 ans).

II. Recevabilité de la saisine

II 1. – Conditions relatives au requérant

Les personnes ayant le droit de saisir la Cour, prévues à l’article 38, alinéa (1) du Code de la juridiction constitutionnelle, peuvent saisir la Cour sur des problèmes étant de leur compétence, à l’exception :

a) de la révision de la Constitution. La révision de la Constitution peut être engagée, selon l’article 141 de la Constitution, à l’initiative :

  • d’un nombre d’au moins 200 000 citoyens ayant le droit de vote. Les citoyens qui prennent l’initiative de la révision de la Constitution doivent provenir de la moitié des départements et des municipes et, dans chacun de ces départements ou municipes 5 000 signatures au moins doivent être enregistrées à l’appui de cette initiative ;
  • d’un tiers au moins du nombre des députés du Parlement ;
  • du président de la République ;
  • du gouvernement.

Les projets de lois constitutionnelles ne seront présentés au Parlement qu’avec l’avis de la Cour constitutionnelle, adopté par le vote d’au moins 4 juges ;

b) de la constatation des circonstances justifiant la dissolution du Parlement

– c’est le président de la République qui peut saisir la Cour sur ce problème ;

c) de la constatation des circonstances justifiant la suspension du président de la République de sa fonction ou l’intérim dans l’exercice de la fonction du président – seul le Parlement en adoptant un arrêté signé par le président de la République peut saisir la Cour sur ce problème ;

d) de la constitutionnalité d’un parti – seulement le président de la République, le président du Parlement, le gouvernement, le ministre de la Justice ou le procureur général peuvent saisir la Cour sur ce problème. Le Parlement peut saisir la Cour seulement sur la base de l’arrêté du Parlement, le procureur général – sur la base de la décision du collège du Parquet général, le ministre de la Justice – sur la base de la décision du collège du ministère de la Justice. Les résultats des référendums républicains, des élections du président de la République et du Parlement, après examen du rapport de la Commission républicaine pour l’organisation du référendum républicain ou de la Commission électorale centrale, sont confirmés par la Cour. Les pièces concernant la déclaration du candidat suppléant en qualité de député du Parlement sont présentées à la Cour constitutionnelle avec la décision du parti dont le mandat d’un député est devenu vacant.

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Conformément à la législation en vigueur, le requérant ne doit pas acquitter un droit de timbre.

II 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

On considère comme participants au procès : les parties, leurs représentants, les experts et les interprètes. En qualité de représentants des parties peuvent participer, sur la base d’un mandat, des avocats, des spécialistes compétents du domaine et d’autres personnes. Au nom d’une partie peuvent participer quelques représentants. Les pouvoirs et les droits des représentants sont indiqués dans le mandat (art. 28, 29 et 30 du Code de la juridiction constitutionnelle).

II 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Le requérant est obligé de motiver la nécessité de soumettre au contrôle de constitutionnalité l’acte saisi. La non indication des motifs entraînerait le rejet de la saisine.

II 2. – Conditions relatives au recours

La saisine parvenue à la Cour constitutionnelle doit correspondre aux conditions déterminées à l’article 39 du Code de la juridiction constitutionnelle :

  1. La saisine est présentée par écrit en langue officielle.
  2. La saisine doit être motivée et doit comprendre :
    1. la dénomination de la Cour constitutionnelle comme instance saisie ;
    2. la dénomination et l’adresse de l’auteur de la saisine ;
    3. l’objet de la saisine ;
    4. les circonstances fondant les exigences du requérant ;
    5. les exigences de la saisine ;
    6. d’autres renseignements concernant l’objet de la saisine ;
    7. la liste des documents annexés ;
    8. la signature du requérant.

II 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les saisines sont numérotées avec le nombre correspondant au jour de l’enregistrement en lui appliquant l’indice selon les attributions de la Cour constitutionnelle spécifiées à l’article 135 de la Constitution. Par exemple dans la saisine enregistrée à la date 14 décembre 1999, n° 135a, l’indice « a » indique qu’on soumet au contrôle de constitutionnalité certaines dispositions du Règlement du Parlement.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date de l’enregistrement de la saisine fait foi pour la suite des procédures.

II 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Toutes les saisines sont présentées par écrit en langue officielle ; elles doivent être motivées et correspondre aux conditions suivantes :

  • la dénomination de la Cour constitutionnelle comme instance saisie ;
  • la dénomination et l’adresse de l’auteur de la saisine ;
  • l’objet de la saisine ;
  • les circonstances fondant les exigences du requérant ;
  • les exigences de la saisine ;
  • d’autres renseignements concernant l’objet de la saisine ;
  • la liste des documents annexés ;
  • la signature, le code et l’estampille du requérant.

II 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Les conditions indiquées et déterminées par l’article 39 du Code de la juridiction constitutionnelle n’ont pas évolué dans le temps.

II 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Après le dépôt de la saisine par les personnes prévues à la Loi relative à la Cour constitutionnelle (art. 25), le président de la Cour transmet la saisine pour examen préliminaire dans le délai prévu :

  • à un ou plusieurs juges de la Cour ;
  • à un département du Secrétariat ou à un juge assistant.

Le délai de l’examen ne peut pas dépasser 60 jours à compter de la date de l’enregistrement. S’il est nécessaire de faire des investigations complémentaires ce délai peut être prolongé de 30 jours. Généralement le délai d’examen des saisines est de 6 mois.

II 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

La saisine parvenue à la Cour constitutionnelle est enregistrée puis elle est présentée au président de la Cour. Au cas où la saisine contreviendrait à l’article 39, le président de la Cour reçoit la saisine en proposant au requérant de liquider les défauts ou la rejette. La Cour constitutionnelle décide de la suspension du procès au cas où :

  • la saisine est retirée ;
  • la saisine n’est pas de la compétence des organes et des personnes qui ont saisi la Cour ;
  • la solution de la saisine n’est pas de la compétence de la Cour constitutionnelle ;
  • l’exception d’inconstitutionnalité de l’acte normatif contesté est solutionnée ;
  • la Cour a déjà statué sur le problème en cause.

La saisine est rejetée par décision de la Cour constitutionnelle.

II 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

Après le dépôt de la saisine par les personnes prévues dans la Loi relative à la Cour constitutionnelle, le président de la Cour transmet la saisine pour examen préliminaire à un ou plusieurs juges de la Cour ou à un juge assistant.

En recevant la décision de la Cour d’examiner la saisine et de l’inclure à l’ordre de jour, le juge rapporteur entreprend les actions suivantes :

  • remet à l’autre partie la copie de la saisine et les pièces annexées ;
  • examine les objections possibles de l’autre partie concernant la saisine ;
  • sollicite des organes compétents les pièces concernant l’affaire ;
  • sollicite l’exécution des expertises ;
  • entreprend toute autre action pour le règlement de l’affaire.

Après la préparation préliminaire de l’affaire pour l’examen dans un département du Secrétariat sous le contrôle du juge rapporteur, on prépare le dossier.

II 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

La décision de la Cour concernant le rejet de la saisine est définitive et ne peut pas être attaquée.

II 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

La solution des saisines se fait en séance plénière publique. L’examen de l’affaire commence avec l’information du juge rapporteur sur l’essence de l’affaire, le fondement de l’examen, les pièces étudiées pendant le procès de préparation de l’affaire pour l’examen.

Le juge rapporteur ou les juges rapporteurs sont nommés par le président de la Cour. Le quorum de la séance plénière de la Cour constitutionnelle est de deux tiers du nombre de juges.
Les saisines parvenues à la Cour sont enregistrées au Secrétariat, en tenant compte de leur contenu ; elles sont préalablement examinées par le juge rapporteur et sont admises à l’examen au fond.

II 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

La décision d’irrecevabilité est motivée et est prononcée en séance plénière mais, de règle, n’est pas publiée au Journal officiel.

II 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Pour protéger la dignité des juges de la Cour constitutionnelle, des participants au procès et afin d’assurer l’exercice de la juridiction constitutionnelle on prévoit, selon l’article 82 du Code de la juridiction constitutionnelle, une amende d’un montant de 25 fois le salaire minimum pour :

  • des déclarations inconstitutionnelles indifféremment de la manière de s’exprimer ;
  • l’immixtion dans l’activité de procédure des juges de la Cour, la tentative d’exercer une influence sur les juges en appliquant des méthodes contrevenant à la procédure ;
  • le non accomplissement immotivé, selon les modalités et les délais déterminés, des exigences des juges de la Cour, la non exécution des arrêts et des avis de la Cour ;
  • la violation du serment judiciaire ;
  • la manifestation du manque de respect pour la Cour constitutionnelle en transgressant les dispositions prises par le président de la séance, ainsi que les autres faits prouvant la déconsidération manifeste de la Cour ou de la procédure de la juridiction constitutionnelle.

Des mesures peuvent être prises afin d’assurer les conditions normales pour exercer la juridiction constitutionnelle par décision du président de la séance en dressant un procès-verbal ou en rédigeant une annexe.

II 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

La procédure conduisant à la déclaration d’irrecevabilité n’a pas évolué.

II 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Saisines parvenues à la Cour, déclarées irrecevables :

La procédure conduisant à la déclaration d’irrecevabilité est réglementée par le Code de la juridiction constitutionnelle et jusqu’à présent n’a pas évolué. La jurisprudence constitutionnelle concernant ce problème reste invariable.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable

Exemple

Le 5 octobre 1999 à la Cour constitutionnelle est parvenue la saisine de l’avocat parlementaire Constantin LAZARI concernant le contrôle de constitutionnalité de certaines dispositions de la Loi n° 558-XIV du 29 juillet 1999 pour modifier la Loi relative au notariat. Le président a transmis le dossier le même jour.

Le 19 octobre a eu lieu la séance plénière de la Cour constitutionnelle concernant le résultat de l’examen préliminaire de la saisine afin de l’accepter ou non pour examen au fond.

Le juge rapporteur Mihai COTOROBAI a présenté le rapport concernant les pièces du dossier inscrit au rôle. Après l’examen préliminaire on a constaté que la saisine a été déposée conformément aux dispositions des articles 24 et 25 de la Loi relative à la Cour constitutionnelle et aux articles 38 et 39 du Code de la juridiction constitutionnelle, que le problème abordé a un caractère juridique et que son examen est de la compétence de la Cour constitutionnelle. La saisine a été admise pour examen et a été incluse à l’ordre du jour de la Cour, conformément à la décision adoptée par la chambre du conseil.

