Association des Cours
Constitutionnelles Francophones

Le droit constitutionnel dans l’espace francophone

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Actes du 5e congrès

Les Cours constitutionnelles et les crises

  •  Cotonou, Bénin
  •  2009
  • © ACCF

Thématiques

Les juridictions constitutionnelles et les crises

1. On observe aujourd’hui que la politique est saisie par le droit, et il en résulte une « juridicisation » de la vie politique. Aussi certaines Constitutions font-elles des juridictions constitutionnelles les organes régulateurs du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics. Les juridictions constitutionnelles se trouvent ainsi investies d’un rôle de pacification et d’encadrement de la vie politique qui est, par nature, tumultueuse.
Mais sont-elles en mesure d’assurer pleinement ces missions ? Les acteurs politiques sont-ils toujours disposés à se soumettre au droit ? N’y a-t-il pas là source de crise ?

2. En droit, la crise s’analyse comme une situation de trouble ou de conflit qui, soit affecte le fonctionnement des pouvoirs publics, et il en va ainsi d’un conflit d’attribution entre les pouvoirs législatif et exécutif, de la paralysie ou de la démission du gouvernement, soit nécessite, en raison de sa gravité, des mesures d’exception comme c’est le cas de l’état de siège, de l’état de guerre, de l’état d’urgence, de l’état de nécessité…

3. En politique, la crise révèle la situation dans laquelle l’ordre social et la légitimité des gouvernants sont remis en cause par une fraction de la classe politique ou du corps social. Elle conduit généralement à un conflit ou à un blocage des institutions. Elle peut également résulter d’une perception diver-
gente des règles du jeu politique ou de leur défaillance.

4. En fait, le mot « crise » est perçu comme un terme de médecine et désigne, d’après le dictionnaire Littré, un « changement qui survient dans le cours d’une maladie et s’annonce par quelques phénomènes particuliers… ».
L’usage du mot s’est étendu à tous les phénomènes tant naturels que sociaux : crise climatique, crise géographique, crise sociale, crise économique, crise financière, crise politique, crise institutionnelle, etc.
Le mot est présent aussi bien dans le langage commun que dans le langage scientifique. Il n’est donc pas de domaine qui, aujourd’hui, ne soit hanté par l’idée de crise.

5. Quel que soit son milieu d’utilisation, ou son objet d’application, le terme, dont l’étymologie grecque (krisis) signifie choix, lutte, décision, désigne toute situation de désordre, de perturbation, de dérangement, de dysfonctionnement s’introduisant dans un système. Le mot crise invite donc à l’identification rapide de l’élément perturbateur à fin d’une décision plus ou moins rapide à prendre sur la solution à appliquer.

6. Les juridictions constitutionnelles ont pour mission de prendre des décisions pour prévenir ou résoudre les crises relevant de leurs domaines de compétence. Mais quelles sont les crises relevant de leurs domaines de compétence ? Les crises qui procèdent des actes contraires à la Constitution ? Celles impliquant des violations des droits de l’Homme ? Ou encore celles perturbant le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ou celles portant atteinte à l’existence ou à l’intégrité des pouvoirs constitués ou de l’ordre constitutionnel ? Ou, enfin, celles perturbant le déroulement normal ou faussant les résultats des élections ? L’une et/ou l’autre, sinon toutes, en fonction des prescriptions de la Constitution concernée.

7. La question la plus délicate est soulevée par la démocratie elle-même. Démocratie implique nécessairement la reconnaissance et la garantie de toutes les libertés : liberté de pensée, de parole, d’organisation, de manifestation, droit de grève et de protestation, etc.
À partir de quand peut-on dire que l’usage de telle ou telle liberté a donné naissance à une crise ? Il y a nécessairement une question d’une part d’intensité et d’autre part d’objectif dans l’appréciation d’une manifestation de liberté. Le critère d’appréciation paraît être constitué par l’État de droit : chaque liberté est déterminée dans sa forme et dans ses objectifs par l’État de droit et le détournement d’une liberté peut être constitutif de crise.
Or, la démocratie est le régime politique de gestion des contradictions politiques et sûrement même de mini-crises quotidiennes. Et c’est là la raison d’être des juridictions constitutionnelles et de la juridicisation de la vie politique : ramener, le cas échéant, chaque institution constitutionnelle, chaque acteur de la vie politique et chaque citoyen dans la voie prévue par la Constitution.
Dans un État de droit, la loi prévoit les voies et moyens de droit pour contester et même réduire à néant la décision d’une autorité politique voire destituer ladite autorité. Il y a nécessairement crise, lorsqu’il est recouru, par l’usage d’une liberté ou d’une prérogative légale quelconque, à une voie non prévue pour la finalité vers laquelle on l’utilise.
Ainsi, l’on peut distinguer les crises ordinaires (bénignes ou normales) inhérentes à une démocratie et les crises graves, celles qui remettent en cause le système. Mais le passage de l’une à l’autre peut se produire.

8. Quelle que soit la compétence dévolue par la Constitution à une juridiction constitutionnelle, une crise n’ayant manifestement aucun rapport avec les institutions ne peut-elle pas en fin de compte entraîner des effets relevant de la compétence du juge constitutionnel ?
Par exemple une crise climatique qui entraîne une crise alimentaire, laquelle provoque une crise sociale qui à son tour génère une crise politique et institutionnelle. Le juge constitutionnel peut-il se retrouver ainsi interpellé par une situation au départ éloignée de la Constitution ?

9. De même qu’aujourd’hui, la réflexion et l’action progressent sur l’alerte précoce et la prévention des conflits, de même la question se pose au sujet de la prévention des crises par les juridictions constitutionnelles. Celles-ci en ont-elles les moyens ? À quelles conditions ?

10. Voilà les axes de réflexion du Congrès. Outre les considérations générales nécessaires, les questions soulevées seront confrontées aux compétences de chaque juridiction constitutionnelle.

Fait à Cotonou, le 9 avril 2009

La Cour constitutionnelle du BÉNIN

Allocution d’ouverture du Président de la Cour constitutionnelle du Bénin

Maître Robert S. M. Dossou

Monsieur le Président de la République,

Monsieur le Secrétaire général de la Francophonie, Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale, Monsieur le Président de l’ACCPUF,

Mesdames et Messieurs les Présidents de juridictions constitutionnelles, Messieurs les Présidents des institutions de la République,

Mesdames et Messieurs les Conseillers, Ministres, Députés et Membres des Institutions de la République,

Monsieur le Représentant de la Commission de Venise, Mesdames et Messieurs les Membres du Corps Diplomatique, Mesdames et Messieurs les Congressistes et Participants,

Nous voici réunis en Congrès pour la cinquième fois en douze années d’existence. C’est un pari et ce pari est tenu. Si l’Association des Cours et Conseils constitutionnels ayant en partage l’usage du français (ACCPUF) se maintient et exerce même dans le milieu de la justice constitutionnelle une certaine attractivité, cela est dû à trois raisons :

I. La première raison est que l’ACCPUF est fermement adossée à la Francophonie qui l’a générée, qui la porte et la soutient à l’intérieur du réseau francophone des organisations. C’est cela l’une des significations de la présence à cette séance de Son Excellence, Monsieur le Président ABDOU DIOUF, Secrétaire général de la Francophonie. Nous vous remercions Monsieur le Secrétaire général.

Permettez-nous de remercier à travers vous toute votre équipe de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) qui sur vos instructions, n’a ménagé aucun effort pour nous aider à la tenue du présent Congrès.

II. La deuxième raison est que partout dans les nouvelles démocraties d’une part, le contrôle de constitutionnalité émerge et s’affirme et d’autre part, l’ACCPUF rencontre le soutien des Chefs d’État des Gouvernements et des Autorités de nos différents pays. Ces douze derniers mois, nous l’avons constaté successivement à Libreville, à Paris, à Lomé, à Ouagadougou et maintenant à Cotonou. C’est là le plein et entier sens à donner à la présence ici de Son Excellence Docteur Boni YAYI, Président de la République du Bénin.
Monsieur le Président de la République, nos sincères remerciements à vous et à votre Gouvernement pour le soutien que vous avez apporté à la tenue de ce Congrès. Nos remerciements également parce que vous avez accepté de partager avec nous votre invité spécial, Monsieur le Secrétaire général de la Francophonie.

III. La troisième raison est que grâce à la Francophonie, s’est créée une symbiose assez forte entre juridictions constitutionnelles des vieilles démocraties et juridictions constitutionnelles de démocraties nouvelles ou rétablies. Cette coexistence de solidité et de fragilité ou parfois même de précarité a donné sève et tonus à cette dernière catégorie.

Alors, je vous remercie, Chers Collègues d’avoir réussi cet espace de solidarité et d’être là pour la poursuite de l’œuvre commune et que VIVE LE Ve CONGRÈS DE L’ACCPUF.
Je vous remercie.

Fait à Cotonou, le 23 juin 2009

Allocution du Président du Conseil constitutionnel du Burkina Faso, Président de l’ACCPUF (2007-2009)

Monsieur Dé Albert Millogo

Monsieur le Président de la République,

Excellence Monsieur le Secrétaire général de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF),

Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale, Monsieur le Président Nicéphore Dieudonné Soglo,

Mesdames et Messieurs les Présidents des juridictions constitutionnelles, Mesdames et Messieurs les Présidents des institutions de la République,

Mesdames et Messieurs les Conseillers, Ministres, Députés et membres des Institutions de la République,

Excellence Mesdames et Messieurs les Ambassadeurs, Chers collègues, Mesdames et Messieurs,

Monsieur le Représentant de la Commission de Venise, Mesdames et Messieurs les Congressistes et Participants,

Après la 5e Conférence des chefs d’institutions de l’Association des Cours et Conseils constitutionnels ayant en partage l’usage du français (ACCPUF), tenue à Libreville au Gabon, du 8 au 13 juillet 2008, nous voici aujourd’hui réunis à Cotonou, à l’occasion du 5e Congrès de notre Association.

En cette circonstance, il me plaît d’exprimer au nom de tous les participants, en celui du Bureau et au mien propre, notre respectueuse considération et nos vifs remerciements à son Excellence Monsieur le Président de la République du Bénin, pour avoir accepté de présider personnellement la séance solennelle d’ouverture de notre Congrès.

Excellence Monsieur le Président de la République, votre présence parmi nous en ce jour, est le reflet de l’estime que vous portez aux institutions membres de l’ACCPUF et à ses activités.

Mes remerciements s’adressent également aux hautes autorités politiques, judiciaires et administratives béninoises et particulièrement à Me Robert Dossou, Président de la Cour constitutionnelle du Bénin, aux conseillers et à l’ensemble du personnel, sans oublier les membres du Comité d’organisation de ce Congrès, pour l’accueil combien chaleureux qui nous a été réservé dès que nous avons foulé le sol de votre beau pays.

Je voudrais aussi assurer de ma considération, son Excellence Monsieur le Secrétaire général de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF), pour l’honneur qu’il nous a fait en venant rehausser par sa présence l’éclat de la présente cérémonie.

Enfin, qu’il me soit permis de rendre hommage aux chefs d’institutions et aux conseillers des Cours et Conseils constitutionnels membres de notre Association, non seulement, pour leur présence massive à ce 5e Congrès, mais aussi, pour l’important rôle qu’ils jouent dans le renforcement du droit et de la démocratie dans nos pays respectifs.

Excellence Monsieur le Président de la République du Bénin,

Excellence Monsieur le Secrétaire général de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF),

Dès sa création le 10 avril 1997, notre Association s’est donnée pour mission de favoriser les liens entre les Cours et Conseils constitutionnels membres pour assurer la défense et la promotion des idéaux démocratiques, de paix et de stabilité dans nos pays respectifs.

Dans cette perspective, nos institutions, réunies autour de valeurs communes et du partage du français, ont su, au cours des années, conjuguer leur synergie, afin de renforcer les garanties juridictionnelles et d’assurer un meilleur respect des droits et des libertés.

Ainsi, l’Association a régulièrement tenu ses rencontres statutaires, successivement à Paris en 1997, à Beyrouth en 1998, à Libreville en 2000, à Djibouti en 2002, à Ottawa en 2003, à Bucarest en 2005, de nouveau à Paris en novembre 2006 et à Libreville en juillet 2008.

Votre massive participation à ce 5e Congrès constitue une preuve supplémentaire du dynamisme des membres de l’ACCPUF et démontre que la coopération entre nos différentes institutions stimule nos forces individuelles et collectives pour mieux servir la République et l’État de droit.

Aujourd’hui, sans verser dans l’autosatisfaction, nous pouvons estimer que nos efforts, dans le sens de la consolidation des acquis dans l’espace de solidarité que constitue l’ACCPUF, sont louables.

En effet, nos activités communes ont permis, à chacune de nos juridictions, de jouer un rôle efficient dans le renforcement des fondements de l’État de droit et la garantie des droits fondamentaux.

Excellence Monsieur le Président de la République,

Excellence Monsieur le Secrétaire général de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF),

Mesdames et Messieurs,

Si ces résultats nous paraissent satisfaisants, nous les devons pour une bonne partie à l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) dont l’appui multiforme a permis la tenue régulière de nos rencontres, l’exécution de notre programme d’activité et la publication des résultats de nos travaux.

Ces résultats sont également l’œuvre de la Secrétaire générale de l’ACCPUF, j’ai nommé Madame Marie-Christine MEININGER, dont l’abnégation et la disponibilité, malgré la faiblesse des ressources humaines et la charge de travail qui lui incombe au sein du Conseil constitutionnel français, sont à saluer.

Notre gratitude va aussi à l’endroit du Conseil constitutionnel français qui abrite le siège de notre Association et qui met gracieusement à notre disposition ses services.

Notre reconnaissance va enfin à la Commission de Venise du Conseil de l’Europe dont l’appui inestimable contribue grandement à une meilleure connaissance des décisions des Cours constitutionnelles de l’espace francophone.

En effet, « la base de données CODICES », créée et gérée par la Commission de Venise, est aujourd’hui riche de nombreuses décisions des Cours et Conseils constitutionnels membres de l’ACCPUF, donnant ainsi une plus grande visibilité à nos décisions.

Excellence Monsieur le Président de la République,

Excellence Monsieur le Secrétaire général de l’Organisation Internationale de la Francophonie (OIF),

Mesdames et Messieurs les Chefs d’institutions Mesdames et Messieurs,

Depuis notre Assemblée générale, tenue à Paris en novembre 2006 et au cours de laquelle vous avez bien voulu confier la présidence de notre Association au Conseil constitutionnel du Burkina Faso, le Bureau s’est réuni à Bucarest en juin 2007, à Libreville en juillet 2008 et à Paris en novembre 2008.

À cela il faut ajouter la tenue, à Strasbourg en novembre 2007, du 6e séminaire des correspondants nationaux.

L’ACCPUF a également contribué, en 2008, à la confection du rapport de l’Observatoire sur l’état des pratiques de démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone.

Elle a enfin pris part à la réunion des représentants des réseaux institutionnels de la Francophonie qui s’est tenue à Bucarest du 19 au 21 juin 2008 sous l’égide de l’OIF.

Excellence Monsieur le Président de la République,

Excellence Monsieur le Secrétaire général de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF),

Honorables invités,

Je suis très heureux que nous nous réunissions aujourd’hui sur un thème d’actualité, à savoir : « Les juridictions constitutionnelles et les crises ».

S’il est aisé de définir les juridictions constitutionnelles en tant que juridictions d’attribution, tenant leurs compétences des Lois fondamentales, des lois organiques qui les régissent et des lois électorales, il en va différemment des crises ou des conflits politiques.

Généralement, on entend par crises politiques les antagonismes ou les conflits qui ont pour enjeu la conquête, l’exercice et le contrôle du pouvoir politique par les partis, les clans, les groupes ou les individus qui entendent imposer leur domination sur leur adversaire.

Ces conflits peuvent avoir pour origine les imperfections d’ordre institutionnel ou constitutionnel. Ils peuvent également être alimentés par des rivalités idéologiques, linguistiques, religieuses, régionales.

Par contre, d’autres crises, liées généralement aux insuffisances, aux incohérences ou aux imperfections de certains textes constitutionnels, sont latentes ou potentielles.

Or, les juridictions constitutionnelles ne sont compétentes que pour connaître du contentieux de constitutionnalité des normes et du contentieux électoral.

Que peuvent-elles alors faire pendant les périodes de crises ?

Dans une conjoncture de crise économique mondiale doublée, dans certains pays, de crises politiques, il ressort que la plupart des conflits en Afrique, trouvent leur origine, non seulement, dans les contestations électorales ou post-électorales, mais également, dans les révisions constitutionnelles visant à pérenniser les pouvoirs en place ou dans la prise du pouvoir d’État par les armes.

Il est généralement établi qu’en pareille situation, les gouvernants et les gouvernés essaient de trouver des solutions dans les Lois fondamentales parce qu’elles constituent un gage de stabilité institutionnelle.

Ainsi, il n’est pas rare que les gouvernants et les gouvernés aient recours au juge constitutionnel aux fins de pacification de la vie politique.

En pareille situation, le travail créatif authentique d’une juridiction constitutionnelle doit tendre à garantir la relation adéquate entre la stabilité du contrôle constitutionnel et la réalité sociale dynamique.

À ce titre, les crises interpellent les juridictions constitutionnelles, mais encore, faut-il qu’elles soient saisies, quand elles ne disposent pas du droit d’auto-saisine et que la saisine ne soit pas une occasion de ratifier invariablement les points de vue des protagonistes au pouvoir.

Car, dans un État de droit, la Constitution doit demeurer, non seulement, un repère pour les acteurs politiques, mais aussi et surtout, une source de légitimation de leurs actions.

Mais, d’une manière générale, les comportements des juridictions constitutionnelles ne sont pas uniformes, parce qu’elles ne disposent pas des mêmes prérogatives et les contextes politiques sont différents selon les pays.

Ainsi, certaines juridictions constitutionnelles, marquées par la peur des responsabilités, s’affranchissent difficilement de l’emprise politique et n’hésitent pas, dans ces conditions, à apporter leur caution, ou à donner leur sceau officiel à des régimes politiques hissés illégalement au pouvoir, foulant ainsi au pied leur devoir d’ingratitude à l’égard des autorités de nomination.

D’autres juridictions, au contraire, constituent l’ultime rempart des turbulences politiques et institutionnelles, à cause de l’autorité dont elles font preuve et surtout à cause de leur audace à résister à toutes les formes de pression, pour affirmer leur indépendance par rapport aux autres pouvoirs.

Par contre dans d’autres pays, il est regrettable de noter le rôle passif que jouent les juridictions constitutionnelles en période de crise.

De l’analyse succincte de notre thème il ressort que les juridictions constitutionnelles connaissent des fortunes diverses en période de crises.

Excellence Monsieur le Président de la République,

Excellence Monsieur le Secrétaire général de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF),

Distinguées personnalités,

Je termine mon propos par la ferme conviction que les rencontres de l’ACCPUF ont toujours constitué des occasions irremplaçables d’échanges d’expériences et des sources d’inspiration qui permettent de faire des progrès notables dans la consolidation de l’État de droit, de la démocratie et le respect des droits fondamentaux dans nos pays respectifs.

Je demeure donc convaincu que ce 5e Congrès nous permettra, encore une fois, d’avoir des regards croisés et pluriels sur la complexité de la situation des juridictions constitutionnelles en période de crise.

Tout en renouvelant mes remerciements à son Excellence Monsieur le Président de la République pour avoir accepté de nous accueillir si chaleureusement ici à Cotonou, je souhaite plein succès à nos travaux.

Je vous remercie.

Discours d’ouverture du Secrétaire général de l’Organisation internationale de la Francophonie [1]

Son Excellence Monsieur Abdou Diouf

Ce n’est pas le fait du hasard, vous en conviendrez, si nos agendas partagés nous conduisent, ce jour, à Cotonou, à embrasser résolument, à vos côtés, Monsieur le Président de la République, cher Dr Thomas Boni YAYI, et en présence de personnalités qui constituent tout à la fois le cœur et le fer de lance de notre communauté de valeurs, un thème majeur s’il en est, celui des Juridictions constitutionnelles et des crises.

D’abord, parce que vous avez choisi de tenir les assises du 5e Congrès de l’Association des Cours constitutionnelles ayant en partage l’usage du français en terre béninoise, cette terre de mémoire aux traditions puissantes et vivaces qui, par les voies parfois tumultueuses de l’Histoire, ont essaimé sur d’autres Continents. Mais aussi cette terre d’intenses combats intellectuels et militants au service de l’unité et du développement de l’Afrique.

C’est là, tout à la fois, un gage de ressourcement et d’espoir de nature à féconder la réflexion exigeante qui s’engage, par un juste retour, dans le pays qui continue d’incarner, dans notre mémoire collective, la démarche historique à travers laquelle nombre de nos peuples, d’Afrique, mais aussi d’Europe centrale et orientale, ont opté, à la fin des années 1980, pour le renouveau démocratique et l’ancrage de l’État de droit.

Et je voudrais, à cet égard, rendre hommage à la volonté sans faille et à l’imagination créative de toutes les filles et de tous les fils du Bénin réunis au sein de la Conférence des Forces Vives, qui ont su faire prospérer, par le dialogue, les vertus fondatrices du Pacte politique et social alors scellé. Un Pacte symbolisé par la jarre trouée que des doigts entrelacés s’efforcent de combler. Un Pacte qu’ils ont voulu traduire dans une Constitution aux principes innovants, ainsi qu’à travers des Institutions originales, déterminées à les faire vivre et respecter.

Je pense, notamment, au caractère d’exemplarité qu’a revêtu la création de la première Commission électorale, la CENA, en 1994. Je pense, surtout, au rôle déterminant et précurseur de la Cour constitutionnelle du Bénin dans la régulation de la vie politique et la protection des droits de l’Homme. L’autorité qui a toujours entouré ses décisions, grâce à la foi, la rigueur et la détermination qui ont animé les femmes et les hommes qui en président les destinées, symbolise cette marche vers un État de droit démocratique pleinement assumé.

Cette appétence à l’inventivité ne s’est jamais démentie et la Francophonie ne s’y est pas trompée, elle qui n’a cessé de puiser, depuis près de vingt ans, dans ce terreau fertile pour donner progressivement corps aux idéaux poursuivis par ses Pères fondateurs et affermis au fil des Sommets.

Monsieur le Président de la République, Mesdames et Messieurs les participants,

Dans le contexte actuel de la grave crise internationale, d’ordre tant économique que financier, mais aussi politique, social et éthique, qui secoue les fondements d’un ordre mondial à l’évidence désuet, nous avons l’obligation de poser les termes de nouvelles régulations et de nouvelles solidarités. Telle est bien l’ambition de ces Assises.

Vous nous conviez, en effet, dans une démarche complémentaire à celle promue dans les enceintes internationales, à un effort collectif renforcé dans l’identification des causes des tensions internes auxquelles sont confrontés tous nos Pays, mais qui, sous la conjonction de plusieurs paramètres, peuvent se transformer, parfois, en crises non maîtrisées.

Certaines de ces crises, assurément, sont en liaison étroite avec les dysfonctionnements du système international. Mais il faut bien reconnaître, malheureusement, que la plupart d’entre elles sont dues à un déficit notable dans le respect des droits de l’Homme, la pratique de la tolérance, la saine gestion de la gouvernance politique et économique, ou, plus souvent encore, dans l’observance, par tous les acteurs concernés, des règles du jeu démocratique pourtant largement et consensuellement codifiées.

Il est, de fait, paradoxal, que cette rémanence, voire cette accentuation des crises et des conflits, prennent place dans un mouvement de juridicisation
de plus en plus poussé. Qu’il s’agisse de l’ordre normatif international et régional, ou encore de la vie politique au niveau national, qui se « constitutionnalise » chaque jour.

La Francophonie, résolue à prendre toute sa part dans cette énonciation continue d’un nouvel ordre politique mondial, s’implique, du reste, largement dans l’émergence de concepts protecteurs, comme ceux de la justice pénale internationale et de la lutte contre l’impunité, ou celui de la « responsabilité de protéger », décliné dans la Déclaration de Saint-Boniface.

C’est aussi dans cet esprit qu’elle apporte son soutien à l’élaboration de cadres juridiques adaptés aux trajectoires de chacun de ses Membres, tant le droit constitutionnel et électoral sont de plus en plus prégnants dans les débats et les solutions préconisées pour l’affermissement continu de l’État de droit et de la démocratie ou le retour à une paix durable. Elle se fonde, à cette fin, sur les engagements souscrits à Bamako qui attachent une importance toute particulière à ces textes fondamentaux qui doivent « résulter d’un large consensus national », et faire l’objet « d’une adaptation et d’une évaluation régulières ».

Cela étant, l’espace francophone n’échappe pas aux contradictions relevées, lui qui, en dépit des avancées notables constatées, connaît de nombreux cas de dérive ou de rupture de la démocratie, y compris sous l’habillage du droit. C’est ce qui nous a conduit, comme prévu dans la Déclaration de Bamako, à adopter des mesures de suspension à l’encontre de plusieurs de nos membres. J’ajoute, aussitôt, que ces mesures sont toujours étayées, en conformité avec la philosophie de notre Communauté, de programmes d’accompagnement des processus de sortie de crise, de transition et de consolidation de la paix.

Nous devons donc être plus audacieux encore et rechercher des mécanismes plus performants pour le règlement de ces crises, mais surtout pour rendre véritablement opérationnelle la démarche préventive que nos Instances privilégient, qu’elle soit d’ordre structurel ou conjoncturel, par la médiation, la facilitation ou par l’alerte précoce. C’est là une des préoccupations prioritaires de notre Organisation qui s’investit, à cet effet, dans un partenariat étroit avec l’ONU et les Organisations régionales.

Or, quel espace d’échanges plus pertinent pour s’emparer sans concession, avec nous, à l’orée du processus de préparation de Bamako+10, de ces interrogations cruciales, que le réseau toujours plus large que vous constituez, un réseau dont la vitalité est à la mesure du rôle majeur que joue le Juge constitutionnel dans nos démocraties modernes ?

Chargé de dire la Constitution, mais aussi de l’interpréter pour donner sens et consistance à la volonté du pouvoir constituant originaire, le Juge constitutionnel, en effet, par le contrôle de la constitutionnalité des lois qu’il exerce, la régulation au quotidien des pouvoirs publics qu’il imprime, le contentieux électoral sur lequel il statue, est bien devenu, au fil des réformes, un des artisans majeurs d’une vie politique apaisée, ainsi que d’un élargissement continu des libertés fondamentales.

C’est dire combien les fonctions complexes imparties à vos Hautes Juridictions revêtent une portée décisive pour les changements que nous entendons promouvoir, en conjugaison harmonieuse avec la mobilisation de toutes les autres parties prenantes Autorités de l’État, partis politiques, société civile, Institutions de contrôle, de régulation et de médiation, juristes et défenseurs des droits de l’Homme.

Avec l’arsenal, sans cesse perfectionné, des textes et des procédures qu’illustrent des chantiers partout à l’œuvre dans nos États pour créer les conditions d’un état civil et de listes électorales informatisées fiables, ou encore pour aménager, dans un souci de capitalisation et de rationalisation accrue des expériences et des sensibilités, les statuts de l’opposition, comme ceux des anciens Chefs d’État, toutes initiatives d’ailleurs récemment entérinées, sous votre haute impulsion, Monsieur le Président de la République, par l’Assemblée nationale du Bénin, ce sont là des ingrédients salutaires à l’approfondissement de notre ambition commune.

Je sais également que l’exercice adéquat de ces hautes fonctions, allié à l’impératif d’une indépendance toujours plus affirmée, requiert des capacités et des moyens appropriés que les échanges au sein de votre Association ne peuvent que conforter, en liaison étroite avec les autres Réseaux institutionnels et de compétences qui sont la marque et la fierté de la Francophonie.
Ainsi en est-il de la méthodologie rigoureuse mise en œuvre, sous l’égide stimulante du Secrétariat général de l’ACCPUF, en matière de collecte et de diffusion de la jurisprudence, comme de la détermination des Cours et des Conseils à faire œuvre pédagogique en facilitant l’appropriation, par tous les citoyens, du corpus juridique en vigueur, et, de ce fait, l’intériorisation indispensable de la culture démocratique et institutionnelle.

Mais que seraient ces acquis s’ils n’étaient pas mis au service d’une veille attentive à laquelle vous concourez déjà en participant au dispositif francophone d’observation et d’évaluation permanentes des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés ?

Cette démarche doit être intensifiée afin de susciter une réaction rapide en cas de dérives potentielles ou avérées, que ce soit dans des situations délicates pourtant prévues par la Constitution ou dans le contexte d’un environnement défavorable au respect de l’ordre constitutionnel dont vous êtes les principaux garants. Permettez-moi, à cet égard, de saluer le courage dont font preuve nombre de juridictions ici présentes, qui peuvent compter sur notre appui, tant il s’agit là d’une responsabilité partagée.

Monsieur le Président de la République, Mesdames et Messieurs,

Comment pleinement utiliser, pour atteindre ces objectifs, les instruments et le dispositif dont nous nous sommes dotés avec votre participation active ?

Quel supplément de précision, et donc de pertinence, apporter aux notions et aux procédures qui fondent et encadrent notre action au titre du chapitre 5 de la Déclaration de Bamako ?

Quels mécanismes complémentaires éventuellement développer ?

Quelles stratégies solidaires plus efficaces déployer, entre vous et avec l’Organisation internationale de la Francophonie ?

Tels sont quelques-uns des axes de réflexion que je souhaitais soumettre à votre auguste Assemblée, tant est grand l’enjeu de la paix.

Faisons fructifier et évoluer, ensemble, tout en le valorisant mieux auprès des autres espaces juridiques et politiques, notre patrimoine commun fait de règles, d’usages, de pratiques utiles et de convictions partagées, autour des concepts fédérateurs de l’État de droit et de la démocratie !

Mais l’unité n’est pas synonyme d’uniformité. Aussi suis-je persuadé que nous saurons, dans cette quête stimulante, tirer le plus grand bénéfice de notre diversité, dans un climat d’écoute et de dialogue, propice au dépassement des clivages et à la créativité.

Tel est l’esprit du Pacte démocratique que nous pourrions sceller, ici, à Cotonou, quelque vingt ans après le Pacte des Forces vives.

Tel est le vœu que je forme, en vous réitérant à toutes et à tous mes remerciements les plus chaleureux pour votre mobilisation, en vous réitérant, Monsieur le Président de la République, ma gratitude fraternelle pour votre invite et pour votre présence qui vient rehausser ce grand Rendez-vous.

Je vous remercie.


Allocution d’ouverture du Président de la République du Bénin

Son Excellence Dr Boni Yayi

Monsieur le Secrétaire général de la Francophonie, Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale,

Monsieur le Président de l’Association des Cours et Conseils constitutionnels ayant en partage l’usage du français,

Mesdames et Messieurs les Présidents des Hautes Juridictions constitutionnelles,

Messieurs les Présidents des institutions de la République, Mesdames et Messieurs les Juges constitutionnels, Mesdames et Messieurs les membres du Gouvernement,

Excellence Mesdames et Messieurs les membres du Corps diplomatique et consulaire et les représentants des Organisations internationales au Bénin,

Honorables Députés à l’Assemblée Nationale, Monsieur le Représentant de la Commission de Venise, Mesdames et Messieurs,

Le Bénin se réjouit d’accueillir le cinquième Congrès de l’Association des Cours et Conseils constitutionnels ayant en partage l’usage du français (ACCPUF).

C’est donc avec une légitime fierté que je souhaite la chaleureuse bienvenue à tous les délégués et en particulier à mon aîné et doyen, Son Excellence le Président Abdou Diouf, Secrétaire général de la Francophonie.

Monsieur le Secrétaire général de la Francophonie,

Mon Pays est particulièrement honoré de ce que, en dépit de vos multiples et nobles responsabilités, vous avez accepté de répondre à son invitation.

Cela témoigne une fois encore de l’importance que l’Organisation internationale de la Francophonie attache à la démocratie, au bon fonctionnement des institutions qui l’animent et à l’Association des Cours et Conseils constitutionnels des pays ayant en partage l’usage du français.

Monsieur le Président et Cher Aîné,

C’est un honneur pour moi de prendre part à vos côtés, à la cérémonie d’ouverture de ce cinquième Congrès qui constitue, à n’en point douter, la cinquième grande rencontre de consolidation de la démocratie que l’Organisation internationale de la Francophonie nous fait l’honneur d’organiser à Cotonou.

Le présent Congrès s’inscrit en effet dans le cadre du renforcement des efforts que déploient quotidiennement les pays de l’Afrique francophone pour asseoir des États respectueux des principes fondamentaux de la Démocratie.

Lors des précédents congrès, l’Association a choisi d’axer ses travaux en 1997 sur le « Principe d’égalité », en 2000 sur « L’accès au juge », en 2003 sur « La fraternité », en 2006 sur « Les compétences des Cours constitutionnelles et institutions équivalentes ».

Elle a décidé cette année de placer au centre de ses réflexions les « Juridictions constitutionnelles et les crises ».

Le choix de ce thème me paraît judicieux et contextuel.

Monsieur le Secrétaire général de la Francophonie, Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale, Distingués Invités,

Mesdames et Messieurs,

Toutes ces rencontres nous honorent et nous encouragent dans l’édification de l’État de droit et de la démocratie en Afrique en général et au Bénin en particulier.

Mesdames et Messieurs les congressistes,

Le thème de votre Congrès, « Les Juridictions constitutionnelles et les Crises » est d’un intérêt crucial pour la consolidation de la démocratie ; la démocratie est en effet le système politique de gestion pacifique des contradictions et donc des crises d’une part, dans le respect des droits de l’homme et d’autre part, dans l’exclusion de toute forme de dictature. Pour cela, la démocratie doit consolider l’État de droit et il ne peut y avoir d’État de droit sans une justice saine, fiable et efficace, y compris la justice constitutionnelle.

Le développement de la démocratie dans le monde et dans l’espace francophone en particulier, révèle la survenance de crises de tous genres et parfois de formes surprenantes et inédites. Or, la Déclaration de Bamako, un des instruments juridiques essentiels de la Francophonie, comporte en certaines de ses dispositions, l’engagement des États francophones à « prévenir, et le cas échéant régler de manière pacifique, les contentieux et les tensions entre groupes politiques et sociaux… ».

Le rôle des juridictions constitutionnelles dans le règlement de ces contentieux et tensions est connu. La question que l’on est en droit de se poser est de savoir si ce rôle est suffisamment tenu par ces juridictions ?

De même, lorsqu’une juridiction constitutionnelle réussit à tenir fermement son rôle, parvient-elle toujours à éviter une rupture constitutionnelle ?

Par ailleurs, en matière de prévention des crises, les juridictions constitutionnelles arrivent-elles à jouer un rôle ?

Ce sont là des questions qui assurément vous interpellent et nous intéressent tous. Aussi, faudrait-il reconnaître que dans l’espace francophone, les juridictions constitutionnelles n’ont pas toutes les mêmes compétences. Cependant, ce qui est rassurant est que chaque juridiction, à l’intérieur des compétences qui lui sont dévolues par la Constitution, participe nécessairement à la pacification de la vie politique, du contrôle de constitutionnalité à la régularité du fonctionnement des pouvoirs publics en passant par la garantie des droits de l’homme et les élections. Chacun de ces domaines appelle nécessairement prévention et le cas échéant règlement de crise.

Je vous exhorte à toujours garder présent en esprit le rôle important qui vous est ainsi dévolu dans la construction d’une Afrique où la paix sociale et le progrès économique sont garantis pour les générations actuelles et futures, pour permettre à l’Afrique de maintenir sa place de choix dans le concert des Nations.

Vous ne devez donc pas reculer devant l’ampleur de la tâche car l’avenir de notre continent en dépend.

Je ne doute pas que chacune de vos juridictions sortira de ce Congrès plus motivée et plus affermie.

Je saisis l’occasion pour témoigner ma gratitude à tous ceux qui de près ou de loin ont contribué à la tenue de ce Congrès, véritable espace du donner et du recevoir, cadre idéal de partage d’expériences enrichissantes.

En fait de partage, la jeune démocratie béninoise se construit progressivement chaque jour que Dieu fait et la Cour constitutionnelle de notre pays, depuis sa création, s’emploie à jouer sans grandes difficultés le rôle qui lui est dévolu.

Aussi, a-t-elle besoin de s’enrichir des expériences des juridictions constitutionnelles sœurs présentes à ce Congrès.

Je souhaite à chaque délégué et à l’ensemble des invités un agréable séjour à Cotonou.

Je forme les mêmes vœux à mon aîné, le Président Diouf que mes compatriotes sont heureux d’accueillir dans sa deuxième patrie, le Bénin.

C’est avec l’espoir que votre Congrès sera marqué par de pertinentes résolutions au regard de la grande qualité des personnalités ici présentes que je déclare ouvert, ce jour mardi 23 juin 2009, le cinquième Congrès de l’Association des Cours et Conseils constitutionnels ayant en partage l’usage du français.

Vive la démocratie, Vive la Francophonie, Je vous remercie.

Synthèse des réponses au questionnaire

Marie-Christine Meininger

Secrétaire générale de l’ACCPUF (2006-2010)

Mesdames et Messieurs les Président(e)s, Mesdames et Messieurs les Juges, Madame la Déléguée,

Mesdames et Messieurs les Professeurs, Chers amis

Je tiens tout d’abord à vous remercier très sincèrement pour le temps que vous avez consacré à répondre au questionnaire qui vous avait été adressé. L’élaboration de ce document est le fruit d’un intense travail de préparation, mené sous l’égide du Président de la Cour constitutionnelle du Bénin, Robert Dossou. C’est sous sa direction que plusieurs réunions d’experts, organisées par la Délégation à la Paix, à la Démocratie et aux Droits de l’Homme de l’Organisation internationale de la Francophonie ont permis de définir les thématiques autour desquelles s’articule cette Conférence.

La lecture des réponses au questionnaire s’est avérée passionnante, les analyses et informations qu’elles recèlent très documentées. L’exercice de synthèse qui m’est dévolu en est d’autant plus périlleux et c’est la raison pour laquelle la Secrétaire générale de l’ACCPUF sollicite votre bienveillance. Je m’efforcerai de ne pas vous trahir, ni d’empiéter sur les débats à venir.

Le questionnaire portait d’une part sur les textes constitutionnels et la place faite par ces derniers à la possible survenance de crises, d’autre part sur le rôle des Cours constitutionnelles et institutions équivalentes, confrontées à de tels événements. Il leur était demandé comment elles étaient appelées à mettre en œuvre leurs compétences en matière de contrôle de constitutionnalité, de protection des droits de l’homme, de régulation du fonctionnement des pouvoirs publics, d’organisation et de déroulement des élections, de contrôle des résultats du scrutin. Avaient-elles été confrontées à des crises non prévues par la Constitution ? Quel rôle avaient-elles joué en matière de sortie de crise ? Quelle contribution avaient-elles apporté à la solution de crises régionales ?

Je suivrai le fil directeur ainsi défini, tout en soulignant le caractère introductif de cette présentation. Le temps qui m’est dévolu ne me permet pas d’aborder l’étendue des questions soulevées par le questionnaire, notamment ce qui concerne le rôle des Cours face aux mesures de lutte contre le terrorisme, sujet qui mériterait en soi un exposé. Je me bornerai à donner un aperçu de la richesse du sujet en invitant les représentants de Cours ici réunis à engager le débat à partir des exemples cités et des leçons de leur expérience.

Les textes

« Tout État libre où les grandes crises n’ont pas été prévues est à chaque orage en danger de péril » écrit Jean-Jacques Rousseau (« Considérations sur l’État de Pologne »).

Tel est l’objet des dispositions relatives aux circonstances exceptionnelles et à l’interruption du fonctionnement des pouvoirs publics dont font état la plupart des réponses au questionnaire (cf. l’article 16 de la Constitution française de 1958). Celles-ci s’accompagnent le plus souvent de prescriptions telles que l’interdiction de dissoudre le Parlement, de réviser la Constitution ou de recourir au référendum.

Plus largement, de nombreux textes prévoient :

  • l’état d’urgence, de siège, les circonstances exceptionnelles, le péril imminent, la déclaration de guerre ;
  • une crise politique née d’un putsch ou coup d’État ;
  • la vacance au sommet de l’État due au décès ou à l’empêchement du chef de l’État ;
  • un conflit d’attributions entre pouvoirs publics et/ou institutions ;
  • un conflit entre les entités d’une Fédération (cantons suisses, communautés, régions belges).

Ces dispositions permettent d’ébaucher une typologie des crises. Toutefois plusieurs types de crises peuvent se superposer ou s’enchaîner. Ainsi l’empêchement des pouvoirs publics peut être aussi bien l’origine de la crise que sa conséquence.

Les compétences des Cours sont elles-mêmes enserrées non seulement par les textes mais encore par la place que les Cours occupent au sein des institutions. Même lorsque ces compétences ne sont pas prévues explicitement, il arrive, comme en Albanie, que la Constitution attribue à la Cour un rôle de garde-fou qui lui permet d’intervenir utilement, par exemple dans le cadre de ses attributions en matière de contrôle des lois (voir infra).

Dans plusieurs pays, les compétences des Cours se concentrent sur certains types de crise, par exemple les crises électorales au Congo Brazzaville ou les conflits entre entités fédérées en Suisse.

De manière générale cependant, les compétences des Cours constitutionnelles et institutions équivalentes en ce domaine ont clairement tendance à s’étendre, soit à la suite de révisions constitutionnelles, soit du fait des Cours elles-mêmes

En France, il n’existait jusqu’en 2008 aucun contrôle sur la mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution. Cet article a été complété lors de la révision du 23 juillet 2008 pour permettre au Conseil constitutionnel d’exercer un véritable contrôle sur le maintien en vigueur des pouvoirs exceptionnels. Dorénavant, après 30 jours d’exercice, le Conseil peut être saisi par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions exigées par le premier alinéa de l’article 16 demeurent réunies. Le Conseil procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée.

Les réponses de plusieurs Cours font état de compétences très largement définies.

Ainsi, aux termes de l’article 92 de la Constitution du Cambodge, tous les votes de l’Assemblée nationale contraires aux principes de sauvegarde de l’indépendance, de la souveraineté, de l’intégrité territoriale du Royaume et portant atteinte à l’unité politique ou à l’administration du pays sont réputés nuls. Il revient au Conseil constitutionnel, seul compétent en la matière, de prononcer cette nullité.

De même, l’art. 66 de la Constitution du Bénin prévoit qu’en cas de coup d’État, de putsch, d’agression par des mercenaires ou de coup de force, « tout membre d’un organe constitutionnel a le droit et le devoir de faire appel à tous les moyens pour rétablir la légitimité constitutionnelle ». La Cour constitutionnelle ainsi que ses membres pris individuellement sont donc astreints à ce « devoir sacré ». En outre, en cas de prise de mesures exceptionnelles (article 68), la Cour constitutionnelle statue sur les mesures prises par le Président de la République lorsque celles-ci suspendent les droits des citoyens garantis par la Constitution. Enfin, dans tous les cas de dysfonctionnement des institutions non explicitement prévus, la Cour constitutionnelle intervient sur le fondement de l’article 114 en sa qualité d’« organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics ».

La Cour suprême de Maurice se voit également conférer, par plusieurs articles de la Constitution, un rôle primordial.

Enfin la Cour constitutionnelle du Gabon est habilitée à régler toutes les crises, même celles non prévues expressément par la Constitution.

Une question particulièrement délicate est celle du rôle des Cours en cas de révision constitutionnelle. Celles-ci sont en effet parfois appelées à se prononcer – soit en application des textes, soit du fait des circonstances – sur les lois de révision de la Constitution. Il leur est alors demandé de se prononcer non seulement sur la procédure suivie mais parfois sur le fond, ce qui les met dans une position particulièrement délicate aussi bien sur le plan juridique (définition de principes « supra-constitutionnels ») que sur le plan politique, en cas de crise latente ou déclarée.

Ainsi au Bénin, en 2006, la Cour constitutionnelle s’est opposée à un vote du Parlement par lequel celui-ci avait décidé de proroger d’un an le mandat des députés. Cette disposition avait obtenu la majorité qualifiée des quatre cinquièmes, requise par l’article 155 pour toute révision de la Constitution. La Cour a fait droit aux recours en inconstitutionnalité. Elle a jugé dans une célèbre décision en date du 8 juillet 2006, que la durée du mandat des députés (quatre ans) était le résultat du consensus national dégagé par la Conférence des Forces Vives de la Nation de février 1990 et consacré par le Préambule de la Constitution qui affirme « l’opposition fondamentale du peuple béninois à (…) la confiscation du pouvoir ; que même si la Constitution a prévu les modalités de sa propre révision, la détermination du peuple béninois à créer un État de droit et de démocratie pluraliste, la sauvegarde de la sécurité juridique et de la cohésion nationale commandent que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1990, notamment le consensus national, principe à valeur constitutionnelle ». La Cour a ainsi érigé les concepts de « sauvegarde de la sécurité juridique », « cohésion nationale » et « consensus national » en « principes à valeur constitutionnelle ».

De même, la Cour constitutionnelle du Mali n’a pas hésité, deux ans plus tard, à déclarer inconstitutionnelle la loi de révision de la Constitution du 25 février 1992.

Enfin, comme vous le savez, le Niger connaît une situation de crise latente. La Cour constitutionnelle vient, le 25 mai 2009, de donner un avis négatif au projet de référendum tendant à réviser la Constitution afin de permettre au Président de la République de postuler un troisième mandat.

Il ressort de ces quelques exemples que les Cours ont à l’évidence un rôle à jouer, même lorsque celui-ci n’est pas explicitement défini. Dans la mise en œuvre des compétences qui leur sont attribuées, elles s’adaptent aux circonstances et à la nature des crises auxquelles elles sont confrontées.

L’exercice de leurs compétences par les cours

Selon leur positionnement, les Cours se prononcent en amont, en aval ou les deux à la fois. Quel qu’en soit le moment, leurs interventions, encadrées par le droit, mettent en lumière la dimension politique latente ou déclarée de la plupart des crises.

Un rôle préventif

On en retiendra quelques exemples. Ainsi, en Albanie, une décision récemment rendue par la Cour, dans l’affaire dite de la « lustration », a permis d’éviter un blocage généralisé des institutions. La Cour constitutionnelle était chargée de se prononcer sur la conformité à la Constitution de la loi de 2009 qui conférait à un organisme administratif la charge d’effectuer un contrôle minutieux des activités de certains hauts fonctionnaires à l’époque communiste. La loi exigeait la destitution de ceux dont les activités, durant cette période, auraient été jugées incompatibles avec l’exercice de leurs fonctions actuelles. La Cour a suspendu l’application de cette loi dans l’attente d’un jugement sur le fond, estimant qu’en laissant le champ libre à des décisions arbitraires mettant fin aux mandats de nombreux députés, juges, procureurs, la loi entraînerait la paralysie des institutions constitutionnelles.

La Cour constitutionnelle du Bénin est également intervenue dans le règlement de situations qui auraient pu aboutir à des crises si elles n’avaient pas rapidement réglées : création d’une Commission nationale électorale autonome par l’Assemblée : condition de résidence des candidats à l’élection présidentielle, composition du bureau de l’Assemblée nationale ; désistement (non prévu) d’un candidat à l’élection présidentielle.

De la recherche d’une solution à la sortie de crise

En aval, de nombreuses Cours sont appelées à la rescousse dans la solution de crises, jouant un rôle pacificateur. C’est le cas de la Cour constitutionnelle belge qui intervient toujours a posteriori, à un moment où la négociation a permis à une majorité politique de se dégager pour aboutir à une solution. Elle est alors amenée à dire si ce résultat est compatible avec la Constitution, pour autant qu’il ne s’agisse pas d’une modification de la Constitution elle-même pour laquelle la Cour n’est pas compétente. À plusieurs occasions, la Cour a reconnu que le législateur pouvait poursuivre un objectif de « pacification communautaire » et qu’il avait une grande latitude pour juger des mesures les plus utiles pour atteindre cet objectif.

Ainsi a-t-elle admis que cet objectif de pacification des relations entre les Communautés légitimait la mise en place de différences entre certaines portions du territoire et le reste du pays (tutelle des collectivités locales, possibilité de suspension de certains actes risquant de porter atteinte aux droits des minorités linguistiques). Toutefois cet objectif ne justifie pas tout. Ainsi, en 2003, la Cour, après avoir jugé inconstitutionnelles les dispositions relatives à la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde, a estimé qu’il convenait de maintenir cette circonscription durant la législature afin de laisser le temps d’établir un nouveau découpage, eu égard à la nécessité de maintenir la « paix communautaire ».

Dans le cadre de sa mission de régulation du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics, la Cour constitutionnelle du Gabon a du régler des crises nées de conflits d’attribution entre le gouvernement et le Conseil national de la communication, entre le gouvernement et le Conseil économique et social, et enfin entre la majorité et l’opposition à l’Assemblée nationale.

À deux reprises, la Cour suprême Maurice a également joué un rôle décisif dans des situations de conflit aigu : le premier opposait le pouvoir judiciaire à l’exécutif ; le second avait pour protagonistes l’État et l’Église catholique. La Cour n’a pas hésité non plus en 2007 à invalider l’élection d’un député, ancien ministre pour cause de corruption électorale.

Les procédures de destitution du Chef de l’État constituent un sujet particulièrement sensible. En 2008, la Cour constitutionnelle de Centrafrique s’est déclarée incompétente pour statuer sur une telle demande. La Cour constitutionnelle de Roumanie, sollicitée en 1994 et 2007 pour donner son avis sur une demande de suspension du Président de la République, a estimé que les faits invoqués ne pouvaient être considérés comme suffisamment graves. En 2007 toutefois, après que le Parlement eut passé outre et suspendu le Chef de l’État, la Cour, à nouveau saisie, a considéré que les conditions de régularité de la destitution se trouvaient réunies.

Nous pouvons encore citer le rôle joué par la Cour constitutionnelle centrafricaine (loi sur le Conseil supérieur de la magistrature), celle des Comores (sortie de la crise séparatiste à Anjouan), ou la Cour Suprême de Maurice (affaire The Hon Attorney General vs Dr the Hon Navinchandra Ramgoolam, à propos de la convocation irrégulière de l’Assemblée dans le but de faire perdre son siège de député au leader de l’opposition). Enfin, chaque fois que la Cour constitutionnelle du Bénin intervient en sa qualité d’organe régulateur du fonctionnement des institutions, elle peut être vue comme jouant un rôle pacificateur dans la construction de l’État de droit et la consolidation de la démocratie.

Il faut enfin accorder une mention particulière au rôle joué par certaines Cours dans la solution de crises régionales. C’est ainsi que la Cour constitutionnelle du Gabon est intervenue en République Centrafricaine et aux Comores (à la demande des autorités nationales et de l’OIF).

En République Centrafricaine tout d’abord, la crise était liée à l’invalidation, par la Cour constitutionnelle de Transition, des dossiers de certains candidats à la fonction présidentielle. Le rôle de la Cour constitutionnelle du Gabon a été déterminant d’abord à Libreville dans la recherche d’une solution amiable, ensuite à Bangui où, aux côtés de la Cour constitutionnelle du Bénin et de la Haute Cour constitutionnelle de Madagascar, elle a contribué à régler les questions de répartition des compétences entre la Cour constitutionnelle de Transition et la Commission mixte électorale indépendante.

Aux Comores ensuite, la Cour constitutionnelle du Gabon est intervenue aux côtés de celle du Niger et de l’Organisation internationale de la Francophonie dans le cadre du contrôle et de l’organisation de l’élection présidentielle, alors que le dépôt des candidatures aux postes de Vice-président de l’Union avait suscité une vive tension, alimentée par l’imprécision des textes. C’est ainsi qu’à la demande du Président de la Cour constitutionnelle des Comores, les membres des Cours du Gabon et du Niger ont joué, avec les experts de l’OIF, les « facilitateurs » dans la recherche d’un compromis.

Confrontées à des situations de crises dont elles sont parfois les premières victimes, les Cours constitutionnelles et institutions équivalentes sont tributaires de la délimitation de leurs compétences et de leurs conditions de saisine tout autant que du climat politique dans lequel elles évoluent. Comme le souligne la Cour constitutionnelle du Mali, les modes d’intervention des juridictions constitutionnelles pour conjurer ou prévenir les crises politiques se distinguent selon qu’il s’agit des juridictions nées à partir des années 1990 ou de celles qui opèrent dans les vieilles démocraties. En Afrique francophone, les compétitions électorales sont généralement conflictuelles et c’est sur fond de conflit que sont déposées la majorité des saisines lors des élections nationales. Les évolutions ne sont pas linéaires et qu’elles diffèrent tant par leur rythme que par leur ampleur. Certaines Cours, comme celles des Comores, du Congo-Brazzaville ou de Côte d’Ivoire regrettent de ne pas disposer d’attributions plus étendues, plaçant leurs espoirs dans une révision de la Constitution qui élargirait leurs possibilités de saisine. Rappelons en effet que les juridictions constitutionnelles sont des juridictions d’attribution qui ne peuvent intervenir que dans les domaines prévus par la Constitution. Le spectre du gouvernement des juges n’est pas toujours loin. On le voit, les Cours constitutionnelles et institutions équivalentes opèrent bien souvent dans un climat de suspicion et de doute, avec des compétences plus ou moins clairement définies. Il faut rendre hommage à l’impartialité et au courage dont elles font preuve, résumant la noblesse de la mission impartie à la justice constitutionnelle.

Les cours constitutionnelles et les crises

Les Cours constitutionnelles et les crises : l’expérience de la Cour suprême du Canada

Représentante de la Cour suprême du Canada : L’honorable Marie Deschamps

Comme les participants peuvent le constater, tous les pays connaissent, à un moment ou à un autre, bouleversements et tensions. Par conséquent, un thème comme celui des crises constitutionnelles rejoint citoyens et gouvernements du monde entier. De telles crises prennent cependant des formes différentes suivant les pays. Si la forme la plus frappante demeure celle du coup d’État, les tensions entre les différents ordres de gouvernement peuvent avoir une acuité telle qu’elles pourront se transformer en affrontement et, potentiellement, en crise.

Le Canada a été épargné des crises les plus aiguës. Depuis la confédération, les gouvernements successifs ont été élus suivant un mode démocratique. Ceci ne signifie pas que les différents ordres de gouvernement ne se retrouvent pas, à l’occasion, dans une situation de confrontation. De telles situations sont généralement prévues par notre Constitution puisque celle-ci enchâsse la Charte des droits et libertés qui confère à l’ordre judiciaire un pouvoir de révision des actes gouvernementaux. Ainsi, tant un citoyen qu’une organisation ou un gouvernement peuvent saisir un tribunal compétent d’une contestation d’un acte qui porte atteinte à un droit qui est protégé par ce document constitutionnel. De plus, la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S-26, prévoit que cette Cour peut donner son avis sur conformité constitutionnelle d’une loi ou d’un projet de loi.

Ainsi, au début des années 1980, devant l’absence d’entente entre toutes les provinces et le gouvernement central, la Cour suprême a été appelée à se prononcer sur les conditions du « rapatriement » de notre constitution qui prenait source jusque-là dans une loi britannique qui seule pouvait la modifier (Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753). Par la suite, dans une autre demande d’avis constitutionnel, la Cour a dû se pencher sur les conditions d’une éventuelle sécession du Québec (Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217). Elle a enfin donné son avis sur les conditions de fixation de la rémunération des juges permettant d’assurer l’indépendance judiciaire (Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick c. Nouveau-Brunswick (Ministre de la Justice), [2005] 2 R.C.S. 286). Comme on peut le constater, le recours aux tribunaux a alors servi de moyen pour solutionner des problèmes liés, dans leur essence, au respect de la règle de droit et qui auraient pu dégénérer en véritable crise constitutionnelle.

Des problèmes moins aigus mais aussi de nature à dégénérer en crise ont été soumis aux tribunaux. La Cour suprême a ainsi été appelée à se prononcer sur le processus électoral, que ce soit sous l’aspect de l’organisation ou le déroulement des élections (Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877 ; Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519 ; Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912 ; Harper c. Canada (Procureur général), [2004] 1 R.C.S. 827).

Si l’intervention va jusqu’à la surveillance du fonctionnement des pouvoirs publics (Renvoi : Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373 ; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525 ; Terre-Neuve (Conseil du Trésor) c. N.A.P.E., 2004 CSC 66, [2004] 3 R.C.S. 381 ; Health Services and Support – Facilities Subsector Bargaining Assn.
c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, [2007] 2 R.C.S. 391), le rôle le plus visible des tribunaux face à une contestation d’un acte gouvernemental demeure celui de gardien des libertés fondamentales ; les décisions des tribunaux touchent notamment l’action en matière de soins de santé (Auton (Tutrice à l’instance de) c. Colombie-Britannique (Procureur général), 2004 CSC 78, [2004] 3 R.C.S. 657 ; Chaoulli c. Québec (Procureur général), [2005] 1 R.C.S. 791) et la protection de la liberté des individus (Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350 ; Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CSC 38, (26 juin 2008) ; Canada (Justice) c. Khadr, 2008 CSC 29 (20 mars 2008), [2008] 2 R.C.S. 143).

En somme, les problèmes varient d’un pays à l’autre et les situations peuvent dégénérer si les problèmes ne sont pas solutionnés à temps. Les mécanismes de résolution des crises ne sont pas toujours prévus de façon explicite dans la constitution ou dans les lois, mais une interprétation généreuse de ces instruments permet généralement aux tribunaux d’intervenir pour dénouer les impasses dans lesquelles les différents ordres de gouvernement, les citoyens ou les organismes pourraient se trouver. Malgré cette interprétation généreuse, il demeure des situations qui mettent en opposition les gouvernements et les tribunaux et qui, de l’avis de certains, relèvent de situations de crise. Ainsi, dans trois dossiers récents, des plaintes de citoyens ont placé le gouvernement en situation de confrontation avec les tribunaux (Smith c. Canada, 2009 FC 228 ; Abdelrazik c. Canada, 2009 FC 580) et Canada c. Khadr, 2009 FC).

Note, toutes les décisions de notre Cour sont disponibles sur le site internet : http://www.scc-csc.gc.ca/

Les juridictions constitutionnelles et les crises : l’expérience de la Cour constitutionnelle du Togo

Présenté par Monsieur Aboudou Assouma,

Président de la Cour constitutionnelle du Togo

Le thème retenu par les présentes assises a été appréhendé par notre juridiction de la manière suivante.

En effet, la notion de crise s’analyse sous deux angles à savoir :

au plan juridique, la crise s’analyse comme une situation de trouble ou de conflit qui, soit affecte le fonctionnement des pouvoirs publics, et il en va ainsi d’un conflit d’attribution entre les pouvoirs législatif et exécutif, de la paralysie ou la démission du gouvernement, soit nécessite, en raison de sa gravité, des mesures d’exception comme c’est le cas de l’état de siège, de l’état d’urgence, de l’état de guerre ou de l’état de nécessité.

au plan politique, la crise révèle la situation dans laquelle l’ordre social et la légitimité des gouvernants sont remis en cause par une fraction de la classe politique ou du corps social. Elle conduit également à un conflit ou à un blocage des Institutions.

L’observation de la scène politique dans certains pays d’Afrique, en voie de démocratisation mérite une analyse d’au moins trois cas de crises ; la notion étant entendue au plan politique.

Dans l’ordre chronologique, il s’agit du dernier coup l’État en Mauritanie du 6 août 2008, du coup d’État perpétré en Guinée Conakry au lendemain du décès du Président Conte et enfin de la démission forcée du Président élu de Madagascar au profit d’un Président non élu.

D’abord, en ce qui concerne la crise en Mauritanie, du constat le plus élémentaire, il apparaît qu’un Président élu a été arrêté par une junte militaire dont le
chef s’est substitué à lui.

Ensuite, en Guinée Conakry, le coup d’État perpétré à la mort du Président n’a pas permis de faire jouer les mécanismes juridiques de succession au pouvoir en cas de décès du Chef de l’État notamment l’article 34 de la Constitution du 23 décembre 1990.

Enfin, à Madagascar, le Président a été contraint à la démission par une partie de la rue et l’armée au profit d’un individu fut-il maire de la Capitale.

Ces trois situations exigent qu’on apprécie l’évolution de la démocratie et de l’État de droit dans le cadre de notre regroupement, avec à l’esprit que dans ces cas, les juridictions constitutionnelles sont demeurées en place.

En effet, le processus démocratique dans lequel se sont engagés les pays africains ne peut s’écarter des règles élémentaires qui l’encadrent. De même, les coups d’État ont la particularité d’avoir un plein effet.

D’une part, la démocratie libérale repose sur la reconnaissance de la légitimité d’une pluralité de partis politiques et de leur alternance au pouvoir ; elle garantit donc la liberté des citoyens.
La démocratie libérale commande l’organisation de la compétition politique et donc exclut le monopole de la volonté générale par une seule force politique ou un seul individu. Elle repose sur des procédures qui permettent au peuple d’exercer sa souveraineté en faisant de vrais choix pour la désignation des gouvernants et des représentants du peuple.

Un pays de démocratie libérale ne peut s’écarter de cette logique qui justifie l’existence des juridictions constitutionnelles dont les missions essentielles sont de veiller au respect des règles du jeu démocratique, c’est-à-dire de faire respecter la Constitution, de protéger les libertés des citoyens et d’assurer le fonctionnement régulier des Institutions de la République.

Ces exigences de la démocratie libérale sont remises totalement en cause par les coups d’État et partiellement par l’état d’urgence, l’état de siège, l’état de nécessité ou encore les circonstances exceptionnelles. Mais seul le coup d’État constitue un coup d’arrêt du processus démocratique.

Le coup d’État s’analyse d’autre part comme une « action de force contre les pouvoirs publics, exécutée par une partie des gouvernants ou par des agents subordonnés, notamment les militaires et qui vise à renverser le régime établi ». Le coup d’État est donc une action pour prendre le pouvoir ou s’y maintenir, en dehors des procédures constitutionnelles.

Or, la nouvelle tendance en ce qui concerne les coups d’État vise à renverser le Président élu et à maintenir les autres institutions du pays. Ce fut le cas en Mauritanie et à Madagascar.

En Guinée, ce sont les règles constitutionnelles de succession qui n’ont pas été respectées. Pire encore, en Guinée-Bissau, le Président a été simplement assassiné.

Ces différents cas de figure ne peuvent être rangés dans la catégorie classique des coups d’État dans la mesure où ils ne produisent pas les pleins effets d’un coup d’État. En outre, ont survécu dans ces pays, entre autres, les juridictions constitutionnelles ou les organes similaires comme la Cour suprême en Guinée qui assure les fonctions d’une juridiction constitutionnelle. Il convient également de souligner qu’à Madagascar, celui qui assure la fonction présidentielle sans avoir été élu a néanmoins prêté serment.

Ces différentes crises, qui s’apparentent à des crises de légitimité, posent le problème d’une des missions fondamentales des juridictions constitutionnelles à savoir la régulation du fonctionnement des Institutions.

En effet, à la lecture des différentes Constitutions des pays d’Afrique noire francophone, il apparaît que les juridictions constitutionnelles sont dotées de compétences qui vont bien au-delà de la seule fonction de juger de la constitutionnalité des dispositions législatives, voire réglementaires. Le juge constitutionnel ne peut donc limiter son office à la seule édiction de la sanction d’inconstitutionnalité. Il est « l’organe régulateur du fonctionnement des Institutions et de l’activité des pouvoirs publics ». Cette compétence existe dans la Constitution de plusieurs pays (Bénin : art. 214 ; Togo : art. 99, etc.).

L’idée de régulation du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics va bien au-delà de la seule fonction juridictionnelle et nécessite une vision plus extensive.

Dans le processus de démocratisation et de construction de l’État de droit dans les pays africains, le juge constitutionnel se voit investi de prérogatives lui permettant d’intervenir dans les mécanismes de prise de décisions politiques et de participer à l’élaboration de règles aptes à parfaire l’État de droit.

L’exemple idoine et d’actualité est la dernière décision rendue par la Cour constitutionnelle du Niger relative à l’annulation du décret du Président de la République convoquant un référendum en vue de l’adoption d’une nouvelle Constitution.

Aussi, lorsque surgit des événements attentatoires à la Constitution, le juge constitutionnel se doit d’intervenir pour faire respecter la Constitution. C’est la fonction de régulation du juge constitutionnel. Comme le souligne Louis FAVOREU, « la fonction de régulation… s’analyse en un recours dans l’intérêt de la Constitution ».

Par rapport à l’office du juge constitutionnel, et en particulier dans le contexte africain, nous voudrions soumettre à l’attention de notre auguste assemblée une série de préoccupations.

1. Si le juge constitutionnel veille au respect de la Constitution, quelle pourra être son attitude face à des événements énoncés plus haut ?

2. La légitimité de la justice constitutionnelle ne sera-t-elle pas écorchée lorsqu’elle accepte le serment d’un individu qui usurpe presque la fonction exécutive sans égard à la Constitution ?

3. La juridiction constitutionnelle peut-elle conférer la légitimité à un organe non élu mais qui prête serment devant lui ?

4. Quelle est la crédibilité de la justice constitutionnelle dans un pays où elle est muette face au non respect de la Constitution ?

Ces interrogations sont nées du fait que notre pays et plus particulièrement notre Institution ont connu des événements, qui ont dégénéré en crise non prévue par la Constitution.

En effet, au Togo, on est passé d’une situation de crise prévue à la Constitution à celle non prévue. La crise prévue à la Constitution se rapporte aux règles de succession en cas de décès du Président de la République et celle non prévue fut le non respect ou le contournement des règles préétablies par la Constitution.

Aussi, à la mort du Président Eyadéma, le 5 février 2005, le successeur désigné par la Constitution est-il le Président de l’Assemblée nationale. Mais, la Constitution a été elle-même modifiée en ses articles 65 et 144 alinéa 5 de même que l’article 203 alinéa 5 du code électoral, ce qui a rendu le jeu de la succession plus dramatique. Par le jeu des modifications de la Constitution et du code électoral, on est arrivé à réinstaller au pouvoir son fils ministre, autrefois parlementaire, d’abord comme Président de l’Assemblée nationale et ensuite comme Président de la République pour achever le mandat du Président défunt. Celui-ci prêta aussi serment devant la Cour constitutionnelle, mais non pas selon les termes prévus par la Constitution.

Tous ces éléments ont suscité un tollé général aussi bien au plan national qu’au plan international avec des risques de graves crises sociales.

En définitive, le nouveau Président installé le 7 février 2005 a dû donner sa démission le 25 février 2005 pour laisser les règles constitutionnelles jouer normalement.

C’est donc fort de cette expérience que nous soumettons à la réflexion de notre auguste assemblée les interrogations déjà énoncées.

Les juridictions constitutionnelles et les crises en Afrique noire francophone

Adama Kpodar

Agrégé de Droit et de Science Politique Vice-Doyen de la Faculté de Droit de Lomé

Quand les juges constitutionnels se retrouvent dans leur chambre calfeutrée ou mangent ensemble, les hommes politiques sont perplexes ou digèrent mal. L’impérialisme des juridictions constitutionnelles ; le gouvernement des juges ; la politique saisie par le droit ; le loup dans la bergerie, etc., si ces sentences rendues par la doctrine sur la dynamique constitutionnelle sont vérifiées dans les États dits de démocratie évoluée, aujourd’hui, elles le sont dans la logique d’une perception assertorique et apodictique en Afrique noire francophone où, naguère, on ne réglait pas constitutionnellement les crises, on les arrangeait politiquement.

Une promenade historiciste dans les méandres du constitutionnalisme africain rendra compte de l’image des juridictions constitutionnelles dans leur rôle de résolution des crises. Cette image est folklorique, pittoresque et très relevée. Dans les années des indépendances (1960) pour la majorité des États, la juridiction constitutionnelle en Afrique n’a pas eu un éclat particulier. D’ailleurs comment l’aurait-elle eu ? La France dont elle est héritière ne s’étant inscrite dans cette perspective de revitalisation de la juridiction constitutionnelle qu’à partir de 1971, même si selon Leimman, le Conseil constitutionnel français était une arme dressée contre l’Assemblée nationale.

En Afrique, l’histoire des juridictions constitutionnelles dans la résolution des conflits n’est en effet pas un éclat dans un ciel serein, même si aujourd’hui, des observateurs s’émeuvent de contemplation et de circonspection. De 1960 à 1989, année du renouveau démocratique, l’activité jurisprudentielle des juridictions constitutionnelles était réduite à la portion congrue voire chimérique. Il ne pouvait en être autrement car cette période, caractérisée par le monopartisme ne laissait aucune place au règlement des crises politiques par la voie juridictionnelle. Il existait une osmose entre le parti État et les juridictions constitutionnelles. Le contrôle de constitutionnalité des lois était organisé uniquement au profit du pouvoir exécutif. Ainsi, au cours de cette période, la juridicisation de la vie politique n’était pas de mise. On est tenté de dire que c’est le droit saisi par la politique, ou la revanche du politisme, la crise du droit constitutionnel, comme ce fut le cas en France dans les années 50. Le professeur Georges Burdeau n’observait-il pas en 1956 que « ni dans les faits, ni dans les esprits, les constitutions n’occupent plus cette place prépondérante qui était naguère la leur et qui correspondait à la signification juridique » ?

Tel n’est plus le cas à partir de 1989, avec l’adhésion des États d’Afrique noire francophone à la démocratie pluraliste et à l’État de droit. La philosophie générale qui se dégage de cette option est l’affirmation de la préséance du droit. Le droit devient donc le seul référentiel ou le seul outil d’organisation de la société politique. C’est dans cette occurrence que le constituant dans la majorité des cas a accordé une place de choix aux juridictions constitutionnelles (Cour constitutionnelle, Conseil constitutionnel) est une institution chargée de pérenniser la supériorité de la Constitution. C’est la bouche de la constitution. Elle remplit plusieurs fonctions dont : l’unification de l’ordre juridique, la protection des droits fondamentaux, l’arbitrage entre pouvoirs publics et le contrôle de l’expression du suffrage. Ce sont ces deux dernières fonctions qui nous intéressent ici, car elles rentrent bien dans le cadre des missions assignées aux juridictions constitutionnelles notamment celles de résolutions des crises. Cette notion de crise politique montre bien la faillibilité de l’œuvre du constituant. La constitution en effet n’est comme une horloge dont le tic tac est mécaniquement réglé. Au contraire, la répartition des compétences entre les institutions répond à une philosophie de même que ces institutions sont amenées à déployer leurs attributions dans le paysage politique. Les risques de conflits sont alors réels. Il s’agit des conflits qui peuvent naître entre les institutions dans l’exercice de leurs compétences constitutionnelles ou dans la sollicitude du suffrage ou de l’arbitrage du souverain (le peuple).

Cette tendance générale du constituant africain des années 90 correspond à cette image que le Professeur Pierre Avril a eu de la Ve République, c’est-àdire la « revanche du droit ». C est la vie politique à la Constitution, la force absolue du droit, bref le juridisme, en opposition avec le politisme. Cette détermination se traduit d’ailleurs par la banalisation du recours au juge constitutionnel dans les débats et actions politiques, ce dernier apparaissant en définitive comme la nouvelle figure de la démocratie constitutionnelle en Afrique. Pour ce faire, il dispose de deux techniques essentielles : le contrôle de constitutionnalité et le contrôle des consultations populaires. La question de la légitimité des juridictions constitutionnelles trouve ainsi son sens : ce sont les arbitres en qui on fait confiance car ce sont des juridictions : « jurus diction »…

Par rapport à cette nouvelle donne, la question qui se pose est de savoir si les juridictions constitutionnelles ont tenu leur promesse et méritent la confiance en elles placée ? Remplissent-elles leur fonction d’arbitrage et de résolution des crises politiques. En d’autres termes le juridisme souhaité est-il réel ou laisse-t-il toujours entrevoir le politisme ?

Pour répondre à ces questions, il convient de faire une analyse orthopédique de la jurisprudence (les grands arrêts) des juridictions constitutionnelles non seulement par rapport à la norme fondamentale mais aussi à l’aune de l’environnement politique dans lequel elles fonctionnent.

Il est intéressant de mener ces analyses pour vérifier si réellement la résolution a bel et bien eu lieu ; c’est-à-dire si les pouvoirs publics sont sous surveillance (surtout le pouvoir exécutif) et si le droit constitue le véritable moyen de résolution des crises politiques en Afrique francophone.

En la matière, on s’aperçoit que les juridictions constitutionnelles remplissent leur fonction, même si elles restent sous influence.

I. Des juridictions dynamiques

Qui va loin ménage sa monture. Se conformant à ce précepte, les juridictions constitutionnelles prennent leur précautions, en menant une véritable politique jurisprudentielle en amont pour éviter la survenance des crises et de les résoudre si elle est irrésistible. Ainsi, stratégie de prévention et de guérison s’entremêlent.

A. L’action dans la prévention

Les juridictions constitutionnelles africaines n’ont pas eu peur de leur jeunesse. Au contraire, elles ont conscience de leur rôle, instruites par la politique des années de dictature et de plomb. Très tôt elles ont fixé les grands principes relatifs au fonctionnement des institutions : une sorte de droit commun, d’impératifs juridiques à respecter : un régime préventif de droit constitutionnel : le jus cogens interne. Parmi ces principes on dénombre :

  • Exemple du Mali qui contrôle une loi constitutionnelle [1] en déclarant « qu’elle ne saurait être inconstitutionnelle de par les matières qu’elle a traitées dès lors qu’elle n’a pas révisé la forme républicaine et la laïcité de l’État, ou le multipartisme ».
  • Ces interdictions de révision ont été généralisées dans la jurisprudence des juridictions constitutionnelles de la majorité des États lorsqu’elles ont eu l’occasion d’en connaître : Tchad, avis récent du Niger en date du 25 mai 2009 : « … Mais le domaine de la révision est fortement encadré. Ainsi, il ne peut être engagé de procédure de révision lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire national. En outre certaines matières ne sont pas susceptibles de révision. Il s’agit de la forme républicaine de l’État du multipartisme du principe de la séparation de l’État et de la religion, ainsi que des dispositions des articles 36 et 141 de la Constitution notamment le mandat du Président de la République… ».
  • La décision DCC 06-74 du 8 juillet 2006 dans laquelle le juge constitutionnel béninois a sanctionné la Loi constitutionnelle n° 2006-13 adoptée par l’Assemblée nationale le 23 juin 2006 : « Considérant que ce mandat de quatre ans, qui est une situation constitutionnelle établie, est le résultat du consensus national dégagé par la Conférence des Forces Vives de la Nation de février 1990 et consacré par la Constitution en son préambule qui réaffirme l’opposition fondamentale du peuple béninois à… la confiscation du pouvoir que même si la Constitution a prévu les modalités de sa propre révision, la détermination du peuple béninois a créé un État de droit et de démocratie pluraliste, la sauvegarde de la sécurité juridique et la cohésion nationale commandent que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1990, notamment le consensus national, principe à valeur constitutionnelle… ».
B. La détermination dans le règlement

Deux axes vont être étudiés : contrôle de compétence et régulation du fonctionnement des pouvoirs ; contentieux électoral, référendaire.

1. Contrôle de compétence et régulation du fonctionnement des pouvoirs

En matière de conflit d’attribution.

  • Création de la CENA au Bénin par l’Assemblée nationale : voir décision de 1994 : « La CENA est une AAI des pouvoirs publics. Elle est créée pour exercer des attributions dans le domaine sensible des libertés publiques, en particulier des élections honnêtes, régulières, libres et transparentes ».
  • Création en 1996 d’un poste de Premier Ministre par décret au Bénin.
  • Création au Bénin par décret présidentiel de l’officie de médiation (le Médiateur de la République). La Cour constitutionnelle annule car relevant du domaine de la loi ; mais l’office continue toujours.

Crise institutionnelle interne

  • L’exécutif : En matière de crise au sein du pouvoir exécutif bicéphale (cohabitation difficile) : Cour constitutionnelle Togo (1995-1996) ; Cour constitutionnelle Niger (1995-1996). L’exemple intéressant de Madagascar : En 1996, le Président Albert Zafy organisa un référendum en vue d’accroitre ses pouvoirs. Il naît ainsi une crise politico-juridique entre lui et l’Assemblée nationale qui demanda à la Haute Cour constitutionnelle de prononcer l’empêchement définitif du Président pour « violation répétée de la Constitution ». La Cour fit droit à l’Assemblée.
  • Le législatif : … Une abondante jurisprudence au Bénin… Décision du 8 janvier 2009 : « le choix des députés appelés à représenter l’Assemblée Nationale en tant que Corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’État, doit se faire selon le principe à valeur constitutionnelle de la représentation proportionnelle majorité/minorité »… Voir dans la même veine la décision du 19 février 2009 sur le processus de désignation des représentants de l’Assemblée nationale dans les Parlements régionaux ; la décision du 21 avril 2009.