Le 22 octobre 1999, selon l’article 9 de la Loi relative à la Cour constitutionnelle, on a sollicité les points de vue visant les problèmes abordés en saisine :

  • du président de la République ;
  • du président du Parlement ;
  • de l’Union des notaires de la République de Moldavie ;
  • du ministère des Finances.

Le 2 décembre 1999 a eu lieu la séance plénière de la Cour constitutionnelle ayant comme ordre de jour : la saisine de l’avocat parlementaire concernant le contrôle de constitutionnalité de certaines dispositions de la Loi relative au notariat n° 1153-XIII du 11 avril 1997, ultérieurement modifiée.

Le président de la séance constate la présence des participants au procès :

  • M. C. LAZARI, avocat parlementaire ;
  • Mme T. UNGUREANU, président de l’Union des notaires ;
  • M. I. CREANCAˇ , chef du secteur relations avec les autorités publiques, Direction juridique de l’Appareil du Parlement.

Le président de la séance explique aux participants au procès leurs droits et obligations de procédure.

Conformément à l’article 51 du Code de la juridiction constitutionnelle, le juge rapporteur Mihai COTOROBAI présente le rapport sur l’essence de la cause, le fondement sur lequel se base la Cour, les pièces et l’état du dossier.

Après la présentation de l’information par le juge rapporteur, le président de la séance propose aux parties d’exposer leurs positions. Exposent leurs positions : M. C. LAZARI, avocat parlementaire ; M. I. CREANCAˇ , chef du secteur relations avec les autorités publiques, Direction juridique de l’Appareil du Parlement, et l’expert pour le problème Mme T. UNGUREANU, président de l’Union des notaires.

Après les conclusions des parties, selon l’article 55 du Code de la juridiction constitutionnelle, la Cour délibère dans la chambre du conseil.

Revenant dans la salle des séances après la délibération, la Cour prononce l’arrêt adopté.

III 1. – Principe du contradictoire

La Cour constitutionnelle déploie son activité en conformité avec les principes suivants :

a) l’indépendance ;

b) la collégialité ;

c) la légalité ;

d) la publicité.

Le principe du contradictoire n’est pas fixé dans la Loi relative à la Cour constitutionnelle. Ce principe est admis en effet dans le procès de l’exercice de la juridiction constitutionnelle.

III 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Conformément à la décision de la Cour constitutionnelle d’accepter pour examen la saisine et de l’inclure à l’ordre de jour, le juge rapporteur entreprend les actions suivantes :

a) remet à l’autre partie la copie de la saisine et des pièces annexées ;

b) examine les objections possibles de l’autre partie concernant la saisine ;

c) sollicite des organes compétents les pièces concernant l’affaire ;

d) sollicite l’exécution des expertises ;

e) entreprend toute autre action pour le règlement de l’affaire.

III 1.2. – À quelles étapes de la procédures et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

La juridiction constitutionnelle est exercée sur le fondement du principe d’égalité des parties et des autres participants au procès devant la Constitution et la Cour constitutionnelle. La Cour écoute seulement les explications des parties, les conclusions des experts, elle lit les documents se rapportant à l’examen de la cause. Les parties au procès devant la juridiction constitutionnelle ont libre accès aux pièces du dossier, elles peuvent présenter des arguments et participer à leur examen, poser des questions à d’autres participants au procès, faire des déclarations, présenter des explications orales ou par écrit, faire des objections contre les déclarations, les arguments et les points de vue d’autres participants au procès.

III 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

La réponse à cette question est donnée au III-1.

III 2. – Égalité des armes

III 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Après la préparation préliminaire de l’affaire pour l’examen par le département respectif du Secrétariat sous le contrôle du juge rapporteur, on prépare le dossier qui comprend :

a) la décision de la Cour d’examiner la saisine et de l’inclure à l’ordre de jour ;

b) l’avis sur l’examen préliminaire de la saisine ;

c) la saisine et les pièces annexées ;

d) la demande d’effectuer les expertises ;

e) les notes informatives et les rapports faits pendant l’examen préliminaire de la saisine ;

f) les rapports de l’expertise et autres pièces.

Les documents n’ayant pas d’intérêt pour l’examen de la cause sont exclus du dossier.

III 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Après la mise en état de l’affaire, le juge rapporteur prend des mesures au plus tard 10 jours avant la séance de la Cour afin de remettre les copies de la saisine aux parties.

Les autres pièces nécessaires pour l’examen de la cause sont dans le dossier et sont accessibles aux parties.

La Cour constitutionnelle peut décider d’envoyer les pièces du dossier aux participants au procès, au président de la République, au président du Parlement, au Premier ministre, au président de la Cour suprême de Justice, au procureur général.

III 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Le juge constitutionnel dispose de moyens propres pour l’examen préliminaire de la cause. À l’étape de la mise en état de l’affaire, il sollicite des organes compétents les pièces concernant l’affaire, demande les points de vue des autorités publiques centrales, décide l’exécution des expertises, entreprend toute autre action pour le règlement de l’affaire.

III 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

En contrôlant la constitutionnalité de l’acte contesté et en constatant des faits qui ne sont pas abordés ou contestés dans la saisine, la Cour constitutionnelle (et non le juge constitutionnel) peut prononcer une décision visant les actes normatifs dont la constitutionnalité dépend, en tout ou en partie, de la constitutionnalité de l’acte contesté. Dans ce cas les personnes ayant le droit de saisir la Cour n’ont pas le droit de se prononcer sur les aspects dont la Cour constitutionnelle s’est saisie d’office.

III 3. – Délai de jugement

III 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Le délai maximal est de six mois à compter de la date de l’enregistrement de la saisine.

III 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

En cas de solution au fond de la saisine on prononce un arrêt, on émet un avis ou on adopte une décision en séance plénière.

III 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

L’arrêt et l’avis se prononcent, en règle générale, à la même séance, après la délibération des juges de la Cour. La Cour constitutionnelle peut ajourner

la rédaction de l’arrêt ou de l’avis, mais pas plus de 5 jours. La partie de la résolution de l’acte adopté peut être rédigée par écrit, prononcée à la même séance et est jointe au dossier. Après le parachèvement de l’arrêt et de l’avis, la Cour constitutionnelle en informe les participants au procès. Les arrêts et les avis de la Cour constitutionnelle sont publiés au « Monitorul Oficial al Republicii Moldova » dans les 10 jours qui suivent leur adoption, ils peuvent être publiés par d’autres moyens de presse.

Conclusion

La Cour constitutionnelle relève les faits suivants :

Conformément à l’article 10 de la Loi relative à la Cour constitutionnelle et à l’article 80 du Code de la juridiction constitutionnelle, la Cour élabore le rapport annuel sur l’exercice de la juridiction constitutionnelle qui comprend une analyse minutieuse des pièces examinées au cours de l’année, les circonstances élucidées au cours de l’examen des pièces, des conclusions et recommandations. Selon les conclusions comprises dans le Rapport annuel on fait des propositions pour modifier la législation concernant la Cour constitutionnelle afin d’assurer l’accès à la juridiction constitutionnelle.

Selon l’article 135, alinéa (1) lettre g), de la Constitution, l’article 4, alinéa (1), lettre g), de la Loi relative à la Cour constitutionnelle et l’article 4, alinéa (1), lettre g), du Code de la juridiction constitutionnelle, la Cour constitutionnelle résout les cas exceptionnels d’inconstitutionnalité des actes juridiques, sur saisine de la Cour suprême de Justice, en limitant l’accès libre à la Cour constitutionnelle des autres instances judiciaires. C’est pourquoi la Cour constitutionnelle a présenté au Parlement la proposition de modifier les actes législatifs mentionnés pour que toute instance judiciaire puisse saisir la Cour. En avançant cette proposition, la Cour est partie du fait que les instances judiciaires, à l’exception de la Cour suprême de Justice, n’ont pas le droit de saisir la Cour constitutionnelle au cours de l’examen de certains cas concrets, ce que restreint l’indépendance des juges et qui contrevient à l’article 116, alinéa (1), de la Constitution.

Vu la nécessité de garantir l’accès à la juridiction constitutionnelle, conformément à l’article 34, alinéa (3), de la Loi relative à la Cour constitutionnelle, la Cour approuve l’organigramme et l’état du personnel du Secrétariat de la Cour.

Selon les conclusions comprises dans le Rapport annuel de la Cour constitutionnelle on a modifié l’article 25 de la Loi relative à la Cour constitutionnelle : on a ajouté à l’alinéa (1) les lettres j) et i). Le 11 juillet 1996 par la Loi n° 917-XIII on a introduit une nouvelle catégorie de personnes ayant le droit de saisir la Cour – l’Assemblée populaire de Gagaousie (GagaouseYéri). Le 14 mai 1998 par la Loi n° 18-XIV on a accordé la qualité de personne ayant le droit de saisir la Cour à l’avocat parlementaire.

Rapport de la cour constitutionnelle de Centrafrique

Mars 2000

La Cour constitutionnelle instituée par la Constitution du 14 janvier 1995 ouvre largement la possibilité à tout citoyen d’exiger le respect de la Constitution et ce, pour permettre à tout justiciable d’être directement associé à la protection juridique de ses droits fondamentaux.

Pour ce faire, une procédure des plus simplifiées a été prévue par la Constitution elle-même et par les textes organiques subséquents.

Relativement au thème du présent congrès à savoir : « L’accès au juge Constitutionnel : modalités et procédures », et plus spécialement quant au contrôle en constitutionnalité des normes, cette volonté sans équivoque de l’ouverture la plus large de la saisine de la Cour constitutionnelle se manifeste par l’inexistence pratiquement d’aucune contrainte spéciale mise à la charge du citoyen de la République Centrafricaine, lui simplifiant ainsi à l’extrême l’accès au juge Constitutionnel.

Il en découle qu’en dehors de la Constitution des traités, des lois organiques en voie de promulgation et du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, le justiciable en République Centrafricaine n’a à déférer à aucune obligation particulière quant à sa qualité, au délai d’introduction de son recours et à sa représentation devant l’institution.

Cependant, celle-ci, bien au contraire est tenue dans des délais prédéfinis pour rendre sa décision.

La Cour constitutionnelle de Centrafrique étant de création récente, et par ailleurs, l’usage à ce jour encore limité de la possibilité de saisine de la Haute Juridiction comme ci-dessus évoqué, il ne sera possible à celle-ci, en raison de son jeune âge, de répondre à des questions qu’elle ne peut maîtriser et à certains points abstraits et inadaptés du questionnaire.

Aussi apportera-t-elle sa modeste contribution en évoquant tous les cas et conditions d’ouverture du recours, de recevabilité de la saisine, de son traitement et de la procédure y relative.

I. L’ouverture du droit de saisine

La Constitution Centrafricaine du 14 janvier 1995 pose en son article 70 alinéa 3 le principe de l’ouverture de la saisine en ces termes : « Toute personne qui s’estime lésée peut saisir la Cour constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois, soit directement, soit par la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité invoquée devant une juridiction dans une affaire qui la concerne. La Cour constitutionnelle est tenue de statuer dans un délai d’un mois. En cas d’urgence, ce délai est ramené à huit (8) jours. »

Ce principe est repris par la Loi 95.006 du 15 août 1995 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle qui détermine les règles de procédure devant la Haute Juridiction en son chapitre V suivant la nature de ses attributions.

Ainsi en est-il :

a) du contrôle de la constitutionnalité :

1. – par voie d’action des lois organiques, des lois ordinaires, des ordonnances prévues aux articles 28 à 42 ;

2. – par voie d’exception des lois organiques, des lois ordinaires et des ordonnances prévues aux articles 43 à 47.

b) du contrôle de conformité à la Constitution :

1. – des lois de ratification des engagements internationaux prévus aux articles 51 à 53 ;

2. – du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale prévu aux articles 48 à 50.

I 1. – Les requérants

I 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Il ressort des dispositions des textes ci-dessus rapportés, qu’en principe toute personne vivant sur le territoire centrafricain a le droit de saisir la Cour constitutionnelle si elle « s’estime lésée ».

Cependant, la loi réserve cette opportunité :

  • au président de la République, et à lui seul en cas de vérification de la conformité à la Constitution des lois organiques avant leur promulgation ;
  • au président de la République, au président de l’Assemblée nationale, à un tiers des députés en cas de vérification de la conformité à la Constitution des lois de ratification des engagements internationaux ;
  • enfin au président de l’Assemblée nationale en cas de vérification de la conformité du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale à la Constitution.

Tableau synthétique quantitatif des saisines :

I 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Non. La Cour constitutionnelle ayant été instituée récemment (1995) il n’est pas encore intervenu un texte modifiant la procédure applicable devant elle, et plus spécifiquement les conditions de saisine en matière de vérification de la conformité des normes à la Constitution.

I 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Non. Aux termes de l’article 23 de la Loi 95.006 du 15 août 1995 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, celle-ci ne peut rendre une décision ou un avis que sur la base d’une requête ayant fait l’objet au préalable d’une instruction diligentée par un rapporteur désigné par Ordonnance du président de la Cour constitutionnelle parmi les membres de la Cour.

De même l’article 39 de la même dite loi ne donne à la Cour, la latitude de ne statuer uniquement que sur l’ensemble des moyens soulevés par les requérants.

En outre la Cour ne peut, hormis les cas de violation de la Constitution ou de principe à valeur constitutionnelle, soulever des moyens d’office. Elle statue en constitutionnalité et non en opportunité.

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ?

En ce qui concerne le désistement des requérants de leur saisine, la Juridiction constitutionnelle de Centrafrique, à défaut de dispositions légales propres, fait application d’une jurisprudence établie en la matière : le désistement intervient jusqu’à l’audience de la Cour.

La juridiction constitutionnelle centrafricaine n’a pas encore été saisie d’un cas de désistement partiel.

I 2. – Actes contrôlés

I 2.1. – Tableau des saisines par type d’actes contrôlés

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

Par les textes ? Non.

Par la jurisprudence ? Oui, la Loi référendaire et la Constitution sont placées hors contrôle.

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Un tel cas ne s’est pas encore posé devant la Cour constitutionnelle de la République Centrafricaine.

I 3. – Les délais

I 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Pour les recours par voie d’exception contre les lois promulguées, aucun délai n’est imposé quant à leur recevabilité.

I 3.2. – Tableau des conditions de délais

I 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Non.

I 3.4. – Sont-ils l’objet de critiques, pour quelles raisons ?

Non.

II. Recevabilité de la saisine
II 1. – Conditions relatives au requérant

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Non. L’article 22 alinéa 1er de la Loi 95.006 précitée pose que : « La procédure devant la Cour constitutionnelle est gratuite, écrite et contradictoire. »

Il en découle qu’aucun droit de timbre n’est imposé au requérant.

II 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

La représentation du requérant par ministère d’avocat ou par une autre personne dûment mandatée est possible (art. 22 alinéa 3 de la Loi 95.006) mais non obligatoire.

II 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Le requérant n’a pas à démontrer outre mesure son intérêt à agir. Il lui suffit de s’estimer lésé par un texte (art. 70 alinéa 3 C).

II 2. – Conditions relatives au recours

II 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les requêtes sont enregistrées selon l’ordre d’arrivée.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date de réception fait foi pour la suite de la procédure.

II 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

La requête est rédigée sur papier libre. Elle énonce les noms, adresse et signature du requérant, identifie la norme dont la vérification de la constitutionnalité est demandée. Elle énonce également les moyens et points de droit soulevés et les textes afférents.

Des moyens nouveaux peuvent être soulevés en cours de procédure et cela jusqu’au dépôt du rapport.

II 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Ces conditions sont les mêmes depuis l’institution de la Cour et n’ont pas évolué depuis lors.

II 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Non. L’état actuel de la législation centrafricaine ne prévoit pas une telle procédure.

II 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

II 3.1. – Qui statue sur la recevabilité du recours ?

La Cour elle-même doit statuer sur la recevabilité des recours et cela au vu du rapport d’un conseiller rapporteur.

II 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Les décisions de la Cour ne sont susceptibles d’aucun recours (art. 74 alinéa 1er de la Constitution, article 4 alinéa 2 de la Loi 95.006 du 15 août 1995).

II 3.3. – La cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

La Cour statue toujours en formation plénière (art. 17 de la Loi 95.006) sur un rapport établi par un rapporteur désigné par ordonnance du président de la Cour constitutionnelle parmi les membres de la Cour (art. 23 de la Loi 95.006).

Les requêtes sont enregistrées par ordre d’arrivée au Greffe de la Cour par le greffier en chef au moment de leur dépôt.

Il n’y a pas de tri préalable.

II 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

Les décisions de la Cour sont motivées. Elles sont rendues en audience publique.

Elles sont publiées au Journal officiel (art. 4 de la Loi 95.006).

II 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit à agir ?

Il n’existe pas de sanction à l’encontre des requérants abusifs.

II 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

La Cour constitutionnelle de Centrafrique étant de création récente la procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité n’a pas évolué.

II 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Sans objet.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III 1. – Principe du contradictoire

III 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

La cour est tenue à l’obligation d’aviser sans délai le président de la République et le président de l’Assemblée nationale qui en informe les députés, lorsque la saisine n’émane pas d’eux (art. 34 alinéa 3 de la Loi 95.006).

Le greffier en chef notifie les actes et avis d’audience à toutes les parties concernées.

III 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Les parties, les avocats et les représentants des parties ont accès au prétoire le jour de l’audience publique.

Les parties, les avocats ou les représentants des parties qui en ont fait la demande sont autorisés à prendre la parole le jour de l’audience (art. 38 L.O.).

III 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Le procès en constitutionnalité devant la Cour constitutionnelle est défini comme pleinement contradictoire (art. 22 L.O.).

III 2. – Égalité des armes

III 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Les conclusions échangées entre les parties sont constitutives de la procédure.

III 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ?

Oui.

III 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Le juge constitutionnel dispose de moyens propres d’instruction d’une affaire :

1. – La désignation d’un rapporteur ;

2. – Au cours du jugement la Cour peut par décision avant dire droit ordonner une enquête (art. 23 L.O.).

III 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ou de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

L’article 39 de la Loi organique prévoit en son alinéa 1er que : « La Cour statue uniquement sur l’ensemble des moyens soulevés par les requérants. »

Cependant le même article ajoute en son alinéa 2 que : « La Cour constitutionnelle ne peut hormis les cas de violation de la Constitution ou de principes à valeur constitutionnelle, soulever des moyens d’office. Elle statue en constitutionnalité et non point en opportunité. »

Oui, les requérants ont la possibilité à l’audience de se prononcer sur les griefs soulevés d’office, soit oralement, soit en versant des notes en délibéré.

III 3. – Délai de jugement

III 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

La Cour est tenue en matière de conformité à la Constitution de statuer dans le délai d’un mois à compter de sa saisine. Ce délai est ramené à huit (8) jours en cas d’urgence invoquée dans l’acte de saisine (art. 70 alinéa 5 C, art. 30 et 35 L.O.). En ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, la Cour statue dans un délai d’un mois (art. 70 alinéa 48 L.O.).

Compte tenu des difficultés d’ordre matériel rencontrées par la Cour, parfois ces délais ne sont pas respectés.

La décision revêtue de la signature du président et du greffier en chef est notifiée aux parties concernées, et publiée au Journal officiel.

III 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Non, Il n’y a pas une procédure formelle de clôture de l’instruction, sinon, seul le dépôt du rapport clôture l’instruction (art. 23 alinéa 3 L.O.).

III 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen que prend la Cour pour statuer ?

Sans objet.

Rapport de la cour constitutionnelle de Roumanie

Mars 2000

Rapport établi par Dr. Ioan Muraru,
professeur universitaire, juge ;

Dr. Gheorge Iancu,
chargé de cours, secrétaire général ;

Doina Suliman,
magistrat assistant ;

et Monica Ionescu,
pour la traduction en français.

Explications préliminaires

I. La Cour constitutionnelle de la Roumanie est organisée et fonctionne en vertu des dispositions de la Constitution de 1991 et de la Loi n° 47/1992 relative à son organisation et à son fonctionnement, modifiée, complétée et republiée en 1997.

Les attributions de la Cour constitutionnelle, établies exclusivement et limitativement par l’article 144 de la Constitution, peuvent être groupées dans deux grandes catégories, notamment :

1. – des attributions relatives au contrôle de la constitutionnalité de certaines normes juridiques ;

2. – des attributions relatives au contrôle de la constitutionnalité de certaines activités, comportements ou situations.

Dans le cadre de la première catégorie d’attributions, il convient de distinguer le contrôle de la constitutionnalité des :

a) initiatives de révision de la Constitution ;

b) lois, avant leur promulgation a priori ;

c) lois en vigueur a posteriori ;

d) initiatives législatives civiques ;

e) règlements du Parlement ;

f) ordonnances du gouvernement.