2. Contentieux électoral et référendaire

Le processus électoral et référendaire constituent le terrain de prédilection des crises politiques. En Afrique, l’on instrumentalise le code électoral pour éliminer de la course les adversaires politiques. En Afrique, on ne perd jamais les élections…

  • Sur les conditions de la candidature aux élections présidentielles : voir décision du 6 mai 2003 au Togo où la Cour constitutionnelle sur l’obligation de résidence a décidé que le code électoral ne pouvait prévoir des conditions restrictives qui ne sont prévues par la Constitution (une sorte d’effet-cliquet électoral ?).
  • Sur le choix des couleurs des bulletins de vote, la juridiction constitutionnelle intervient : exemple décision du 23 mai 1998 (Togo) ; décision du 8 mars 1995 et 20 février 1996 (Bénin).
  • Juge de la régularité des consultations ; proclamation des résultats, etc.
  • Sur les opérations référendaires : Le problème des révisions constitutionnelles et mandat présidentiel : Bénin (consensus national) ; Niger avis du 25 mai 2009 et arrêt du 12 juin 2009.

3. Des crises politiques particulières : voir le problème de succession au Général Gnassingbé. Il s’agit d’une caution explicite à ce coup d’État.

II. Des juridictions sous influence
A. La fidélité dans le recours au droit

1. La référence à la Constitution est devenue rituelle

  • La fétichisation de la norme fondamentale
  • L’élargissement du bloc de constitutionnalité qui affirme de nouveaux principes : consensus national, démocratie multipartite, majorité/minorité, limitation des mandats, alternance démocratique.
  • Le juge constitutionnel veut apparaître comme la nouvelle figure d’une démocratie constitutionnelle.

2. La juridicisation des débats politiques

  • La volonté du traitement juridique des crises politiques : c’est la résultante de l’institution et du développement du champ constitutionnel juridictionnel. Une question politique n’est pas gérée directement par la classe politique mais par un tiers (la juridiction constitutionnelle). Cela conduit à la qualification juridique des problèmes politiques pour les traiter selon des principes et par des techniques juridiques.
  • La banalisation de la saisine des juridictions : possibilité reconnue à l’opposition
B. L’influence de l’environnement politique

L’on peut espérer du juge constitutionnel selon les formules du Doyen Vedel « la sagesse de ne déployer son pouvoir que dans le cadre qui lui était assigné, à la manière des monarques français qui ne se voulaient empereur que dans leur royaume ». En Afrique, il n’en était rien. Les juridictions constitutionnelles sortent de ce carcan pour aller loin dans leur activité. Elles sont dans certains cas sous l’influence des gouvernants en place ou sous l’influence de la société civile, de l’opposition ou du parti au pouvoir.

1. Cas du Bénin où la Cour est influencée par la société civile dans le cas de sa décision consensus national

2. Cas du Niger dans son avis et arrêt de 2009 où elle a pris le côté de l’opposition.

3. Cas du Togo où la Chambre constitutionnelle a pris le côté du parti au pouvoir suite à la démission des membres de la CENI et la proclamation des résultats par le Ministre de l’intérieur, en violation du code électoral.

4. Le cas de la généralisation des procédures politiques de règlement de crises issues des blocages institutionnels : les Accords politiques. C’est le signe que les mécanismes juridictionnels ne sont plus adaptés ? Crise de la Constitution, crise des régimes politiques ?

Au total, ce n’est pas le droit qui saisit la politique, mais la politique qui saisit le droit. C’est en effet la logique de la politique, qui conduit les acteurs à faire usage du droit et qui fonde l’apparence d’une soumission de la politique au droit.

Ce constat n’est pas en soit comminatoire : le juge vit et travaille dans un environnement politique, avec des instruments politiques. L’essentiel est qu’il sauvegarde l’ordre social et politique qui tend à refléter l’idée de droit contenue dans la Constitution. Pourvu que ça dure !!!!

J’ai dit.


  • [1]
    La Cour constitutionnelle de l’Union des Comores refuse cette possibilité dans sa décision du 6 mai 2009 Arrêt n° 09-009/CC. Voir également la position de la France : 1992, 2003.  [Retour au contenu]

Les juridictions constitutionnelles africaines et les crises : le cas du Bénin

Par Frédéric Joël Aïvo

Enseignant à la Faculté de Droit et de Science Politique.

Université d’Abomey-Calavi (Bénin)

Ancien ATER de Droit public de l’Université Jean Moulin Lyon 3 (France)

Correspondant au Bénin du CERDRADI

Université Montesquieu Bordeaux 4 (France)

Introduction

Le surgissement du juge constitutionnel au bénin

Le 15 septembre 1994, l’Assemblée Nationale contrôlée par une majorité opposée à l’action du Chef de l’État [1] adopte quelques mois seulement avant les élections législatives de mars 1995, une loi portant règles générales pour les élections du Président de la République et des membres de l’Assemblée Nationale.

Cette loi votée par une large majorité des députés, dessaisit désormais le Gouvernement de l’organisation des élections en République du Bénin. Elle crée la CENA, une structure administrative autonome voulue certes consensuelle mais indépendante du Gouvernement. Les termes de cette loi matérialisent la crise de confiance entre les acteurs politiques, notamment ceux représentés dans les institutions de l’État. Ils confirment la dégradation continue des relations entre l’Exécutif et le Législatif, relations devenues systématiquement et fatalement houleuses et conflictuelles.

À la suite de l’adoption de cette loi, d’initiative parlementaire, avant de saisir la Cour, le Président, sur le fondement de l’art. 57 de la Constitution demande une seconde délibération de la Loi controversée. L’Assemblée Nationale l’adopte définitivement, obligeant ainsi le Chef de l’État soit à la promulguer en l’état, soit à saisir la Cour pour un contrôle de constitutionnalité. Le 30 novembre 1994, le Chef de l’État saisit la Cour d’un recours en inconstitutionnalité de certains articles de la Loi adoptée en 2e lecture. En effet, le Président de la République conteste :

  • Le principe de la création par le législateur, pour chaque élection d’une Commission Électorale Nationale Autonome (CENA) ;
  • Les attributions conférées à la CENA par le Législateur ;
  • Et l’extension de la compétence de la Cour constitutionnelle par le Législateur, au contrôle a priori de la régularité du scrutin et à la proclamation des résultats des élections législatives.

Dans la décision DCC 34-94 du 23 décembre 1994, la Cour déclare toutes les autres dispositions de ladite loi conforme à la constitution à l’exception de son article 57 qui viole l’art. 49 de la Constitution et 54 de la Loi Organique de la Cour constitutionnelle.

L’Assemblée Nationale adopte enfin une nouvelle loi de mise en conformité qu’elle soumet à la promulgation du Président de la République. Ce dernier la défère au contrôle de constitutionnalité de la Cour qui confirme sa conformité à la loi fondamentale. Faute d’avoir été promulguée dans les délais impartis, le Président de l’AN saisit de nouveau la Cour qui la rend exécutoire. La décision 95-004 du 19 janvier 1995 valide ainsi la création de la CENA. Sa décision décrispe la tension politique en ce qu’elle oblige les acteurs politiques à abandonner leurs positions politiques initiales et à n’exécuter, bon gré mal gré, que les solutions ainsi dégagées par le juge constitutionnel.

Dans plusieurs autres décisions, le juge constitutionnel béninois, en vertu de ses prérogatives, s’est ainsi souvent interposé d’une part, entre les institutions de la République, notamment le Gouvernement et l’Assemblée Nationale et d’autre part entre les différents groupes composant l’Assemblée Nationale et parfois entre les acteurs politiques et le Gouvernement à l’occasion des élections.

Je voudrais vaguement évoquer :

  • Les décisions de contrôle de constitutionnalité ;
  • Les décisions rendues à l’occasion du vote de la loi des finances pour départager majorité et opposition coincées entre l’étendue du droit d’amendement des parlementaires (art. 103) et le recours aux pouvoirs exceptionnels pour mettre le budget en exécution (art. 68) ;
  • Les décisions de la Cour en période électorale, période par excellence de tension et de déchaînement des passions politiques ;
  • Les décisions rendues par le cadre de la régulation du fonctionnement des institutions.

Autant dire que les vrais foyers de tension, les périodes crisogènes que le fonctionnement du régime béninois a révélé en près de 20 ans de pratique, sont de trois ordres :

  1. Organisation des élections, (1996, 2001 et 2006).

2. Fonctionnement des institutions.

  • Gouvernement. Par exemple, la décision du Conseil des Ministres du 10 octobre 2007 relative à la suspension de l’exécution des décisions de justice rendues en matière domaniale.
  • Assemblée Nationale. Par exemple, la décision de la plénière du parlement de reporter sine die l’examen des projets de loi de ratification des accords de prêts en vue de la protection côtière et celle relative à la désignation problématique des représentants des députés à la Haute Cour de Justice et dans les Parlements régionaux et communautaires.

3. Les rapports entre Exécutif et Législatif.

La Cour constitutionnelle y vielle, limite les dérives et évite que le régime n’en pâtisse. Elle se sert du traditionnel contrôle de constitutionnalité des lois, ou encore du contentieux électoral. Mais c’est surtout en tant que juge, chargé de la régulation du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics que la Cour a le mieux contribué à pacifier avec efficacité les relations institutionnelles, à assurer la stabilité du Régime et surtout à judiciariser l’activité des pouvoirs publics.

Depuis 1993, année de son installation, partout où certains juges africains ont reculé, ou laissé les politiques réguler eux-mêmes leurs rapports, par la force et non pas par le droit, la Cour constitutionnelle du Bénin a fait preuve de diligence, de responsabilité et de courage. Entre juin 1993 et novembre 2008, on dénombre 2 389 décisions dont 1 717 en contrôle de constitutionnalité. Et sa jurisprudence est empreinte d’audace. Elle consacre selon la formule de Pierre Avril « la revanche du droit » ou plus précisément « le droit du dernier mot ». Particulièrement dans le domaine de l’atténuation ou du règlement des crises institutionnelles ou politiques. La Cour, mandature après mandature, s’est constamment positionnée comme un juge acteur de la régulation du fonctionnement des institutions et comme un juge pacificateur des situations de crise. En témoignent les nombreuses décisions rendues tant dans le domaine du contrôle de constitutionnalité, du contentieux électoral que de celui de la régulation du fonctionnement des institutions.

Pour rester dans les limites du raisonnable, la présente communication ne se propose pas de procéder à un examen d’ensemble de l’expérience accumulée jusqu’à ces derniers jours depuis le surgissement en 1993 du juge constitutionnel dans la vie politique béninoise [2]. Cette approche permettra de tenter une synthèse et de ne s’appuyer que sur les tendances lourdes de l’œuvre de judiciarisation de l’activité politique que la Cour a pu réaliser en matière de régulation du fonctionnement des institutions et parfois de gestion des crises politiques.

Il s’agit au fond d’une œuvre désirée par le constituant démocratique de 1990. En témoignent, les compétences très étendues et significatives conférées à la Cour. Cette œuvre a été invariablement assurée avec efficacité et autorité par la Cour, comme le traduit sa jurisprudence riche d’enseignements. Si le positionnement prééminent de la Cour dans l’institutionnel béninois n’a jamais sérieusement été contesté, si l’efficacité de son action dans la régulation des conflits institutionnels et politiques n’est plus à démontrer, l’audace de la Cour et l’interprétion qu’elle fait de la Constitution laissent parfois libre cours à quelques interrogations.

Première partie

Une judiciarisation souhaitée et assurée

I. Une judiciarisation inspirée par l’histoire constitutionnelle et souhaitée par le constituant

Le positionnement de la Cour constitutionnelle du Bénin est le produit de l’histoire politique du Bénin de l’indépendance proclamée en 1960 à la fin des années 1970. Elle est fondamentalement faite d’une succession de coups d’État et d’une instabilité politique chronique, toutes, conséquence d’une absence de juge constitutionnel autonome et indépendant, capable de garantir la suprématie des règles constitutionnelles, surtout de réguler le fonctionnement des institutions et d’arbitrer les conflits générés par l’activité des pouvoirs publics.

A. Un passé riche d’enseignements

Deux enseignements majeurs doivent être tirés de l’histoire constitutionnelle et politique du Bénin. Le premier est d’ordre constitutionnel et le second, politique.

Il faut rappeler brièvement que depuis toujours et avant la Constitution de 1990, le Bénin n’a jamais réellement disposé d’une juridiction constitutionnelle. On évoque ici, bien évidemment, une juridiction autonome et indépendante, même affaiblie ou dépourvue de compétences insuffisantes. Il était simplement prévu dans les successifs institutionnels, une chambre constitutionnelle logée à la Cour Suprême. Mais ce fut toujours une chambre à l’étroit, privée de son autonomie et surtout de l’essentiel de ses pouvoirs.

L’inexistence d’un véritable organe chargé du contrôle de constitutionnalité et de la régulation du fonctionnement des institutions, a souvent conduit aux instabilités notées et aux coups d’arrêt portés par les militaires érigés en arbitre des conflits politiques et parfois des contradictions banales du jeu démocratique. Revient encore à l’esprit, la crise politique de 1964 entre le Président de la République [3] et son Vice-président [4] au sujet de la nomination du Président de la Cour Suprême. Faute de régulateur crédible, ce conflit d’attributions emportant les deux hommes d’État et le régime.

B. Des attributions conséquentes

En créant cette institution, le constituant béninois a voulu marquer son attachement à la suprématie des règles constitutionnelles. En tant que loi fondamentale, elle prime sur toutes les autres normes et surtout sur la volonté et l’arbitraire des détenteurs du pouvoir politique. Pour ce faire, le constituant a érigé la Cour comme « la plus haute juridiction de l’État en matière constitutionnelle ». Art. 114 de la Constitution.

Quatre attributions principales lui sont dévolues : deux classiques et les deux autres sont moins ordinaires.

1. Juge de la constitutionnalité des lois ;

2. Garant du respect des droits fondamentaux de la personne humaine et des libertés publiques ;

3. Juge du contentieux électoral. (Présidentielles, Législatives et Référendaires) ;

4. Régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics.

L’exercice approprié de l’ensemble de ses attributions devrait conduire à une judiciarisation des activités des pouvoirs publics. C’est-à-dire, que l’exercice combiné de ces compétences, centralisé aux mains du juge constitutionnel, est censé éviter que l’affranchissement du politique de l’emprise et de l’autorité du droit, ne soumette le régime à la loi du plus fort ou ne précipite sa désintégration.

La judiciarisation souhaitée par le constituant de 1990 et dont la Cour constitutionnelle est le garant devrait donc permettre d’offrir aux représentants du Peuple, animateurs des institutions de la République ou aux politiques en général, des solutions juridictionnelles, aux différents conflits qui résultent du fonctionnement des organes de l’État. À travers une jurisprudence audacieuse et globalement constante, la Cour béninoise a réussi à implémenter la judiciarisation voulue par le constituant. Cette judiciarisation se traduit de deux manières : Premièrement, à travers sa jurisprudence, la Cour a progressivement soumis les acteurs politiques à l’autorité du Droit. Deuxièmement, interprète fidèle ou non, mais interprète légitime de la Constitution, dans une posture de co-législateur et parfois de co-constituant, la Cour constitutionnelle va, à chaque fois que de besoin, proposer aux acteurs, la lecture, la compréhension de la Constitution qui s’impose, et enfin imposer la solution devenue juridictionnelle, qui sied à la situation ou au problème posé.

Ce fut le cas de plusieurs décisions rendues dans une situation de crise politique ou de guérilla institutionnelle ouverte soit entre Exécutif et Législatif soit entre les composantes de l’Assemblée Nationale.

II. Une jurisprudence riche et audacieuse

On peut tenter une typologie des décisions rendues par la Cour dans la gestion des crises politiques. Deux tendances majeures peuvent être dégagées. Il convient de distinguer les décisions rendues par la Cour sur le fondement du contrôle de constitutionnalité et du contentieux électoral des décisions inspirées directement de la régulation du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics.

A. La gestion des crises par le contrôle de constitutionnalité et le contentieux électoral

Il faut noter qu’en principe, le contrôle de constitutionnalité des lois ne vise pas directement la régularisation du fonctionnement des institutions. Mais les décisions de la Cour en la matière peuvent avoir pour conséquence de décrisper la situation de tension politique et de cristallisation des oppositions à laquelle l’adoption de cette loi a conduit.

Dans ce cas, sans être expressément destinée à cette fin, le contrôle de constitutionnalité peut avoir des vertus de gestion des crises, d’apaisement des acteurs et de pacification de la vie politique.

EXEMPLE : Contrôle de constitutionnalité

1. Décision DCC 34-94 du 23 décembre 1994. Création de la CENA

L’arbitrage de la Cour a été sollicité dans une situation de crise politique. En effet, opposition, majoritaire au parlement et la majorité présidentielle minoritaire au parlement s’affrontent dans la perspective des prochaines élections. La pomme de discorde est le dessaisissement du gouvernement de l’organisation des élections et la création controversée de Commission Électorale Nationale Autonome (CENA).

Pour valider ce qui était alors une première en Afrique francophone, le juge constitutionnel va s’appuyer sur deux éléments.

Premièrement, la Cour a estimé que « aux termes des articles 48, 81 et 98 de la Constitution, le régime électoral est une matière qui relève du domaine législatif » et que dès lors, l’AN peut, en fixant les règles, descendre, aussi loin qu’il lui paraît, dans le détail de l’organisation du processus électoral en créant notamment une CENA ».

Deuxièmement, la Cour a considéré que « la création de la CENA est liée à la recherche d’une formule permettant d’isoler, dans l’administration de l’État, un organe disposant d’une réelle autonomie par rapport au Gouvernement, aux départements ministériels et au Parlement, pour l’exercice d’attributions concernant le domaine sensible des libertés publiques, en particulier des élections honnêtes, régulières, libres et transparentes ».

2. Décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006. Contrôle de constitutionnalité de la loi portant révision de l’art. 80 de la Constitution. Prorogation du mandat de la 4e législature en cours.

La saisine de la Cour intervient après un événement majeur. L’élection de Boni YAYI considérée comme un camouflet pour la classe politique encore majoritairement représentée au parlement. La raison officielle de la modification constitutionnelle est le couplage des élections législatives et des municipales, communales et locales pour faire des économies à l’État et préserver les deniers du contribuable. Les raisons politiques inavouées résident pour les uns comme pour les autres, dans la gestion du temps. Il s’agit du temps qui sépare les présidentielles passées de mars 2006 des législatives à venir de mars 2007. Le temps qui est rapproché et donc idéal aux yeux des uns pour transformer l’essai réussi quelques semaines plus tôt et justement trop rapproché pour les autres pour éviter de faire les frais d’une ferveur populaire favorable au « changement ».

De vives oppositions au sein de la classe politique et dans la société. Il faut rappeler que cette modification constitutionnelle, la première depuis l’adoption de la Constitution, a été conduite par les parlementaires, sans le gouvernement. Le Président de la République s’y était d’ailleurs fermement et formellement opposé. Même l’opinion publique nationale dans sa majorité la désapprouvait. Les associations de défense et de promotion de la démocratie la condamnaient.

La décision de la Cour est sans appel. Elle déclare les dispositions de la loi 2006-13, portant révision de l’article 80 contraire à la Constitution. La Cour se fonde tant sur les vices de procédure que sur la méconnaissance par le constituant dérivé d’un certain nombre de règles fondamentales dont l’exigence de consensus national élevé au rang de principe à valeur constitutionnelle.

Elle conclut par une mise en garde qui comptera sans aucun doute pour l’avenir. « Même si la Constitution a prévu les modalités de sa révision, la détermination du peuple béninois à créer un État de droit et de démocratie pluraliste, la sauvegarde de la sécurité publique et de la cohésion nationale commandent que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1990, notamment le consensus national, principe à valeur constitutionnelle ».

EXEMPLE : Contentieux électoral.

La période des élections reste également un des foyers de crise les plus sensibles et les plus difficiles à négocier. Ici aussi, l’apport du juge constitutionnel est considérable.

3. Décision EL-P 01-053 du 17 mars 2001. Report du 2e tour des présidentielles

La Cour est saisie par le Président Soglo à 48 heures du 2e tour qui l’informe de son retrait de l’élection. Ce désistement intervient alors que toutes les formalités ont été déjà remplies par la CENA (impression des bulletins, programmation des campagnes médiatiques, etc.) Le Présidentiel Soglo avait lui-même déjà participé à l’animation de la campagne en tenant un meeting politique et en sensibilisant les électeurs dans les médias de service public.

Dans sa décision, la Cour donne acte à Nicéphore Soglo de son désistement. Mais tout en prenant en compte le désistement tardif de Nicéphore Soglo, arrivé 2e après le 1er tout des présidentielles, la Cour constate d’abord la difficulté d’application des dispositions constitutionnelles, articles 45, 46 et 47 décide ensuite d’y déroger, en sa qualité de régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics et ordonne enfin le report de la date 2e tour pour permettre à la CENA de disposer du temps matériel d’organisation du scrutin.

Dans cette décision, la Cour fait œuvre de co-constituant en modulant les dispositions pourtant rigides de la Constitution en fonction des difficultés évidentes que posait la poursuite du processus électoral.

4. Décision EL-P 054 du 18 mars 2001. Art 45 de la Constitution. Remplacement de candidat 2e Tour.

La Cour constitutionnelle est saisie par le Président de la CENA qui demande à la Haute Juridiction d’indiquer d’une part « les deux candidats à retenir pour le second tour » suite au désistement du candidat Nicéphore Soglo.

Dans cette décision, conformément à l’article 45 de la Constitution la Cour ordonne : « Peut se présenter au 2e tour du scrutin présidentiel de mars 2001, en remplacement du candidat Nicéphore D. SOGLO qui s’est désisté,

M. Adrien HOUNGBEDJI ». « Peut se présenter en cas de désistement du candidat HOUNGBEDJI, Monsieur Bruno Ange-Marie AMOUSSOU et en cas de défaillance de ce dernier M. Sacca LAFIA, et ainsi de suite, jusqu’à épuisement de la liste ».

B. La Gestion des crises par la régulation du fonctionnement des institutions

1. Décision 07-175 du 27 décembre 2007. Décision du Conseil des Ministres du 10 octobre 2007 relative à la suspension de l’exécution des décisions de justice rendues en matière domaniale en milieu urbain.

En raison des nombreux dégâts sociaux que cause l’exécution des décisions de justice en matière domaniales, le Gouvernement, sans doute mû par le souci de « justice » et décidé de protéger les citoyens victimes des mesures d’expulsion, de dégradations de biens immobiliers, décide en Conseil des Ministres de surseoir à l’exécution des décisions de justice rendues en matière domaniale. La décision du Conseil des Ministres a ouvert une crise. Elle a fait élever contre le Gouvernement de vives protestations venant aussi bien de partis politiques que des associations de défense des droits de l’homme. L’Union Nationale des Magistrats du Bénin avait d’ailleurs entamé un mouvement de grève pour obliger le Gouvernement à rapporter sa décision.

Saisie par 5 citoyens, la Cour a jugé que la décision du Gouvernement était de nature à violer l’indépendance du pouvoir judiciaire et déclaré le relevé n° 10 du Conseil des Ministres contraire à la Constitution en ce qui concerne la suspension de l’exécution des décisions de justice.

Il faut remarquer que la Cour met de plus en œuvre une technique d’exécution à pas forcé de ses décisions. En matière de contrôle de constitutionnalité, il se traduit à travers la co-législature. Mais cette technique faite de diktat et d’ultimatum s’applique également avec autant d’efficacité dans le contentieux électoral et dans la régulation du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics.

Pour régler définitivement les situations de crise, la Cour n’hésite pas à recourir à des formules directives et à avoir un ton péremptoire.

Ce fut par exemple le cas des récentes décisions relatives à la désignation et à l’installation des membres de la Haute Cour de Justice.

2. Décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009. Désignation des représentants de l’AN à la Haute Cour de Justice

Saisie par un groupe de députés de la majorité présidentielle d’un recours en inconstitutionnalité de la procédure de désignation des représentants de l’Assemblée Nationale à la Haute Cour de Justice, la Cour opère une rupture jurisprudentielle et pose de nouvelles règles d’identification des composantes de l’Assemblée Nationale.

La constitutionnalité de la procédure en cause s’appréciait jusqu’alors en fonction de l’article 135 de la Constitution. Il résulte de la lecture combinée des deux textes que l’Assemblée Nationale désigne au scrutin secret Six Députés pour siéger à la Haute Cour de Justice. La seule exigence admise par la Cour depuis 2001 est le vote au scrutin secret. Qu’importe donc le mode de scrutin. C’est le sens des décisions DCC 01-013 du 29 janvier 2001 et DCC 03-168 du 26 novembre 2003.

Mais se fondant sur la garantie des droits de la minorité et la participation de tous à la gestion des affaires publiques entendues comme une conséquence de l’État de droit, la Cour invalide la procédure de désignation pourtant déjà validée en 2001 et en 2003.

Dans cette décision, la Cour estime que « s’il est vrai que ni la Constitution, ni le Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale n’ont expressément prévu une procédure spécifique pour cette élection, il n’en demeure pas moins que la mise en œuvre de ces prescriptions doit se faire conformément aux exigences de la démocratie pluraliste, sur la base de la représentation proportionnelle majorité/minorité, principe à valeur constitutionnelle ».

3. Décision DCC 09-015 du 19 février 2009. Interprétation de certains concepts contenus dans la décision du 8 janvier 2009.

La Cour est saisie par le Président de l’Assemblée Nationale sur recommandation des députés. La majorité avait d’ailleurs ouvertement manifesté sa désapprobation, son hostilité, voire sa volonté de résistance à l’application des observations contenue dans la décision du 8 janvier 2009. En interprétant, sa propre décision, la Cour confirme sa décision du 8 janvier 2009.

En application de l’article 114 qui fait d’elle le régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics, la Cour déclare « demeurée saisie du dossier et ce jusqu’à ce que la HCJ soit opérationnelle ».

Cette formule est semblable à celle qu’emploie ordinairement le Conseil de Sécurité des Nations Unies. Ce qui rappelle bien qu’il s’agit d’une veille dans une situation, non pas de menace à la paix et à la sécurité, mais plutôt de crise pouvant affecter directement le fonctionnement régulier des institutions et par voie de conséquence la stabilité du régime, voire la paix sociale.

4. Décision DCC 09-057 du 21 avril 2009. Délais de désignation à la HCJ et PR et fixation de date butoir pour l’installation de la HCJ.

Après quelques semaines de tergiversation, marquée par le refus de certains parlementaires de se conformer aux décisions de la Cour, le juge passe à la vitesse supérieure. La Cour valide d’abord la clé de répartition proposée par la Commission des lois mais rejetée par la plénière de l’Assemblée Nationale. Répartition proportionnelle. Ensuite, elle fixe un délai au terme duquel la majorité parlementaire est censée s’être conformée à ses décisions, puis fixe également un délai au terme duquel également, le parlement devra pourvoir aux postes réservés à ses représentants au sein de la Haute Cour de Justice et enfin, fixe une date butoir d’installation de la Haute Cour de Justice.

5. Décision DCC 09-065 du 28 mai 2009. Report de l’installation et fixation d’une nouvelle date d’installation

La Cour est saisie par le Président de l’Assemblée Nationale qui sollicite le report de l’installation officielle de la HCJ après la mort de Paulin Tomanaga, député de la Renaissance du Bénin (RB) récemment élu à la Haute Cour de Justice. Le juge constitutionnel fait preuve de souplesse, accède à la demande du Président de l’Assemblée Nationale et décide de reporter l’installation officielle de l’institution au 10 juin 2009.

Finalement, après une procédure conduite de main de maître et de façon directive par la Cour constitutionnelle, la Haute Cour de Justice fut ainsi installée envers et contre toutes les résistances politiques. « La revanche du Droit » ou encore le triomphe du « droit du dernier mot ».

Deuxième partie

Une judiciarisation célébrée mais problématique

La judiciarisation par la Cour constitutionnelle de l’activité des pouvoirs publics est inspirée de l’histoire politique du Bénin. Elle est voulue par le constituant qui l’a traduite dans la Constitution en dotant le juge constitutionnel de prérogatives conséquentes et suffisantes. Cette œuvre consistant à encadrer la politique et le politique, à le soumettre à l’autorité du droit est assurée à travers une jurisprudence audacieuse et très riche d’enseignement.

Cependant, la jurisprudence de la Cour n’est pas qu’audacieuse. Malgré les limites et parfois les interrogations, voire inquiétudes que peuvent susciter les décisions de la Cour, non pas seulement dans le rang des politiques victimes de la judiciarisation, mais bien au sein de la doctrine, l’action de la Cour est aussi efficace. Et cette efficacité peut être appréciée au double plan du contentieux électoral et de la régulation du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics.

I. Une œuvre célébrée pour son efficacité

A. Un juge électoral impartial et crédible

Il est apparu plus tard, cependant très rapidement et sans aucune confusion, que la haute juridiction depuis son installation a pleinement joué la partition aussi importante que sensible qui est la sienne dans l’animation de la jeune démocratie béninoise. Seule l’étendue de ses prérogatives en période électorale reste encore controversée. Le volet électoral de la compétence de la Cour constitutionnelle est une innovation heureuse et une amélioration du mécanisme de désignation des représentants du peuple. Cette fonction n’existait pas en l’État dans les précédents textes constitutionnels. Finies donc les parodies électorales de la période marxiste sous Mathieu Kérékou entre 1972 et 1990. Finie également l’ère des coups d’État militaires ou d’inspiration civile qui ont consacré pendant près de dix ans, la dévolution consensuelle mais très illégale du pouvoir d’État. Place à l’expression véritable de la souveraineté du peuple. Elle passe par l’expression libre et transparente du suffrage populaire.

Le Bénin a organisé en presque 20 ans, quatre élections présidentielles, cinq élections législatives, soit au total neuf consultations majeures sans que le déchaînement des passions ne débouche sur la moindre violence et le moindre bain de sang.

Lors de ces dix-huit dernières années, la Cour en a été le garant et l’un des artisans les plus déterminants.

B. Un régulateur stratège et autoritaire

Autre activité de la Cour béninoise, elle est régulatrice du fonctionnement des institutions de la République. La pratique de la Cour dans ce domaine s’est également révélée très efficace et même bénéfique pour la stabilité du régime politique et au-delà pour la paix sociale. Juge des conflits d’attribution entre institutions, la Cour a très vite mis en confiance les acteurs politiques par sa neutralité relative à l’égard particulièrement des différentes mouvances politiques.

Le microcosme politique béninois ainsi dompté par l’impartialité du juge constitutionnel, a souvent accepté avec plus ou moins de rancœur, le verdict prononcé. Non sans rechigner, le personnel politique s’est peu à peu habitué à cette nouvelle forme de justice qui s’impose, sans recours possible, à tous y compris au chef de l’État. C’est en effet une grande première de devoir limiter la tendance à la propension du chef africain, source première du commandement en Afrique noire. Cependant sous le Renouveau démocratique le pouvoir politique auparavant omniscient et omnipotent a été souvent raisonné par l’action de la Cour constitutionnelle.

Ce domaine des compétences, tout en étant éloquent dans sa pratique, reste néanmoins l’une des sources de polémique sur l’étendue des compétences du juge constitutionnel béninois. Sans être particulièrement catastrophique, l’arbitrage de la Cour entre les différentes institutions et parfois sa compréhension de l’exercice de certaines prérogatives par les différents pouvoirs soulèvent quelques interrogations.

II. Une œuvre efficace mais problématique à certains égards

L’audace de la Cour et l’interprétation parfois trop extensive qu’elle fait parfois de sa propre compétence et de son rôle, posent plusieurs problèmes. Plus précisément, le positionnement prééminent de la Cour soulève des interrogations. Pour les acteurs politiques, ce sont des inquiétudes, mais pour le théoricien, nous parlerons plutôt de questionnements. Ils ont trait entre autres à la séparation des pouvoirs souvent mise à l’épreuve par certaines décisions, et à l’inintelligibilité et l’inaccessibilité de certains principes à valeur constitutionnelle érigés par la Cour pour encadrer l’action du pouvoir politique.

A. La séparation des pouvoirs à l’épreuve

En ce qui concerne la séparation des pouvoirs, il faut faire remarquer que certaines décisions de la Cour tendent à priver notamment l’Assemblée nationale de son autonomie. Lorsque la souveraineté fonctionnelle de l’Assemblée, dans certaines matières spécifiques est limitée, encadrée et conditionnée par une disposition du bloc de constitutionnalité, l’intervention de la Cour se comprend en cas d’affranchissement du parlement. Mais lorsque la faculté décisionnelle de la plénière de l’Assemblée nationale se déploie en l’absence de dispositions constitutionnelles ou législatives formelles, l’action de la Cour tendant à discipliner ou à encadrer la souveraineté de la plénière paraît peu compréhensible.

Évidemment, qu’en tant que juge de la constitutionnalité des lois mais surtout régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics, la Cour peut toujours, en vertu de ses compétences constitutionnelles, élaborer et faire usage de principes à valeur constitutionnelle en fonction des objectifs que le constituant a voulu atteindre. C’est le cas par exemple de la quête permanente de démocratie et d’État de droit ou encore de la protection des libertés qui peut conduire le juge constitutionnel à un contrôle plus strict de l’activité des pouvoirs publics, voire à une censure de celle-ci.

C’est bien le cas dans la récente Décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009, désignation des représentants de l’AN à la Haute Cour de Justice, ou encore de la Décision DCC 00-078 du 7 décembre 2000, configuration politique de l’Assemblée Nationale.

B. La virtualité de certains principes à valeur constitutionnelle

Il y a aussi le problème des principes à valeur constitutionnelle secrétés par la Cour dans sa riche et audacieuse jurisprudence. Deux principes, parmi ceux dégagés par la Cour en près de vingt ans d’activité, retiendront notre attention. Il s’agit des deux principes à valeur constitutionnelle qui ont le plus fait couler d’encre et de salive au sein des juristes avertis comme parmi les profanes : le consensus national requis par le juge constitutionnel comme condition préalable à toute révision constitutionnelle et le principe de la représentation proportionnelle majorité/minorité dégagé dans la décision du 8 janvier 2009.

1. Le consensus national. Décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006. Contrôle de constitutionnalité de la loi portant révision de l’art. 80 de la Constitution.

De quel consensus parle le juge constitutionnel ? Quelle est sa nature et quelle est son ampleur ? La référence, dans cette décision, du consensus ayant présidé aux travaux de la Conférence nationale et conduit à l’adoption de la Constitution, laisse croire qu’il s’agirait d’un consensus profond, large et aussi global et entier que celui né à la conférence nationale et qui avait fédéré quasiment tous les corps constitués de la Nation.

S’agit-il plutôt d’un consensus institutionnel impliquant une collaboration préalable et au mieux l’accord des institutions, notamment et principalement du Gouvernement et de Parlement. Les circonstances politiques et le contexte de la décision rendue alors que la révision constitutionnelle fut seulement menée par l’Assemblée sans la collaboration, si malgré l’opposition formelle du Président de la République peut par contre donner l’impression qu’il s’agirait d’un consensus institutionnel. Toujours est-il que le principe, tel que formulé dans la décision du 8 juillet 2006, reste difficilement saisissable. Le consensus national, exigé par la Cour, apparaît virtuel, inintelligible et inaccessible. Il pourrait même constituer une barrière fondamentale à toute révision constitutionnelle, même la plus résiduelle.

2. La majorité/minorité. Décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009. Désignation des représentants de l’AN à la Haute Cour de Justice.


  • [1]
    À l’époque Nicéphore Dieudonné Soglo (Avril 1991 avril 1996).  [Retour au contenu]
  • [2]
    Il faut signaler, qu’avant l’installation officielle de la Cour constitutionnelle en juin 1993, c’est le Haut Conseil de la République qui faisait office de juge constitutionnel. Sa charge s’inscrit dans le cadre des institutions transitoires générées par la Conférence Nationale des forces vives de février 1990. Les fonctions dévolues au HCR en matière constitutionnelles ont pris fin dès l’installation de la première mandature de la Cour.  [Retour au contenu]
  • [3]
    Alors Sourou Migan Apithy.  [Retour au contenu]
  • [4]
    Justin T. Ahomadegbe.  [Retour au contenu]

Intervention du représentant de l’Organisation internationale de la Francophonie

Madame Christine Desouches

Conseiller spécial auprès du Secrétaire général de l’OIF

Merci beaucoup, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Présidents et membres des Conseils constitutionnels de l’espace francophone, de me donner la parole et l’opportunité de vous entretenir d’une série de questions qui ont été évoquées par Monsieur le Secrétaire général. Dans son discours d’ouverture, ce dernier a évoqué un certain nombre de principes et d’interrogations, ainsi que quelques suggestions, en particulier sur les relations entre les cours et les conseils constitutionnels de l’espace francophone et la francophonie, à différents niveaux. Je me devais, quant à moi, de revenir vers vous et de rester à votre écoute pour répondre aux questions éventuelles que son discours a pu susciter parmi vous.

Le partenariat entre la francophonie, l’OIF en particulier, et l’ACCPUF est traditionnel. Dès la création de l’ACCPUF, la francophonie a soutenu avec beaucoup d’intérêt cette initiative lancée par les cours. Depuis lors, nous essayons, sans doute trop modestement, d’être à vos côtés pour vous aider à développer non seulement les capacités des cours et des conseils, mais aussi à faciliter les travaux de l’ACCPUF.

La déclaration de Bamako est un instrument international qui a été adopté en 2000 par les chefs de délégation réunis le 3 novembre à Bamako, au niveau ministériel, et réceptionné par les chefs d’État lors du Sommet de Beyrouth en 2002, qui ont ainsi réaffirmé leur attachement aux valeurs consignées dans la déclaration, et en particulier à l’ensemble de ses mécanismes.

La déclaration de Bamako a été le fruit d’une collaboration intense entre les gouvernements membres de la francophonie, les États membres et l’ensemble des protagonistes intervenant dans les processus de démocratisation en cours dans l’espace francophone.

La déclaration de Bamako n’est pas le fruit de réflexions ou de propositions émanant des gouvernements ou des fonctionnaires. Elle a été préparée à travers un long processus auquel ont participé l’ensemble des protagonistes, et en particulier les représentants de la société civile, les experts et, surtout, les institutions de l’État de droit et de la démocratie qui, dès 2000, étaient pour la plupart réunies dans des réseaux. En particulier, l’ACCPUF a été associée très étroitement au processus d’élaboration de la déclaration. Les engagements souscrits par les chefs d’État et de gouvernement correspondent ainsi à leurs engagements propres.