Dans la deuxième catégorie d’attributions, il incombe à la Cour constitutionnelle de :

a) veiller au respect de la procédure concernant l’élection du président de la Roumanie et confirmer les résultats du suffrage ;

b) constater l’existence des circonstances qui justifient l’intérim dans l’exercice de la fonction de président de la Roumanie et communiquer ses constatations au Parlement et au gouvernement ;

c) donner un avis consultatif sur la proposition de suspension de sa fonction du président de la Roumanie ;

d) veiller au respect de la procédure concernant l’organisation et le déroulement du référendum et en confirmer les résultats ;

e) trancher des contestations ayant pour objet la constitutionnalité d’un parti politique.

Le questionnaire, rédigé en vue du Congrès, ne porte que sur la première catégorie d’attributions. C’est la raison pour laquelle toutes les références à l’activité de la justice constitutionnelle en Roumanie auront pour point de renvoi ces éclaircissements préalables.

II. La Loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle a été modifiée et complétée en 1997, par la Loi n° 138, publiée au Moniteur officiel de la Roumanie, Partie Ire, n° 170 du 25 juillet 1997.

Les modifications qui concernent le thème du Congrès sont les suivantes : la suppression des deux degrés de juridiction (le fond et le recours) et la réglementation des jugements des exceptions d’inconstitutionnalité par le Plénum de la Cour ; l’établissement des conditions d’irrecevabilité des exceptions d’inconstitutionnalité, ainsi que la possibilité pour les Tribunaux de vérifier eux-mêmes l’existence de celles-ci. (voir, pour des explications supplémentaires, l’Annuaire international de Justice constitutionnelle, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 1997, p. 809 et suiv.)

III. Pour pouvoir comparer plus facilement les données par années, le présent rapport entreprend de se référer à l’activité de la Cour entre le 1er janvier 1993 et le 31 décembre 1999. Nous ne prenons pas en compte l’activité de la seconde partie de l’année 1992, année de la création de la Cour constitutionnelle de la Roumanie.

I. L’ouverture du droit de saisine
I 1. – Les requérants

Ils sont : le président de la Roumanie, le président de la Chambre des députés, le président du Sénat, le gouvernement, la Cour suprême de Justice, 50 députés, 25 sénateurs, le groupe parlementaire, les tribunaux d’office ou à la sollicitation des parties en procès.

I 1.1. – Tableau des saisines par type de requérant

Tableau synthétique (1) des saisines reçues par la Cour constitutionnelle dans la période 1993-1999 conformément à l’article 144 lettres a), b), c) et h) de la Constitution

Voir le tableau n° 2, annexe I, page 467.

a) Très rarement, les saisines proviennent du président de la Roumanie, des présidents des Chambres du Parlement, de la Cour suprême de Justice, du gouvernement.

b) La plupart des saisines proviennent des tribunaux, à la suite des exceptions d’inconstitutionnalité.

c) C’est la catégorie parties du procès pénal qui comporte des discussions, au cas des exceptions d’inconstitutionnalité.

I-1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps?

Voir Explications préliminaires, II

I 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’autosaisine ?

La Cour ne peut pas se saisir d’office, à l’exception de cas d’initiatives de révision de la Constitution.

Ainsi, avant que le Parlement soit saisi de la procédure de révision de la Constitution, le projet de loi ou la proposition législative est déposé à la Cour constitutionnelle, qui doit se prononcer sur sa constitutionnalité, dans un délai de 10 jours. Le projet de loi ou la proposition législative ne peuvent être présentés au Parlement qu’accompagnés de la décision de la Cour constitutionnelle.

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur saisine ? Si oui, dans quels délais et selon quelles procédures ?

Il y a eu des cas où les auteurs de la saisine, dans les exceptions d’inconstitutionnalité, ont spécifié à la Cour qu’ils se désistaient de leur saisine. Mais, selon l’article 25 du Règlement d’organisation et de fonctionnement de la Cour constitutionnelle (publié au Moniteur officiel de la Roumanie, Partie Ire, n° 308 du 12 novembre 1997), une fois légalement saisie, la Cour procède à l’examen de la constitutionnalité. Ne sont pas applicables les dispositions relatives à la suspension, à l’interruption ou à l’extinction de l’instance.

I 2. – Actes contrôlés

I 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé :

Voir le tableau n° 3, annexe II, page 467.

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

La Cour constitutionnelle vérifie la constitutionnalité seulement des actes normatifs précités dans les explications préliminaires de ce questionnaire. Le système juridique roumain contient en effet aussi d’autres actes normatifs, tels : les arrêtés gouvernementaux, les ordres et les instructions des ministres, les règlements, les actes normatifs des autorités locales (maires, conseils locaux). Ces actes normatifs sont soumis à un contrôle de constitutionnalité et de légalité accompli par les Tribunaux chargés du contentieux administratif.

Il y a eu, certainement, des cas où la Cour constitutionnelle a été saisie du contrôle de constitutionnalité de certains actes normatifs autres que ceux mentionnés à l’article 144 de la Constitution.

Dans de tels cas, la Cour a :

a) rejeté les exceptions d’inconstitutionnalité ayant pour objet des arrêtés du gouvernement. Dans une première décision (n° 5/1994), la Cour a présenté, à ce sujet, les motivations suivantes : les attributions de la Cour sont expressément et limitativement précisées dans la Constitution ; par rapport aux dispositions constitutionnelles, il est à remarquer que la solution des exceptions relatives aux arrêtés du gouvernement n’incombe pas à la compétence de la Cour constitutionnelle, mais est du ressort des Tribunaux ordinaires ; le terme loi est utilisé dans la Constitution au sens restreint d’acte adopté par le Parlement ; considérer que les arrêtés du gouvernement tombent sous l’incidence du contrôle de la Cour constitutionnelle, ajoute au texte de la Constitution, ce qui est interdit ; la loi fondamentale a entendu soumettre au contentieux constitutionnel uniquement ces actes normatifs qui, d’une façon ou d’une autre, sont soumis aux débats et à l’approbation finale du Parlement, laissant de côté les actes de l’exécutif, pris pour exécuter la loi qui ne sont plus soumis à ce for ; en tant qu’actes administratifs, les arrêtés du gouvernement peuvent être attaqués uniquement par la voie du contentieux administratif, devant les Tribunaux ordinaires, circonstance dans laquelle est également vérifiée leur conformité à la loi, en vertu de laquelle ils ont été émis.

Nous devons mentionner qu’il y a eu, ultérieurement, plusieurs décisions qui ont repris ces considérants ;

b) rejeté les exceptions d’inconstitutionnalité ayant pour objet des ordres des ministres. (Il s’agit d’ordres à caractère normatif).

Dans une première décision (n° 7/1994), la Cour a motivé sa décision de la façon suivante : l’exception est manifestement mal fondée ; n’incombe pas à la compétence de la Cour constitutionnelle la solution des exceptions d’inconstitutionnalité relatives aux ordres émis par un ministre ; admettre la thèse selon laquelle l’ordre du ministre peut aussi être examiné par la Cour au regard de sa constitutionnalité. Cela signifie ajouter au texte de la loi fondamentale, ce qui est interdit parce que nous nous trouvons devant une disposition d’interprétation stricte ; l’ordre du ministre, étant un acte administratif, peut être attaqué uniquement par la voie du contentieux administratif devant le Tribunal, circonstance dans laquelle est également vérifiée sa conformité avec la loi en vertu de laquelle il a été émis.

Mais, nous mentionnons qu’il y a eu, ultérieurement, plusieurs décisions qui ont repris ces considérants ;

c) rejeté comme irrecevables, des exceptions d’inconstitutionnalité ayant pour objet des arrêtés des conseils locaux (décision n° 185/1999).

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Nous considérons que deux situations peuvent répondre à cette question :

a) La situation dans laquelle il s’agit d’une loi d’approbation ou de rejet d’une Ordonnance du gouvernement.

Si à l’égard de celle-ci sont invoquées des objections d’inconstitutionnalité (contrôle a priori), le contrôle peut être élargi même sur le contenu de l’Ordonnance gouvernementale, parce que celle-ci sera transformée en loi.

b) La situation dans laquelle l’article de loi invoqué dans la saisine a posteriori de la Cour a été, entre temps, modifié. Dans cette situation, il a été établi que, si dans sa nouvelle rédaction, la disposition légale maintient la solution législative de principe antérieure à la modification, les motifs d’inconstitutionnalité étant les mêmes, la Cour peut se prononcer, une nouvelle saisine n’étant pas nécessaire. (Les Décisions du Plénum de la Cour constitutionnelle n° III/1995 ; n° 7/1996 ; n° 713/1997.)

I 3. – Les délais

I 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ? Si oui, lesquels ?

Pour ce qui est des délais dans lesquels la Cour constitutionnelle peut être saisie, nous signalons que de tels délais ne sont établis ni par la Constitution, ni par la Loi d’organisation et de fonctionnement.

Quelques règles pourraient, quand même, être identifiées :

a) Quant aux objections d’inconstitutionnalité (le contrôle a priori), elles peuvent être déposées dès le lendemain de la date du dépôt de la Loi votée et jusqu’à la promulgation par le président de la Roumanie aux secrétaires généraux des Chambres du parlement. À mentionner, le délai de protection pour les sujets pouvant saisir, dans la mesure où la loi est conservée par les secrétaires généraux des Chambres 5 jours, ou 2 jours pour les lois adoptées en procédure d’urgence. Ce n’est qu’une fois ces délais écoulés que la loi est transmise pour promulgation.

Le président de la Roumanie a l’obligation constitutionnelle de promulguer la loi, dans un délai de 20 jours suivant la réception.

b) Quant aux exceptions d’inconstitutionnalité (le contrôle a posteriori), celles-ci peuvent être soulevées n’importe quand en cours d’instance et quelque soit le degré de juridiction où l’affaire est jugé (il s’agit des lois et des ordonnances).

c) Les objections relatives aux règlements parlementaires peuvent être déposées n’importe quand.

I 3.2. – Tableau des conditions de délais

Voir le tableau n° 4, annexe III, page 468.

I 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Aucune modification relative aux délais dans lesquels la Cour peut être saisie n’est intervenue.

II. Recevabilité de la saisine
II 1. – Conditions relatives au requérant

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

Conformément à l’article 15 de la Loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle, les requêtes adressées à celle-ci sont exemptes de taxe de timbre.

II 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

Selon l’article 24(5) de la Loi n° 47/1992, lors de la solution des exceptions d’inconstitutionnalité, les parties peuvent être représentées par des avocats étant autorisés à plaider à la Cour suprême de Justice.