I. Les deux points essentiels de la déclaration de Bamako

Dans son chapitre IV, la déclaration de Bamako égrène un certain nombre d’engagements solennels dans le but d’essayer de cerner le fait démocratique et de permettre un progrès concerté. Ces engagements ont trait à l’État de droit d’abord, élément fédérateur depuis le début de l’espace francophone, mais également à la gestion d’élections libres, fiables et transparentes, à la gestion d’une vie politique apaisée, au plein respect des droits de l’Homme et à l’intériorisation de la culture démocratique. Ces engagements sont déclinés en engagements précis qui reflètent l’état des préoccupations qui prévalaient en 2000. En ce qui concerne l’État de droit et les élections, de nombreuses références sont faites aux institutions concernées et aux cours constitutionnelles.

Le second point essentiel de la déclaration de Bamako est inscrit à son chapitre V, qui est particulièrement novateur. En effet, à travers ce document, la francophonie se dote d’un instrument de suivi des engagements souscrits, qui se décompose en deux grands axes.

À titre préventif, tout d’abord, un dispositif d’observation et d’évaluation permanent veille sur l’état de mise en œuvre des engagements souscrits par les États et les gouvernements (chapitre V, alinéa 1). Ce dispositif collégial implique la participation des gouvernements et des autres acteurs, dont l’ACCPUF est un partenaire privilégié à travers les analyses pertinentes que vous effectuez à l’occasion des Sommets. Ce dispositif permet de prendre la mesure des évolutions, de l’effectivité des engagements souscrits, et d’en tirer des enseignements afin d’adapter la coopération que nous devons développer avec les États. Enfin, ce dispositif vise à essayer de mener une fonction de veille permanente, d’alerte précoce, et, éventuellement, de réaction rapide en cas de non-respect des engagements souscrits.

Dans le cas où ce dispositif s’avère insuffisant, la déclaration de Bamako prévoit aux alinéas 2 et 3 du chapitre V un autre type de mécanismes. Le constat de crise de la démocratie ou de violations graves de droits de l’homme, nonobstant les efforts collectifs menés, confère au Secrétaire général des fonctions pour prendre des mesures telles que l’envoi de facilitateurs ou de médiateurs pour essayer de juguler la crise. Si l’ensemble de ces efforts demeure vain, l’alinéa 3 du chapitre V prévoit des cas de rupture de la démocratie et de violation massive des droits de l’homme. La procédure qui s’ensuit est complexe et précise. Le Secrétaire général doit condamner la situation et les instances se réunissent rapidement, notamment le Conseil permanent de la francophonie ou la Conférence ministérielle. Celles-ci constatent alors la rupture de la démocratie ou la violation massive des droits de l’homme, et un certain nombre de mesures spécifiques peuvent être prises rapidement, en informant les États concernés. Ces mesures sont graduées, pouvant aller de la suspension de toute manifestation dans le pays en question, à la suspension de la coopération multilatérale et jusqu’à la suspension de la francophonie. Il est important de souligner que la suspension ne relève pas simplement de l’organisation, mais de la francophonie, qui regroupe non seulement l’Organisation internationale de la francophonie mais aussi les opérateurs de la francophonie et l’ensemble de ses réseaux et de ses partenaires privilégiés. Parallèlement, des mesures d’accompagnement visent à faire en sorte que les pays qui ne reviennent pas rapidement sur les causes de cette suspension puissent retrouver l’ordre constitutionnel ou démocratique, à travers un processus de réconciliation attendu par nos instances.

II. Un dispositif de promotion

Le dispositif que je viens de décrire n’est pas simplement un dispositif global de sanction, mais, plus largement, de promotion de la démocratie, des droits et des libertés, avec l’ensemble de nos partenaires. C’est un dispositif de veille et de réaction en cas de danger, de crise ou de rupture.

Dans ce cadre, nos réseaux institutionnels, et en particulier l’ACCPUF, sont essentiels. Nous avons préparé une contribution afin de vous expliquer les raisons pour lesquelles les instances de la francophonie ont été amenées à suspendre les trois pays qui, aujourd’hui, font l’objet de suspensions, à des degrés divers. La Mauritanie (août 2008) et Madagascar (avril 2009) ont été suspendus de la francophonie, l’ensemble des mesures comprises dans cette sanction étant alors activées. La Guinée a été suspendue, quant à elle, en janvier 2009 de représentation de ses responsables auprès des instances de la francophonie et de la coopération, à l’exception de celle concourant à revenir à l’ordre constitutionnel.

Dans les trois cas, la rupture de l’ordre constitutionnel a été le principal élément de qualification pour justifier la proposition du Secrétaire général, après un débat contradictoire avec les pays. En effet, la décision ne relève pas d’un tribunal, mais se base sur un débat, sur des rapports élaborés par les envoyés spéciaux, sur la présentation du pays concerné et le CPF, qui décide en dernier ressort. Ces trois pays se trouvent actuellement dans une phase d’accompagnement et, dans ce cadre, nous posons la question du rôle des cours et des conseils constitutionnels.

III. « Bamako +10 »

Dans ce contexte, nous préparons « Bamako +10 ». Avec l’ensemble de nos partenaires et des réseaux, nous essayerons de faire le bilan de l’évolution des processus depuis 2000, à travers l’examen de la pertinence des dispositions de la déclaration de Bamako vis-à-vis des engagements souscrits pour faire progresser la démocratie, l’État de droit et les droits de l’Homme, et, en particulier, du dispositif du chapitre V de la déclaration. Dans ce cadre, la réflexion qui s’engage est primordiale, et votre participation durant les mois qui viennent contribuera à répondre aux questions que nous nous posons.

Le Secrétaire général a posé quatre interrogations, que je me permets de vous rappeler.

1. Le dispositif dont nous disposons, en particulier la déclaration de Bamako dans son ensemble, est-il pleinement utilisé par nous et par nos partenaires ?

Le renforcement des capacités des cours va dans le sens souhaité, et l’observatoire fonctionne ponctuellement. Les textes précisant les engagements et les mécanismes de Bamako +5, et en particulier la note adoptée par nos instances en septembre 1992, définissent la fonction d’observation, d’évaluation et de veille. Dans son action, le Secrétaire général s’appuie sur l’observatoire, mais il peut également être saisi directement par les organisations internationales non gouvernementales, dont l’ACCPUF, qui peuvent l’alerter sur des situations potentiellement préoccupantes et qui méritent d’être portées à son attention. Le Secrétaire peut ainsi appuyer les cours si besoin et saisir les chefs d’État ou de gouvernement qui ont la possibilité de s’exprimer sur la situation.

Cette question en entraîne d’autres : Respectons-nous le continuum et les prescriptions de Bamako dans le contexte de crise de la démocratie ? Quelle est la valeur des suspensions que nous avons proposées ? Quelle est la nature de la réaction et de l’accompagnement que nous avons menés ?

2. Comment pouvons-nous mieux cerner la notion de crise de la démocratie qui qualifie la mise en œuvre du dispositif du chapitre V ?

Cette notion n’est pas clairement définie dans la déclaration de Bamako. Certains pays, comme la Tunisie, ont demandé un codicille, qui n’a pas été accepté par tous. Ils estiment que la rupture de la démocratie équivaut à la rupture de l’ordre constitutionnel, tel un coup d’État. Une infinité de situations peut entraîner une atteinte à l’ordre constitutionnel. La demande que nous vous formulons de nous aider à améliorer et à préciser ce concept est très importante. Nous sommes à votre écoute.

3. Faut-il nous doter de mécanismes complémentaires ou en changer ?

Nous devons examiner la question de savoir si le codicille ou les actes de protocoles additifs pourraient correspondre davantage à l’expérience que nous avons connue, à l’évolution des pays et à leurs préoccupations.

4. Enfin, compte tenu de ces différents éléments, quelle stratégie solidaire efficace pouvons-nous établir entre vous et nous ?

Une telle stratégie contribuerait à établir une coopération correspondant mieux aux préoccupations éthiques et au renforcement des capacités et du plein exercice des attributions de chacun. Nous comptons pour cela sur votre participation à la réflexion qui s’engage aujourd’hui, qui ne nous laisse pas de nous préoccuper. Je rappelle que plusieurs pays sont en dehors de la francophonie, à différents niveaux, et nous souhaiterions pouvoir apporter les réponses les plus pertinentes à ces situations d’exception.

Je termine mon propos pour réaffirmer que la déclaration de Bamako est réceptionnée au plus haut niveau par les chefs d’État, et qu’à ce titre, elle nous concerne tous. Nous espérons que vous y trouverez un instrument utile. Comme certaines cours ont pu le constater, cet instrument permet surtout de promouvoir nos valeurs, les institutions et la francophonie.

Je vous remercie pour votre attention. Je reste à votre disposition dans les mois à venir pour travailler dans le sens de l’intérêt de l’État de droit.

Intervention du représentant de la Commission de Venise

Monsieur Schnutz Dürr

Chef de la Division de la Justice constitutionnelle Commission de Venise

Monsieur le Président de la Cour constitutionnelle du Bénin, Monsieur le Président de l’ACCPUF,

Mesdames et Messieurs les présidents, Mesdames et Messieurs les juges, Chers participants,

Je voudrais d’abord remercier la Cour constitutionnelle du Bénin pour l’accueil chaleureux et l’organisation de ce Congrès. Il m’est un honneur de vous présenter le projet de créer une Conférence mondiale sur la justice constitutionnelle.

Présenter ce projet est impossible sans mettre en évidence l’excellente coopération entre l’ACCPUF et la Commission de Venise, qui est à l’origine même de l’idée de créer une conférence mondiale.

Pour ceci laissez-moi présenter la Commission de Venise afin que vous puissiez comprendre pourquoi elle se trouve au centre de cette initiative.

La Commission de Venise est un organe consultatif du Conseil de l’Europe en matière de droit constitutionnel. Elle est composée de membres indépendants. À leur demande, la Commission donne des avis en matière constitutionnelle à ses États membres et observateurs ainsi qu’aux instances du Conseil de
l’Europe.

Si le rôle d’origine de la Commission de Venise est de travailler pour la qualité des textes – projets de constitutions, projets d’amendements des constitutions ou des lois para constitutionnelles ou lois organiques – la Commission était, dès le début de son activité en 1990, d’avis que ces textes doivent être mis en œuvre pour avoir une utilité quelconque.

Pour promouvoir cette mise en œuvre, la Commission, d’abord en Europe, s’est tournée vers les Cours et Conseils constitutionnels et elle essaie de soutenir leur travail en facilitant les échanges entre eux, contribuant ainsi à une fertilisation croisée, qui favorise le dialogue entre juges.

Avec les Cours, la Commission de Venise a mis en place un réseau de correspondants, qui régulièrement contribuent à la jurisprudence importante de leur tribunal.

Nous recevons, traduisons et publions ces contributions dans un journal – le Bulletin de jurisprudence constitutionnelle – et dans une base de données appelée CODICES.

Dès sa création en 1997, l’ACCPUF s’est intéressée à s’intégrer dans ce système d’échanges et c’est ce que nous avons fait dans le cadre des accords de Vaduz et de Djibouti conclus entre l’ACCPUF et la Commission de Venise, qui prévoient que la base de données CODICES soit ouverte à la jurisprudence constitutionnelle francophone. Aujourd’hui, cette base contient 6 000 décisions, dont déjà 1 500 des Cours et Conseils membres de l’ACCPUF ! Cette coopération s’est donc vite avérée très fructueuse et elle a inspiré d’autres.

Ce succès de notre coopération avec l’ACCPUF a fait école et d’autres groupes ont demandé une coopération similaire. C’était d’abord les juges en chef de l’Afrique australe, un groupe de Cours constitutionnelles en Asie, l’ibéro Amérique et dernièrement aussi les Cours et Conseils constitutionnels arabes.

Bien que ces coopérations n’étaient au début que bilatérales – entre les groupes et la Commission de Venise –, celle-ci voulait renforcer les groupes en facilitant les échanges pas seulement au sein des groupes mais aussi entre elles.

C’est pourquoi la Cour constitutionnelle de l’Afrique du Sud et la Commission de Venise ont fait appel à tous les groupes régionaux et linguistiques et leurs Cours membres pour les rassembler lors d’une conférence mondiale au Cap en janvier de cette année.

Beaucoup de Cours ont suivi cet appel. Tous les groupes, y inclus évidemment notre premier partenaire l’ACCPUF, et 93 Cours et Conseils, y compris bon nombre de membres de l’ACCPUF étaient présents. C’est cette Conférence qui a adopté une déclaration, qui appelle à la création d’une association mondiale pour pérenniser le mouvement créé au Cap.

La déclaration du Cap a mis en place un Bureau, composé des représentants des groupes, qui s’est réuni au Mexique en avril, lors du congrès du groupe ibéro américain.

Ce Bureau a discuté un projet de statuts d’une Conférence mondiale. Le résultat de ces discussions est le texte que vous trouvez dans votre dossier.

Laissez-moi vous présenter les éléments clés de ce projet de statuts.

L’article 1 établit les objectifs de la Conférence mondiale : la promotion de la justice constitutionnelle comme élément essentiel de la démocratie, de la protection des droits de l’homme et de l’État de droit.

Pour ce faire, la Conférence organise des congrès, promeut des échanges d’information et de jurisprudence au sein des groupes, mais aussi entre eux, via un site Internet, un forum en ligne et une base de données. Il est prévu que la Commission mette à la disposition de la Conférence son forum web et la base CODICES.

Ce qui est intéressant, est qu’à la demande de ses membres – et uniquement à la demande de ses membres – la conférence peut offrir ses bons offices. Ceci peut être important en cas de crise d’une Cour ou d’un Conseil constitutionnel, thème de notre congrès. Il est exclu que la Conférence mondiale s’ingère dans les affaires de l’un de ses membres sans être appelé par celui-ci.

L’article 2 du projet de statuts réglemente l’adhésion. Les membres sont à la fois les groupes régionaux et linguistiques – comme l’ACCPUF – et les Cours et Conseils individuels. Les Cours membres d’un groupe régional ou linguistique bénéficient d’une procédure d’adhésion simplifiée.

L’article 3 prévoit l’organisation des congrès au moins tous les trois ans. Il est vrai que l’adhésion des Cours à des groupes existants entraîne déjà un certain nombre de déplacements pour les Cours. Il est donc important de choisir les dates des congrès mondiaux en fonction des assemblées et congrès des groupes membres pour éviter une proximité de ces événements.

Bien que la prochaine conférence pourrait se tenir déjà en 2011 au Brésil à Rio pour tenir compte de la forte dynamique actuelle de la mise en place de la Conférence mondiale, un rythme de trois ans pour les congrès suivants est probablement préférable à des congrès trop rapprochés, question à soulever au Bureau.

L’article 4 traite des organes de la Conférence, d’abord l’assemblée générale qui réunit tous les Cours, puis le Bureau composé des représentants des groupes régionaux et linguistiques. C’est au sein de ce Bureau que l’ACCPUF serait représentée en tant que groupe.

Le Secrétariat serait assuré par la Commission de Venise, compte tenu de ce qu’elle a organisé la première Conférence mondiale et parce qu’elle dispose déjà des outils d’échange nécessaires – le Forum en ligne et la base de données CODICES existante.

Un point crucial est traité à l’article 6, à savoir le financement. Bien que chaque Cour aura la possibilité de souscrire des fonds volontaires, il n’y aura aucune obligation de faire une contribution au budget.

En ce qui concerne l’utilisation des langues, la Conférence mondiale tiendra ses congrès dans les langues utilisées par ses groupes fondateurs – l’arabe, l’anglais, le français, le portugais, le russe et l’espagnol. Cependant, les travaux du Secrétariat se feront en anglais et en français seulement vu les frais énormes de traduction et d’interprétation.

Monsieur le Président,

Au Mexique, le Bureau de la future Conférence mondiale a décidé de soumettre ce projet de statuts à tous les groupes pour discussion et approbation de principe. Déjà au Mexique même, le groupe ibéro américain a donné mandat à sa présidence, c’est-à-dire son double secrétariat, pour approuver les statuts. Il y a une semaine, le Conseil mixte sur la justice constitutionnelle a donné un mandat similaire à sa présidence. Demain, l’ACCPUF sera appelée à donner son avis et d’autres groupes suivront en automne, avant qu’une nouvelle réunion du Bureau en décembre à Venise ne finalise les statuts tout en tenant compte des propositions d’amendement venant éventuellement de l’ACCPUF et des autres groupes.

Pour résumer, la Conférence mondiale a pour but la promotion des groupes régionaux et linguistiques, et non leur remplacement. Le rôle important donné au Bureau dans le projet de Statuts, témoigne de cette volonté de renforcer les groupes. La Conférence mondiale est construite avec les groupes, pas contre elles, et elle permettra un échange à l’échelle mondiale, qui doit renforcer et conforter les Cours dans la poursuite des principes consacrés dans leur constitution, la démocratie et la protection des droits de l’homme.

Demain, lors de l’Assemblée générale, vous ne déciderez pas de l’adhésion de votre Cour ou Conseil à la Conférence mondiale, – bien sûr nous espérons que cette démarche suivra l’année prochaine -, mais vous déciderez de donner mandat à votre présidence pour exprimer l’accord de principe de l’ACCPUF pour devenir membre fondateur de la Conférence mondiale. Sachez que l’adhésion de l’ACCPUF facilitera l’adhésion de ses Cours membres à la Conférence mondiale, mais chaque Cour reste libre d’adhérer individuellement ou non.

Je suis à votre disposition pour toute question relative à ce projet et j’espère que vous allez l’approuver demain.

Je vous remercie, Monsieur le Président.

Les juridictions constitutionnelles africaines et les crises électorales

Stéphane Bolle

Maître de conférences HDR en droit public à l’Université Paul Valéry – Montpellier III Membre du CERCOP [1]

Membre associé du CERDRADI, équipe du GRECCAP [2] Auteur du blog « La Constitution en Afrique » [3]

À chaque élection, une démocratie émergente d’Afrique francophone a rendez-vous avec elle-même ; et sa cour ou son Conseil constitutionnel passe une redoutable épreuve de vérité.

Nul n’ignore que, dans les pays qui ont connu la troisième vague de démocratisation, dans la décennie 1990 [4], la tenue d’élections libres, fiables et transparentes pose d’incommensurables difficultés techniques de tous ordres [5] ; que l’acte électoral interroge dans des sociétés où sévissent la pauvreté et l’analphabétisme ; que l’organisation d’un scrutin pluraliste apparaît comme un leurre, partout où l’alternance démocratique est compromise et par la manipulation des textes, et par des fraudes massives [6] ; et qu’une élection disputée est l’occasion d’abondants contentieux, politiques et juridiques [7], quand elle ne provoque pas des violences, quand elle ne dégénère pas en guerre civile.

C’est dans un tel contexte que chaque cour ou conseil, qui cumule les attributions de juge constitutionnel et de juge électoral, doit officier ; qu’il doit s’assurer du respect de principes cardinaux, également reconnus en droit international [8] ; qu’il doit garantir l’expression libre et inaltérée du suffrage ; et qu’il lui faut trancher les contentieux, sans pouvoir satisfaire toutes les parties [9]. Partout dans le monde, « Cette mission des Cours est importante dans la mesure où la régularité et la sincérité des élections politiques sont une des conditions du maintien de la croyance en la vertu du processus de désignation des représentants du peuple et, en conséquence, de l’élection comme fondement démocratique de la légitimité. Mais elle est aussi délicate en ce que le contrôle porte sur une matière sensible, pour les élus comme les électeurs, impliquant pour le juge d’entrer dans une appréciation des influences possibles des différents faits de campagne électorale sur le vote des citoyens » [10]. En Afrique francophone, la mission s’avère particulièrement ingrate : en période d’apprentissage des rites démocratiques, dire le droit électoral, ce singulier et ésotérique « droit du pouvoir » [11], c’est toujours s’exposer à l’accusation de partialité et d’inféodation aux autorités [12] ; c’est souvent cristalliser les maux de tout un processus électoral ; c’est parfois prendre des risques pour sa sécurité [13], voire pour sa vie [14] ; c’est toujours déplaire aux détenteurs du pouvoir, aux candidats au pouvoir et/ou à une frange de l’électorat.

La mission des juridictions constitutionnelles africaines constitue une vraie gageure, voire devient impossible, lorsqu’elle est rapportée à la problématique des crises électorales [15]. Pour reprendre les termes de référence du congrès, on entendra ici par crise électorale toute situation de désordre, de perturbation, de dérangement, de dysfonctionnement qui, s’introduisant dans le système politique, a ou aurait de graves incidences sur le déroulement du jeu électoral pluraliste. Il appartient évidemment à chaque cour ou conseil, dans l’exercice de ses compétences et dans la limite de celles-ci, de rétablir l’ordre démocratique, de faire cesser la perturbation ou le dérangement dont cet ordre est l’objet, de corriger tout dysfonctionnement de l’administration du suffrage, bref d’épargner au pays une crise majeure. Mais il faut compter avec les multiples contraintes qui pèsent sur la juridiction constitutionnelle et, en particulier, avec des contraintes juridiques. Le juge – la chose est rarement comprise par l’électeur, acceptée par le candidat, reconnue par le faiseur d’opinion, voire par l’analyste – n’a pas tout pouvoir sur une crise électorale, virtuelle ou réelle : il ne saurait s’ériger en constituant ou en législateur pour combler les lacunes des textes, les réécrire, les purger de dispositions iniques, car la Constitution oblige son gardien et la loi oblige son serviteur13. Si le droit des élections est largement ce que le juge dit qu’il est, l’interprète ne peut, sans dommage, choisir n’importe quelle interprétation, car sa légitimité dépend de la « reconnaissance de sa jurisprudence par la communauté juridique et politique » [16]. Par ailleurs, la capacité d’intervention d’une cour ou d’un Conseil constitutionnel est évidemment tributaire de la nature et de l’ampleur de la crise électorale à affronter : le traitement juridictionnel d’une très grave crise, coûteuse en vies humaines, est chimérique, tandis que celui d’une crise de faible ou moyenne intensité portant, par exemple, sur la prise en considération des irrégularités commises dans quelques bureaux de vote ou circonscriptions, n’est pas hors de portée. À condition de ne pas attendre du juge ce qu’il ne peut apporter…

À la lumière des considérations qui précèdent, la présente communication s’attachera à mettre au jour le rôle que les juridictions constitutionnelles africaines jouent, peuvent et doivent jouer, en matière de crise électorale. Le regard du constitutionnaliste se portera sur des arrêts ou décisions caractéristiques, souvent voués aux gémonies, pour examiner la politique jurisprudentielle, pacificatrice ou belliciste [17], suivie par les unes et les autres. Le commentateur sera conduit à séparer le bon grain de l’ivraie, à identifier, d’une part, les « bonnes » sentences à inscrire à l’actif du patrimoine jurisprudentiel africain francophone – une forme d’hommage que l’on oublie trop fréquemment de rendre aux juges -, d’autre part, les sentences « liées » ou impropres – celles qui focalisent l’attention des contempteurs des juges –, qu’il faudrait proscrire ou pour le moins réviser. Ce travail d’évaluation critique et de valorisation des jurisprudences positives sera mené sans parti pris, à l’aune des engagements souscrits par les pays africains, tant au niveau régional qu’au niveau universel, dans des traités, ratifiés [18] ou en instance de ratification [19], ou dans des déclarations [20].

Il sera montré que la contribution des juridictions constitutionnelles africaines à la prévention (1) et à la résolution (2) des crises électorales peut décevoir, dans certains cas, ou combler, sous certaines conditions, l’attente d’une « pacification des relations politiques par un arbitrage rationnel et objectif » [21].

1. La prévention des crises électorales

L’intervention en amont d’une cour ou d’un Conseil constitutionnel, que ce soit par le règlement approprié de conflits préélectoraux ou par une judicieuse régulation des premières étapes du processus électoral, peut éviter la survenance d’une crise. Mais si, selon l’adage, « il vaut mieux prévenir que guérir », la correction à la source des anomalies exige que les décisions, contentieuses ou administratives, de la juridiction soient respectables et respectées. Cette double condition est difficile à remplir, avant une élection qui déchaîne les passions – topiquement, celle du Président de la République -, lorsque le consensus minimal sur les règles du jeu et leur mise en œuvre fait défaut, alors que sont mal intériorisés par les différents protagonistes la légitimité, les attributions et méthodes de travail de chaque institution, et que l’indépendance de la cour ou du Conseil constitutionnel est systématiquement mise en cause.

Contingente, perfectible mais en progrès [22], la prévention juridictionnelle des crises électorales emprunte tantôt le canal du contrôle de constitutionnalité de la loi (1.1), tantôt celui de son application (2.1).

1.1. Le contrôle de la loi

C’est d’abord en qualité de juge de la constitutionnalité des lois qu’une cour ou un conseil peut prévenir de dangereux conflits ou la tenue d’une élection irrégulière [23]. La validation d’un choix hardi du législateur, comme celle de l’institution d’une autorité électorale indépendante de l’exécutif [24], est des plus indiquées. Mais c’est surtout sur le terrain de la sanction des vices de constitutionnalité, externe et interne, que le juge est très attendu, pour tempérer les excès de la « loi » de la majorité, nonobstant l’absence d’un devoir constitutionnel de légiférer loyalement [25]. La censure de certaines lois sur-mesure atteste de la fécondité des jurisprudences constitutionnelles africaines francophones en la matière. Seulement, il y a certainement lieu de questionner le régime du contrôle a priori de la loi pour améliorer la prévention juridictionnelle des crises électorales.

Le pouvoir succombe trop fréquemment à la tentation de légiférer pour faire l’élection. Le code électoral se trouve alors surchargé de règles, parmi lesquelles des dispositions rédhibitoires propres à fausser la compétition et l’expression du suffrage. Cette sorte de délinquance normative transgresse la pétition de principe libérale sur laquelle viennent de s’accorder les États africains, à savoir la nécessité de « Promouvoir la tenue régulière d’élections transparentes, libres et justes afin d’institutionnaliser une autorité et un gouvernement légitimes ainsi que les changements démocratiques de gouvernement » [26]. Dénoncée non sans virulence par l’opposition en général et par ses victimes désignées en particulier, la législation de guerre électorale sera contestée devant la juridiction constitutionnelle, chaque fois qu’une fraction qualifiée de la représentation nationale y aura un intérêt politique. Régulièrement déclenché, le contrôle de constitutionnalité n’est pas la panacée, car, souvent, la Constitution, par ses silences, reconnaît au législateur un très large pouvoir d’appréciation et de décision, que vient écorner, dans quelques pays, une directive très/trop générale [27]. Certains errements du législateur, qui auraient pu entraîner des crises électorales, ont été, néanmoins, anéantis par le juge, garant et interprète libéral des commandements exprès du constituant. Ainsi, au Bénin, la Cour constitutionnelle a jugé, à deux reprises, que la loi ne pouvait ajouter à la Constitution, en créant une condition d’éligibilité à la présidence de la République : en 1996, c’est l’amendement Tévoédjrè-Ladikpo, obligeant chaque candidat à fournir la preuve de sa renonciation à toute nationalité autre que celle du Bénin et visant, entre autres, à disqualifier Nicéphore Soglo, le Président en exercice, également de nationalité française, qui a été censuré [28] ; en 2005, c’est un texte durcissant la condition de résidence au moment des élections et susceptible d’éliminer de la compétition Yayi Boni, fonctionnaire international, élu triomphalement l’année suivante, qui a été invalidé [29]. La Cour constitutionnelle du Mali, quant à elle, a affiché un libéralisme de bon aloi, dans un remarquable arrêt de 1996 [30], déclarant contraires à la Constitution de nombreuses dispositions de la loi électorale. À cette occasion, elle a enjoint au législateur de mieux préciser la composition de la CENI (Commission Électorale Nationale Indépendante), au motif que « les règles et les principes doivent s’énoncer clairement de façon à constituer des normes juridiques sans équivoque ». La Cour a rejeté le monopole des partis politiques pour la présentation des candidatures, un monopole contraire à l’exercice de la souveraineté nationale, considérant que « dans un système de démocratie pluraliste, les candidatures … sont libres… ; … l’adhésion d’un citoyen à un parti est libre ; … par conséquent la mise en œuvre des droits politiques d’un citoyen n’est pas fonction et ne saurait être fonction de son adhésion à un parti ; … les partis concourent c’est-à-dire participent à l’expression du suffrage, donc ne peuvent être les seuls à concourir à l’expression du suffrage ». Elle a également opposé au législateur le principe à valeur constitutionnelle de la liberté de candidature pour annuler l’exigence de « la signature de cinquante élus locaux dans chaque région [qui] peut revenir dans certaines conditions et dans certaines régions à limiter le nombre de candidats à la Présidence de la République ». Et, au nom du « principe d’égalité des électeurs » et de son corollaire « le principe d’indivisibilité du corps électoral », la Cour malienne a encore récusé la juxtaposition, à la même échelle territoriale, de deux modes de scrutin pour l’élection des députés à l’Assemblée Nationale, l’un, majoritaire pour les circonscriptions de un à trois sièges, l’autre, proportionnel dans les circonscriptions de plus de trois sièges. Mais cette ultime censure est en sursis car, après la tentative avortée de 2001, le comité Daba Diawara a invité, en 2008 [31], le pouvoir de révision à casser l’arrêt de la Cour. Autre illustration : au Togo, au printemps dernier, la Cour constitutionnelle [32] a partiellement invalidé une loi modificative du code électoral adoptée par le seul parti présidentiel, malgré la logique consensualiste de l’Accord politique global de 2006. Saluée par l’opposition, la décision a vidé de son venin la modification de la durée du mandat de la CENI, en considérant qu’elle ne vaut que pour l’avenir et ne peut faire renaître la CENI des législatives de 2007 ; surtout, elle a déclaré nul et non avenu un nouvel article du Code électoral voté par l’Assemblée Nationale en session extraordinaire, alors qu’il ne figurait pas à l’ordre du jour limitatif de celle-ci. Seulement, la sanction d’un tel vice de procédure risque fort d’être provisoire, puisque le parti présidentiel législateur peut parfaitement reprendre l’ouvrage, sans avoir juridiquement à obtenir l’accord des autres partis.

C’est dire que la prévention juridictionnelle des crises électorales par le contrôle de la loi ne constitue pas un rempart infranchissable. La Constitution qui lie le juge peut réduire à peau de chagrin son pouvoir d’infléchir la norme par l’interprétation, voir l’en priver purement et simplement. Par exemple, on ne saurait faire grief au Conseil constitutionnel du Sénégal d’avoir, en 1998 [33], décliné sa compétence pour apprécier la constitutionnalité d’un article de loi organique réglant la nomination par le Président de la République d’une partie des sénateurs, dès lors que la prérogative en cause, dérogeant au principe constitutionnel de la souveraineté populaire, découlait expressément d’une loi de révision constitutionnelle [34]. La couverture juridique que le législateur constitutionnel offre fréquemment au législateur infra-constitutionnel conduit certains juristes libéraux à se demander si le juge de la loi ne devrait pas faire appel au droit international des élections [35]. Pour séduisante qu’elle puisse paraître, la solution suscite interrogations et réserves. Sa faisabilité est sujette à caution, car l’intégration dans le bloc de constitutionnalité, déjà hypertrophié dans sa variante africaine [36], de normes universelles ou régionales, pas toujours stabilisées, compliquerait substantiellement la tâche du juge constitutionnel. L’utilité de la solution peut être mise en doute, car l’inconventionnalité des législations électorales nationales est plus souvent affirmée péremptoirement au travers d’une lecture tendancieuse des formules vagues et générales des textes – que démontrée rigoureusement – en prenant appui sur la jurisprudence, plutôt timide, des instances internationales. Enfin, n’est-il pas curieux que l’on attende du juge constitutionnel qu’il écarte la Constitution, qui serait rongée par tous les vices, au profit du droit international, paré de toutes les vertus ? Ne serait-il pas davantage logique que, le cas échéant, la Constitution soit démocratiquement revue et corrigée dans un sens résolument libéral, pour que la juridiction constitutionnelle puisse disposer d’un outil davantage efficace de prévention des crises électorales ?

Lorsque les ressources du contrôle de la loi sont inaccessibles ou épuisées, l’application – encore plus contrainte – de la loi par le juge peut venir apaiser ou aiguiser – des tensions préjudiciables à la tenue d’élections libres, fiables et transparentes.

1.2. L’application de la loi

À chaque cour ou Conseil constitutionnel africain francophone a été attribué, sur le modèle français, le règlement du contentieux de toutes les élections nationales et, s’agissant de l’élection présidentielle, l’établissement de la liste des candidats et la surveillance des opérations préliminaires. C’est dans l’exercice de ces lourdes responsabilités que le juge applique la loi électorale qui inclut, au sens large, la Constitution et les textes réglementaires – et cette application peut concourir à désamorcer une crise ou, au contraire, en être à l’origine. Seul sera évoqué ici le contentieux des candidatures, une question sensible si l’en est, abondamment traitée par le constituant et/ou le législateur, et qui place le juge dans une situation particulièrement inconfortable. Si certaines interprétations du droit d’être élu apparaissent particulièrement contestables, d’autres sont louables ou convenables, quand bien même elles seraient contestées ou incomprises.

Il arrive qu’une juridiction constitutionnelle, en méconnaissance flagrante du principe du libre choix des gouvernants par les gouvernés, opère une sorte de tri sélectif entre les postulants à un mandat électif : des candidatures « officielles », dont la régularité est discutable, sont validées, tandis que des candidatures d’opposants sont invalidées sur des critères subjectifs et déraisonnables [37], contenus dans les textes ou dégagés par leur interprète. L’exemple le plus caricatural est certainement l’arrêt rendu le 6 octobre 2000 par la Cour Suprême de Côte d’Ivoire36, après le remaniement de sa chambre constitutionnelle : elle y a jugé inaptes à concourir 13 des 18 postulants à l’élection présidentielle [38], en particulier pour « ivoirité » douteuse [39] ou pour des soupçons pesant sur leur moralité et leur grande probité [40]. Le juge des candidatures a explicitement admis avoir retenu une interprétation « au-delà du droit » des multiples clauses d’élimination figurant dans la Constitution du 1er août 2000 [41], une interprétation manifestement conforme à l’intention du constituant et aux intérêts du Président-candidat. En Centrafrique, la Cour constitutionnelle de transition, avec le même zèle, a exclu en 2004 de la course à la magistrature suprême 9 des 13 rivaux du Président de la République pour les motifs les plus variés : certificat médical insuffisamment « explicite » ; réserves sur la régularité des pièces d’état civil versées au dossier ; absence d’arrêté de mise en disponibilité ; et, surtout, titre non valide de propriété bâtie portant sur un bien indivis, affecté d’une hypothèque bancaire ou d’une étendue inconnue [42]. Cette décision a pourtant été « cassée » par le Président Bozizé qui a « repêché » trois candidats, par une simple allocution à la nation, le 4 janvier 2005, avant qu’en vertu des accords de Libreville du 22 janvier 2005, tous les postulants soient admis à compétir, tous sauf l’ex-Président Patassé poursuivi pour crimes de sang. Le juge a donc été écarté du règlement de la crise qu’il avait provoquée. Aujourd’hui, au Congo-Brazzaville, l’opposition dénonce le traitement partial par la Cour constitutionnelle des dossiers de candidature à l’élection présidentielle de juillet 2009. Garante d’un droit draconien, qui verrouille l’accès à la compétition électorale [43], la Cour a enjoint aux postulants, après la date limite de dépôt des candidatures, de compléter leurs dossiers par un certificat de résidence, à se faire délivrer par l’administration locale, pour qu’elle puisse s’assurer du respect de la condition constitutionnelle de 24 mois de résidence ininterrompue sur le territoire national [44]. Le 18 juin 2009, la Cour a invalidé 4 des 17 candidatures reçues, l’une pour dépassement de la limite d’âge, trois autres pour non respect de la condition de résidence. Cette décision rigoriste prive de compétition le candidat du seul parti d’opposition représenté au Parlement ; elle pourrait engendrer sinon des troubles, du moins entacher la crédibilité de l’élection. Les exemples rapportés ci-dessus démontrent à souhait qu’une crise électorale peut naître d’une décision formaliste de la juridiction constitutionnelle, qui entérine l’ostracisme voulu par le constituant et/ou le législateur, que ce soit en appliquant la loi à la lettre ou en recourant à son esprit.