La représentation par avocat, est, donc, possible, mais elle n’est pas obligatoire.

II 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

L’auteur de l’exception d’inconstitutionnalité est naturellement intéressé à agir. Comme nous l’avons déjà mentionné, les exceptions d’inconstitutionnalité peuvent être invoquées uniquement devant un tribunal, dans le cadre d’un procès concret. Et selon l’article 21 de la Constitution, toute personne peut s’adresser à la justice pour la défense de ses droits, ses libertés et ses intérêts légitimes.

En ce qui concerne les auteurs des objections d’inconstitutionnalité ou de celles relatives aux règlements parlementaires, ici l’intérêt résulte des obligations de ceux-ci de protéger les intérêts généraux.

II 2. – Conditions relatives au recours

II 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Les actes de saisine de la Cour constitutionnelle, qui visent les cas spécifiés à l’article 144 lettres a), b), c) et h) de la Constitution, sont reçus au Service d’enregistrements, y apportés soit par la poste, soit par porteur. Ils sont immédiatement inscrits dans le Registre d’entrées-sorties de la correspondance, acquérant un numéro d’ordre et une date certaine.

Après l’enregistrement, l’acte de saisine, y compris l’enveloppe (s’il est arrivé par la poste), est remis au magistrat-assistant en chef, qui le présente immédiatement au président de la Cour.

En recevant l’acte dont la Cour est saisie, le président de la Cour vérifie si les conditions formelles sont respectées, après quoi il désigne un juge comme rapporteur et ordonne l’inscription de l’acte de saisine dans le Registre de dossiers du rôle de la Cour.

L’acte de saisine, ainsi que les autres pièces qui le concernent est restitué par le magistrat-assistant en chef au Service d’enregistrements, où, le même jour, il reçoit le numéro d’ordre du Registre de dossiers, auquel est ajoutée une lettre de A à I, selon le type de la saisine (correspondant aux types d’attributions mentionnées à l’article 144 de la Constitution). Il est à mentionner que, sous le même numéro, seront aussi enregistrées, toutes les requêtes ultérieurement déposées ou les pièces ayant trait à l’affaire envoyées par la Cour.

Ensuite, le numéro du dossier nouvellement créé sera inscrit au Registre informatif, dans lequel seront mentionnés : le premier délai de jugement et les délais suivants accordés par la Cour, le numéro et la date de la décision ou de l’arrêt rendus, ainsi que, brièvement, la solution.

Le nom de l’organe ou de la personne qui a fait la saisine et le numéro du dossier seront également inscrits, dans un Opus alphabétique, pour être facilement retrouvés par les magistrats et les justiciables. Dans le cas où la saisine provient d’un groupe de députés ou de sénateurs, dans l’opus alphabétique ne sera inscrit que le nom du premier député ou du premier sénateur.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

C’est la date d’enregistrement dans le Registre des dossiers qui atteste du déclenchement des procédures.

II 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Voir les tableaux nos 5 et 6, annexes IV et V, pages 470 et 472.

II 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Non.

II 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ? À l’initiative du requérant ou de la Cour elle-même ? Cette possibilité de régularisation est-elle encadrée dans des délais ?

La procédure se déroule à partir du moment de l’enregistrement de la saisine. Il n’y a pas de procédures de correction de celle-ci. La Cour juge in limine litis.

II 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

Il n’existe pas de procédure préalable de rejet d’une saisine, parce qu’elle ne réunirait pas les conditions de forme et de contenu adéquates. Il est vrai que, selon l’article 12 de la Loi n° 47/1992, les saisines doivent être faites sous la forme écrite et motivées. En ce qui concerne la forme écrite, elle est obligatoire pour que la saisine soit enregistrée (donc, reçue). Concernant la motivation, ici les problèmes sont plus compliqués et c’est très rarement qu’une exception a été rejetée du fait de l’absence de la motivation.

C’est pourquoi, une fois enregistrée, la saisine parcourt la procédure et cette procédure est close avec le prononcé de la décision. Ce n’est que par cette décision que l’on statue également sur une irrecevabilité de la saisine.

Les cas d’irrecevabilité peuvent regarder : le sujet de la saisine, l’objet de la saisine, le bien-fondé constitutionnel invoqué pour la contestation de la conformité constitutionnelle de la loi.

La recevabilité pour les exceptions d’inconstitutionnalité est expressément mentionnée à l’article 23 de la Loi n° 47/1992. Ainsi, une exception est recevable si : elle est soulevée devant un Tribunal ; elle regarde l’inconstitutionnalité d’une loi ou d’une ordonnance en vigueur ; elle concerne un texte de loi dont dépend la solution de l’affaire ; elle est soulevée par l’une des parties du procès ou d’office par le Tribunal ; la constitutionnalité n’avait pas été établie antérieurement selon l’article 145 alinéa (1er) de la Constitution (notamment par le Parlement, dans le cadre du contrôle a priori) ; le texte de loi n’avait pas été déclaré inconstitutionnel dans une décision antérieure de la Cour constitutionnelle. Dans ces cas, le Tribunal lui même est légalement tenu à constater l’irrecevabilité. Si le Tribunal n’agit pas de cette manière, l’obligation en incombe à la Cour constitutionnelle qui rend une décision.

II 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

Ce n’est que la Cour constitutionnelle, à l’exception des cas précités.

II 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Il n’y pas de voie de recours contre la décision de la Cour constitutionnelle. La décision est définitive et obligatoire.

II 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

a) La Cour constitutionnelle délibère en Plénum et les actes de la Cour sont adoptés à la majorité des juges.

b) Le quorum nécessaire au Plénum de la Cour constitutionnelle est de deux tiers du nombre des juges de la Cour.

c) La décision de la Cour constitutionnelle relative à la vérification de l’initiative de révision de la Constitution requiert une majorité des deux tiers des juges de la Cour.

d) Toute affaire est débattue sur la base d’un rapport rédigé par un jugerapporteur.

e) Le rapporteur est désigné par le président de la Cour constitutionnelle, parmi les juges de la Cour, après l’enregistrement de la saisine.

II 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

Toutes les décisions de la Cour constitutionnelle sont prononcées, motivées et publiées au Moniteur officiel de la Roumanie, Partie Ire.

II 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Conformément à la Loi n° 47/1992, lorsque la Cour constitutionnelle constate que l’exception d’inconstitutionnalité est mal fondée et qu’elle a été soulevée de mauvaise foi, afin que la solution du procès soit retardée, elle peut infliger à la partie qui a invoqué l’exception, une amende de 10 000100 000 lei (valant 0,50-5 dollars US).

Les amendes sont appliquées par le président de la Cour constitutionnelle dans un jugement avant-dire-droit motivé.

Contre ce jugement, il est possible de porter plainte dans un délai de 30 jours à compter de sa communication et elle est jugée par l’organe qui a appliqué l’amende.

Le jugement est définitif est obligatoire.

Les sommes d’argent sont versées au budget d’État.

II 3.6. – La procédure conduisant à la déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

Non.

II 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Voir le tableau n° 7, annexe VI, page 473.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III 1. – Principe du contradictoire

III 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Ces formalités dépendent de l’objet du contrôle de constitutionnalité, notamment :

a) Dans le cas du contrôle a priori, si la saisine a été faite par l’un des présidents des deux Chambres du Parlement, par des parlementaires, par le gouvernement ou par la Cour suprême de Justice, la Cour la communiquera au président de la Roumanie le jour de son enregistrement ;

au cas où la saisine a été faite par le président de la Roumanie, par des parlementaires ou par la Cour suprême de Justice, la Cour la communiquera, dans un délai de 24 heures depuis son enregistrement, aux présidents des deux Chambres du Parlement et du gouvernement, précisant aussi la date à laquelle les débats auront lieu ;

au cas ou la saisine a été faite par le président de l’une des Chambres du Parlement, la Cour constitutionnelle la communiquera au président de l’autre Chambre, de même qu’au gouvernement ;

et si la saisine a été faite par le gouvernement, la Cour la communiquera aux présidents des deux Chambres du Parlement ; jusqu’à la date des débats, les présidents des deux Chambres du Parlement et le gouvernement peuvent présenter, par écrit, leur point de vue.

b) Dans le cas du contrôle de la constitutionnalité des règlements parlementaires, lorsque la saisine est faite par les parlementaires, la Cour la communiquera, dans un délai de 24 heures à partir de l’enregistrement, aux présidents des deux Chambres, en précisant la date à laquelle les débats auront lieu. Jusqu’à la date des débats, les présidents des Chambres peuvent communiquer le point de vue des bureaux permanents.

c) Dans le cas de la solution des exceptions d’inconstitutionnalité, le président de la Cour constitutionnelle communiquera le jugement avant dire droit par lequel la Cour a été saisie, aux présidents des deux Chambres du Parlement et au gouvernement, en leur indiquant la date jusqu’à laquelle ils peuvent transmettre leur point de vue. Jusqu’à la date des débats, les présidents des deux Chambres du Parlement et le gouvernement peuvent présenter, par écrit, leur point de vue.

III 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elles accès au prétoire ?

Les parties ont accès à la salle d’audience par des mémoires écrits, aussi bien que par des interventions orales seulement lors des jugements des exceptions d’inconstitutionnalité. Les parties peuvent être assistées et représentées par les avocats.

III 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Le jugement des exceptions d’inconstitutionnalité peut être défini comme une procédure qui réalise pleinement le principe du caractère contradictoire.

III 2. – Égalité des armes

III 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

– Lors du contrôle a priori, l’article 20 de la Loi n° 47/1992 prévoit que :

1. – Le débat a lieu en Assemblée Plénière de la Cour constitutionnelle, avec la participation des juges de la Cour, sur la base de la saisine, des documents et des points de vue reçus qui porteront tant sur les dispositions mentionnées dans la saisine que sur celles dont, nécessairement et évidemment, elles ne peuvent être dissociées.

2. – Par suite des délibérations, la décision est prononcée à la voix de la majorité des juges et elle est communiquée au président de la Roumanie. La décision constatant l’inconstitutionnalité de la loi est également communiquée aux présidents des deux Chambres du Parlement, en vue de l’ouverture de la procédure prévue à l’article 145, alinéa (1er), de la Constitution.

3. – La décision est publiée au Moniteur officiel de la Roumanie.

– Quant aux exceptions d’inconstitutionnalité et conformément aux règles de la procédure civile, sont prévus : l’établissement de la date de l’audience publique ; la citation des parties et du Ministère Public ; le déroulement de l’audience selon toutes les règles du procès civil ; le délibéré et le prononcé de la décision ; la motivation de la décision ; la publication de la décision au Moniteur officiel.

III 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ?

Les parties ont accès aux actes du dossier et, certainement, à toutes les procédures.

III 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Le juge constitutionnel ne dispose pas de moyens propres d’instruction, ceux-ci n’étant pas nécessaires, car la Cour constitutionnelle décide seulement des problèmes de droit. Bien sûr, pour résoudre certaines affaires, on peut aussi solliciter des consultations écrites ou des points de vue de la part de certaines personnalités de la vie juridique (professeurs universitaires, chercheurs scientifiques). De même, en vertu de l’article 14 du Règlement de la Cour, le juge rapporteur peut demander au tribunal qui a fait la saisine de compléter l’acte de saisine, en lui établissant aussi un délai.

III 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ?

Ainsi que rappelé ci-dessous, le seul cas où la Cour fait une saisine d’office est le contrôle de la constitutionnalité des initiatives de révision de la Constitution.

III 3. – Délai de jugement

III 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Ici, il est possible de différencier plusieurs situations :

a) la Constitution n’établit aucun délai ;

b) les délais pour juger les saisines (les affaires) sont établis soit dans la Loi n° 47/1992, soit dans le Règlement d’organisation et de fonctionnement de la Cour constitutionnelle ;

c) il n’y a pas de délais établis pour toutes les circonstances ;

d) la Cour est obligée de se prononcer dans un délai de 10 jours sur la constitutionnalité de l’initiative de révision de la Constitution (art. 36 alinéa 1er de la loi). La procédure est déclenchée par un jugement avant dire droit du Plénum ;

e) au cas de l’exception d’inconstitutionnalité, le terme de jugement est fixé par le président de la Cour, à la date marquant la remise du rapport (art. 24 alinéa 3 de la loi) ;

f) le délai du dépôt du rapport ne peut pas dépasser, de règle, 60 jours à partir de la date de l’enregistrement de la saisine (art. 13 du Règlement) ;

g) le délai de jugement est établi par le président de la Cour, à la date du dépôt du rapport, sans que cela puisse dépasser 30 jours (art. 14 du Règlement) ;

h) la décision est prononcée sur place ou dans un autre jour fixé et annoncé. L’ajournement du prononcé ne peut pas dépasser 30 jours (art. 27 du Règlement) ;

i) le délai de rédaction de la décision est de 30 jours, tout au plus à partir de la date du prononcé (art. 31 du Règlement).

Note. Le respect des délais est une obligation normale et la Cour constitutionnelle n’y renonce pas.

III 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Par le prononcé de la décision.

III 3.3. – Si aucun texte ne définit le délai, quel est le délai moyen (par type de contrôle) que prend la Cour pour statuer ?

La réponse a été formulée au point III-3.1.

Conclusion

1. – Étant une institution récente (1992), la Cour a créé sa propre structure d’organisation qui contient : le secrétaire général de la Cour, la Direction économique dont font partie le Service financier-comptable, de même que le Service d’approvisionnement et administratif ; le Service de documentation, recherche et informatique, formé de l’Office de recherche documentation, de l’Office de rédaction par ordinateur et le service des relations extérieures ; le Service de préparation des travaux et secrétariat dont font partie les greffiers et les huissiers.

2. – Il n’y a aucune réforme en cours.

3. – Les requêtes adressées à la Cour gagnant en professionnalisme est un processus qui se déroule lentement.

Annexes

Tableau n° 1

Liste des articles de la Constitution, des Lois et des codes faisant l’objet des décisions dans la période 1er mars 1993 31 décembre 1999

Tableau n° 2
Annexe I

Tableau analytique relatif aux saisines reçues par la Cour constitutionnelle de la part de la Cour suprême de Justice

Tableau n° 3
Annexe II

Tableau synthétique des actes contrôlés sous le rapport de la constitutionnalité

Tableau n° 4
Annexe III

relatif aux conditions de délais et aux textes de nature constitutionnelle, législative ou réglementaire établissant ces délais

* La Loi n° 189/1999 relative à l’exercice de l’initiative législative par les citoyens, est publiée au Moniteur officiel de la Roumanie, Partie Ire, n° 611 du 14 décembre 1999.
** La Loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle, modifiée et complétée par la Loi n° 138/1997, est publiée au Moniteur officiel de la Roumanie, Partie Ire, n° 170 du 25 juillet 1997 et republiée au Moniteur officiel de la Roumanie, Partie Ire, n° 187 du 7 août 1997.

Tableau n° 5
Annexe IV

Tableau contenant les conditions formelles relatives à la saisine

Tableau n° 6
Annexe V

Tableau contenant les conditions matérielles relatives à la saisine

Tableau n° 7
Annexe VI

|pdf]https://cdn.accf-francophonie.org/2019/04/rapport_rwa.pdf[/pdf]

Rapport de la cour constitutionnelle du Rwanda

Mars 2000

Liminaire

Le contrôle de constitutionnalité au Rwanda présente trois caractéristiques particulières qu’il convient de garder constamment à l’esprit :

1. – La Cour constitutionnelle ne peut être saisie que par une personne publique : l’Assemblée nationale (lois) et plus rarement par le gouvernement (décret-loi).

2. – Le contrôle de constitutionnalité fait par la Cour est un contrôle a priori, c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur de lois, et systématique. L’article 75 alinéa 1er de la Constitution énonce en effet : « avant leur promulgation, les lois et décrets-lois sont obligatoirement transmis à la Cour constitutionnelle qui se prononce dans la huitaine ou, en cas d’urgence, dans les quatre jours, sur leur constitutionnalité ».

3. – Il ne peut y avoir, en conséquence, aucun recours contre une loi ou un décret-loi régulièrement promulgué.

Les différentes réponses au questionnaire à nous transmis s’inscrivent dans ce contexte.

I. L’ouverture du droit de saisine

Ainsi que renseigné plus haut, la Cour est saisie par une lettre émanant de l’Assemblée nationale ou du Premier ministre demandant à la Cour de se prononcer sur la constitutionnalité d’une loi ou d’un décret-loi avant qu’ils ne puissent être promulgués.

Cette lettre est accompagnée de l’exposé des motifs de la loi ou du décret-loi ainsi que des rapports des commissions parlementaires qui ont eu à discuter sur cette loi.

Le tableau ci-dessous renseigne quelques données chiffrées sur le nombre de saisines, par type, durant les dix dernières années.

1. Il y a lieu de noter que les traités sont soumis au contrôle de constitutionnalité sous forme de lois.

2. Les décrets-lois sont les actes pris par l’Exécutif lorsque l’Assemblée nationale est dans l’impossibilité de siéger ou lorsqu’il y a urgence.

Quant à la question de savoir s’il y a des voies de recours ou des problèmes spécifiques, il suffit de rappeler que les décisions de la Cour ne sont susceptibles d’aucun recours. En effet, l’article 45 de la Loi organique portant organisation de la Cour suprême précise les avis de la Cour constitutionnelle s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

II. Recevabilité de la saisine

Rappelons encore une fois que la saisine de la Cour se fait sur la base d’une simple formalité administrative, en l’occurrence, d’une lettre émanant soit du président de l’Assemblée nationale, soit du Premier ministre, suivant qu’il s’agit de contrôler la constitutionnalité d’une loi ou d’un décret-loi.
Cette saisine ne donne donc pas lieu à un droit de timbre quelconque, le requérant ne peut être représenté et sa qualité se présume du fait que par définition, il ne peut agir que dans l’intérêt général.

Les conditions relatives au recours, les modalités de rejet pour irrecevabilité, les motifs de rejet ne sont pas repris dans notre Droit, compte tenu des spécificités énoncées dans le « liminaire ».

III. Procédure et traitement de la saisine recevable

Les renseignements recherchés sous cette rubrique (principe du contradictoire, égalité des armes, délai du jugement, …) ne se conçoivent que dans le cadre d’un « procès » devant la Cour constitutionnelle ce qui n’est pas prévu dans notre système juridique.

Cela dit, il existe d’autres voies de recours, ouvertes aux personnes qui s’estimeraient lésées par certaines décisions judiciaires ou administratives.

C’est ainsi que la section « Cour de Cassation » de la Cour suprême statue sur les pourvois en Cassation et sur les demandes en renvoi, tandis que la section « Conseil d’État » statue sur les recours en annulation formés contre les règlements, arrêtés et décisions des autorités administratives.

Rapport du conseil constitutionnel du Sénégal

Mars 2000

I. L’ouverture du droit de saisine

Ne pouvant agir d’office, le Conseil constitutionnel du Sénégal n’exerce ses attributions que s’il est saisi à cet effet.

I 1. – Les requérants

Saisine émanant d’une personne publique :

Organes législatifs :

Le président de l’assemblée nationale en ce qui concerne la recevabilité des propositions de loi ou des amendements d’origine parlementaire ;

Le président de l’Assemblée nationale ou l’un de ses vice-présidents dans l’ordre de préséance, en cas de décès ou d’empêchement du président de la République ;

Le Bureau de l’Assemblée nationale pour la constatation de la déchéance d’un député dont l’inéligibilité se révèle après la proclamation des résultats du scrutin et à l’expiration du délai de recours ou qui est devenu inéligible au cours de son mandat ;

Groupe de députés :

Un dixième (1/10) des membres de l’Assemblée nationale dans le cadre de la constitutionnalité des lois et engagements internationaux ;

Organes exécutifs :

Le président de la République dans le cadre du contrôle de la constitutionnalité des lois et engagements internationaux ;

Le président de la République en ce qui concerne la recevabilité des propositions de lois ou des amendements d’origine parlementaire ;

Le président de la République a la possibilité de modifier par décret les textes de forme législative ayant un caractère législatif ;

Le président de la République en cas de recours aux pouvoirs exceptionnels prévus par l’article 47 de la Constitution (menace sur les institutions) ;

Le président de la République en matière de référendum ; Le président de la République en cas de démission ;

Le Garde des Sceaux, ministre de la Justice, à la demande de toute partie intéressée, en cas de conflit de compétence entre le Conseil d’État et la Cour de Cassation ;

Juridictions :

Le Conseil d’État et la Cour de Cassation lorsqu’une exception d’inconstitutionnalité est soulevée devant eux ;

Le Ministère Public pour la constatation de la déchéance d’un député en cas de condamnation postérieure à son élection ;

Saisine émanant d’une personne ou de groupement privé : Personne(s) physique(s) :

Le citoyen sénégalais (fût-t-il un avocat) ne peut saisir directement le Conseil constitutionnel, à plus forte raison les non nationaux, à moins qu’à l’occasion d’un procès devant le Conseil d’État ou la Cour de Cassation, ceux-ci ne soulèvent l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi ;

Partis politiques :

Tout parti politique ou toute coalition de partis politiques légalement constitués.