La prévention juridictionnelle des crises électorales implique donc qu’un juge impartial procède à un contrôle équitable de la régularité des candidatures, sur le fondement d’une juste loi[45]. Force est de reconnaître que cette configuration idéale ne se rencontre pas toujours et, surtout, qu’elle ne débouche pas nécessairement sur des sentences admises et comprises. Pour empêcher certains troubles à l’ordre public, le juge doit savoir valider une candidature rejetée à tort par l’administration, ce que les juridictions africaines savent manifestement faire. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel du Sénégal a déclaré recevable, en 1998, une liste de candidats à la députation, au motif que l’absence dans son dossier du récépissé du trésorier général, attestant du dépôt du cautionnement électoral, était imputable à l’administration, faute de permanence au trésor public et d’acceptation par le ministère de l’intérieur de la somme exigible, présentée avant l’heure limite de dépôt des candidatures [46] ; que la Cour constitutionnelle du Togo a annulé, en 1999, des décisions du Ministre de l’intérieur refusant trois candidatures aux élections législatives, sur la base d’une interprétation erronée du délai du paiement du cautionnement électoral [47] ; ou que son homologue du Bénin a constaté, en 2003, que la Commission Électorale Nationale Autonome avait violé la loi en rejetant une demande de remplacement sur une liste de candidats d’un ancien ministre décédé… après avoir opéré le remplacement sans disposer d’un certificat de décès [48]. Souvent mis à l’index pour ses nombreuses décisions d’irrecevabilité, d’incompétence ou de rejet des réclamations, souvent accusé de privilégier la lettre de la loi sur son esprit, le juge sait, parfois, faire preuve d’une grande mansuétude. À l’exemple de la Cour constitutionnelle du Gabon qui, en 1998, a retenu une candidature à l’élection présidentielle, rejetée par la Commission Nationale Électorale pour dossier incomplet, convenant que « pour des raisons indépendantes de sa volonté, le requérant [s’était] trouvé dans l’impossibilité de satisfaire aux exigences légales lui imposant d’avoir son dossier de déclaration de candidature complet à la date du 22 octobre 1998 » [49]. Cependant, ce type de décisions, souvent réclamées à cor et à cri par les acteurs politiques et nombre de commentateurs, ne saurait devenir la règle, sans nuire à la clarté et à la lisibilité du droit électoral, sans créer du désordre. Par ailleurs, une décision libérale du juge, appliquant à la lettre la loi électorale, peut fort bien générer une crise au lieu de l’éviter. C’est ainsi que les cours constitutionnelles du Mali et du Bénin ont validé la postulation d’une personne qui avait fait appel de sa condamnation respectivement pour émission de chèque sans provision [50] et pour corruption et incitation de mineure à la débauche [51]. L’admission de ce genre de candidatures, peut choquer les populations, attachées à la moralité de ceux qui sollicitent leur confiance, et peut même être instrumentalisée par un rival, pour fausser la concurrence électorale et aiguiser les tensions. Un effort pédagogique constant est donc requis du juge. Cela suppose, notamment, que les motifs précis de l’éviction d’un candidat à la candidature fassent l’objet d’une large publicité, car le défaut de transparence peut laisser libre cours aux supputations les plus fantaisistes et exposer le juge à la vindicte populaire. À cet égard, le contenu de la décision établissant la liste des candidats retenus à l’élection présidentielle mériterait d’être repensé. En 2006, la Cour constitutionnelle du Bénin a pu, sans dommage, déclarer [52] irrecevables 3 candidatures, pour « inaptitude médicale à la fonction présidentielle », sans indiquer les affections en cause [53], l’irrecevabilité de l’une d’entre elles étant aussi prononcée pour « emblème non conforme au principe de laïcité ». Mais, dans d’autres circonstances, si des postulants sérieux venaient à être éliminés, un tel laconisme ne pourrait-il pas s’avérer dangereux pour la Cour, voire provoquer une crise électorale ? Le souci de prévention par la pédagogie, de pacification du jeu politique, peut même conduire le juge à s’affranchir du droit, à trancher un contentieux dont il a été irrégulièrement saisi. Ce cas limite s’est produit au Mali en 2002 : après avoir déclaré irrecevable la réclamation visant la candidature à l’élection présidentielle du général Amadou Toumani Touré, la Cour constitutionnelle s’est prononcée, « le point de droit posé par la requête revêtant un intérêt national évident » [54].

Les juridictions constitutionnelles africaines, lorsqu’elle contrôle la loi ou l’applique, œuvrent ou peuvent œuvrer, non sans difficultés, à la prévention des crises électorales. Leur contribution au volet résolution de telles crises pose des problèmes encore plus grands.

2. La résolution des crises électorales

En première ligne, quand la proclamation des résultats provisoires d’un scrutin par lui ou l’administration fait débat et crée de fortes tensions, le juge de l’élection est sommé de trancher le contentieux juridique, pour désigner les qualifiés pour le second tour ou le(s) vainqueur(s) et le(s) vaincu(s). Très attendues, ses décisions, portant souvent, pour un même scrutin, sur des centaines de réclamations [55], ne peuvent que décevoir, frustrer [56], irriter, l’une des parties en présence. En effet, puisqu’il n’existe pas d’élection exempte d’irrégularité, l’exercice obéit à une logique particulière, celle d’un « contrôle réaliste, qui ne consiste pas à censurer toutes les irrégularités mais seulement à apprécier la sincérité du scrutin, avec le souci de respecter l’expression du suffrage universel » [57]. Pour opérer ce contrôle, les juridictions constitutionnelles africaines se voient reconnaître par les textes et se reconnaissent un très large pouvoir d’appréciation des faits allégués et des preuves ou commencements de preuves produits. Elles recourent, dans bien des espèces, à une technique spécifique, le principe de l’influence déterminante : une irrégularité n’entraîne l’annulation de l’élection qu’à la double condition d’avoir gravement altéré la sincérité du scrutin et de se combiner avec un faible écart de voix séparant les concurrents. Incontournable mais critiquée et par les requérants et par une partie de la doctrine [58], la technique, d’un maniement délicat, ne permet pas toujours au juge, souvent perçu comme un acteur politique [59], parfois attaqué au seuil du procès électoral [60], de rendre une décision respectable et respectée.

C’est manifestement l’autorité de la cour ou du Conseil constitutionnel, sa capacité – par définition limitée – à contribuer à une honorable sortie crise électorale, qui est en jeu, dans la certification légale de l’expression du suffrage, soit dans la validation (2.1), soit dans l’invalidation (2.2), des résultats initialement proclamés.

2.1. La validation des résultats

Le juge, lorsqu’il confirme en bloc des élections très contestées, peut renvoyer – à tort ou à raison – l’image d’une institution à la botte des gouvernants ; et ce, même si, au préalable, à l’instar du Conseil constitutionnel du Sénégal en 1993 [61], il règle audacieusement une situation de blocage affectant l’établissement provisoire des résultats. Le sentiment de malaise, voire d’injustice, grandit chaque fois que les motifs de la décision du juge, concluant à son incompétence, à l’irrecevabilité ou au rejet de la requête, se révèlent lacunaires, peu fondées et/ou insolites. Quelques espèces anciennes témoignent de ces travers, où le juge est apparu davantage comme un agent que comme l’arbitre de la crise électorale.

La validation des résultats peut résulter d’une sentence en la forme, qui limite drastiquement l’office du juge électoral ou ruine le droit de contestation des élections. C’est ainsi qu’en 1992 la Cour Suprême du Cameroun [62] a proclamé la réélection très serrée du Président sortant, après avoir considéré qu’en l’absence de contestation en bonne et due forme par un éligible, un parti politique ou un candidat, il ne lui appartenait ni « [d’]apprécier », ni de « sanctionner le cas échéant » les irrégularités relevées par la Commission Nationale de Recensement Général des Votes. Cette interprétation très littérale de la loi ne pouvait convaincre et rassurer : elle confinait malencontreusement la Cour dans une fonction d’homologation « aveugle » de résultats jugés douteux par l’opposition ; et elle donnait donc accroire qu’il était « complice » du pouvoir. Autre exemple : la Cour constitutionnelle du Gabon a épuisé le contentieux de l’élection présidentielle du 5 décembre 1993 [63], en déclarant irrecevables les requêtes des opposants au Président de la République proclamé réélu. L’irrecevabilité prononcée apparaît ici comme la sanction prétorienne des agissements anticonstitutionnels des requérants, de la mise en place d’un régime parallèle de fait : « au lendemain de l’annonce par le ministre de l’Administration du territoire des résultats du scrutin du 5 décembre 1993, le sieur Paul MBA ABESSOLE s’est autoproclamé Président de la République gabonaise ; […] le même jour il a nommé un Premier Ministre en la personne du sieur Pierre-André KOMBILA, lequel a immédiatement formé son gouvernement ; […] il a été créé une institution appelée Haut Conseil de la République dont font partie les requérants ; […] de ce fait ceux-ci se sont mis délibérément dans l’illégalité, faisant fi de l’existence de la Constitution et par conséquent des institutions régulièrement mises en place ». Cette décision isolée, prise dans le contexte d’une crise aiguë, était fort regrettable : dans un État de droit, le droit de contestation est ouvert à tous ceux qui remplissent les conditions légales, même aux pires délinquants, même aux ennemis du régime ; une déclaration d’irrecevabilité évite au juge l’examen des allégations des contestataires mais, en l’espèce, après son refus de sanctionner le comportement discriminatoire des médias d’État [64], le faisait passer pour le « bras armé du pouvoir » [65].

La validation des résultats peut aussi encourir la critique lorsque le juge de l’élection, se prononçant au fond, opte un rejet expéditif et/ou partial des réclamations. Au Togo, en 1993, la Cour Suprême [66] a débouté un candidat à l’élection présidentielle crédité de 1,67 % des voix, en quelques phrases sèches : « … eu égard aux éléments du dossier, il apparaît que dans son ensemble, la présente requête est vague et fondée sur des suppositions, faute de précision et de preuve ; … d’ailleurs, certains griefs même établis, ne sont pas de nature à influencer l’ensemble des résultats ». Même si la requête laissait à désirer, la réponse laconique du juge à de multiples moyens d’annulation n’était certainement pas du meilleur effet pour crédibiliser l’élection du premier président de la IVe République togolaise. L’analyse des griefs, quant à elle, n’est pas toujours un gage d’impartialité : la lecture des motifs d’une décision de rejet donne parfois à penser que son auteur a délibérément choisi une solution défavorable à l’opposition. La proclamation au Tchad des résultats des élections présidentielles de 2001 et législatives de 2002 [67] illustre cette dénaturation : le Conseil constitutionnel s’est borné, pour l’essentiel, à constater que les plaignants n’avaient pas rapporté la preuve de leurs allégations, avec comme conséquence la certification péremptoire de la réélection du Président sortant et de la victoire de son parti. Des candidats « mal élus » ont donc pu échapper à toute sanction : la sincérité du suffrage se trouve mise en cause puisque « le peuple qui s’est exprimé d’une façon donnée peut se voir imposer un élu ou des élus qui ne sont pas issus de son choix réel » [68]. Préoccupantes sont enfin les hypothèses où une sentence « couvre » les manœuvres douteuses, commises par les gouvernants, en vue d’exercer une influence déterminante sur l’élection. Ainsi au Niger, en 1996, la Cour Suprême a jugé que le chef de l’État provisoire et candidat à l’élection présidentielle, avait pratiquement tout pouvoir pour gérer le processus électoral à sa convenance [69]. En l’espèce, le colonel Ibrahim Maïnassara Baré avait modifié le Code électoral, par ordonnance et en cours de crutin, ce qui ne serait « pas en soi constitutif d’une faute ou d’une fraude mais procède(rait) de l’exercice souverain des prérogatives du Conseil de salut National et du gouvernement ». La Cour Suprême a avalisé la dissolution de la Commission Electorale Nationale Indépendante, refusant de voir en elle l’expression d’un « contrat social entre les différentes candidats aux élections présidentielles ensemble avec les diverses couches de la nation nigérienne ». Elle a estimé que les requérants n’avaient pas prouvé « par des faits objectivement vérifiables que la création de la Commission Nationale des élections a nui à leurs intérêts ou influé sur la sincérité du vote ». Par ailleurs, la Cour a refusé de blâmer le gouvernement pour avoir placé en résidence surveillée les candidats de l’opposition : « cette mesure n’est intervenue qu’après la proclamation des résultats globaux provisoires … en tout état de cause, elle ne constitue pas un obstacle à l’exercice ou à la défense de leurs droits … ils ont du reste introduit leur première requête en date du 19 juillet 1996 alors même que la mesure n’était pas encore levée ». Loin d’apaiser les tensions provoquées par l’élection, la Cour Suprême s’est affirmée comme le fidèle auxiliaire du chef de l’État, interdisant même à une centrale syndicale d’exercer le droit de grève pour protester contre les agissements présidentiels [70]. La solidarité entre le Président et la Cour apparaissait totale au détriment des libertés fondamentales, d’une paix sociale durable, bref de la judicieuse résolution d’une crise électorale de grande ampleur.

Il serait erroné de réduire les jurisprudences électorales africaines à ce genre de validations peu glorieuses. L’invalidation des résultats d’un scrutin disputé ne constitue pas, en effet, une simple hypothèse d’école ; le juge ne répugne plus à endosser ce type de décision pour qu’une crise électorale s’éteigne.

2.1. La validation des résultats

Le juge, lorsqu’il confirme en bloc des élections très contestées, peut renvoyer – à tort ou à raison – l’image d’une institution à la botte des gouvernants ; et ce, même si, au préalable, à l’instar du Conseil constitutionnel du Sénégal en 1993 [71], il règle audacieusement une situation de blocage affectant l’établissement provisoire des résultats. Le sentiment de malaise, voire d’injustice, grandit chaque fois que les motifs de la décision du juge, concluant à son incompétence, à l’irrecevabilité ou au rejet de la requête, se révèlent lacunaires, peu fondées et/ou insolites. Quelques espèces anciennes témoignent de ces travers, où le juge est apparu davantage comme un agent que comme l’arbitre de la crise électorale.

La validation des résultats peut résulter d’une sentence en la forme, qui limite drastiquement l’office du juge électoral ou ruine le droit de contestation des élections. C’est ainsi qu’en 1992 la Cour Suprême du Cameroun [72] a proclamé la réélection très serrée du Président sortant, après avoir considéré qu’en l’absence de contestation en bonne et due forme par un éligible, un parti politique ou un candidat, il ne lui appartenait ni « [d’]apprécier », ni de « sanctionner le cas échéant » les irrégularités relevées par la Commission Nationale de Recensement Général des Votes. Cette interprétation très littérale de la loi ne pouvait convaincre et rassurer : elle confinait malencontreusement la Cour dans une fonction d’homologation « aveugle » de résultats jugés douteux par l’opposition ; et elle donnait donc accroire qu’il était « complice » du pouvoir. Autre exemple : la Cour constitutionnelle du Gabon a épuisé le contentieux de l’élection présidentielle du 5 décembre 1993 [73], en déclarant irrecevables les requêtes des opposants au Président de la République proclamé réélu. L’irrecevabilité prononcée apparaît ici comme la sanction prétorienne des agissements anticonstitutionnels des requérants, de la mise en place d’un régime parallèle de fait : « au lendemain de l’annonce par le ministre de l’Administration du territoire des résultats du scrutin du 5 décembre 1993, le sieur Paul MBA ABESSOLE s’est autoproclamé Président de la République gabonaise ; […] le même jour il a nommé un Premier Ministre en la personne du sieur Pierre-André KOMBILA, lequel a immédiatement formé son gouvernement ; […] il a été créé une institution appelée Haut Conseil de la République dont font partie les requérants ; […] de ce fait ceux-ci se sont mis délibérément dans l’illégalité, faisant fi de l’existence de la Constitution et par conséquent des institutions régulièrement mises en place ». Cette décision isolée, prise dans le contexte d’une crise aiguë, était fort regrettable : dans un État de droit, le droit de contestation est ouvert à tous ceux qui remplissent les conditions légales, même aux pires délinquants, même aux ennemis du régime ; une déclaration d’irrecevabilité évite au juge l’examen des allégations des contestataires mais, en l’espèce, après son refus de sanctionner le comportement discriminatoire des médias d’État [74], le faisait passer pour le « bras armé du pouvoir » [75].

La validation des résultats peut aussi encourir la critique lorsque le juge de l’élection, se prononçant au fond, opte un rejet expéditif et/ou partial des réclamations. Au Togo, en 1993, la Cour Suprême [76] a débouté un candidat à l’élection présidentielle crédité de 1,67 % des voix, en quelques phrases sèches : « … eu égard aux éléments du dossier, il apparaît que dans son ensemble, la présente requête est vague et fondée sur des suppositions, faute de précision et de preuve ; … d’ailleurs, certains griefs même établis, ne sont pas de nature à influencer l’ensemble des résultats ». Même si la requête laissait à désirer, la réponse laconique du juge à de multiples moyens d’annulation n’était certainement pas du meilleur effet pour crédibiliser l’élection du premier président de la IVe République togolaise. L’analyse des griefs, quant à elle, n’est pas toujours un gage d’impartialité : la lecture des motifs d’une décision de rejet donne parfois à penser que son auteur a délibérément choisi une solution défavorable à l’opposition. La proclamation au Tchad des résultats des élections présidentielles de 2001 et législatives de 2002 [77] illustre cette dénaturation : le Conseil constitutionnel s’est borné, pour l’essentiel, à constater que les plaignants n’avaient pas rapporté la preuve de leurs allégations, avec comme conséquence la certification péremptoire de la réélection du Président sortant et de la victoire de son parti. Des candidats « mal élus » ont donc pu échapper à toute sanction : la sincérité du suffrage se trouve mise en cause puisque « le peuple qui s’est exprimé d’une façon donnée peut se voir imposer un élu ou des élus qui ne sont pas issus de son choix réel » [78]. Préoccupantes sont enfin les hypothèses où une sentence « couvre » les manœuvres douteuses, commises par les gouvernants, en vue d’exercer une influence déterminante sur l’élection. Ainsi au Niger, en 1996, la Cour Suprême a jugé que le chef de l’État provisoire et candidat à l’élection présidentielle, avait pratiquement tout pouvoir pour gérer le processus électoral à sa convenance [79]. En l’espèce, le colonel Ibrahim Maïnassara Baré avait modifié le Code électoral, par ordonnance et en cours de crutin, ce qui ne serait « pas en soi constitutif d’une faute ou d’une fraude mais procède(rait) de l’exercice souverain des prérogatives du Conseil de salut National et du gouvernement ». La Cour Suprême a avalisé la dissolution de la Commission Electorale Nationale Indépendante, refusant de voir en elle l’expression d’un « contrat social entre les différentes candidats aux élections présidentielles ensemble avec les diverses couches de la nation nigérienne ». Elle a estimé que les requérants n’avaient pas prouvé « par des faits objectivement vérifiables que la création de la Commission Nationale des élections a nui à leurs intérêts ou influé sur la sincérité du vote ». Par ailleurs, la Cour a refusé de blâmer le gouvernement pour avoir placé en résidence surveillée les candidats de l’opposition : « cette mesure n’est intervenue qu’après la proclamation des résultats globaux provisoires … en tout état de cause, elle ne constitue pas un obstacle à l’exercice ou à la défense de leurs droits … ils ont du reste introduit leur première requête en date du 19 juillet 1996 alors même que la mesure n’était pas encore levée ». Loin d’apaiser les tensions provoquées par l’élection, la Cour Suprême s’est affirmée comme le fidèle auxiliaire du chef de l’État, interdisant même à une centrale syndicale d’exercer le droit de grève pour protester contre les agissements présidentiels [80]. La solidarité entre le Président et la Cour apparaissait totale au détriment des libertés fondamentales, d’une paix sociale durable, bref de la judicieuse résolution d’une crise électorale de grande ampleur.

Il serait erroné de réduire les jurisprudences électorales africaines à ce genre de validations peu glorieuses. L’invalidation des résultats d’un scrutin disputé ne constitue pas, en effet, une simple hypothèse d’école ; le juge ne répugne plus à endosser ce type de décision pour qu’une crise électorale s’éteigne.

2.2. L’invalidation des résultats

Une cour ou un Conseil constitutionnel qui, dans une démocratie africaine émergente, refuserait, en toutes circonstances, d’user, avec rigueur et prudence, de ses pouvoirs d’invalidation, ne saurait inspirer confiance aux électeurs et aux compétiteurs de bonne foi. Aujourd’hui – et ce depuis une douzaine d’années –, le juge de l’élection incline davantage à prendre de lourdes responsabilités, afin que soit rétablie la vérité d’un processus électoral et que cessent les troubles, voire les violences, causées par les fraudes et manipulations de toutes sortes. Invalider, par application du principe de l’influence déterminante, ne revient pas forcément à décider un coûteux retour aux urnes : le juge peut « non seulement annuler des élections irrégulières mais aussi – et c’est plus singulier – réformer, c’est-à-dire réviser, rectifier les résultats du scrutin » [81].

L’invalidation totale d’une élection est un acte grave ; parce qu’elle signe l’échec circonstanciel de la démocratisation, elle ne peut être que la sanction exceptionnelle d’irrégularités majeures et massives, de fraudes de grande ampleur et/ou d’anomalie substantielles. C’est bien ainsi que l’entendent les juridictions constitutionnelles africaines. En 1995, au Bénin, le scrutin législatif a été annulé dans le Borgou, au motif que « les irrégularités qui y ont été commises, par leur nombre et leur gravité, retirent au scrutin tout caractère de sincérité », ainsi qu’à Cotonou, circonscription acquise au parti présidentiel, où se présentait l’épouse du Chef de l’État, en raison du « retard anormal » de deux semaines accusé pour la transmission des documents électoraux [82]. En 2002, au Cameroun, les élections législatives ont été totalement invalidées dans neuf circonscriptions, notamment pour « falsification » des chiffres par une commission électorale et acheminement tardif de bulletins de vote d’un parti, ne comportant pas les noms des candidats officiellement retenus ; en 2007, les élections dans cinq circonscriptions, initialement remportées par le parti présidentiel, ont subi le même traitement. Dans certaines hypothèses, les anomalies relevées sont tellement graves que le juge n’a pas la possibilité de connaître la volonté du corps électoral. Par exemple, en 1999, au Togo, les élections législatives à Dankpen ont été annulées « nonobstant l’écart de voix existant entre les deux candidats [parce que] l’attribution de 66,1 % de suffrages exprimés rest[ait] incertaine » [83]. Force est de constater que, fréquemment sollicitée par les perdants, l’annulation intégrale, à l’échelle nationale, des élections législatives et présidentielle a peu de chances d’être prononcée, même en cas de menace de crise grave ; et que le juge, pris dans la tourmente électorale, est, en partie, prisonnier d’un système qui le dépasse et l’empêche de rendre, en tout temps, la « bonne » décision. Ainsi, la Cour constitutionnelle du Mali a annulé, à bon droit, les opérations électorales des élections législatives du 13 avril 1997 sur tout l’étendue du territoire national, au motif principal qu’« aucune liste électorale » ne lui avait été « fournie pour se prononcer sur la régularité et la sincérité » desdites opérations [84]. Seulement, elle a validé d’office – en l’absence de toute réclamation ! – l’élection présidentielle du 11 mai suivant, en ne prenant acte du retrait de 8 des 9 rivaux du Président sortant que le jour de la proclamation des résultats, où elle a considéré « comme nuls et non avenus les suffrages exprimés en leurs noms » [85]. Après s’être grandie en effaçant le fiasco des législatives, la Cour constitutionnelle, par l’effet d’une crise électorale persistante, s’abîmait dans la certification de la présidentielle, du plébiscite d’Alpha Oumar Konaré, avec un score de plus de 95 % des suffrages valides…

Moins spectaculaire, plus courante, la réformation des résultats d’une élection a l’avantage, en restituant l’exacte expression chiffrée du suffrage, de ne pas anéantir tout le processus électoral. Les juridictions constitutionnelles africaines retiennent une conception extensive de leur pouvoir de changer la proclamation primitive du verdict des urnes, à partir de documents électoraux qu’elles revoient et corrigent, sur réclamations et/ou par elles-mêmes. Cette conception s’exprime généralement par des formules du type « Après avoir, en sa qualité de garante de la régularité des élections législatives, opéré diverses rectifications matérielles et procédé aux redressements jugés nécessaires et aux annulations des votes au niveau de certains bureaux » [86]. Mais, il est regrettable que le juge de l’élection ne prenne pas toujours la peine de détailler, dans le corps même de sa décision, les vices qu’il a relevés et sanctionnés, circonscription par circonscription, bureau de vote par bureau de vote [87] ; et qu’il se borne, trop souvent, à dresser une liste générale – souvent très impressionnante – de violations substantielles du droit électoral [88], sans que les candidats et les électeurs soient dûment informés sur leur matérialité et le lieu de leur commission [89] En règle générale, l’ordre de classement des élus n’est pas modifié, à l’issue de l’opération de réformation, mais la proclamation définitive des résultats rectifiés, qu’elle resserre les écarts de voix ou qu’elle les creuse, peut alimenter la controverse au lieu d’y mettre fin. À Madagascar, en 1998, le verdict de la Haute Cour constitutionnelle officialisant la défaite, d’une courte tête, d’Albert Zafy (49,3 %), Président destitué, face à Didier Ratsiraka (50,7 %), ex-Président de la République, a été plutôt bien accepté ; en revanche, en 2002, la proclamation, à l’occasion d’une très longue et grave crise électorale, de la victoire de Marc Ravalomanana a été très contestée et continue de l’être par le vaincu officiel, Didier Ratsiraka [90]. Au Bénin, la gestion du contentieux et la proclamation des résultats de deux élections présidentielles ont durement éprouvé la Cour constitutionnelle. En 1996, pour contrecarrer le Président Nicéphore Soglo (48 %) qui refusait de reconnaître sa défaite face à Mathieu Kérékou (52 %), la Cour a décidé de publier, le 29 mars, un communiqué dénonçant les menaces du candidat battu et ses propos sur l’imminence d’une guerre civile ; l’opération a réussi, même si nombre de partisans de l’actuel maire de Cotonou considèrent toujours que la victoire leur a été volée. En 2001, c’est la réformation elle-même des résultats qui a provoqué l’ire de l’opposition et a valu à la Cour constitutionnelle le sobriquet de « cour des miracles » [91]. Réfutant l’avance confortable en voix officiellement reconnue au Président Kérékou [92], ses concurrents – Nicéphore Soglo, puis Adrien Houngbédji – se sont retirés de la compétition pour le second tour, obligeant la Cour constitutionnelle à régler « à chaud » une situation non prévue par les textes [93]. Finalement, la Cour a été conduite à valider l’étrange réélection de Mathieu Kérékou (83 %) face à Bruno Amoussou (16 %), son ministre d’État, arrivé en quatrième position au premier tour. L’exercice du pouvoir juridictionnel de réformation, au lieu d’apporter une solution satisfaisante, acceptable par la plus grande partie de la classe politique, peut donc être le catalyseur d’une crise électorale. Le risque grandit considérablement lorsque le juge, après avoir fait droit à des réclamations ou procédé à des rectifications d’office, proclame l’élection d’un autre candidat que celui désigné par la proclamation provisoire. Le cas s’est produit en Centrafrique, en 2006 : la Cour constitutionnelle, tirant les conséquences de droit de permutations irrégulières de membres de bureaux de vote ayant entraîné, à tort, des invalidations de suffrages, a déclaré élu député de la circonscription de Boganangone, avec 53,99 % des voix, le candidat initialement crédité de 48,85 % des voix [94]. La question se pose de savoir si une telle réformation, sanctionnant les manquements d’une commission électorale locale, est souhaitable ou s’il ne vaudrait pas mieux suivre l’exemple du Conseil constitutionnel français, qui n’en a jamais usé « sans doute par référence à l’égard du suffrage universel » [95] ? Enfin, si l’utilité de la réformation ne fait aucun doute, il convient de s’interroger sur la pertinence de taux officiels très élevés d’invalidation – jusqu’à un tiers – des suffrages recensés, que l’on a pu observer au Bénin ou au Mali : du fait de, l’annulation des résultats dans un nombre conséquent de bureaux de vote, des électeurs parfaitement honnêtes n’auront pu, à leurs corps défendant, participer effectivement au choix du ou des élus ; le juge, tout en apportant une réponse immédiate à certains troubles, ne s’expose-t-il pas là à précipiter une perte de sens de l’élection ?

Contribuer à résoudre une crise électorale, par la validation, l’annulation ou la réformation des résultats initiaux n’est pas, loin s’en faut, une sinécure. Les juridictions constitutionnelles africaines rencontrent bien des difficultés à obtenir quitus pour leur contrôle juste, sain et impartial de la régularité des élections. Les succès sont remarquables mais assez rares ; l’échec est trop souvent au rendez-vous.

Au terme de cette étude non exhaustive, il apparaît nettement que, dans les démocraties africaines émergentes, la prévention des crises électorales
– notamment via le contrôle de la loi – est davantage à la portée des juridictions constitutionnelles que leur résolution. Les incontestables avancées jurisprudentielles sur les deux volets ne sauraient occulter les nombreux obstacles que rencontre le juge, devant officier dans et pour le compte d’une société politique en voie de démocratisation, où la défiance est de règle.

C’est une prise de conscience collective des nécessités de la civilisation démocratique qui, seule, peut permettre le franchissement prochain de ces obstacles. Pour leur part, par l’échange des expériences et la capitalisation des jurisprudences positives, les juridictions constitutionnelles africaines francophones sont en mesure de produire des efforts conséquents, qui les légitiment en tant que censeurs et pédagogues [96], capables de faire face aux crises électorales.

Gageons qu’elles sauront œuvrer pour exaucer le vœu général, exprimé naguère par un magistrat et garde des sceaux du Bénin : « que les décisions de toutes nos juridictions, y compris de la Cour Suprême ne soient plus soupçonnées de partis pris, d’ambiguïté, de fausses notes ou de critiques pas seulement folles ni vertueuses. […] que, dans nos juridictions, le droit seul et uniquement soit dit : « Juris dictio », car c’est de là que naît la « juris prudencia » : Frappez-vous sur le cœur et sur la tête, il en sort l’intelligence juridique » [97].


  • [1]
    Centre d’études et de recherches comparatives constitutionnelles et politiques (Université Montpellier I).  [Retour au contenu]
  • [2]
    Centre d’études et de recherches sur les droits africains et sur le développement institutionnel des pays en développement, membre du groupement de recherches comparatives en droit administratif, constitutionnel et politique (Université Montesquieu – Bordeaux IV).  [Retour au contenu]
  • [3]
    http://www.la-constitution-en-afrique.org/  [Retour au contenu]
  • [4]
    En la matière, l’ouvrage de référence reste L’Afrique en transition vers le pluralisme politique, Gérard CONAC (dir.), Paris, Economica, 1993.  [Retour au contenu]
  • [5]
    Voir la synthèse de Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, « Les élections à l’épreuve de l’Afrique », Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 13/2002, p. 139 et s.  [Retour au contenu]
  • [6]
    La question a été récemment abordée lors de la conférence internationale « Les défis de l’alternance démocratique », Cotonou, 23-25 février 2009, dont les actes sont consultables à l’adresse internet http://www.idh-benin.org/conf_communications.html.  [Retour au contenu]
  • [7]
    Cette distinction est mise en exergue, s’agissant des candidatures, par Ata Messan AJAVON, « Rapport introductif », in Aspects du contentieux électoral en Afrique. Actes du séminaire de Cotonou, 11-12 novembre 1998, Paris, Organisation Internationale de la Francophonie, 2000, p. 131 et s.  [Retour au contenu]
  • [8]
    Les principes en cause sont exposés par Guy S. GOODWIN-GILL, Élections libres et régulières, nouvelle édition augmentée, Genève, Union interparlementaire, 2006, 233 p.  [Retour au contenu]
  • [9]
    Bien entendu, la cour ou le Conseil constitutionnel ne statue que sur les recours recevables, une exigence procédurale pas toujours aisée à satisfaire et qui, lorsqu’elle n’est pas remplie, cause rancœurs et frustrations. Voir, pour un aperçu général, L’accès au juge constitutionnel : modalités et procédures, actes du 2e congrès de l’Association des cours constitutionnelles des pays ayant en partage l’usage du français, Libreville (Gabon), 14-15 septembre 2000, ACCPUF, décembre 2000.  [Retour au contenu]
  • [10]
    Dominique ROUSSEAU, La justice constitutionnelle en Europe, Paris, Montchrestien, 1993, pp. 122-123.  [Retour au contenu]
  • [11]
    David IKOGHOU-MENSAH, Le droit des élections au Gabon, Libreville, Raponda-Walker, 2005, p. 90.  [Retour au contenu]
  • [12]
    Le soupçon n’est pas toujours dénué de fondement. Et il faut convenir avec Albert BOURGI, « Ombres et lumières des processus de démocratisation en Afrique sub-saharienne », in Bilan des Conférences nationales et autres processus de transition démocratique. Cotonou (Bénin), 19-23 février 2000, Paris, Organisation Internationale de la Francophonie, 2000, p. 335, que « L’absence de contre-pouvoir juridictionnel a souvent ouvert la voie à une « légalisation » des fraudes électorales et à une instrumentalisation à outrance des textes constitutionnels par les pouvoirs exécutifs. Or, sans justice indépendante, il n’y a point de salut pour la démocratie, pur le respect de l’égalité devant la loi et pour la garantie des libertés ».  [Retour au contenu]
  • [13]
    Au Bénin, en 1996, alors que Nicéphore Soglo, le Président sortant, refusait d’admettre sa défaite, les membres de la Cour constitutionnelle ont reçu des menaces de mort et le domicile de l’un d’entre eux, Maurice Ahanhanzo Glélé, a été mitraillé.  [Retour au contenu]
  • [14]
    Le vice-président du Conseil constitutionnel du Sénégal, Me Babacar Sèye, a été ainsi assassiné le 15 mai 1993, dans un climat politique très tendu, après la totalisation officielle des résultats d’élections législatives controversées. Le film des événements a été rapporté par Abdou Latif COULIBALY, Sénégal. Affaire Me Sèye : un meurtre sur commande, Paris, L’Harmattan, 2006.  [Retour au contenu]
  • [15]
    Pour une monographie nationale, voir Andrianaivo Ravelona RAJAONA, « Le juge, les urnes et la rue. Figures judiciaires et variations juridiques autour de la crise politique malgache (janvier-juin 2002) », Revue Juridique et Politique – 2003 – n° 4, p. 391 et s. 13. Jean-Claude MASCLET, « Rapport de synthèse », in Aspects du contentieux électoral en Afrique, op. cit., pp. 217-218, note l’impasse dans laquelle peut se trouver le juge électoral, tout en s’interrogeant sur la possibilité d’un dépassement par le recours au droit international.  [Retour au contenu]
  • [16]
    Dominique ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, 7e édit., Paris, Montchrestien, 2006, p. 512.  [Retour au contenu]
  • [17]
    . Selon la modélisation proposée par Stéphane BOLLE, « La paix par la Constitution en Afrique ? La part du juge constitutionnel », communication au Colloque Religions, violence politique et paix en Afrique, de l’Académie Alioune Blondin Beye pour la Paix, Cotonou, 19, 20 et 21 juillet 2004, http://www.la-constitution-en-afrique.org/article-15510033.html.  [Retour au contenu]
  • [18]
    En Afrique de l’Ouest, il est désormais habituel de dénoncer, sur la scène politique et non en justice, l’incompatibilité d’une modification des règles constitutionnelles et législatives du jeu électoral avec le Protocole de la CEDEAO A/SP1/12/01 du 21 décembre 2001 sur la démocratie et la bonne gouvernance additionnel au Protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité, plus particulièrement la violation de l’article 2 1. dudit protocole.  [Retour au contenu]
  • [19]
    La Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, adoptée par la huitième session ordinaire de la conférence de l’Union Africaine tenue le 30 janvier 2007 à Addis Abeba n’a pas encore été ratifiée par les vingt-cinq pays signataires.  [Retour au contenu]
  • [20]
    Comme la déclaration de Bamako, faîte le 3 novembre 2000, en conclusion du Symposium international sur le bilan des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone, ou la déclaration universelle sur la démocratie, adoptée sans vote par le Conseil inter-parlementaire de l’Union interparlementaire, lors de sa 161e session, au Caire, le 16 septembre 1997.  [Retour au contenu]
  • [21]
    Constance GREWE et Hélène RUIZ FABRI, Droits constitutionnels européens, Paris, PUF, 1995, p. 67.  [Retour au contenu]
  • [22]
    D’après, l’Organisation Internationale de la Francophonie, Rapport sur l’état des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone 2008, Délégation à la paix, à la démocratie et aux droits de l’homme, p. 64.  [Retour au contenu]
  • [23]
    C’est ce qu’affirme fort justement Gilles BADET, Cour constitutionnelle et régularité des élections au Bénin, Cotonou, Friedrich Ebert Stiftung, 2000, p. 50.  [Retour au contenu]
  • [24]
    La Cour constitutionnelle du Bénin, dans sa célébrissime décision DCC 34-94 du 23 décembre 1994, a donné l’exemple. Elle a jugé que la Commission Électorale Nationale Autonome (CENA) « s’analyse comme une autorité administrative, autonome et indépendante du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif ; que la création de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA), en tant qu’autorité administrative et indépendante, est liée à la recherche d’une formule permettant d’isoler, dans l’Administration de l’État, un organe disposant d’une réelle autonomie par rapport au gouvernement, aux départements ministériels et au parlement, pour l’exercice d’attributions concernant le domaine sensible des libertés publiques en particulier des élections honnêtes, régulières, libres et transparentes ».  [Retour au contenu]
  • [25]
    Voir Stéphane BOLLE, « Obligations constitutionnelles et légales des gouvernants et autres responsables politiques nationaux : gouvernement, assemblée nationale et institutions de l’État », communication à la conférence internationale Les défis de l’alternance démocratique, Cotonou, 23-25 février 2009, p. 12 et s., consultable à l’adresse suivante : http://www.idh-benin.org/communications/BOLLE-Defis_alternance_democratique_ Obligations_constitutionnelles.pdf  [Retour au contenu]
  • [26]
    Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, art. 2 3.  [Retour au contenu]
  • [27]
    25. Au Burkina Faso (Constit. 11 juin 1991, art. 41), en République du Congo (Constit. 20 janvier 2002, art. 64 al.2) et au Mali (Constit. 25 février 1992, art. 33 al. 1) « la loi prévoit les dispositions requises pour que les élections [présidentielles] soient libres, transparentes et régulières ». Au Burundi (Constit. 18 mars 2005, art. 87), le code électoral détermine « les modalités pratiques » d’élections ayant les mêmes qualités.  [Retour au contenu]
  • [28]
    Cour constitutionnelle du Bénin, Décision DCC 96-002 du 5 janvier 1996. La censure de ce texte est d’autant plus remarquable qu’à l’initiative de l’opposition radicale l’Assemblée Nationale avait adopté la clause, le 22 septembre 1995, par 72 voix pour, 1 contre et 6 abstentions.  [Retour au contenu]
  • [29]
    Cour constitutionnelle du Bénin, Décision DCC 05-069 des 26 et 27 juillet 2005.  [Retour au contenu]
  • [30]
    Cour constitutionnelle du Mali, Arrêt CC 96-003 du 25 octobre 1996  [Retour au contenu]
  • [31]
    Comité d’experts de la Mission de Réflexion sur la Consolidation de la Démocratie au Mali présidé par Daba Diawara, Pour la consolidation de la démocratie au Mali, Rapport au Président de la République, septembre 2008, pp. 30-31.  [Retour au contenu]
  • [32]
    Il s’agit d’une décision du 9 avril 2009, dont de larges extraits sont consultables à l’adresse suivante http://www.republicoftogo.com/central.php?o=5&s=1&d=3&i=3594  [Retour au contenu]
  • [33]
    Conseil constitutionnel du Sénégal, Décision n° 3/C/98 du 9 mars 1998.  [Retour au contenu]
  • [34]
    À ce titre, les observations sur cette décision, in Les décisions et avis du Conseil constitutionnel du Sénégal, Ismaïla Madior FALL (dir.), Dakar, CREDILA, 2008, p. 194, fustigeant « le confort douteux de l’incompétence », sont fort critiquables.  [Retour au contenu]
  • [35]
    Jean-Claude MASCLET, « Rapport de synthèse », in Aspects du contentieux électoral en Afrique. Actes du séminaire de Cotonou, 11-12 novembre 1998, Paris, Organisation Internationale de la Francophonie, 2000, p. 218.  [Retour au contenu]
  • [36]
    Voir, sur ce point, les communications de Stéphane BOLLE, « Le bloc de constitutionnalité au Bénin et au Gabon », IVe Congrès Français de Droit Constitutionnel, Aix-en-Provence, 10, 11 et 12 juin 1999, et « Des constitutions « made in » Afrique », VIe Congrès Français de Droit Constitutionnel, Montpellier, 9, 10 et 11 juin 2005  [Retour au contenu]
  • [37]
    Les exigences internationales en la matière sont rappelés par le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, Observation générale n° 25 (CCPR/C/21/Rev.1/Add.7).
    36. Cour Suprême de Côte d’Ivoire, Chambre constitutionnelle, Arrêt n° E 0001-2000 du 6 octobre 2000.  [Retour au contenu]
  • [38]
    Voir Epiphane ZORO-BI, Juge en Côte d’Ivoire. Désarmer la violence, Paris, Karthala, 2004, p. 117 et s.  [Retour au contenu]
  • [39]
    La Cour Suprême a fondé le rejet de la candidature d’Alassane Ouattara pour défaut « d’ivoirité » sur les accusations abondamment développées par ses adversaires : l’identité de sa mère ne serait pas certaine, l’acte de naissance produit « étant sérieusement entaché de doute qui en altère la valeur juridique » ; sa nationalité ivoirienne ne serait pas établie par un certificat de nationalité présentant un « doute sérieux quant à son contenu » et délivré « sans aucune préoccupation de vérifications préalables et sans que soient requises les instructions ministérielles exigées » ; l’utilisation d’un passeport diplomatique burkinabé à l’occasion de divers actes de la vie civile démontrerait qu’il n’aurait eu « de cesse de se réclamer de la Nationalité voltaïque ou burkinabé, avant et après son apparition en Côte d’Ivoire en 1982 ».  [Retour au contenu]
  • [40]
    La Cour Suprême a usé de son pouvoir exorbitant d’appréciation de l’exigence de bonne moralité et de grande probité. Au mépris du principe constitutionnel de la présomption d’innocence, elle a invalidé deux candidatures : celle de l’ancien ministre Emile Constant Bombet alors « en liberté provisoire après une brève détention préventive » pour faux et usage de faux et détournement de biens publics ; et celle de Lamine Fadika, soupçonné par le rapport confidentiel d’un cabinet d’audit de ne pas avoir honoré ses dettes depuis plus de 17 ans et d’avoir perçu des avantages indus sur ses sociétés. La Cour a justifié ces exclusions par des considérants en forme d’aveux : « la morale est au-delà du droit, puisque sa perception embrasse les rayonnages de l’éthique et de la conscience, si bien qu’elle est plus le reflet du subjectif collectif par rapport au comportement, à l’attitude, à la conduite qu’une simple résultante objective de l’action judiciaire … [Elle] ne saurait suivre les simples configurations des actions judiciaires, encore moins celles des résultats desdites actions parfois fonction uniquement des vicissitudes procédurales ». L’inégalité des postulants devant une telle « morale » apparaît nettement : l’arrêt du 6 octobre 2000 est muet sur la responsabilité du général Guéi dans la répression meurtrière en 1991 de la cité universitaire de Yopougon.  [Retour au contenu]
  • [41]
    Selon l’article 35 de cette Constitution, « … Le candidat à l’élection présidentielle doit être âgé de quarante ans au moins et de soixante quinze ans au plus. Il doit être ivoirien d’origine, né de père et de mère eux-mêmes ivoiriens d’origine. Il doit n’avoir jamais renoncé à la nationalité ivoirienne. Il ne doit s’être jamais prévalu d’une autre nationalité. Il doit avoir résidé en Côte d’Ivoire de façon continue pendant cinq années précédant la date des élections et avoir totalisé dix ans de présence effective. L’obligation de résidence indiquée au présent article ne s’applique pas aux membres des représentations diplomatiques et consulaires, aux personnes désignées par l’État pour occuper un poste ou accomplir une mission à l’étranger, aux fonctionnaires internationaux et aux exilés politiques. Le candidat à la Présidence de la République doit présenter un état complet de bien-être physique et mental dûment constaté par un collège de trois médecins désignés par le Conseil constitutionnel sur une liste proposée par le Conseil de l’Ordre des Médecins. Ces trois médecins doivent prêter serment devant le Conseil constitutionnel. Il doit être de bonne moralité et d’une grande probité. Il doit déclarer son patrimoine et en justifier l’origine. »  [Retour au contenu]
  • [42]
    41. Cour constitutionnelle de transition de Centrafrique, Décision du 30 décembre 2004, Le Citoyen, n° 2069-31, décembre 2004. La Cour s’est appuyée sur le Code électoral, lequel développe l’article 24 alinéas 3 et 4 de la Constitution du 27 décembre 2004 : « Ne peuvent être candidats à l’élection présidentielle que les hommes et les femmes, centrafricains d’origine, âgés de 35 ans au moins, ayant une propriété bâtie sur le territoire national et n’ayant pas fait l’objet de condamnation à une peine afflictive ou infamante. – Ils doivent jouir de leurs droits civiques, être de bonne moralité et capables d’assurer avec lucidité et efficacité les fonctions de leur charge».  [Retour au contenu]
  • [43]
    Selon l’article 58 de la Constitution de la République du Congo du 20 janvier 2002, « Nul ne peut être candidat aux fonctions de Président de la République :