I 1.2. – Les conditions d’ouverture du recours ont-elles évolué dans le temps ?

Les conditions d’ouverture du recours n’ont pas évolué dans le temps.

I 1.3. – La Cour elle-même dispose-t-elle d’une possibilité d’auto-saisine ?

Le Conseil constitutionnel ne peut agir d’office et n’exerce ses attributions que s’il est saisi à cet effet.

I 1.4. – Les requérants peuvent-ils se désister de leur recours ?

Les deux cas de désistement rencontrés jusqu’à présent concernent l’un le retrait de la candidature d’un candidat à l’élection présidentielle du 21 février 1993, qui a eu à le faire après la publication de la liste des candidats à ladite élection, l’autre celui d’un candidat mais avant la publication de la liste des candidats à la prochaine élection présidentielle du 27 février 2000.

I 2. – Actes contrôlés

I 2.1. – Tableau des saisines par type d’acte contrôlé

I 2.2. – Y a-t-il des normes ou des actes placés hors contrôle ?

En effet, il existe des actes placés hors contrôle par les textes : la Constitution norme de référence du contrôle.

Il y a aussi toutes les questions qui échappent à la compétence du Conseil (demande de sursis, demande de rectification d’erreur matérielle sur des chiffres, etc.).

I 2.3. – À l’occasion d’un recours contre une loi, est-il possible de contester la constitutionnalité d’une autre loi, que, par exemple, celle qui fait l’objet du recours modifie ?

Le Conseil constitutionnel n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer sur cette question.

I 3. – Les délais

I 3.1. – Y a-t-il des recours recevables sans délai ?

Il n’y pas de recours recevable sans délai.

I 3.2. – Tableau des conditions de délais

I 3.3. – Les délais ont-ils changé sur la période d’ensemble ?

Les délais n’ont pas changé sur la période d’ensemble.

Ils posent le problème de la forclusion du requérant. Dans un tel cas, le Conseil décide de l’irrecevabilité du recours pour forclusion (décision n° 3/E/93 = Abdou Diouf candidat à l’élection présidentielle du 21 février 1993 introduit un recours parce que le Parti Africain des Écologistes du Sénégal a choisi pour l’impression de ses bulletins la couleur verte que le Parti socialiste a toujours utilisée et avant lui.

Le Conseil constitutionnel conformément à l’article 25 de la Constitution arrête et publie la liste des candidats 29 jours francs avant le premier tour du scrutin, donc le 22 janvier 1993. Le droit de réclamation (LO 116 du Code électoral) est ouvert à tout candidat et s’exerce avant l’expiration du jour suivant celui de l’affichage de la liste des candidats au Greffe du Conseil. D’où la requête de Abdou Doiuf datée du 27 janvier 1993 était tardive, le délai de réclamation expirant le lundi 25 janvier 1993 à minuit, les 2 jours suivant l’affichage étant le premier un samedi, jour chômé et le deuxième un dimanche ; c’est aussi le cas entre autres des décisions n° 19/E/93 et 1/C/98).

II. Recevabilité de la saisine
II 1. – Conditions relatives au requérant

II 1.1. – Le requérant doit-il s’acquitter d’un droit de timbre ?

La procédure devant le Conseil constitutionnel est sans frais.

II 1.2. – La représentation du requérant doit-elle se faire par ministère d’avocat ?

La représentation du requérant par ministère d’avocat, ou par une autre personne n’est pas possible, la procédure devant le Conseil constitutionnel n’étant pas contradictoire et les intéressés ne pouvant être entendus.

II 1.3. – Le requérant doit-il démontrer son intérêt à agir ?

Le Conseil constitutionnel est saisi par une requête qui, pour être recevable, doit remplir certaines conditions de forme (identité du requérant, objet de la requête, moyens invoqués) et être accompagnée des pièces et documents justificatifs.

II 2. – Conditions relatives au recours

II 2.1. – Comment sont numérotées les requêtes ?

Toutes les pièces relatives à l’exercice des compétences du Conseil constitutionnel sont déposées au Greffe. À ce titre différents registres y sont ouverts et consacrés respectivement à l’enregistrement des affaires constitutionnelles, des affaires relatives aux élections présidentielle, législatives et sénatoriales et à leur contentieux et enfin des affaires liées aux conflits de compétence entre le Conseil d’État et la Cour de Cassation. Chaque affaire reçoit un numéro d’ordre à la suite dans chaque registre précédé de la lettre «C» pour le premier registre, de la lettre «E» pour le second registre, de la lettre «J» pour le troisième registre et suivi des deux derniers chiffres du millésime.

À la case concernant chaque affaire, sont enregistrés toutes les pièces et mémoires relatifs à cette affaire.

Mention est faite au registre de tous les actes de procédure, y compris de la date et de l’analyse sommaire de la décision rendue dans cette affaire.

Le numéro d’enregistrement de la case du registre est porté sur toutes les pièces et mémoires qui y sont mentionnés.

II 2.2. – Quelle date fait foi pour la suite des procédures ?

La date de réception est aussi celle de l’enregistrement car si la requête est adressée au président du Conseil constitutionnel, elle est cependant déposée entre les mains du greffier en chef contre délivrance de récépissé. Cette date fait donc foi pour la suite de la procédure.

II 2.3. – Quelles sont les conditions formelles et matérielles de recevabilité des requêtes actuellement en vigueur ?

Le recours se fait sur papier libre et doit pour être recevable comporter l’identité du requérant, l’objet de la requête et les moyens invoqués. Il doit être aussi accompagné de pièces et documents justificatifs : deux copies du texte de loi attaqué et éventuellement de la jurisprudence évoquée. La requête doit être signée par le président de la République (demandes de conformité), par chacun des députés ou sénateurs (recours en inconstitutionnalité émanant d’un dixième au moins des membres de l’une des assemblées).

Il n’est pas possible de soulever des moyens nouveaux, la procédure devant le Conseil n’étant pas contradictoire et tout document produit après le dépôt de la requête n’ayant pour le Conseil qu’une valeur de simple renseignement.

II 2.4. – Ces conditions ont-elles évolué dans le temps ?

Ces conditions n’ont pas évolué dans le temps.

II 2.5. – Existe-t-il une procédure de régularisation de la requête ?

Aucune possibilité de régularisation n’est possible ; le Conseil dans un tel cas déclare la requête irrecevable et le requérant ne peut reprendre sa procédure si les délais légaux sont épuisés.

II 3. – Modalités de rejet pour irrecevabilité

II 3.1. – Qui statue sur la recevabilité des recours ?

Le Conseil constitutionnel ne peut délibérer qu’en présence de tous ses membres, sauf empêchement temporaire de deux d’entre eux au plus, dûment constaté par les autres membres. Les décisions sont prises à la majorité des membres présents.

II 3.2. – La décision de l’instance qui statue sur la recevabilité est-elle susceptible de recours ?

Les décisions du Conseil ne sont susceptibles d’aucun recours et elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et judiciaires (le ministre de l’Intérieur rejette la candidature à l’élection des députés du 24 mai 1998 du parti UDS-R pour non respect des dispositions de l’article L 165 du Code électoral. L’UDS/R saisit le Conseil qui confirme par décision n° 7/E/98 le rejet. Le mandataire de l’UDS/R saisit à nouveau le Conseil pour lui demander de reconsidérer sa décision et utilise des argument nouveaux à l’appui de sa requête. Par décision n° 10/E/98, le Conseil déclare le recours irrecevable).

II 3.3. – La Cour statue-t-elle en formation plénière ou dans une formation particulière ?

Le Conseil statue toujours en formation plénière et sur rapport. Pour chaque affaire, un rapporteur est désigné parmi les membres du Conseil et par ordonnance du président de l’Institution ; Les requêtes sont enregistrées par le greffier en chef qui les reçoit suivant des modalités déjà abordées dans le paragraphe II-2.1.

II 3.4. – La décision d’irrecevabilité doit-elle être motivée, prononcée, publiée ?

La décision d’irrecevabilité, comme toutes les autres décisions, est motivée, prononcée et publiée dans le Journal officiel de la République du Sénégal.

II 3.5. – Les requérants abusifs sont-ils passibles d’une amende pour abus du droit d’agir ?

Non, le requérant abusif n’est passible d’aucune amende pour abus du droit d’agir.

II 3.6. – La procédure conduisant à déclaration d’irrecevabilité a-t-elle évolué ?

La procédure conduisant à la déclaration d’irrecevabilité n’a pas évolué.

II 4. – Motifs de rejet. Synthèse

Les recours déclarés irrecevables par le Conseil l’ont été jusqu’à présent pour deux motifs essentiels : 10 décisions d’irrecevabilité ont été rendues pour forclusion et 5 autres parce que la norme susceptible de contrôle échappe à la compétence du Conseil.

III. Procédure et traitement de la saisine recevable
III 1. – Principe du contradictoire

III 1.1. – Y a-t-il certaines formalités à accomplir une fois que la Cour se juge valablement saisie ?

Lorsque le recours est exercé par le président de la République, le greffier en chef du Conseil en donne avis sans délai au président de l’Assemblée nationale.

III 1.2. – À quelles étapes de la procédure et dans quelles conditions les parties ont-elle accès au prétoire ?

Sous réserve de la prestation de serment du président de la République, des membres du Conseil ou de l’Observatoire National des Élections, les séances du Conseil constitutionnel ne sont pas publiques. Les intéressés ne peuvent demander à y être entendus.

III 1.3. – Le procès en constitutionnalité devant l’organe chargé de ce contrôle peut-il être défini comme pleinement ou seulement partiellement contradictoire ?

Le principe du contradictoire n’existe pas.

III 2. – Égalité des armes

III 2.1. – Quelles sont les pièces constitutives de la procédure ? Certaines pièces sont-elles exclues de la procédure ?

Les pièces constitutives de la procédure sont : la requête, deux copies du texte de loi attaqué, les textes de la jurisprudence visée et tout autre document que le requérant estime utile à son recours.

III 2.2. – Toutes les pièces sont-elles transmises ou accessibles aux parties ? Quelles sont celles qui ne sont pas transmises et/ou accessibles ?

Les requêtes déposées au Greffe du Conseil sont communiquées par le greffier en chef aux autres candidats intéressés pour leur permettre de répondre.

III 2.3. – Le juge constitutionnel dispose-t-il de moyens propres d’instruction d’une affaire ?

Désigné par ordonnance du président du Conseil, le rapporteur une fois en possession du dossier procède à l’instruction de l’affaire ; Il examine les questions de compétence, forclusion, désistement, autres recevabilités et le fond de l’affaire.

III 2.4. – Le juge peut-il se saisir d’office de moyens non soulevés dans la requête ? de dispositions non contestées dans la requête ? Les requérants ont-ils la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge ?

Si le Conseil constitutionnel relève dans la loi contestée, dans l’engagement international soumis à son examen, une violation de la Constitution qui n’a pas été invoquée, il doit la soulever d’office. La procédure devant le Conseil n’étant pas contradictoire, les requérants n’ont pas la possibilité de se prononcer sur les griefs soulevés d’office par le juge constitutionnel.

III 3. – Délai de jugement

III 3.1. – La Cour est-elle tenue de rendre sa décision dans un délai prédéfini ?

Lorsque le Conseil est saisi d’un recours tendant à faire constater la non conformité à la Constitution d’une loi ou d’un engagement international, il doit se prononcer dans le délai d’un mois à compter du dépôt du recours. C’est aussi le délai prescrit lorsque le président de la République saisit le Conseil en matière de contrôle du respect de la délimitation du domaine législatif et du domaine réglementaire (art. 65, al. 1 Const.). Il est réduit à huit jours francs quand le gouvernement déclare l’urgence.

Lorsqu’une exception d’inconstitutionnalité est soulevée devant le Conseil d’État ou la Cour de Cassation, le Conseil se prononce dans un délai de trois mois à compter de la date de saisine.

Les délais sont scrupuleusement respectés.

III 3.2. – Y a-t-il une procédure formelle de clôture de l’instruction ?

Le rapporteur choisit en fonction des données de chaque espèce, l’ordre dans lequel il examine les moyens. Puis il rédige une note qui propose une solution ou, éventuellement plusieurs solutions, si le doute est possible sur l’issue.

III 3.3. – Si aucun texte ne définit de délai, quel est le délai moyen pris par la Cour pour statuer ?

Comme expliqué dans le paragraphe III-3.1., le Conseil est tenu de rendre sa décision dans un délai prédéfini et suivant le recours dont il est saisi.

C’est dans ce délai que se font l’instruction, la tenue du délibéré, le prononcé et la notification de la décision aux intéressés et notamment au secrétaire général du gouvernement qui est chargé, conformément aux dispositions de l’article 23 de la Loi organique 92.23 du 30 mai 1992 sur le Conseil constitutionnel, de la publication au Journal officiel de la République du Sénégal.

Conclusion

Compte tenu de sa composition (5 membres) le Conseil constitutionnel du Sénégal, suite à la modification de l’article 22 de la Loi organique n° 92-23 du 30 mai 1992 par la Loi organique n° 99-71 du 17 février 1999, ne peut délibérer qu’en présence de tous ses membres, sauf empêchement temporaire de deux d’entre eux au plus, dûment constaté par les autres membres.

Ce sont donc les lois organiques précitées qui organisent toute la procédure devant le Conseil.

Rapport de la cour constitutionnelle de Slovénie

Mars 2000

Remarques préliminaires

La Constitution de la République socialiste de Slovénie de 1963 (Journal officiel de la RSS, n° 10/63) prévoyait une Cour constitutionnelle ; la loi sur la Cour constitutionnelle (Journal officiel de la RSS, n° 39/63 et 1/64) en établissait les compétences et procédures et fixait sa prise de fonctions au 15/2-1964. Le premier Règlement de la Cour constitutionnelle fut adopté le 23/2-1965 (Journal officiel de la RSS n° 11/65), et c’est le 5/6-1963 que furent pour la première fois élus par l’Assemblée de la RSS le président et les huit juges de la Cour constitutionnelle (décision publiée au Journal officiel de la RSS, n° 22/63). Le président et les juges prirent solennellement leurs fonctions devant le président de l’Assemblée le 15/2/1964.

La Constitution de 1974, quant à elle, réorganisait la position et les compétences de la Cour constitutionnelle (Journal officiel de la RSS, n° 6/74) ; la loi sur la Cour constitutionnelle de la République socialiste de Slovénie (Journal officiel de la RSS, n° 39/74 et 28/76) précisait, par des dispositions plus détaillées, les compétences et procédures de la Cour ; un nouveau Règlement de la Cour constitutionnelle fut également adopté (Journal officiel de la RSS, n° 10/74).

La Constitution de la République de Slovénie, adoptée en 1991, a de nouveau modifié la position et les compétences de la Cour constitutionnelle (Journal officiel de la RS, n° 33/91). Une nouvelle loi sur la Cour constitutionnelle a précisé les compétences et la procédure de la Cour constitutionnelle (Journal officiel de la RS, n° 15/94). La Cour constitutionnelle est l’organe judiciaire suprême chargé du contrôle de la constitutionnalité et de la légalité des actes ainsi que de la protection, non seulement de cette constitutionnalité et de cette légalité, mais également des droits de l’homme et des libertés fondamentales (l’article 1 (1) de la loi sur la Cour constitutionnelle).

La Cour constitutionnelle actuelle fonctionne sur la base des fondements textuels suivants :

Constitution de 1991 (Journal officiel de la RS, n° 33/91) ;

Loi sur la Cour constitutionnelle (Journal officiel de la RS, n° 15/94) ;

Règlement de la Cour constitutionnelle (Journal officiel de la RS, n° 49/98).

Définitions pertinentes :

Pour chacun des modèles de la saisine, les termes suivants sont employés [1] :

saisine = vloga

auteur de la saisine = vlagatelj (vloge)

requête = zahteva [2]

requérant = vlagatelj zahteve

pétition = pobuda [3]

pétitionnaire = pobudnik

recours constitutionnel (violation des droits de l’homme) = ustavna pritozˇba [4]

auteur du recours constitutionnel = pritozˇnik

mise en accusation [5] = postopek ugotavljanja odgovornosti predsednika republike, predsednika vlade ali ministrov

recours (électoral) = pritozˇba [6]

auteur du recours (électoral) = vlagatelj pritozˇbe

proposition = predlog [7]

auteur de la proposition = predlagatelj

Compétences de la Cour constitutionnelle slovène :

Le modèle slovène suit à cet égard les traditions européennes qui ont choisi de concentrer en une cour unique d’importantes compétences en matière de contrôle constitutionnel.

1. – Contrôle des actes

a. Contrôle préventif

Lors d’une procédure de ratification d’un traité international, la Cour émet un avis sur sa conformité avec la Constitution (art. 160(2) de la Constitution ; article 21(2) et article 70 de la Loi sur la Cour constitutionnelle). L’Assemblée nationale est liée par l’avis de la Cour constitutionnelle.

b. Contrôle a posteriori

i. Contrôle abstrait

La cour décide (art. 160(1) de la Constitution ; article 22 à 49 de la Loi sur la Cour constitutionnelle) :

  • de la conformité des lois avec la Constitution ;
  • de la conformité des lois et autres règlements avec les traités internationaux ratifiés par la Slovénie et les principes généraux du droit international ;
  • de la conformité des actes réglementaires avec la Constitution et la loi ;
  • de la conformité des règlements des collectivités locales avec la Constitution et la loi ;
  • de la conformité des actes généraux adoptés par un organe habilité, avec la Constitution, la loi et la réglementation en vigueur ;
  • de la question de savoir s’il convient d’annuler (ex tunc) ou d’abroger (ex nunc) des règlements ou des actes généraux (les lois et autres règlements) par une décision sur un recours constitutionnel (art. 161(2) de la Constitution ; article 59(2) de la Loi sur la Cour constitutionnelle).

ii. Contrôle concret

La Cour assure également un contrôle concret des textes normatifs à la demande des tribunaux ordinaires (art. 156 de la Constitution ; article 23 (1/5,6) de la Loi sur la Cour constitutionnelle).

2. – Autres compétences

L’article 160(1) de la Constitution et l’article 21(1) de la Loi sur la Cour constitutionnelle disposent que la Cour est également compétente pour les matières suivantes :

  • recours constitutionnel pour cause de violation des droits de l’homme et des libertés fondamentales par des actes spécifiques (art. 160(1/6) de la Constitution et articles 50 à 60 de la Loi sur la Cour constitutionnelle) ;
  • conflits de compétences entre l’Assemblée nationale, le président de la République et le gouvernement (art. 160(1/7 à 9) de la Constitution ; articles 61 et 62 de la Loi sur la Cour constitutionnelle) ;
  • inconstitutionnalité des actes et activités des partis politiques (art. 160(1/10) de la Constitution et article 68 de la Loi sur la Cour constitutionnelle).

Elle se prononce également sur :

  • les accusations portées contre le président de la République (art. 109 de la Constitution ; articles 63 à 67 de la Loi sur la Cour constitutionnelle) ;
  • les accusations portées contre le Premier ministre ou l’un quelconque de ses ministres (art. 119 de la Constitution ; art. 63 à 67 de la Loi sur la Cour constitutionnelle) ;
  • les recours (électoraux) interjetés contre des décisions de l’Assemblée nationale relatives à la vérification des mandats des députés (art. 82(3) de la Constitution ; art. 69 de la Loi sur la Cour constitutionnelle ; art. 8(1) de la Loi des députés, Journal officiel de la RS, n° 48/92) ;
  • les recours (électoraux) interjetés contre des décisions du Conseil national relatives à la vérification des mandats des membres du Conseil national (art. 50(3) de la Loi sur le Conseil national, Journal officiel de la RS, n° 44/92) ;
  • requête de l’autorité locale, si leurs droits sont menacés (art. 91 de la Loi d’autogestion locale, Journal officiel de la RS, n° 72/93, 6/94, 45/94, 57/94, 14/95, 20/95, 63/95, 73/95, 4/96 ; art. 23 de la Loi sur la Cour constitutionnelle) ;

– constitutionalité et légalité de la demande de convocation d’un référendum (art. 15 et 16 de la Loi de référendum et l’initiative populaire, Journal officiel de la RS, n° 15/94 et 13/95).

L’organisation slovène en vigueur pour toute procédure engagée devant la Cour constitutionnelle slovène comprend l’application des modèles de la saisine suivants :

  • contrôle abstrait ; pétition déposée par les citoyens par laquelle une loi, un règlem