    s’il n’est de nationalité congolaise d’origine ;
    s’il ne jouit de tous ses droits civils et politiques :
    s’il n’est de bonne moralité ;
    s’il n’atteste d’une expérience professionnelle de quinze ans, au moins ;
    s’il n’est âgé de quarante ans, au moins, et de soixante-dix ans, au plus, à la date du dépôt de sa candidature ;
    s’il ne réside de façon ininterrompue sur le territoire de la République au moment du dépôt de sa candidature depuis au moins vingt-quatre mois.

    L’obligation de résidence sus-indiquée ne s’applique pas aux membres des représentations diplomatiques ou consulaires, aux personnes désignées par l’État pour occuper un poste ou accomplir une mission à l’étranger et aux fonctionnaires internationaux ;

    s’il ne jouit d’un état de bien-être physique et mental dûment constaté par un collège de trois médecins assermentés, désignés par la Cour constitutionnelle ».  [Retour au contenu]

  • [44]
    Cour constitutionnelle de la République du Congo, Décision n° 002/DCC/EL/PR/09 du 14 juin 2009 relative à l’application de l’Article 58 alinéa 7 de la Constitution : « Considérant que l’obligation de résidence ininterrompue au Congo pendant 24 mois au moins est l’une des conditions de validation des candidatures, tel que cela résulte de l’article 58, alinéa 7 susmentionné de la constitution ; Considérant que l’article 48 de la loi électorale qui énumère les pièces constitutives des dossiers de candidature ne fournit aucune indication ni sur les modalités de preuve de la résidence pendant 24 mois au moins, ni sur la production d’un extrait d’acte de naissance ; Considérant que les dossiers soumis pour validation à la cour constitutionnelle ne comportent uniquement que les extraits d’actes de naissance et qu’aucune pièce n’atteste la présence de chaque intéressé de façon ininterrompue au Congo pendant 24 mois au moins au moment du dépôt de sa candidature ; Considérant que l’application de l’article 58 alinéa 7 de la constitution conduit la cour constitutionnelle à exiger la production à chaque candidat à l’élection du président de la République d’un certificat de résidence prouvant sa présence ininterrompue au Congo pendant 24 mois au moins, délivré par l’autorité administrative compétente des lieux de sa résidence ».  [Retour au contenu]
  • [45]
    Cette dernière condition apparaît tout à fait essentielle, car il est vain de reprocher à un juge de faire subir à un opposant les rigueurs de la Constitution ou de la loi, lorsque celle-ci contient manifestement des clauses d’élimination ciblées de certaines candidatures. À titre d’illustration, la Cour constitutionnelle du Togo, en rendant la décision n° E-002/03 du 6 mai 2003 de confirmation du rejet de la candidature de Gilchrist Olympio, l’opposant historique, a fait une stricte application de la loi constitutionnelle du 31 décembre 2002, qui avait précisément cet objet. C’est pourquoi on ne saurait approuver Koffi KESSOUGBO, « La Cour constitutionnelle et la régulation de la démocratie au Togo », Revue juridique et politique, 2005-n°3, pp. 363-364, qui voit dans cette décision « L’incapacité de la Cour à dire le droit » ou qui considère la Cour « comme l’élément perturbateur du système démocratique qu’elle a pourtant fonction de réguler  [Retour au contenu]
  • [46]
    Conseil constitutionnel du Sénégal, Décision n° 3/E/98 du 15 avril 1998.  [Retour au contenu]
  • [47]
    Cour constitutionnelle du Togo, Décision E 004/99 du 12 mars 1999.  [Retour au contenu]
  • [48]
    Cour constitutionnelle du Bénin, Décision EL 03-009 du 21 mars 2003.  [Retour au contenu]
  • [49]
    Cour constitutionnelle du Gabon, Décision n° 010/CC/98 du 29 octobre 1998.  [Retour au contenu]
  • [50]
    Cour constitutionnelle du Mali, Arrêt n° 02-139/CC-EL du 22 juin 2002.49. Cour constitutionnelle du Mali, Arrêt n° 02-139/CC-EL du 22 juin 2002.  [Retour au contenu]
  • [51]
    Cour constitutionnelle du Bénin, Décision EL 03-008 des 20 et 21 mars 2003.  [Retour au contenu]
  • [52]
    Cour constitutionnelle du Bénin, Décision ELP 06-004 du 27 janvier 2006.  [Retour au contenu]
  • [53]
    À ce propos, la Cour constitutionnelle, dans sa décision ELP 06-009 du 14 février 2006, a déclaré irrecevable une requête lui demandant de vérifier si un candidat était malade du SIDA ; le requérant prétendait qu’en cas d’élection d’une telle personne, « ce serait une très grande honte pour notre respectable et respecté pays le Bénin ».  [Retour au contenu]
  • [54]
    Cour constitutionnelle du Mali, Arrêt n° 02-133/CC-EP du 6 avril 2002.  [Retour au contenu]
  • [55]
    L’encombrement des prétoires, qui varie d’un pays à l’autre selon la réglementation du droit de contestation, grève la gestion pratique du contentieux électoral. À titre d’illustrations, la Cour constitutionnelle du Mali, pour prendre son arrêt n° 02-144/CC-EL du 9 août 2002 portant proclamation des résultats définitifs de l’élection des députés à l’Assemblée Nationale (scrutin du 28 juillet 2002), a dû statuer sur 505 requêtes ; et la Cour Suprême de Justice de la République Démocratique du Congo, dans son arrêt R.E. 007 du 5 mai 2007 de proclamation des résultats des élections législatives du 30 juillet 2006, a donné les indications suivantes :

    « La Cour suprême de justice a, au titre du contentieux des résultats des élections législatives du 30 juillet 2006, enregistré 414 recours. Après leur examen quant à la forme et au fond, elle rendu 343 arrêts repartis de la manière suivante : 208 arrêts d’irrecevabilité de recours, 18 arrêts de désistement de recours, 79 arrêts de non fondement de recours, 2 arrêts les recours sans objets, 6 arrêts d’incompétence et 30 arrêts de fondement de recours par lesquels elle a opéré diverses rectifications matérielle, procédé aux redressements des décomptes des voix jugées nécessaires ainsi qu’à l’annulation des suffrages exprimés dans la circonscription de Befale ».  [Retour au contenu]

  • [56]
    Gilles BADET, op. cit., p. 166.  [Retour au contenu]
  • [57]
    Laurent TOUVET – Yves-Marie DOUBLET, Droit des élections, Paris, Economica, 2007, pp. 496-497.  [Retour au contenu]
  • [58]
    Voir les critiques de Bernard MALIGNER, Droit électoral, Paris, Ellipses, 2007, p. 900 et s., de Jacques ROBERT, « Le Conseil constitutionnel a-t-il démérité ? », in Mélanges Pierre Pactet, Dalloz, 2003, p. 877 et s., et de Dominique ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p. 388 et s.  [Retour au contenu]
  • [59]
    Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN, « Le Conseil constitutionnel, juge électoral », revue Pouvoirs, n° 105, 2003, p. 124, note fort justement que « dans le domaine électoral, le contentieux est personnifié, des parties s’opposent et celles-ci ont généralement une appartenance politique clairement identifiée. Dans ces conditions, toute validation ou invalidation d’élection est susceptible d’être interprétée comme ayant une signification partisane. Mais ce qui est véritablement curieux c’est que ce sont ceux-là mêmes qui reprochent au Conseil constitutionnel de pénétrer dans la sphère politique qui le tancent lorsqu’il n’exploite pas au maximum les compétences que la Constitution lui confère. Il s’agit d’un paradoxe car de deux choses l’une : soit le Conseil est bien une juridiction indépendante et alors il faudrait effectivement que ses pouvoirs soient accrus, soit il ne l’est pas et alors ses détracteurs devraient au contraire se louer du manque d’efficacité de son contrôle ».  [Retour au contenu]
  • [60]
    Paradoxalement, il n’est pas rare que ceux qui portent un contentieux électoral devant une juridiction constitutionnelle contestent simultanément sa légalité. Avant de se prononcer sur la forme et le fond du recours, la cour ou le conseil doit « s’autorégulariser », ce qui n’augure pas d’un dénouement serein du litige. Voir, pour un exemple récent, Cour constitutionnelle du Gabon, Décision n° 1/CC du 5 janvier 2006 : saisie par un candidat à l’élection présidentielle sur l’inconstitutionnalité de sa composition, du fait de la nomination pour un troisième mandat de cinq de ses membres, la Cour a rejeté la requête en se fondant sur la succession dans le temps des normes constitutionnelles en cause.  [Retour au contenu]
  • [61]
    Le Conseil Constitutionnel du Sénégal, dans sa décision n° 5/93 du 2 mars 1993, a eu à régler une « situation non prévue par la législation en vigueur », à savoir l’absence de proclamation provisoire des résultats de l’élection présidentielle du 21 février, du fait du blocage des travaux de la Commission nationale de recensement des votes. Le Conseil a imparti à la Commission un délai de 72 heures, « pour procéder à la proclamation provisoire prévue par la Constitution et le Code électoral », tout en indiquant que l’intervention de celle-ci serait, le cas échéant, « écartée devant le principe fondamental de la nécessité absolue du fonctionnement des institutions ». Le Conseil Constitutionnel du Sénégal, par décision n° 6/93 du 13 mars, a dû se substituer à la Commission du fait de sa « carence » ; après avoir rejeté tous les recours des candidats de l’opposition comme mal fondés, il a, alors, proclamé les résultats définitifs de l’élection.  [Retour au contenu]
  • [62]
    Cour Suprême du Cameroun, Arrêt n° 1/PR/92/93 du 23 octobre 1992.  [Retour au contenu]
  • [63]
    Cour constitutionnelle du Gabon, Décision n° 001/94/CC du 21 janvier 1994.  [Retour au contenu]
  • [64]
    Cour constitutionnelle du Gabon, Décision n° 023/93/CC du 3 décembre 1993.  [Retour au contenu]
  • [65]
    Stéphane BOLLE, « La paix par la Constitution en Afrique ? La part du juge constitutionnel », op. cit.  [Retour au contenu]
  • [66]
    Cour Suprême du Togo, Chambre Constitutionnelle, Arrêt n° 03 du 20 septembre 1993.  [Retour au contenu]
  • [67]
    Conseil constitutionnel du Tchad, Décisions n°s…/PCC/SG/01 du 12 juin 2001 et 004/ PCC/SG/02 du 18 mai 2002.  [Retour au contenu]
  • [68]
    Gilles BADET, op. cit., p. 87.  [Retour au contenu]
  • [69]
    Cour Suprême du Niger, Chambre Constitutionnelle, Arrêt n° 96-08/CH. CONS. du 27 juillet 1996.  [Retour au contenu]
  • [70]
    Cour Suprême du Niger, Chambre Constitutionnelle, Arrêt n° 96-06/CH. CONS. du 16 juillet 1996.  [Retour au contenu]
  • [71]
    Le Conseil Constitutionnel du Sénégal, dans sa décision n° 5/93 du 2 mars 1993, a eu à régler une « situation non prévue par la législation en vigueur », à savoir l’absence de proclamation provisoire des résultats de l’élection présidentielle du 21 février, du fait du blocage des travaux de la Commission nationale de recensement des votes. Le Conseil a imparti à la Commission un délai de 72 heures, « pour procéder à la proclamation provisoire prévue par la Constitution et le Code électoral », tout en indiquant que l’intervention de celle-ci serait, le cas échéant, « écartée devant le principe fondamental de la nécessité absolue du fonctionnement des institutions ». Le Conseil Constitutionnel du Sénégal, par décision n° 6/93 du 13 mars, a dû se substituer à la Commission du fait de sa « carence » ; après avoir rejeté tous les recours des candidats de l’oppo-
    94 sition comme mal fondés, il a, alors, proclamé les résultats définitifs de l’élection.  [Retour au contenu]
  • [72]
    Cour Suprême du Cameroun, Arrêt n° 1/PR/92/93 du 23 octobre 1992.  [Retour au contenu]
  • [73]
    Cour constitutionnelle du Gabon, Décision n° 001/94/CC du 21 janvier 1994.  [Retour au contenu]
  • [74]
    Cour constitutionnelle du Gabon, Décision n° 023/93/CC du 3 décembre 1993.  [Retour au contenu]
  • [75]
    Stéphane BOLLE, « La paix par la Constitution en Afrique ? La part du juge constitutionnel », op. cit.  [Retour au contenu]
  • [76]
    Cour Suprême du Togo, Chambre Constitutionnelle, Arrêt n° 03 du 20 septembre 1993.  [Retour au contenu]
  • [77]
    Conseil constitutionnel du Tchad, Décisions n°s…/PCC/SG/01 du 12 juin 2001 et 004/ PCC/SG/02 du 18 mai 2002.  [Retour au contenu]
  • [78]
    Gilles BADET, op. cit., p. 87.  [Retour au contenu]
  • [79]
    Cour Suprême du Niger, Chambre Constitutionnelle, Arrêt n° 96-08/CH. CONS. du 27 juillet 1996.  [Retour au contenu]
  • [80]
    Cour Suprême du Niger, Chambre Constitutionnelle, Arrêt n° 96-06/CH. CONS. du 16 juillet 1996.  [Retour au contenu]
  • [81]
    Bernard MALIGNER, op. cit., p. 908.  [Retour au contenu]
  • [82]
    Cour constitutionnelle du Bénin, Proclamation des résultats des élections législatives du 28 mars 1995 (16 avril 1995).  [Retour au contenu]
  • [83]
    Cour constitutionnelle du Togo, Décision E 012/99 du 8 avril 1999.  [Retour au contenu]
  • [84]
    Cour constitutionnelle du Mali, Arrêt EL 97-046 CC du 25 avril 1997.  [Retour au contenu]
  • [85]
    Cour constitutionnelle du Mali, Proclamation des résultats des élections présidentielles du 11 mai 1997 (24 mai 1997).  [Retour au contenu]
  • [86]
    Cour constitutionnelle du Bénin, Proclamation des résultats des élections législatives du 28 mars 1995 (16 avril 1995).  [Retour au contenu]
  • [87]
    La Haute Cour constitutionnelle de Madagascar opte, traditionnellement, dans ses arrêts exemplaires, pour une formule moins contraignante mais plus satisfaisante : elle distingue, dans les motifs, les opérations de contrôle matériel des votes de celles du contrôle de légalité ; elle récapitule scrupuleusement ses conclusions, dans le dispositif, qui indique le nombre de bureaux de vote où sont annulées les opérations électorales, la liste desdits bureaux figurant en annexe.  [Retour au contenu]
  • [88]
    77. Voir, par exemple, Cour constitutionnelle du Bénin, Proclamation des résultats des élections législatives du 31 mars 2007 (7 avril 2007) : « Après avoir, en sa qualité de juge souverain de la validité des élections législatives, opéré diverses rectifications matérielles et procédé aux redressements nécessaires ainsi qu’à des annulations de suffrages au niveau de certains bureaux de vote ;
    […] il a été observé lors des opérations de vote un retard dans l’acheminement du matériel électoral, un retard à divers degrés dans l’ouverture des bureaux de vote, mais rattrapé sur 1’heure de clôture du scrutin, la rupture momentanée ou non des bulletins de vote entraînant une perturbation du scrutin ; […] les dysfonctionnements ainsi constatés dans l’organisation des opérations de vote n’ont cependant pas entaché le bon déroulement des dépouillements ; […] il résulte néanmoins de l’examen de l’ensemble des documents électoraux que dans plusieurs bureaux de vote des irrégularités ont été commises en violation des dispositions visées plus haut, notamment :
    absence des procès-verbaux de déroulement du scrutin et/ou des feuilles de dépouillement ;
    établissement des procès-verbaux de déroulement du scrutin et/ou des feuilles de dépouillement avec ratures et surcharges ;
    contradiction entre les mentions portées sur les procès-verbaux et les feuilles de dépouillement ;
    défaut de décomptes des voix au moyen de pictogrammes et/ou décomptes fantaisistes des voix en diminution ou en augmentation sur les feuilles de dépouillement ;
    discordance entre le nombre de suffrages exprimés et le nombre des votants avec intention manifeste de fraude ;
    votes de mineurs ;
    tentative de bourrage d’urne ;
    absence d’isoloirs réglementaires compensée par l’installation d’isoloirs de fortune ;
    défaut d’annexion des bulletins nuls aux documents électoraux ;
    pression sur les électeurs ;
    défaut de mention d’identification des bureaux de vote ;
    […]toutes ces irrégularités commises en violation de la Constitution et des lois électorales ne sont pas de nature à compromettre la régularité, la sincérité et la transparence du scrutin ».  [Retour au contenu]
  • [89]
    Voir, par exemple, Cour constitutionnelle du Gabon, Décision n° 31/CC du 1er décembre 2005 de proclamation des résultats de l’élection du Président de la République des 25 et 27 novembre 2005, où l’on lit « qu’à la suite de l’examen desdits documents, la Cour a procédé à diverses rectifications d’erreurs matérielles, procédé aux redressements qu’elle a jugés nécessaires et arrêté les résultats globaux ci-dessous ». Le contenu et l’ampleur de la réformation d’office échappent à tout regard extérieur. Par la suite, la Cour, par décision n° 2/CC du 5 janvier 2006, a procédé à une autre réformation, contentieuse celle-là, et fort détaillée, pour modifier, à la marge – les résultats d’un seul bureau de vote ont été annulés – sa proclamation.  [Retour au contenu]
  • [90]
    Voir le dossier « Spécial présidentielles 2001 », sur le site de l’ACCPUF.  [Retour au contenu]
  • [91]
    La réformation s’est faite en deux temps, d’abord par la proclamation des résultats de l’élection présidentielle du 4 mars 2001 de rectification d’une « erreur matérielle dans le décompte des voix dans les seuls départements du Coufo et du Mono ». La seconde décision a corrigé l’omission d’une partie des suffrages, résultant de deux coupures du courant électrique dans le secteur de la salle de traitement informatique ; elle a officialisé un gonflement du nombre de suffrages exprimés (de 2 241 517 à 2 481 529) et une modification des scores des principaux candidats (M. Kérékou : 1 127 100 au lieu de 1 054 920 ; N. Soglo : 672 927 au lieu de 648 749 ; A. Houngbédji : 313 186 au lieu de 301 979 ; B. Amoussou : 213 136 au lieu de 89 811).  [Retour au contenu]
  • [92]
    La demande d’annulation du scrutin du 4 mars 2001, présentée par Nicéphore Soglo, candidat arrivé en seconde position, a été rejetée par la Cour constitutionnelle, dans sa décision EL-P 01-049 du 15 mars 2001.  [Retour au contenu]
  • [93]
    Voir Cour constitutionnelle du Bénin, Décisions EL-P 01-051 du 16 mars 2001, EL-P 01-053 du 17 mars 2001 et EL-P 01-054 des 17 et 18 mars 2001.  [Retour au contenu]
  • [94]
    Cour constitutionnelle de Centrafrique, Décision n° 003/CC/06 du 23 juin 2006.  [Retour au contenu]
  • [95]
    Laurent TOUVET – Yves-Marie DOUBLET, op. cit., p. 555.  [Retour au contenu]
  • [96]
    Pour reprendre le questionnement de Gérard CONAC, « Le juge constitutionnel en Afrique censeur ou pédagogue ? », in Les Cours Suprêmes en Afrique. II. La jurisprudence : droit constitutionnel, droit social, droit international, droit financier, Gérard Conac (dir.) Paris, Economica, 1988, p. XII.  [Retour au contenu]
  • [97]
    Joseph GNONLONFOUN, Discours du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice et de la Législation et des Droits de l’Homme, à l’audience solennelle de la rentrée judiciaire de la Cour Suprême (Année 1998-1999), Bulletin de droit et d’information, Spécial N° 006 et 007, p. 101.  [Retour au contenu]

Les juridictions constitutionnelles et les crises : communication du Conseil constitutionnel du Burkina Faso

Professeur Benoît G. Kambou

Chevalier de l’ordre des Palmes académiques

S’il est aisé de définir les juridictions constitutionnelles parce que ce sont des juridictions d’attribution tenant leurs compétences de la Constitution, de la loi organique qui les régit et de la loi électorale, il en va différemment des crises, concept insaisissable parce que polysémique. Les crises sont en effet multiformes et multidimensionnelles. On distingue les crises nationales qui peuvent revêtir un caractère politique, social, économique, institutionnel, etc., et les crises internationales.

Les juridictions constitutionnelles ne connaissent que du contentieux de constitutionnalité des normes et du contentieux électoral. Que viennent-elles faire dans les crises, pourrait-on se demander ?

Il est important de savoir que la plupart des constitutions impliquent les juridictions constitutionnelles dans le fonctionnement des institutions en les faisant intervenir à titre consultatif dans le processus décisionnel des autorités politiques lors des crises bouleversant l’ordre institutionnel.

De plus, dans certains états d’exception tels l’état de siège et l’état d’urgence qui se traduisent par une mise à l’écart ou une mise entre parenthèse des libertés, les juridictions constitutionnelles ne jouent aucun rôle dans leur mise en œuvre alors qu’ils sont entièrement ou partiellement consacrés par la Constitution.

D’autres crises sont latentes ou potentielles parce que liées aux insuffisances, aux incohérences ou aux imperfections des textes constitutionnels. Ils sont porteurs des germes de crises ou de conflits.

N’oublions pas enfin que la plupart des conflits en Afrique ces dernières années trouvent leur origine non seulement dans les contestations post-électorales mais, également dans les révisions constitutionnelles instrumentalisées, c’est-à-dire visant à pérenniser les pouvoirs en place et dans les consultations populaires au forceps à l’image du référendum que le Président nigérien tente d’organiser au mépris des dispositions constitutionnelles.

Il est établi généralement qu’en cas de conflits notamment politiques, gouvernants et gouvernés essaient de trouver des solutions dans les constitutions parce qu’elles constituent un gage de stabilité institutionnelle. Aussi, il n’est pas rare qu’il soit recouru au juge constitutionnel aux fins de pacification de la vie politique. Il faut entendre par conflit politique les antagonismes ou les combats qui ont pour enjeu la conquête, l’exercice et le contrôle du pouvoir politique par les partis, les clans, les groupes ou les individus qui entendent imposer leur domination sur leur adversaire. Ces conflits peuvent avoir pour origine les imperfections d’ordre institutionnel ou constitutionnel. Ils peuvent également être alimentés par des rivalités idéologiques, linguistiques, religieuses, régionales ou purement internes.

Les crises interpellent donc juridictions constitutionnelles mais encore faut-il qu’elles soient saisies quand elles ne disposent pas du droit d’autosaisine et que la saisine ne soit pas une occasion de ratifier invariablement les points de vue des protagonistes au pouvoir.

D’une manière générale, les comportements des juridictions constitutionnelles ne sont pas uniformes parce qu’elles ne disposent pas des mêmes prérogatives et les contextes politiques sont différents selon les pays. Ainsi, certaines juridictions constitutionnelles marquées par la pusillanimité, s’affranchissent difficilement de l’emprise politique et n’hésitent pas dans ces conditions à apporter leur caution ou à donner leur sceau officiel à des hommes politiques hissés illégalement au pouvoir tels Andry Rajoelina en tant que Président de la Haute Autorité de transition avec le concours de la rue comme cela vient de se passer à Madagascar. Elles apparaissent alors comme des victimes des crises.

D’autres au contraire, constituent l’ultime rempart des débordements politiques et institutionnels à cause de l’autorité dont elles sont investies et surtout de leur audace. C’est le cas de la Cour constitutionnelle du Niger qui a désavoué le Président Tandja dans son entêtement à organiser un référendum devant l’autoriser à réviser la Constitution du 9 août 1999 dans son avis n° 02/CC du 25 mai 2009.

La presse burkinabé a salué ce courage hors du commun manifesté par cette Cour. Elle estime que sur le continent noir, cela relève presque de l’inouï que de voir une institution d’État de cette importance, afficher une telle indépendance que dénote un refus catégorique de faire allégeance au pouvoir en place. Cf. journal le pays n° 4373 du 27 mai 2009 page 5.

Elles connaissent par conséquent des fortunes diverses. Qu’en est-il du Conseil constitutionnel du Burkina Faso ?

Les périodes de crise font l’objet d’une consécration constitutionnelle mais il est regrettable de noter le rôle passif que joue le Conseil constitutionnel.

En effet, une vue panoramique sur les états d’exception révèle son effacement total en période d’état de siège et d’état d’urgence et sa marginalisation en cas de crise institutionnelle puisque son rôle se confine à celui d’un conseiller mais ses avis ne sont pas conformes.

Aussi, après avoir examiné les crises relevant de la compétence du Conseil constitutionnel, nous passerons en revue celles qui n’impliquent pas de recours au juge constitutionnel.

I. Les crises relevant de la compétence du Conseil constitutionnel

Nous examinerons successivement la crise institutionnelle résultant de l’article 59 de la Constitution du 11 juin 1991 du Burkina Faso, deux avis consultatifs émanant de la Chambre constitutionnelle dont l’un porte sur les conflits de compétence entre la loi et le règlement et l’autre sur un conflit social et enfin les crises potentielles résultant de certaines dispositions constitutionnelles.

A. La gestion constitutionnelle des crises de l’article 59 de la Constitution.

Cet article est ainsi libellé : « lorsque les institutions du Faso, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements sont menacées d’une manière grave et immédiate et/ou que le fonctionnement régulier et pouvoir public constitutionnel est interrompu, le Président du Faso prend, après délibération en Conseil de ministres, après consultation officielle des Présidents de l’Assemblée nationale et du Conseil constitutionnel, les mesures exigées par ses circonstances. Il en informe la Nation par un message. En aucun cas, il ne peut être fait appel à des forces armées étrangères pour intervenir dans un conflit interne. L’Assemblée nationale se réunit de plein droit et ne peut être dissoute pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels ».

Cet article qui est, à peu de choses près, une reprise de l’article 16 de la Constitution française du 4 octobre 1958, se retrouve dans la plupart des Constitutions africaines.

Il identifie quatre menaces graves et immédiates sur :

  • les institutions du Faso ;
  • l’indépendance de la Nation ;
  • l’intégrité de son territoire ;
  • l’exécution de ses engagements internationaux.

À ces menaces, s’ajoute l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels car la crise ne doit pas ébranler de manière irréversible le fonctionnement des services publics.

Le recours à cet article 59 répond à une nécessite, à un impératif, autrement dit nécessité fait loi. Il ouvre ainsi la voie au droit des circonstances exceptionnelles. Mais si le péril cesse ou est conjuré, ce n’est plus le droit des circonstances exceptionnelles qui s’applique mais celui des circonstances normales.

Quel rôle le Conseil constitutionnel joue-t-il dans le processus décisionnel du Président du Faso ?

L’article 59 n’impose que la consultation préalable du Président du Conseil constitutionnel et cette compétence consultative s’exerce sur un double plan : d’abord le Conseil constitutionnel rend un avis pour vérifier si les conditions exigées par l’article 59 sont réunies ; il apparaît ainsi comme le juge de l’opportunité de la mise en œuvre de l’article 59 au même titre que le Président de l’Assemblée nationale ; cet avis est rendu public ; ensuite il rend un avis qui est confidentiel à propos des mesures d’applications qui sont en fait des décisions dont certaines interviennent dans le domaine du règlement et sont par conséquent susceptibles de recours contentieux devant le Conseil d’État et d’autres dans le domaine de la loi.

Ces dernières échappent à tout contrôle juridictionnel alors que dans la pratique elles sont les plus menaçantes pour les libertés publiques et individuelles.

Comme on le voit, le Conseil constitutionnel n’est pas un simple spectateur muet de l’action du Président du Faso dans la mesure où il joue le rôle de conseiller à l’instar du Conseil d’État dans les circonstances ordinaires.

Mais ses avis ne sont pas conformes. Par conséquent, le Président du Faso n’est pas tenu de les suivre. Le Conseil constitutionnel effectue ici un contrôle non juridictionnel sur l’action présidentielle. Il lui est donc impossible de vérifier l’adéquation entre le dispositif de l’article 59 et l’idée de patrie en « péril » alors que cet article fait courir des dangers à la démocratie.

Néanmoins, il est important de noter que dans la pratique les dispositions de cet article n’ont jamais été mises en branle et partant, le Conseil constitutionnel n’a jamais été sollicité.

Dans d’autres situations de crises cependant, le juge constitutionnel est effectivement intervenu.

B. Les avis consultatifs émis à l’occasion de certaines crises.|

La Chambre constitutionnelle est intervenue dans un premier temps dans un conflit social pour se prononcer sur la conformité à la Constitution d’un préavis de grève du Syndicat National des Travailleurs de la Santé Humaine et Animale (SYNSHA).

Dans l’avis juridique n° 20/CS/CC du 10 juin 1977, deux types de questions lui ont été posées :

  • Le personnel de santé peut-il accomplir sa mission de soigner sans assurer les gardes, les permanences et les tournées ?
  • Peut-on considérer le refus de ce personnel de prendre la garde, d’effectuer les tournées et d’assurer la permanence comme un acte de grève reconnu et protégé par la loi ?

Pour répondre à ces différentes questions, la Chambre s’est fondée sur les dispositions du statut général de la fonction publique édicté par la ZATU n° AN VI-000 8/FP/TRAV et les dispositions du statut particulier du personnel du cadre de la santé fixé par le décret n° 93-390/PRES/PM/MFPMA/ MSAN-ASF.

Il s’agit notamment des articles 37, 47 et 53 du statut général de la fonction publique. Le premier dispose : « le fonctionnaire doit consacrer l’intégralité de son activité professionnelle à l’État. Il est tenu d’être présent à son poste de travail et d’assurer par lui-même les tâches qui lui sont confiées ».

Le second article dispose : « les fonctionnaires jouissent des libertés publiques reconnues à tout citoyen burkinabé, ils peuvent librement créer des associations ou syndicat professionnel, y adhérer et y exercer des mandats ».

Toutefois, les fonctionnaires sont tenus d’exercer ces libertés dans le respect de l’autorité de l’État, de l’ordre public et des suggestions propres à certains corps ou à certaines fonctions.

Le troisième article dispose : « le droit de grève est reconnu aux fonctionnaires pour la défense de leurs intérêts professionnels collectifs. Il s’exerce dans le cadre défini par les textes en vigueur en la matière ».

Au titre des devoirs du fonctionnaire, le statut particulier des personnels du cadre de la santé précise que le personnel médical infirmier, sage-femme et maïeuticien d’État sont astreints à une prestation de serment avant leur prise de service, au service de garde et de permanence, au port d’une tenue.

Pour la Chambre, la mission de soigner pour les personnels de la santé constitue un tout auquel font partie les gardes, les permanences et les tournées. On ne peut parler de grève que lorsque le refus de remplir ces devoirs auxquels sont astreints les personnels de la santé, fait partie d’un arrêt ou d’une cessation de leur mission générale de soigner.

Le refus d’assurer les gardes, les permanences et les tournées fait partie de ces formes de luttes syndicales que la doctrine et la jurisprudence qualifient et considèrent comme des abus du droit de grève.

Le Conseil constitutionnel et également intervenu dans l’avis juridique n° 23/ CS/CC du 1er décembre 1999 sur la fixation du péage pour faire respecter la ligne de partage entre le domaine de la loi et du règlement et éviter ainsi les empiétements du pouvoir réglementaire.

Conflit loi/règlement sur la fixation du péage.

Après avoir constaté que la Constitution fait une délimitation des domaines législatifs et du règlement, la Chambre constitutionnelle s’est référée à l’article 101 de la Constitution qui fixe les règles concernant entre autres l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.

Dans le dispositif de l’avis, la Chambre fait observer que l’auteur du décret n° 98-079/PRES/PM/MEF du 5 mars 1998 considère que le péage est une rémunération pour service rendu ; que par conséquent il ne peut être considéré comme un impôt se définissant comme une contribution obligatoire sans contrepartie immédiate évidente et directe.

Dans les deux considérants qui suivent, elle désavoue le pouvoir réglementaire :

Considérant que si le péage constitue le prix des facilités faites aux usagers de la route pour le bitumage il reste que ces usagers n’ont pas le choix entre le service rendu et autre chose ; qu’à ce titre, le péage devient une contribution obligatoire ; que le manque de faculté de choisir pour l’usager constitue un élément essentiel qui permet de ranger en l’état actuel des choses au Burkina Faso, le péage dans la catégorie de l’impôt.

Considérant qu’il convient par conséquent de dire que le péage est du domaine législatif et que le décret n° 98-079/PRES/PM/MEF du 5 mars 1998 est contraire à la Constitution en ce qu’il modifie une norme supérieure à savoir l’ordonnance n° 84-085/CNR/PRES du 27 décembre 1984 modifiée par la ZATU N° 86-014/CNR/PRES du 13 février 1986.

Ainsi qu’on le voit, la Chambre contrôle le respect de la répartition des compétences entre l’Exécutif et le Législatif. Le Conseil constitutionnel du Sénégal quant à lui, va au-delà en statuant les conflits de compétence entre le Conseil d’État et la Cour de cessation.

C. Les crises potentielles.

La Constitution renferme les germes d’une crise gouvernementale et d’un conflit entre le Conseil constitutionnel et les juridictions administratives.

En effet, à l’article 36 on peut lire : « le Président du Faso… fixe les grandes orientations de la politique de l’État… » et l’article 61 charge le gouvernement de conduire la politique de la Nation.

Un gouvernement issu d’une légitime différente de celle du Chef de l’État à la suite par exemple de sa victoire aux législatives, peut-il conduire la politique définie par celui-ci ? Ne sommes-nous pas en situation de cohabitation entre deux pouvoirs aux légitimités différentes ? La France a connu cette situation en 1986 où le Premier ministre s’était engagé à respecter à la lettre les dispositions de l’article 20 alinéa 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 qui confie au gouvernement la mission de déterminer et de conduire la politique de la Nation.

Un conflit potentiel existe également entre le Conseil constitutionnel et les juridictions administratives.

En effet, l’article 152 de la Constitution dispose entre autre que le Conseil interprète les dispositions de la Constitution, contrôle la régularité, la transparence et la sincérité du referendum, des élections présidentielles, législatives et proclame les résultats définitifs de ces élections y compris de ceux des élections locales. Le même article précise : que le contrôle de la régularité et de la transparence des élections locales relèvent de la compétence des tribunaux administratifs.

Comment peut-on logiquement proclamer les résultats d’une élection dont on ignore le processus ?

Enfin, à l’occasion de la révision de l’article 37 de la Constitution sur le mandat présidentiel, événement qui a soulevé un tollé au sein de l’opposition et de la société civile, le Conseil constitutionnel aurait pu être saisi pour consultation aussi bien par l’opposition parlementaire que par les autorités politiques habilitées à le faire. Mais il n’en fut rien.

II. Les situations de crise n’impliquant pas un recours au Conseil constitutionnel.

Il s’agit de l’état de siège et de l’état d’urgence, périodes de crise pendant lesquelles le Conseil constitutionnel est totalement absent alors qu’elles font l’objet d’une consécration constitutionnelle contrairement à la France où seul l’état de siège est consacré à l’article 36 de la Constitution de 1958. En effet, l’article 58 de la Constitution du Burkina Faso dispose : « le Président du Faso décrète, après délibération en Conseil des ministres, l’état de siège et l’état d’urgence » et l’article 101 d’ajouter : « la loi fixe les règles concernant…

  • L’état de siège et l’état d’urgence ;
  • La citoyenneté, les droits civiques et l’exercice des libertés publiques.

Mais seul le régime juridique de l’état d’urgence est fixé par la loi organique n° 14-59 AL du 31 août 1959. Celle-ci dispose en son article 1er que l’état d’urgence peut être déclaré soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événement présentant par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique. Et l’article 2 indique que l’état d’urgence est décrété en Conseil des ministres et que sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par l’Assemblée nationale qui se réunit alors de plein droit.

On sait que le juge administratif autorise en cas d’état d’urgence une extension importante des pouvoirs de police ordinaire qui peuvent conduire à la restriction ou à la suspension de l’exercice de certains droits tels que la liberté de réunion, la liberté de circulation de personnes et des biens, l’inviolabilité du domicile, la fermeture des salles de spectacle, de débit de boisson, de lieu de réunion, etc.

Le cas échéant, il peut être confié à la justice militaire quel que soit la qualité des auteurs principaux ou des complices, la connaissance des crimes et délits contre la sûreté de l’État, des crimes et des délits contre la Constitution, contre la paix publique, etc.

L’état de siège en revanche implique le renforcement des pouvoirs de l’autorité militaire. Tous ces états d’exception qui entraînent une limitation des libertés individuelles impliquent normalement un recours au Conseil constitutionnel car les juridictions constitutionnelles sont par principe garantes de l’État de droit et du respect des droits et libertés fondamentaux. Or, les situations d’exceptions se traduisent généralement par des atteintes portées à ces droits. Dans les pays où les Cours constitutionnelles sont investies de la mission de veiller au respect des droits fondamentaux, l’intervention du juge constitutionnel peut être envisagée en ces périodes de crises.

Au Burkina Faso, le Conseil constitutionnel n’a aucune compétence en la matière. Aussi, le rendre opérationnel en cas d’état de siège et en cas d’état d’urgence ne reviendrait-il pas à rompre avec les restrictions imposées à ce Conseil au niveau de ses attributions. Ce n’est pas la quadrature du cercle du moins en cas d’état d’urgence car sa prorogation au-delà de douze jours est renvoyée à la loi selon l’article 2 de la loi organique du 31 août 1959. Alors, ne pourrait-on pas prévoir une saisine automatique du Conseil constitutionnel des lois de prorogation ?

La jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale allemande relative aux crises

Prof. Dr. Rainer Arnold Regensburg/Allemagne

1. Le système constitutionnel allemand, garant de la stabilité

La loi fondamentale (LF), la Constitution allemande crée en 1949, s’est orientée vers deux finalités majeures : l’anthropocentrisme et la stabilité.

L’anthropocentrisme [1] vise à protéger, le plus efficacement possible, l’homme en assurant sa dignité, son autonomie et ses libertés. La LF introduit des mécanismes adéquats d’une telle garantie, en particulier une juridiction constitutionnelle dotée des larges compétences.

La stabilité politique et institutionnelle a pour but d’éviter des crises qui avaient eu lieu pendant la République de Weimar, de la période des années 1919 jusqu’à 1933, instabilité qui a abouti à l’établissement d’une dictature du régime criminel des nazis. Pour éviter ces défauts, le système constitutionnel de 1949 a concentré le pouvoir principal dans la figure du chancelier, élu avec la majorité absolue, par le Parlement national, basé sur une majorité parlementaire stable, avec un mandat qui est en fonction jusqu’à la fin de la législature et qui ne peut pas d’être terminé par une motion de censure « constructive », c’est-à-dire sous la condition qu’un nouveau Chancelier soit élu par le Parlement avec la majorité absolue. De plus, la stabilité s’exprime par un taux minimum pour l’entrée d’un parti dans le Parlement fédéral, le Bundestag, parti qui doit obtenir en moyenne 5 % de la totalité des votes sur l’ensemble du territoire fédéral. Le Président de la République a des fonctions purement représentatives, pas politiques, élu par une assemblée fédérale sans avoir un lien direct avec le peuple établit par une élection directe.

Un autre élément de la stabilité se trouve dans le fait que le Parlement fédéral ne peut pas être dissolu, ni par le Parlement lui-même, ni par le Chancelier de la République. Il y a des cas très rares où le Président fédéral, en tant que responsable pour l’État tel quel, peut dissoudre le Parlement et donner lieu à de nouvelles élections pour que le peuple stabilise avec un vote assez clair, la situation politique.

D’autres éléments de stabilité sont les mécanismes pour défendre la démocratie. La loi fondamentale prévoit la possibilité de prohiber un parti qui combat activement l’ordre constitutionnel. Les partis politiques sont reconnus en tant que piliers de la démocratie mais doivent être, dans leur structure et leurs activités, démocratiques eux-mêmes. C’est la Cour constitutionnelle fédérale allemande qui prononce une telle prohibition ; jusqu’à ce moment le parti concerné doit être considéré comme légal et correspondre aux exigences constitutionnelles. C’est le « privilège du parti », nécessaire pour le maintien de la démocratie, qui concentre ce processus de prohibition à la Cour constitutionnelle. Dans la jurisprudence de la Cour, la notion de la « démocratie qui se défend » (wehrhafte Demokratie) a été développée dans ce contexte mais les cas où des partis ont été prohibés par la Cour constitutionnelle sont très rares. Deux fois seulement dans l’histoire de la République fédérale d’Allemagne c’est intervenu : parti communiste (KPD) ainsi qu’un parti politique d’extrême droite ont été interdits [2]. Dans d’autres cas, on a attribué aux électeurs la tâche d’éliminer politiquement les partis d’extrêmes orientations.

Sur la base de tous ces mécanismes stabilisateurs on a évité jusqu’ici des situations de crise sérieuses.

Pour des raisons historiques, la LF ne contenait pas un régime d’urgence. La « Notstandsverfassung » fut introduite dans la Constitution allemande, la LF en 1968. En 1949, au moment de la création de la LF le statut d’occupation qui régnait en Allemagne, ne permettait pas d’avoir des propres règles relatives à la crise de l’État. Dans le cas d’une crise, les États alliés auraient pris des mesures adéquates selon leur propre ordre juridique [3]. Les mécanismes introduits dans la LF comprenaient des règles sur la réaction institutionnelle au cas d’état de tension, d’état de guerre et d’autres situations exceptionnelles, précédentes à une tension ou à une attaque.

De plus, la LF contient des règles sur des crises institutionnelles comme l’état de nécessité législative « Gesetzgebungsnotstand ». Ce sont des règles indispensables pour la sauvegarde du fonctionnement des institutions en Allemagne mais pour la stabilité existant déjà grâce à la structure générale de la Constitution, n’ont pas pu être employées.

La stabilité institutionnelle et politique de la RFA est la raison principale pour laquelle que la CCF n’a pas rendu des décisions concernant spécifiquement des situations de crise. Certes, le débat d’aujourd’hui se concentre sur la défense contre le terrorisme et les relations entre la liberté et la sécurité, grands thèmes du débat juridique européen.

La jurisprudence a examiné la constitutionnalité des mécanismes, introduits par le législateur dans la lutte contre le terrorisme. De plus, la Cour a établi par sa jurisprudence, des principes qui sont toujours applicables dans des situations de crise. L’État de droit, le grand principe de la proportionnalité, les restrictions du législateur portant atteinte aux libertés fondamentales, sujet de la jurisprudence même concernant d’autres matières que la crise. Mais ces principes constitutionnels établis par la Cour sont de grande importance, même dans notre contexte.

Dans ma contribution je fais une esquisse sur les mécanismes crées pour répondre à une situation de crise, analyse très brève. Puis je m’adresse à la jurisprudence qui est importante dans notre contexte.

2. Le régime constitutionnel des crises

On peut distinguer, dans la LF, différents mécanismes pour répondre efficacement à des crises :

a) L’état de défense

La crise la plus sérieuse est l’attaque du territoire de la RFA de l’extérieur « l’état de défense ». Le régime relatif se trouve concentré dans les articles 115a jusqu’à 1151 de la Constitution. C’est le Parlement fédéral qui constate ce type de crise avec le consentement du Conseil fédéral, l’organe de la représentation des gouvernements des 16 États membres de la Fédération. Cette constatation doit être votée d’une majorité de deux tiers des voix des députés présents qui constituent la majorité absolue des membres de Parlement fédéral. Il y a des règles subsidiaires en cas d’un empêchement du Parlement fédéral (dans un tel cas, la Commission commune remplaçant le Parlement empêché se met en action ; en cas d’un empêchement de cette Commission même, l’état de défense entre en vigueur avec l’attaque réelle, un moment qui doit être rendu publique le plus tôt possible par le Président fédéral). Les conséquences d’une entrée en vigueur d’un tel état sont multiples : le pouvoir de commande des forces armées se transfère du Ministre de la défense au Chancelier fédéral, les compétences législatives de la Fédération s’élargissent, certaines restrictions extraordinaires des droits fondamentaux, des portées très limitées sont admises, dans les domaines du droit de la propriété et de la garantie de habeas corpus (voire l’art. 115c al. 2 LF), etc. De plus, la procédure de la législation fédérale se simplifie, le pouvoir du gouvernement fédérale et aussi de ceux des gouvernements des États membres de la Fédération se complètent par des pouvoirs additionnels administratifs [4].

On peut constater que dans l’état de défense il n’y a pas de concentration absolue du pouvoir auprès de l’exécutive fédérale [5] mais continue à résider au sein du Parlement, se transfère dans le cas d’empêchement du Parlement fédéral à la Commission commune qui exerce au lieu du Parlement et du Conseil fédéral les compétences de ces organes. Cette Commission se compose, selon l’article 53a LF, par deux tiers des députés du Parlement fédéral et pour un tiers des membres du Conseil fédéral. Elle est par sa nature un organe constitutionnel fédéral indépendant [6] et comprend 32 membres du Parlement fédéral (élus proportionnellement à la composition des groupes parlementaires) ainsi que 16 membres du Conseil fédéral, cela veut dire un membre pour chaque État membre de la Fédération [7].

Il faut noter que l’état de défense n’est jamais intervenu et pour cela il n’existe aucune jurisprudence de la CCF concernant cette matière. Néanmoins y sont applicables les principes constitutionnels qui ont été développés par la jurisprudence tout généralement comme le principe de la proportionnalité qui limite les mesures à prendre dans ce contexte à des mesures strictement indispensables. Il correspond, de plus, à la position de la CCF de sauvegarder, le plus possible, la fonction des droits fondamentaux. La restriction extraordinaire mentionnée, prévue dans ce cadre doit être considérée comme étant extrêmement exceptionnelle. Des élargissements par analogie normative de telles restrictions extraordinaires ne sont pas possibles. De même, ils se basent sur le même concept que la LF elle-même dans son article 115 g maintient, même dans l’état de défense, la position de la CCF. Pour maintenir ses fonctions, la Commission commune peut prévoir les mesures qui sont, selon l’opinion de la Cour elle-même, indispensables pour ses buts.

b) L’état de tension

Un autre type d’état exceptionnel est le cas d’urgence extérieure, l’état de tension (äußerer Notstand, Spannungsfall) selon l’article 80a de la LF, une pré-étape de l’état de défense. C’est toujours le Parlement fédéral qui constate l’entrée en vigueur d’un tel état de tension. Ce mécanisme est indirect : la LF permet l’application des lois, contenant des règles spécifiques, adéquates pour répondre à un tel état d’exception. L’art. 80a LF est la clé normative pour ouvrir ces lois qui ne sont pas applicables, aux temps normaux, pour le caractère spécifique de ces lois appropriées à donner une réponse efficace à des situations de tension. Un exemple qui se retrouve directement dans la Constitution est l’art. 12a de la LF qui se réfère au service militaire ainsi qu’aux obligations à travailler ou à rendre certains services au cas de l’état de défense ou, avec référence à l’article mentionné 80 a LF, de l’état de tension [8].

En ce qui concerne la jurisprudence constitutionnelle on doit constater le même résultat que pour l’état de défense. Il n’y a aucune décision de la CCF qui s’y réfère mais ils sont toujours valable les autres principes constitutionnels, notamment celui de la proportionnalité.

c) L’état d’urgence intérieur

Un autre type d’état exceptionnel est le « Innerer Notstand », état d’urgence pour l’intérieur de la RFA, défini par l’art. 91 LF. Il s’agit d’un danger pour l’existence ou le maintien de l’ordre républicain de la Fédération ou d’un de ses États membres. Il existe des règles spécifiques, pour l’action de la police même transrégionale (ce qui est exceptionnel pour la séparation stricte des champs d’actions de la police dans l’ordre du système fédéral, normalement limité au territoire de l’État membre relatif). Cette disposition est complétée par une autre disposition, l’art. 35 de la LF qui permet, dans le cas d’une atteinte à la sécurité publique ou à l’ordre publique de faire intervenir le service fédéral de protection des frontières, le « Bundesgrenzschutz », ou des forces de polices d’autres États membres dans le cas de catastrophes naturelles ou d’un accident très grave. Il est même possible, ce qui est le maximum de mesure, de faire participer les forces armées à l’action de soutien [9].

C’est le même résultat relatif à la jurisprudence constitutionnelle qui doit être constaté dans ce contexte.

Les cas jusqu’ici mentionnés sont des cas d’une attaque externe ou d’une perturbation interne donc une menace apportée de l’extérieur aux institutions.

d) L’état d’urgence législatif-

Un troisième mécanisme relatif à l’état d’urgence législatif (Gesetzgebungs-notstand) se retrouve dans l’article 81. Il s’agit d’une crise institutionnelle jusqu’ici pas encore intervenue. Ce mécanisme se déclenche dans le cas d’un gouvernement de minorité qui n’est pas souhaité par l’ordre constitutionnel.

La LF vise à éviter une telle situation et à instaurer toutes les possibilités de maintenir une situation stable. Ainsi le Chancelier fédéral doit être élu par la majorité absolue du Parlement fédéral. S’il perd cette majorité au cours de son mandat (ce qui peut se révéler par l’échec d’une question de confiance posée par le Chancelier), le Président fédéral peut dissoudre le Parlement pour avoir le recours au peuple par des nouvelles élections ou le laisser continuer son mandat en tant que « Chancelier minoritaire ». Cette dernière situation peut facilement aboutir au blocage de toutes les lois qui devraient être votées nécessairement. La LF prévoit, dans son art. 81 a, la possibilité du Président fédéral de déclarer, sur demande du gouvernement fédéral et avec le consentement du Conseil fédéral, l’état d’urgence pour une initiative législative. Si le Parlement fédéral, après cette déclaration, refuse à nouveau de voter sur cette loi, la loi est considérée comme étant votée, si le Conseil fédérale lui consent. Durant 6 mois, aussi d’autres initiatives législatives refusées par le Parlement peuvent être adoptées dans le cadre de l’état d’urgence. Après 6 mois, il n’est plus possible pour le même Chancelier d’invoquer l’état d’urgence législative [10].

On n’a jamais utilisé cet état d’urgence dans l’histoire de la RFA. Il est donc compréhensible qu’il n’existe pas de jurisprudence constitutionnelle dans ce contexte.

e) La dissolution du Parlement

Il faut mentionner dans ce contexte, une autre situation, celle de la dissolution du Parlement fédéral. Comme il a déjà été souligné le Parlement fédéral ne peut pas être dissout par un simple vote du Parlement lui-même. Mais, si le Chancelier pose la question de confiance, selon l’art. 68 et n’obtient pas la majorité absolue du Parlement fédéral, le Président fédéral peut dissoudre le Parlement.

Pour lui donner cette possibilité on peut provoquer cette situation que le Chancelier en fonction pose la question et une partie des députés favorables au Chancelier s’abstient de voix. Dans un tel cas, le Chancelier ne trouve pas une majorité absolue mais donne la possibilité au Président fédéral de dissoudre le Parlement national.

Cette situation est donc caractérisée par l’instabilité politique, donc par une sorte de crise institutionnelle : il serait nécessaire d’avoir des relations claires dans le Parlement fédéral. Dans un tel cas, le Parlement fédéral pourrait être dissolu à condition que la réponse à la question de confiance soit négative.
La CCF [11] s’est occupée de cette situation en déclarant qui doit être prise au sérieux cette possibilité de dissoudre le Parlement. La CCF a accepté une seule fois un accord entre une partie des membres d’un groupe parlementaire adhérents du Chancelier de ne pas soutenir ce dernier pour rendre possible la dissolution du Parlement, mais a souligné que la prochaine fois elle n’accepterait pas cette constellation.

Il y a assez peu de temps qu’une deuxième fois une telle situation d’instabilité est intervenue. Le président fédéral, Monsieur Köhler, a soucieusement examiné s’il y a en vérité une situation d’urgence comme le présuppose la LF. L’examen exact de la situation a confirmé qu’il existait en effet une telle situation qui permettait au Président fédéral de dissoudre le Parlement.

3. Les crises provoquées par le terrorisme et la criminalité organisée

Tandis que les crises d’urgence extérieure et intérieure ne sont pas encore intervenues en RFA, les crises provoquées par le terrorisme et la criminalité organisée sont objet de la jurisprudence constitutionnelle. Il s’agit d’un examen constitutionnel en particulier des mécanismes et méthodes d’investigation pour prévenir efficacement à ce que de telles actions soient commises.

a) La hiérarchie des normes constitutionnelles et le contrôle juridictionnel

Il faut mentionner que la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée a rendu nécessaire d’introduire des instruments dotés d’un effet grave d’intervention, ce qui a exigé même une réforme de la Constitution. C’est la raison pour laquelle même les dispositions constitutionnelles réformées ont été soumises à l’examen de la CCF.

Il faut mentionner une réforme de la LF, de l’art. 10, qui protège l’individu contre des interventions de l’État dans son secret de courrier et de téléphone. On a ajouté la possibilité, que dans le cas d’une crise, si l’ordre républi cain est menacé ou l’existence ou la sécurité de la Fédération ou d’un État membre est en jeu, les autorités compétentes puissent faire des surveillances de téléphones sans en informer le concerné et d’exclure l’accès aux tribunaux par un contrôle parlementaire. La CCF a examiné la constitutionnalité de cette réforme et l’a confirmé comme constitutionnelle [12]. Ici il se montre une tendance de la CCF d’examiner même des dispositions assurées dans la Constitution. En Allemagne, il existe la théorie qu’une norme constitutionnelle puisse être inconstitutionnelle. On constate l’existence d’une hiérarchie des normes au sein de la Constitution même. Ainsi la dignité humaine, comme à l’art. 1 al. 1, est considérée comme supérieure aux autres normes constitutionnelles. L’existence de l’art. 79 al. 3 LF a donné des impulsions à développer telle théorie. Cette clause détermine les valeurs constitutionnelles qui ne sont pas susceptibles d’être reformées. Il s’agit d’une « clause de pérennité » (Ewigkeitsklausel). Ainsi la réforme constitutionnelle effectuée par un vote de deux tiers au sein du Parlement fédéral ainsi qu’un vote de deux un tiers au sein du Conseil fédéral, combiné avec la modification du texte de la LF, est suffisante pour la réforme même de la Constitution. Mais cette clause de pérennité rend exempt de réforme certains principes et valeurs fondamentaux de l’ordre constitutionnel. On estime que ceci est la base pour une hiérarchisation des normes constitutionnelles elles-mêmes.

C’est la même argumentation, dans le fond, dans la fameuse décision sur l’introduction d’un nouvel instrument d’investigation pour la police, les écoutes téléphoniques clandestines. La CCF [13] a très soigneusement examiné les limites de l’art. 13 LF qui énoncent l’inviolabilité du domicile. On avait ajouté, avec une réforme constitutionnelle, un troisième alinéa permettant d’utiliser l’instrument mentionné d’investigation. La CCF a largement examinée cet alinéa 3, de la nature constitutionnelle, sur le point des normes constitutionnelles supérieures, notamment de la dignité humaine, comme à l’art. 1 de la LF, le point de vue du principe primordial de l’État de droit énoncé par la Constitution dans les articles 20 et 28 al. 1 de la LF. Cette décision a affirmé la constitutionnalité de la réforme mais a démontré très clairement les limites découlant des valeurs suprêmes de la Constitution mais qui sont valables même pour la réforme de la Constitution elle-même.

b) Les principes généraux qui sont importants pour l’examen des mesures prises dans ce contexte.

(1) La dignité humaine

En premier lieu, il faut recourir ici à la garantie de la dignité humaine consacrée par l’art. 1 al. 1 de la LF, valeur suprême pour l’État et la société. Cette garantie est importante pour les limites existantes même pour les lois visant à faire face aux menaces du terrorisme donc avec importance pour les situations de crise. Il paraît être caractéristique pour la jurisprudence constitutionnelle fédérale allemande que cette valeur joue un rôle éminent dans son argumentation en examinant la relation entre la sécurité et la liberté. Cette thématique très actuelle est très marquée par la référence à la dignité humaine.

La jurisprudence n’a pas développée une définition générale de la notion de la dignité humaine. Dans une décision récente, concernant une loi contre le terrorisme, loi de sécurité aérienne, la Cour a utilisé la formule d’objet développée par Günter Dürig [14]. Selon cette formule, le pouvoir publique porte atteinte à la dignité s’il traite l’homme comme objet et ne respecte pas sa qualité de sujet.

La CCF [15] a annulé la loi relative à la sécurité aérienne pour sa contrariété à la dignité humaine. Si les forces militaires pouvaient abattre un avion dans les mains des terroristes qui envisagent de l’employer comme arme, les passagers se trouveraient dans une situation de victimes innocentes et impuissantes,
« objets » de la puissance publique.

c) Les droits à la personnalité

La dignité se révèle comme un argument de majeure importance de la CCF, souvent combinée avec la référence aux droits à la personnalité comme élaborés par une longue jurisprudence de la Cour.
Cette argumentation joue un grand rôle dans le domaine de la procédure pénale et des instruments et méthodes d’investigation prévus par le législateur pour la lutte contre la criminalité organisée et notamment contre le terrorisme. Ces deux phénomènes reflètent des situations de crise le terrorisme en particulier et posent la question de la conciliation entre les deux valeurs constitutionnelles : la sécurité et la liberté. La jurisprudence de la CCF relative à ces thématiques est significative pour la réaction de la Cour à des situations de crise.

La CCF [16] a reconnu l’existence d’un « droit général à la personnalité » qui réside dans les articles 2 al 1 (droit au libre épanouissement donc de la personnalité) et 1 al. 1 (garantie de la dignité) LF, droit général qui contient un grand spectre d’aspects spécifiques (« Ausprägungen »). Dans une décision récente, décision fameuse sur la perquisition en ligne (Online – Durchsuchung), la CCF a constaté, pour la première fois, l’existence d’un tel aspect, d’un droit fondamental de la « garantie de la confidentialité et de l’intégrité des systèmes techniques d’information » (comme les ordinateurs) [17].

Cet aspect spécifique s’associe à d’autres aspects dérivés du droit général à la personnalité par la jurisprudence précédente comme le droit à « l’autodétermination informatique » (autodétermination de l’individu relative aux données personnelles collectées par voie informatique) [18].

d) Les articles 10 et 13 LF

Il s’ajoute à ces aspects spécifiques des garanties consacrées explicitement par la LF qui sont d’une importance particulière dans ce contexte : les articles 10 et 13 LF relatifs au secret des communications téléphoniques et des correspondances ainsi qu’à l’inviolabilité du domicile. Ces garanties écrites, de caractère traditionnel, interprétées à la lumière des développements techniques, protègent la sphère privée, sont donc fonctionnellement interconnectées avec le droit à la personnalité et, elles-mêmes, expression de la dignité humaine. Dans de telles garanties, il se montre avec clarté que les droits fondamentaux, notamment ceux concrétisant le droit à la personnalité, ont leur base idéologique dans cette valeur suprême de la dignité. Puisque la plupart des décisions de la CCF relatives à la sécurité se réfèrent à des moyens d’investigation, les droits et garanties mentionnés se trouvent au centre de l’examen constitutionnel. Leur portée et leurs fonctions sont complémentaires : l’art. 10 LF protège la télécommunication telle quelle mais pas l’intégrité des données déjà communiquées et stockées sur l’ordinateur. Ici se met en fonction l’aspect spécifique mentionné du droit général à la personnalité. Les juges de la CCF comblent, par la formulation de tels aspects spécifiques, les lacunes qui se sont développées avec le progrès technologique [19]

e) L’obligation de l’État de protéger activement les valeurs des droits fondamentaux : le rôle de la procédure

Il faut mentionner dans ce contexte que la CCF a élaboré une théorie qui élargit la portée fonctionnelle des droits fondamentaux : ils ne sont pas exclusivement conçus comme droits de défense contre les interventions du pouvoir public mais aussi comme des valeurs objectives formant un ordre de valeurs s’imposant à toutes les branches du droit. Il en découle l’obligation de l’État et de ses organes, notamment du législateur, de protéger activement ces valeurs, par des lois contenant des règles substantielles et procédurales de protection. La Cour attribue beaucoup d’importance à la procédure qui peut protéger contre des atteintes portées aux droits fondamentaux. Ainsi, la Cour explique soigneusement quelles procédures doivent être introduites pour la prévention de telles atteintes. « Protection des droits fondamentaux par procédure » est un élément décisif de la jurisprudence constitutionnelle visant à trouver la conciliation entre sécurité et liberté. Pour faire face aux crises, la procédure, d’une part efficace dans la lutte contre les menaces existantes et d’autre part garantissant les libertés et l’État de droit, est d’une importance primordiale.

En ce qui concerne l’investigation en ligne, la CCF n’exclut pas l’emploi d’un tel instrument mais exige qu’il soit constitutionnel : l’existence d’une base légale qui ne permet cette forme clandestine d’investigation par infiltration à l’ordinateur qu’au cas d’un danger concret pour des biens extrêmement importants comme la vie ou la liberté d’une personne ou les bases de l’État ou de l’existence des hommes. De plus, une telle loi doit prévoir des procédures qui assurent les droits du concerné, notamment l’exigence d’autorisation par le juge [20].

f) Le principe de proportionnalité

Il s’ajoute, comme argument important de la CCF en matière de sécurité, le principe de proportionnalité, principe constitutionnel non écrit d’importance suprême, expression de l’État de droit ainsi que de la liberté individuelle. Ce principe limite l’emploi du pouvoir visant à équilibrer l’intervention de l’État et la sauvegarde de la liberté.

Ce principe se compose de trois éléments : l’intervention publique dans la sphère de la liberté individuelle doit poursuivre un but légitime d’intérêt public et doit être (1) appropriée à le réaliser ou, du moins, à contribuer à la poursuite de ce but, (2) nécessaire (sans qu’il existe un moyen moins grave de même efficacité) et (3) proportionnelle (dans un sens étroit), c’est-à-dire l’intervention et les instruments appliqués doivent correspondre, dans leurs gravités, à l’importance du but poursuivi (la relation entre intervention et but à poursuivre doit être adéquate) [21].

Ce principe rend possible une différenciation des mesures à prendre pour faire face aux crises en déterminant le degré de gravité de l’intervention acceptable sous le point de vue de sa constitutionnalité.

g) L’« essence » d’un droit fondamental

Visant à créer la situation nécessaire pour une dissolution (le Parlement ne pouvant pas, pour raison de stabilité, se dissoudre par vote parlementaire).
(3) Les situations de crise se produisent dans le cadre du terrorisme et de la criminalité organisée. La jurisprudence de la CCF est assez riche dans ce contexte. La Cour a toujours défendu les valeurs suprêmes de l’ordre constitutionnel : la dignité humaine, les droits à la personnalité, le noyau essentiel des droits fondamentaux intouchable par la puissance publique. Le principe de proportionnalité lui a servi comme instrument efficace afin d’équilibrer les valeurs de la liberté et de la sécurité. L’État de droit et ses aspects particuliers ont été soigneusement sauvegardés par la Cour.


Rapport général

Professeur Jean du Bois de Gaudusson,

Agrégé des Facultés de droit,

Président honoraire de l’Université Montesquieu – Bordeaux IV, Président honoraire de l’Agence Universitaire de la Francophonie,

Conseiller en service extraordinaire à la Cour constitutionnelle de l’Union des Comores

À plusieurs reprises les mots audace et prudence ont été employés pour définir l’office des juges constitutionnels. Je crains, pour ma part, d’avoir manqué de l’une et de l’autre. N’ai-je pas, en effet, été téméraire et même imprudent lorsque j’ai accepté d’être votre rapporteur général, tout en mesurant l’honneur qui m’a été fait de me retrouver, après trois jours de travaux, devant vous ? Vous êtes juges et j’en appelle à votre indulgence, car je pense avoir des circonstances atténuantes qui tiennent au sujet du colloque de votre 5e Congrès.

I. – Le sujet est d’une grande actualité comme en témoignent les décisions rendues très récemment au Bénin, à Madagascar, au Niger ; mais il est difficile à cerner tant ses contours et son contenu sont indéfinissables. Cela n’est pas pour étonner : le propre des congrès de l’ACCPUF n’est-il pas d’inciter à la réflexion, de favoriser les échanges et même la confrontation entre de hautes institutions appartenant au Sud comme au Nord – ce qui n’exclut évidemment ni l’Est ni l’Ouest… et qui, sont devenus, à des degrés variables dans la réalité, des acteurs du jeu politique, parfois essentiels, et du dispositif juridique des États contemporains ? C’est une des caractéristiques de notre époque que cet essor du constitutionnalisme et de la place désormais occupée par ses gardiens dont la présence s’impose, ou selon le discours juridique dominant, doit s’imposer. Ceux-ci sont désormais présents même s’ils sont aussi menacés.

Les menaces proviennent notamment et précisément de l’intensification des crises, de toute nature, on y reviendra, dont certaines ont pour origine le développement du droit constitutionnel et de ses ressources que l’on tente d’exploiter, d’utiliser, de transformer en armes de guerre parfois très meurtrières. Avec le sujet du 5e Congrès, nous sommes au cœur, ou plutôt dans l’œil du cyclone ou se trouvent confrontés le droit et la politique, le droit et la force de façon parfois paroxysmique… Cela a été dit, nous sommes sur un terrain délicat à explorer où ne sont absents ni chausse-trappes ni pièges tant politiques que juridiques.

C’est une des premières difficultés du sujet. Il y en a d’autres qui tiennent à la rencontre des deux termes du titre et à leur pluriel.

Pluriel des juridictions, tout d’abord : c’est un lieu commun de souligner la diversité des juridictions que ne saurait occulter une doctrine trop souvent prompte à présenter deux ou trois modèles de justice constitutionnelle qui sont impuissants à rendre compte de la complexité de la réalité comme vient d’en rendre compte un ouvrage récent du professeur Guillaume Tusseau. Cette diversité doit être, à ce moment de notre rapport, rappelée car elle est un élément permettant d’expliquer les prises de position et les jurisprudences des Cours et Conseils. Il convient de garder à l’esprit que les rapports qu’entretiennent les cours et conseils, avec les crises, varient selon l’encadrement juridique qui est le leur et notamment selon :

  • qu’ils constituent un système unitaire ou pluraliste (avec d’autres juges),
  • qu’ils sont monofonctionnels ou plurifonctionnels,
  • l’étendue du bloc de constitutionnalité de référence,
  • les modalités d’accès au prétoire,
  • la qualité des requérants potentiels,
  • la prise en compte de l’effet, déclaratif ou constitutif, des décisions sur les parties en cause.

Il est nécessaire de se souvenir de ces paramètres juridiques dans tout examen du sujet. S’y ajoutent des paramètres politiques qui tiennent à l’usage que les juridictions constitutionnelles font de leur compétence ; entre timidité et témérité, nous avons constaté qu’il y a toute une échelle d’audace… et de prudence.

Il y a, ensuite, le pluriel des crises. Plusieurs participants ont regretté que les débats n’aient pas été précédés d’une définition de la crise, des crises.

Était-ce, cependant, souhaitable et… possible ? On connaît le caractère polysémique du mot crise, son introuvable unité conceptuelle, et ses dimensions « multiformes et multidimensionnelles ». Cette absence peut gêner les faiseurs de systèmes, les professeurs de droit, ou du moins certains d’entre eux ; mais il y a une réalité, des réalités, multiples, parfois imprévisibles ou inattendues, auxquelles sont confrontées les juridictions, qu’une définition a priori risquerait d’exclure de nos travaux. Et l’on sait que ce qui est considéré comme crise là, n’est pas perçue comme tel ailleurs.

On retiendra qu’aucune juridiction constitutionnelle, ni au Nord, ni au Sud, n’échappe à cette confrontation avec les crises. Elles ne sont pas nécessairement les mêmes ; elles peuvent l’être. Des épisodes célèbres témoignent de leur existence où que l’on soit ; que l’on se souvienne des circonstances dans lesquelles se sont déroulées de récentes consultations électorales ailleurs que dans les pays du Sud, par exemple aux États-Unis.

Pour présenter les contributions et les interventions des uns et des autres, (dont on ne peut citer les auteurs tant ils furent nombreux et leurs propos riches, mais qui, nous l’espérons, se retrouveront dans notre rapport ; et si tel n’était pas le cas, le débat qui suivra permettra d’apporter les corrections et les compléments qui s’imposent), votre rapporteur général s’attachera, comme vous l’avez fait, à rendre compte des cas et pratiques d’experts et à faire l’inventaire concret de la manière dont les juridictions abordent ou subissent les situations de crise ou ce que l’on considère comme telles.

II. – À partir des cas présentés, il est possible de dégager trois séries de relations entre les juridictions constitutionnelles et les crises :
1. Les juridictions constitutionnelles, gestionnaires des crises

C’est le premier cas de figure où les juridictions constitutionnelles, pour être précis et explicite, abordent et traitent les crises telles qu’elles leur sont confiées par les textes constitutionnels, soit pour les régler, soit pour les prévenir, soit encore pour les deux à la fois : les liens qui unissent prévention et règlement des crises sont étroits, la manière d’opérer ce dernier étant souvent un moyen de réaliser la première.

L’exercice de cette fonction revêt plusieurs aspects :

La gestion des crises politiques, inhérentes au jeu démocratique est d’abord une fonction en quelque sorte naturelle des juridictions constitutionnelles. On connaît les relations dialectiques qu’entretiennent le droit constitutionnel et les crises : historiquement et ontologiquement, le constitutionnalisme a pour vocation de prévenir les crises et, si celles-ci surviennent de les soumettre à leur traitement pacifique par le déclenchement de mécanismes connus des constitutionnalistes et dont plusieurs – mais pas tous – font intervenir les cours et conseils : contrôle de constitutionnalité (sous différentes formes), règlement des conflits de compétence entre institutions centrales, entre collectivités territoriales, et entre celles-ci et celles-là, etc. On les a parfois qualifiées de « micro-crises » ; mieux vaudrait les qualifier de crises du quotidien politique et démocratique…

Il y a ensuite les régimes constitutionnels, prévus par les textes pour venir à bout des périodes de crise, plus ou moins violentes, plus ou moins exceptionnelles, allant de la situation résultant du décès ou de l’empêchement du chef de l’État aux périodes de guerre ou d’insurrection. Ils font généralement intervenir les juridictions constitutionnelles, mais pas dans tous les cas, ni dans tous les États, ni avec la même intensité. Le plus souvent les juridictions constitutionnelles interviennent en donnant des avis.

Un autre traitement des crises, d’une autre nature est assuré par les juridictions lorsqu’elles sont en présence de crises n’ayant aucun rapport avec les institutions et se situant sur d’autres terrains que politiques ou militaires, par exemple économique, écologique… Dans cette hypothèse qui n’a pas été directement évoquée dans les travaux du Congrès mais que n’ignorent pas les cours, le juge se trouve « interpellé » par une situation, au départ éloignée de la Constitution et qui est à l’origine de nouvelles politiques jurisprudentielles. Le juge répond à des crises et à des attentes sociales en interprétant les textes, en créant des principes et même des droits nouveaux. La méthode de l’interprétation est souvent utilisée par le juge de manière constructive et normative ; ici, elle peut remplir une fonction de prévention des conflits et de résolution des crises. Il y a des interprétations neutralisantes, pacificatrices (et d’autres qui ne le sont pas) ; sont particulièrement topiques les exemples offerts par la France avec le préambule de la Constitution ou les principes fondamentaux reconnus par les lois de la république (que l’on se réfère au traitement juridique et jurisprudentiel de la crise du logement), ou par le Bénin lorsque la Cour s’est prononcée sur l’institution de la CENA ou du Premier ministre, ou encore, plus généralement par la manière dont les juges opèrent leur arbitrage quand est en cause la lutte contre le terrorisme ainsi que l’ont remarqué plusieurs intervenants provenant de continents différents.

Il y a enfin cette fonction pédagogique que peuvent jouer les juridictions à l’occasion de l’exercice de leurs compétences reconnues par la Constitution. Il en va ainsi des recommandations émises en matière électorale ou des décisions aux motifs si fortement développés et étayés qu’elles en viennent à être une véritable leçon ou un code de conduite ; le Niger en a donné une bonne illustration avec la décision rendue sur la cohabitation. Il y en a bien d’autres.

2. Les juridictions constitutionnelles, facteur de crises.

Sans méconnaître les difficultés dans lesquelles les juridictions exercent leur office, et sans instruire un quelconque procès d’intention qui serait injuste et déplacé, il convient de remarquer que, comme l’ont fait nombre de participants, les juridictions peuvent être à l’origine de crises.

Des difficultés résultant ainsi du mauvais fonctionnement des cours et conseils peuvent conduire au blocage de la juridiction ou à son affaiblissement. La France, les Comores ont rencontré de telles difficultés dans des épisodes relatifs à la responsabilité du président de la juridiction ; on n’ignore pas non plus les impasses auxquelles conduit le défaut d’un quorum prévu par les textes.

D’autres sources de tensions et crises trouvent leur origine dans des décisions et jurisprudences inappropriées ou considérées comme telles. Une telle situation est plus délicate à examiner, d’autant que bien souvent les décisions sont contestées par principe, d’abord par l’opposition, lorsqu’elles concernent des politiques névralgiques du pouvoir. Le même reproche, cette fois-ci de la part de la majorité, pourra être fait quand les juges font preuve de hardiesse juridique, par exemple dans leur exercice d’interprétation – et… de constructiondes normes de référence.

3. Les juridictions constitutionnelles, acteurs et enjeu des crises et sorties de crise.

Dans cette hypothèse, qui a fait l’objet de communications particulièrement approfondies et argumentées et d’échanges se nourrissant des épisodes récents de Madagascar, du Niger ou encore du Togo, les juridictions se trouvent en présence de situations non prévues par la Constitution, de « crises hors Constitution ». Les réponses apportées au questionnaire préparatoire du congrès montrent la variété des situations. Ainsi, les juridictions sont-elles « sollicitées », plus ou moins volontairement :

  • Soit pour avaliser une crise, une procédure inconstitutionnelle (coup d’État, putsch, quelles qu’en soient les formes et habillages) ;
  • Soit pour faciliter une sortie de crise, comme c’est le cas dans ces régimes, transitoires qui ne laissent subsister qu’un Président et une cour (exemples actuels des Comores et du Niger…).

Tout au long des travaux, il est apparu que les défis lancés aux juridictions sont considérables, selon certains de plus en plus difficiles à relever. Ils mettent en cause une série de questions fondamentales pour les juridictions constitutionnelles sur lesquelles vous avez longuement débattu.

On retiendra quelques-unes de ces interrogations.

Les cours et conseils :

doivent-ils ou non reconnaître leur compétence, le cas échéant en l’entendant largement ? La question se posant notamment lorsqu’ils sont en présence d’actes inédits, ignorés de la hiérarchie des normes prévue par les textes fondamentaux.

  • peuvent-ils aller jusqu’à l’auto-saisine et faut-il l’instituer dans les textes ? Les participants se sont partagés sur cette possibilité en raison des dangers que recèle cette procédure. Mais n’est-ce pas, aussi, dans certains cas, la seule solution pour permettre à une cour d’assurer la protection de la Constitution et des droits de l’homme, soit parce que les institutions et autorités habilitées à la saisir ont disparu, soit parce que celles qui existent s’abstiennent d’exercer leur compétence… ?
  • peuvent-ils rejeter un recours concernant une compétence qui leur est reconnue par la Constitution au motif que le législateur n’a pas encore défini la voie de droit permettant son exercice. La question s’est posée aux Comores en matière de protection des droits fondamentaux ou de conflits entre l’Union et les Îles.
  • doivent-ils étoffer le bloc de constitutionnalité et, si oui, peuvent-ils le faire en se fondant sur l’esprit des textes ou en se référant à des normes « supra constitutionnelles » ? Des décisions récentes au Bénin, au Niger et ailleurs ont tranché dans ce dernier sens.
  • comment peuvent-ils exercer un contrôle de constitutionnalité dans une période où les normes de référence sont incertaines ? Un célèbre cas d’école en est donné avec la situation créée par les accords politiques à contenu juridique tels ceux qui ont été signés à Linas-Marcoussis et qui ont suivi à propos de la Côte d’Ivoire.
  • comment sortir de l’impasse résultant de l’expiration des délais prévus par les textes fondamentaux ?
  • comment réagir face à des « révisions constitutionnelles instrumentalisées » (pour reprendre l’expression d’un rapport national) ?

Ce sont là quelques-unes des questions que les situations de crise ont multiplié et qui ont été, dans bien des hypothèses, sources de difficultés et de tensions. Les juridictions ont eu à les résoudre mais pour lesquelles il n’existe pas de réponses toutes faites ni de réponses sur le plan juridique, sauf à tordre le droit jusqu’à le défigurer ou à le vider de son sens et de son esprit. Comme cela a été remarqué beaucoup dépend du contexte politique avec le risque d’une politisation du juge constitutionnel. Mais, on ne peut ignorer non plus que s’établit une véritable dialectique du droit et du politique qui peut donner lieu à des solutions inédites, originales et même à de nouvelles théories juridiques ; celles-ci doivent être considérées comme telles et non pas comme des déviations ou des erreurs.

Pour conclure,

Trois observations tirées de ces trois jours de congrès :

  • Il apparaît que l’on attend beaucoup du juge constitutionnel, opinion particulièrement partagée, cela ne surprendra personne ! Mais beaucoup plus qu’il ne donne et qu’il ne peut donner. En toute hypothèse, il y a d’autres institutions, d’autres juges et surtout les politiques et il est des situations de crise n’impliquant pas un recours aux cours et conseils. L’expérience instruit qu’il y a des zones de turbulence politique qui risquent de devenir de véritables triangles des Bermudes pour les cours et conseils : même les juristes doivent reconnaître les limites du droit et les impuissances de ses gardiens, sous peine de voir se développer les critiques avancées contre l’activisme judiciaire, parfois au Sud, mais souvent (de plus en plus ?) au Nord ;
  • L’expérience montre qu’une des garanties et protections essentielles des cours et conseils constitutionnels résident dans les textes ; cela est évident pour ceux qui les fondent et les organisent (et l’on n’insistera jamais assez au soin à apporter à leur rédaction et à leur contextualisation) mais aussi dans l’élaboration de leurs décisions et arrêts : la référence préférentielle aux sources écrites plutôt qu’à d’autres nous paraît constituer une protection majeure des juridictions, de leur existence et de leur légitimité. Les évolutions de la jurisprudence relative aux principes généraux montrent combien le Conseil constitutionnel français en a pris conscience. Cette retenue n’exclut pas des interprétations plus ou moins extensives (on en a un exemple à propos de cette expression selon laquelle la cour est le régulateur du fonctionnement des pouvoirs publics) mais c’est tout l’art de l’office des juges constitutionnels de doser les différentes sources du droit…
  • Comme cela était prévisible, les échanges ont confirmé qu’il fallait se faire à l’idée de la diversité des juridictions et des situations. Certains n’hésitent pas à établir des classifications et… des classements… Sans grande portée tant pèsent le contexte et l’histoire de ses évolutions ; que l’on songe à la formidable transformation, loin d’être achevée, du Conseil constitutionnel français ! Des intervenants ont souligné combien il n’y avait pas de modèle, dans un domaine animé par une véritable dynamique.

Reste cependant que les cours et conseils sont confrontés à des problématiques communes. Ils sont placés dans la nécessité de découvrir des techniques, des méthodes, des modes de raisonnement permettant de remplir leur office, quelques soient les circonstances, et de surmonter ou contourner les obstacles. L’expérience des uns est un élément de la réflexion des autres. Pendant ces quelques jours, l’ACCPUF a permis de poser ces questions et d’établir cet autre dialogue des juges, celui des juges constitutionnels entre eux, quelque soit leur horizon. Tous sont convenus que, certes à des degrés divers d’intensité, les crises sont inhérentes à toute société et plus encore à toute démocratie : le pari libéral et démocratique comporte inévitablement des risques et… un espoir, celui de les surmonter. C’est en définitive le défi qui est lancé aux juridictions constitutionnelles, ainsi qu’à l’ensemble des gouvernants et responsables de la vie politique.

C’est aussi le défi que, comme y a insisté le Secrétaire général de l’OIF, le Président Abdou Diouf en ouvrant les travaux de votre congrès, la Francophonie s’est donné pour ambition de relever. La déclaration de Bamako en a fixé avec précision et solennité les termes de référence qui engagent les États et gouvernements de l’OIF. À ceux-ci, il revient de donner les moyens aux juridictions constitutionnelles d’endiguer les crises, de les réduire, sinon de les résorber, de les normaliser… Il leur est imparti un rôle dans le processus de prévention et de résolution mis en place par le chapitre 5 de la déclaration. Ce qui suppose… qu’elles existent et continuent d’exister malgré les menaces, réelles, qui pèsent sur elles ou certaines d’entre elles, malgré la survenance de circonstances, de crises peu propices à leur fonctionnement. C’est la voie, souvent étroite… d’institutions dont le destin est d’être confronté à des situations et des crises qui sont pour elles la source de tous les dangers en même temps que leur raison d’être… et pour nous d’espérer.

ANNEXE

Rôle assigné par la Constitution aux Cours et Conseils constitutionnels en cas de crise (tiré des réponses au questionnaire adressé aux conseils et cours en vue du Congrès)

Albanie

La Constitution ne prévoit pas explicitement le rôle de la Cour constitutionnelle dans les hypothèses de crise.
Cependant en cas d’édiction de mesures exceptionnelles et durant leur entière durée d’application, toute modification des principes de fonctionnement des institutions ou restriction des libertés fondamentales ne peut être fait qu’en vertu d’une loi qui, en absence de dispositions express, reste soumise à la Constitution et de ce fait au contrôle de constitutionnalité opéré par la Cour constitutionnelle.

Implicitement la Constitution attribue un rôle de « garde-fou » à la Cour constitutionnelle qui en cas de situation de crise reste garante de la protection des droits et libertés fondamentales.

Belgique

En hypothèse de crise, la Constitution belge assigne à la Cour constitutionnelle uniquement un rôle de résolution et non de prévention des conflits de compétence entre les différents législateurs : l’autorité fédérale, les communautés et les régions. Le texte fondamental ne confie à la Cour aucun rôle ni en matière de vérification et de consolidation des pouvoirs du Chef de l’État ou de nomination des ministres, ni en matière d’élections. De plus, la Cour n’intervient pas lors de la mise en œuvre de la procédure dite de la « sonnette d’alarme » et pas non plus au cours de la procédure de prévention des conflits d’intérêt entre les différentes collectivités politiques fédérales et fédérées.

Bénin

La Constitution du Bénin a prévu des dispositions particulières. Ainsi :

  • En cas de vacance de la Présidence de la République par décès, démission ou empêchement définitif, l’Assemblée nationale se réunit pour statuer à la majorité absolue de ses membres. Le Président de l’Assemblée nationale saisit la Cour constitutionnelle qui, statuant à la majorité absolue des membres la composant, constate et déclare la vacance de la Présidence de la République. (Article 43 de la Loi organique sur la Cour constitutionnelle). Les fonctions de Président de la République, à l’exception de celles mentionnées aux articles 54 alinéa 3, 58, 60, 101 et 104 sont provisoirement exercées par le Président de l’Assemblée nationale.
  • En cas de mise en accusation du Président de la République devant la Haute cour de justice, le Président de la Cour constitutionnelle assure son intérim et exerce toutes les fonctions de Président de la République, à l’exception de celles mentionnées aux articles 54 alinéa, 3, 58, 60, 101 et 154. La Cour constitutionnelle est alors provisoirement présidée par le Vice-président (article 45 de la Loi organique).
  • En cas de coup d’État, de putsch, d’agression par des mercenaires ou de coup de force quelconque, « tout membre d’un organe constitutionnel a le droit et le devoir de faire appel à tous les moyens pour rétablir la légitimité constitutionnelle, y compris le recours aux accords de coopération militaire ou de défense existants » (art. 66 de la Constitution). La Cour constitutionnelle ainsi que ses membres pris individuellement sont donc astreints à ce devoir sacré.
  • Dans l’hypothèse de l’article 68 (prise de mesures exceptionnelles), le Président de la République consulte le Président de la Cour constitutionnelle qui donne son avis motivé. La Cour constitutionnelle statue sur les mesures exceptionnelles prises par le Président de la République lorsque celles-ci suspendent les droits des citoyens garantis par la Constitution.
  • Dans tous les cas de dysfonctionnement des institutions non explicitement prévus, la Cour constitutionnelle intervient sur le fondement de l’article 114 de la Constitution du 11 décembre 1990 qui énonce : « La Cour constitutionnelle et la plus Haute juridiction de l’État en matière constitutionnelle… Elle et l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics ».

Burkina Faso

Le rôle qu’assigne la Constitution au Conseil constitutionnel burkinabé en hypothèse de crise est le suivant : le Conseil constitutionnel est officiellement saisi par le Chef de l’État en période de crise et celui-ci est tenu de lui donner son avis. Il joue un rôle consultatif.

Cambodge

La Constitution du Royaume du Cambodge assigne un rôle à la Cour constitutionnelle en période de crise. On a vu qu’aux termes de l’article 92, tous les votes de l’Assemblée nationale contraires aux principes de sauvegarde de l’indépendance, de la souveraineté, de l’intégrité territoriale du Royaume du Cambodge, et portant atteinte à l’unité politique ou à l’administration du pays, doivent être réputés nuls. Le Conseil constitutionnel est seul compétent pour prononcer cette nullité.

Cameroun

En période de crise, la Constitution camerounaise ne confère aucun rôle à la Cour suprême.

Centrafrique

En hypothèse de crise, la Cour constitutionnelle du Niger donne son avis. Le Président de la Cour préside le Comité spécial en cas d’empêchement définitif ou de maladie du Président de la République (art. 34).

Comores

La Cour constitutionnelle, saisie par le gouvernement, constate la vacance de la Présidence de l’Union et se prononce sur la mise en œuvre des dispositions de l’article 14 de la Constitution de l’Union.

Congo Brazzaville

Le rôle que la Constitution assigne à la Cour constitutionnelle du Congo Brazzaville varie selon le type de crise visé. Ainsi :

  • En cas de décès ou empêchement définitif du candidat avant le premier tour, la Cour constitutionnelle prononce le report de l’élection présidentielle (art. 63 alinéa 1er).
  • En cas de décès ou empêchement définitif de l’un des deux candidats les plus favorisés au premier tour, avant la proclamation des résultats, la Cour déclare qu’il soit procédé de nouveau à l’ensemble des opérations électorales (art. 63 alinéa 2).
  • Dans ces deux premiers cas, la Cour constitutionnelle peut proroger les délais relatifs à la fixation de la date du premier tour du scrutin de l’élection du Président de la République de trente jours au moins et quarante jours au plus (art. 62), lorsqu’elle est saisie par le Président de la République, le Président de l’une ou de l’autre chambre du Parlement, ou par tout intéressé (art. 63 alinéa 3).

La Cour constitutionnelle joue également un rôle :

  • En cas de vacance de la Présidence de la République par décès, démission ou toute autre cause d’empêchement définitif. Dans ces hypothèses, la Cour constate et déclare la vacance sur saisine du Président de l’Assemblée nationale (art. 70 alinéa 2) ;
  • En cas de circonstances exceptionnelles. Dans ce cas, le président de la Cour constitutionnelle et consulté par le Président de la République avant de prendre des mesures exceptionnelles (art. 84 alinéa 1er).

France

La mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels de l’article 16 ne peut se faire qu’après consultation officielle du Conseil constitutionnel. L’article 53 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel précise que l’avis doit être motivé et publié.

Le Conseil constitutionnel est appelé également à donner son avis, sans pouvoir le rendre public, sur toutes les mesures prises par le Président de la République dans le cadre de ses pouvoirs exceptionnels, étant précisé que le troisième alinéa de l’article 16 précise que « ces mesures doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission ».

L’article 16 a été complété en 2008 pour permettre au Conseil constitutionnel d’exercer un véritable contrôle sur le maintien en vigueur des pouvoirs exceptionnels. Il n’existait auparavant aucun contrôle en la matière. Dorénavant :

  • Après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel pourra être saisi par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions énoncées au premier alinéa de l’article 16 demeurent réunies. Il se prononcera dans les délais les plus brefs par un avis public.
  • Il procédera de plein droit à cet examen et se prononcera dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée.

Le Conseil constitutionnel ne dispose en principe d’aucune compétence pour connaître d’une autorisation de déclaration de guerre ou de maintien, au-delà de quatre mois, des forces armées à l’étranger.

Pour ce qui concerne l’état de siège, la Constitution ne donne aucune compétence particulière au Conseil constitutionnel. Celui-ci peut toutefois être saisi de la loi prorogeant l’état de siège en application de l’article 61 de la Constitution. Dans ce cas, il pourrait vérifier si les conditions exigées pour la mise en place de l’état de siège sont réunies et rappeler aux pouvoirs publics et aux autorités administratives et juridictionnelles que continue de s’exercer l’ensemble des droits garantis par la Constitution lorsque la situation n’exige pas d’y porter atteinte (Article L. 2121-8 du code de la défense).

Gabon

En vertu des dispositions de l’article 83 de la Constitution du Gabon, aux termes desquelles elle est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics et de celle de l’article 88 de la Constitution selon lesquelles elle dispose du pouvoir d’interpréter la Constitution et les autres textes à valeur constitutionnelle, la Cour constitutionnelle est habilitée à régler toutes les crises, même celles qui ne sont pas expressément définies par la Constitution.

Pour celles des crises qui le sont, la Constitution assigne à la Cour constitutionnelle un rôle tantôt juridictionnel, tantôt consultatif.

Le rôle de la Cour constitutionnelle est juridictionnel en cas :

  • de report de l’élection présidentielle consécutif au décès de l’un des candidats (article 10, alinéas 1 et 2 de la Constitution) ;
  • de vacance ou d’empêchement du Président de la République (article 13 de la Constitution).
  • d’empêchement du président de la république en exercice non réélu (article 11, alinéas 4, 5 et 6 de la Constitution) ;
  • de conflit d’attribution entre les institutions de l’État (article 84 de la Constitution) ;
  • de conflit opposant le Conseil National de la Communication à tout autre organisme public (article 84 de la Constitution).

Dans le cas de la vacance ou de l’empêchement définitif du Président de la République, la Cour constitutionnelle statue par décision sur saisine du Gouvernement statuant à la majorité absolue de ses membres, à défaut, des bureaux des deux chambres du Parlement statuant à la majorité de ses membres.

Dans le cas d’un conflit d’attribution entre les institutions de l’État, la Cour constitutionnelle statue par décision sur saisine, soit du Président de la République, soit du Premier Ministre, soit du Président de chacune des chambres du Parlement, soit d’un dixième des membres d’une chambre, soit du Président de la Cour de Cassation, soit du Président du Conseil d’État, soit du Président de la Cour des Comptes ainsi que de tout Président de corps constitué (article 62 de la Loi Organique sur la Cour constitutionnelle).

Dans le cas d’un conflit opposant le Conseil National de la Communication à tout autre organisme public, la Cour constitutionnelle statue par décision sur saisine du Président du Conseil National de la Communication ou de l’organisme public (article 62a de la Loi Organique sur la Cour constitutionnelle).

Le rôle de la Cour constitutionnelle est consultatif en cas de mise en application des dispositions de l’article 26 de la Constitution.

Dans ce cas, la Cour constitutionnelle, consultée par le Président de la République, donne un avis dans un délai maximum de quarante-huit heures à compter de sa saisine.

L’avis porte sur la réunion des conditions exigées par le texte susvisé et sur les mesures que le Président de la République se propose de prendre (article 56 de la loi organique sur la Cour constitutionnelle).

Mali

Le rôle assigné à la Cour constitutionnelle malienne en situation de crise est le suivant. Saisie dans les conditions prévues par la Constitution, la Cour joue un rôle de régulation, de contrôle et de protection des institutions républicaines. Son intervention en cas de crise permet de remettre chaque institution à sa place constitutionnelle et légale. La Cour a un rôle d’attribution, elle ne peut agir en dehors des mécanismes prévus par la Constitution.

Maroc

Concernant les différentes situations de crise, la Constitution ne prévoit l’intervention du Conseil constitutionnel marocain que dans le cas de l’État d’exception, mais uniquement à travers la consultation par le Roi du seul président du Conseil aussi bien pour proclamer que pour mettre fin à cet état.

Il convient de noter cependant que dans les cas prévus par la Constitution comme situations de crise, le Conseil peut intervenir à travers notamment le contrôle de conformité à la Constitution, particulièrement des lois organiques et des lois qui interviennent pendant ces situations.

L’intérêt de ce contrôle serait notamment au profit de la protection des droits et libertés.

Maurice

En ce qu’il s’agit de la non-conformité des lois à la Constitution mauricienne et du bien-fondé de la décision du Président de la République pour dissoudre l’Assemblée Nationale, la Cour Suprême a une compétence exclusive pour résoudre ces problèmes.

Niger

En hypothèse de crise, la Constitution de la République du Niger assigne à la Cour constitutionnelle les missions suivantes :

  • l’empêchement absolu et la démission du Président de la République sont constatés par la Cour constitutionnelle (art. 42 et 118) ;
  • Dans le cas prévu à l’article 53, le Président de la République prend les mesures exceptionnelles après consultation de certains chefs d’institutions dont le Président de la Cour constitutionnelle ;
  • La Cour se prononce sur les conflits d’attribution entre les institutions de l’État (art. 109) ;
  • En cas de mise en accusation du Président de la République devant la Haute Cour de Justice pour crime de haute trahison, son intérim est assuré par le Président de la Cour constitutionnelle (art. 42 et 118) ;
  • Le Président de la Cour est membre du Conseil de la République.

Roumanie

Les attributions de la Cour constitutionnelle de la Roumanie sont prévues par l’article 146 de la Constitution. La majorité de ces attributions vient la vérification de la constitutionnalité des lois et des ordonnances. Il y a trois catégories d’attributions de la Cour constitutionnelle, de nature à prévenir et combattre les éventuelles situations de crise.

  • La première attribution est celle prévue par l’article 146 par (e). La Cour statue sur les conflits juridiques de nature constitutionnelle entre les autorités publiques, sur demande du Président de la République, du Président de l’une des deux chambres, du Premier ministre ou du Président du Conseil supérieur de la magistrature. Cette compétence a été consacrée par la loi n° 429/2003 portant révision de la Constitution. On peut dire qu’elle ne concerne pas les conflits appartenant au contentieux constitutionnel, mais tous les conflits de nature constitutionnelle. Dans la jurisprudence de la Cour, le conflit juridique de nature constitutionnelle peut survenir entre deux ou plusieurs autorités et peut concerner leurs attributions prévues par la Constitution, c’est-à-dire des conflits de compétence pouvant entraîner des blocages institutionnels. Le conflit juridique de nature constitutionnelle entre les autorités publiques suppose des actes ou des actions concrètes par lesquels une ou plusieurs autorités assument des compétences, attributions ou pouvoirs qui appartiennent constitutionnellement à d’autres autorités publiques, ces dernières refusant leurs prérogatives ou déclinant leurs compétences.
  • La seconde attribution est celle prévue par l’article 146 par (g). La Cour constate l’existence des circonstances qui justifient l’intérim dans l’exercice de la fonction de Président de Roumanie et communique ses constatations au Parlement et au gouvernement.
  • La troisième attribution est celle prévue par l’article 146 par (h). La cour donne un avis consultatif sur la proposition de suspension du Président de la Roumanie de ses fonctions.

Sénégal

Au Sénégal, lorsque les pouvoirs exceptionnels sont exercés après la dissolution de l’Assemblée nationale, la date des scrutins fixée par le décret de dissolution ne peut être reportée, sauf cas de force majeure constaté par le Conseil constitutionnel.

Le Conseil constate aussi la démission, l’empêchement définitif ou le décès du Président de la République.

Suisse

Selon les dispositions de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, le Tribunal fédéral intervient en cas de crise. Ainsi, on peut citer principalement l’art. 189 sur les compétences du Tribunal fédéral qui dispose que :

1. Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation :

a. du droit fédéral ;

b. du droit international ;

c. du droit intercantonal ;

d. des droits constitutionnels cantonaux ;

e. de l’autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public ;

f. des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.

2. Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.

3. La loi peut conférer d’autres compétences au Tribunal fédéral.

4. Les actes de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.

Tunisie

En hypothèse de crise, la Constitution de la Tunisie prévoit les dispositions suivantes :

En cas de vacance de la présidence de la République (décès, démission, empêchement absolu), le Conseil constitutionnel se réunit immédiatement et constate la vacance définitive à la majorité absolue de ses membres. Il adresse une déclaration à ce sujet aux présidents des deux chambres. Le président de la Chambre des députés assure l’intérim pour une période allant de 45 à 60 jours. Un nouveau président est élu durant cette période (article 57).

Possibilité de soumission de toutes questions touchant à l’organisation et au fonctionnement des institutions (article 72 de la Constitution).

Discours de clôture

Monsieur Robert S. M. Dossou

Président de la Cour constitutionnelle du Bénin Président de l’ACCPUF

Mesdames et Messieurs les Délégués au congrès de Cotonou,

Le rideau vient de tomber sur les travaux du 5e congrès de notre association, qui s’est tenu à Cotonou, en République du Bénin, du 23 au 25 juin 2009.

Je vous remercie d’avoir répondu favorablement à l’invitation de mon éminent prédécesseur, Monsieur le Président Dé Albert Millogo, Président du Conseil constitutionnel du Burkina Faso, qui présidait aux destinées de notre association commune et sous les auspices de qui s’est tenu ce congrès.

Sans mettre à mal la modestie du Président Millogo, il me plaît de lui dire que je salue, avec admiration, l’œuvre qu’il a accomplie à la tête de l’association. En ce début du mandat que vous m’avez fait la confiance de me confier, je prends l’engagement de suivre la voie qu’il a tracée et de maintenir haut, le flambeau qu’il m’a transmis.

Mesdames et Messieurs, le congrès de Cotonou a été un moment d’intenses échanges. Je note avec satisfaction que nous ne nous sommes pas contentés d’échanges intra muros, mais que nous avons ouvert la réflexion à des universitaires, pour partager nos visions respectives sur les problèmes générés par les crises et leur gestion et prévention par les juridictions constitutionnelles. Chacun a donc pu s’enrichir de la vision de l’autre.

Cette approche de visions partagées mérite, à mon avis, d’être encouragée.

Les soubresauts qui agitent actuellement certains pays de l’espace francophone montrent combien le choix du thème du congrès de Cotonou a été judicieux et actuel. Mais au-delà de son actualité, ce thème invite toutes les juridictions constitutionnelles ou à compétence constitutionnelle à rechercher et à trouver les voies efficaces d’une concertation permanente et rapide, puis d’une solidarité active, leur permettant de pouvoir continuer de jouer leur rôle constitutionnel d’organe de régulation des conflits pour une gouvernance saine et apaisée, et au-delà, leur rôle de préservation de la paix, puis de consolidation de la démocratie, notamment dans les démocraties nouvelles ou rétablies.

En acceptant de rehausser de leur présence la cérémonie d’ouverture du 5e congrès de Cotonou, leurs Excellences Docteur Boni Yayi, Président de la République du Bénin et Monsieur Abdou Diouf, Secrétaire général de la Francophonie, ont donné une preuve supplémentaire de leur engagement au service de la francophonie, et du bon fonctionnement de ses organes. Je renouvelle ici, à l’un et à l’autre, et au nom de vous tous, l’expression de mon infinie gratitude, et les assure que l’ACCPUF s’engagera à fond sur les pistes de réflexion qui se dégagent de leurs allocutions à cette cérémonie d’ouverture.

Quant à vous, chers collègues et délégués au congrès, je vous remercie, une fois de plus, pour votre présence et puis votre participation aux travaux, et vous invite à l’indulgence pour tout ce qui n’a pu être à la hauteur de vos attentes dans l’organisation du congrès.

Annexes

Association des Cours Constitutionnelles ayant en Partage l’Usage du Français

23-25 juin 2009 – Cotonou, Bénin

Lieu : Palais des Congrès de Cotonou

Programme

Thème : Les juridictions constitutionnelles et les crises

Lundi 22 juin 2009

Matinée

8 h 00 –

12 h 00 Arrivée, accueil et enregistrement des participants à leur arrivée au Palais des Congrès

Après-midi

14 h 30 –

15 h 00 Enregistrement des participants

15 h 00 –

18 h 00 Réunion du bureau de l’ACCPUF (Palais des Congrès)

18 h 30 Cocktail de bienvenue offert par le Président de la Cour constitutionnelle du Bénin (Palais des Congrès)

Mardi 23 juin 2009

Matinée

8 h 00 –

10 h 00 Enregistrement des participants à leur arrivée au Palais des Congrès

10 h 00 –

12 h 00 Ouverture du 5e congrès de l’ACCPUF

Allocution de bienvenue de Maître Robert DOSSOU,

Président de la Cour constitutionnelle du Bénin

Discours de M. Dé Albert MILLOGO,

Président du Conseil Constitutionnel du Burkina Faso,

Président de l’ACCPUF

Discours de Son Excellence Abdou DIOUF,

Secrétaire général de la Francophonie

Allocution d’ouverture de son Excellence Docteur Boni YAYI,

Président de la République du Bénin

Rafraîchissement

13 h 00 –
14 h 30 Déjeuner Palais des congrès

Après-midi

Président : Monsieur Dé Albert MILLOGO

Rapporteur : Madame Florence AUBRY GIRARDIN (Suisse)

14 h 30 –

15 h 30 Synthèse des réponses au questionnaire,

par Madame Marie Christine MEININGER, Secrétaire général ACCPUF

15 h 30 –

16 h 00 Communication : La Cour Suprême du Canada face aux crises constitutionnelles,

par Madame Marie DESCHAMPS

16 h 00 –

16 h 15 Pause – café

16 h 15 –

18 h 00 Débats et synthèse par le rapporteur

19 h 30 Dîner de gala offert par le Président de la République

en l’honneur de Son Excellence Monsieur Abdou DIOUF,

Secrétaire général de la francophonie (Palais de la Présidence de la République)

Mercredi 24 juin 2009

Matinée

Les juridictions constitutionnelles et les crises : les crises prévues par la Constitution

Président : Monsieur Marc Joseph Marie BOSSUYT, Président de la Cour constitutionnelle belge

Rapporteur : Monsieur Gérard Joseph ANGOH, juge à la Cour Suprême de l’Île Maurice

9 h 00 –

9 h 30 Rapport introductif,

par Monsieur Didier MAUS du Tribunal constitutionnel d’Andorre

9 h 30 –

9 h 45 Communication : Les Cours constitutionnelles et les crises,

par Monsieur Abdou ASSOUMA,

Président de la Cour constitutionnelle du Togo

9 h 45 –

10 h 15 Communication : Les juridictions africaines et les crises : cas du Togo,

par Monsieur Adama KPODAR

10 h 15 –

10 h 45 Communication : Les juridictions africaines et les crises : cas du Bénin,

par Monsieur Joël AÏVO

10 h 45 –

11 h 00 Pause – Café

11 h 00 –

13 h 00 Débats et Synthèse par le rapporteur

13 h 00 –

14 h 30 Déjeuner (Palais des Congrès)

Après-midi

Président : Monsieur Bernard CORBOZ (juge Fédéral Tribunal Fédéral Suisse)

Rapporteur : Monsieur Joseph MOUGUIAMA (Gabon)

14 h 30 –

15 h 00 Les Cours constitutionnelles et la déclaration de Bamako,

par Madame Christine DESOUCHES

15 h 00 –

15 h 30 Communication : La Conférence mondiale de justice constitutionnelle, un enjeu pour l’ACCPUF en tant que membre fondateur,

par Monsieur Schnutz Rudolf DÜRR

15 h 30 –

15 h 45 Pause – Café

15 h 45 –

17 h 30 Débats et synthèse par le rapporteur

20 h 00 Dîner offert par le Président de l’ACCPUF,

Monsieur Dé Albert MILLOGO (Palais des Congrès)

Jeudi 25 Juin 2009

Matinée

Les juridictions constitutionnelles et les crises : le traitement des crises à travers l’exercice des compétences des juridictions

Président : Madame Jacqueline GUILLENCHMIDT, Membre Conseil constitutionnel Français

Rapporteur : Monsieur Marc Joseph Marie BOSSUYT, Président de la Cour constitutionnelle belge

9 h 00 –

9 h 30 Communication : Les juridictions constitutionnelles et les crises électorales en Afrique,

par Monsieur Stéphane BOLLE

9 h 30 –

10 h 30 Débat et synthèse

10 h 30 –

10 h 45 Pause – Café

10 h 45 –

12 h 00 Présentation du rapport général,

par le Professeur Jean du BOIS de GAUDUSSON :

discussion et adoption Recommandations

12 h 00 –

13 h 30 Déjeuner (Palais des congrès)

Après-midi

Assemblée générale

14 h 30 –

16 h 00 Assemblée générale

16 h 00 –

17 h 30 Cérémonie de clôture

17 h 30 Cocktail

20 h 00 Dîner libre

Vendredi 26 Juin 2009

9 h 30 –

15 h 00 Excursion sur OUIDAH

Samedi 27 ET Dimanche 28 Juin 2009

Départ des délégations.

 

Questionnaire
Les Cours constitutionnelles et les crises

I) 1.1 – La Constitution prévoit-elle des dispositions particulières en période de crise ?

Si oui lesquelles ?

1.2 – Quels types de crises sont visés ?

  • guerre civile, atteinte à la sécurité extérieure et intérieure, conflits armés,
  • état d’urgence, circonstances exceptionnelles,
  • empêchement du fonctionnement normal des pouvoirs publics, démission, destitution, empêchement du chef de l’État
  • conflit entre les entités d’un État fédéral
  • putsch, coup d’État, mercenariat
  • autres.

1.3 – Quel rôle la Constitution assigne-t-elle à votre institution dans une telle hypothèse ?

1.4 – Ces dispositions ont-elles déjà été mises en œuvre ? Avec quel succès ? Quels ont été les obstacles et difficultés ?

1.5 – Quelle appréciation portez-vous sur ces dispositions ?

II) Avez-vous rencontré et traité des crises dans vos domaines de compétence concernant :

  • le contrôle de constitutionnalité ;
  • la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
  • la régulation du fonctionnement des pouvoirs publics ;
  • l’organisation, le déroulement ou les résultats des élections.

III) Votre juridiction s’est-elle trouvée confrontée à des crises non directement prévues par la Constitution ou sans rapport avec celle-ci à l’origine ? Quel a été son rôle ?

IV) Est-ce qu’une révision de la Constitution a entraîné une crise dont votre Cour a eu connaissance ?

V) Dans tous ces cas, votre institution a-t-elle joué le rôle qui lui était assigné par la Constitution ?

VI) Pouvez-vous fournir la jurisprudence relative à l’intervention de votre institution dans une crise politique ?

VII) A-t-elle joué un rôle dans un processus de sortie de crise et de conso- lidation de la paix ?

VIII) Votre Cour a-t-elle déjà été appelée à intervenir dans une crise régionale ou internationale ?

IX) Votre Cour a-t-elle été amenée à jouer un rôle en matière de restric- tion des libertés publiques dans la lutte contre le terrorisme ? Pouvez-vous citer des exemples de jurisprudence ?

X) Votre institution a-t-elle pris des décisions qui ont permis d’éviter des crises ?

XI) Autres commentaires, suggestions, propositions…

Hymne du 5e Congrès de l’ACCPUF
Paroles : Guy Ossito Midiohouan
Musique : Félix Nassi

Refrain

Garantir la conformité des lois à la Constitution

Veiller à la régularité des élections

Réguler le fonctionnement des pouvoirs publics

Consolider la démocratie,

Telles sont nos missions au sein de l’ACCPUF.

Couplet 1

Ensemble, œuvrons sans relâche

Pour renforcer l’État de droit.

Faire respecter les droits humains

Pour la défense des libertés publiques

Nos peuples nous font confiance

Couplet 2

Ensemble, œuvrons sans relâche

Pour échanger et coopérer

Pour former et fraterniser.

Pour une solidarité francophone

Nos peuples nous font confiance

Couplet 3

Ensemble, œuvrons sans relâche

Pour poursuivre notre parcours depuis 97

Pour concrétiser les principes d’égalité

Que nos compétences dissolvent les crises

Nos peuples nous font confiance

Couplet 4

Ensemble, œuvrons sans relâche

Pour que la paix règne sur la terre

Pour que l’amour règne parmi nous

Pour que tous les cœurs soient à la joie

Nos peuples nous font confiance

Coda : Viva ! viva ! Le cinquième Congrès à Cotonou.

Viva ! Le Secrétaire général de la Francophonie.

Viva ! Viva ! Le Président Abdou Diouf.

Viva ! Viva ! Le Président Boni Yayi.

Les crises…
et nos instances de régulation constitutionnelle

C’était un soir

La fatigue faisait déjà de mes os

Le reliquat de son parcours

Et mon être – assis au clair

De mes pensées – jetait déjà l’ancre

Aux intimes de l’évanescence

Soudain,

Mes yeux fermés, mon écran mental s’emplit

D’un film L’Auto – élection ou la Démocratie vivante,

Un posthume du Patriarche Sembène Ousmane

Avec un scénario de Bob de Rhodésie

Un Kényan né en Tunisie d’une mère

Togolaise Diplômé de l’école de Cinéma du

Cameroun 12 ans de stage professionnel au Kremlin

Et le film,

Une succession de plans inouïs

Où l’ironie rivalise de génie

Un peuple massif, très joyeux et confiant

Discipliné et sécurisé dans les rangs vers le bureau de vote

Sous le sourire immense des canons

Un peuple fiévreux de Démocratie

Des dirigeants enthousiasmant de transparence

Le film,

Des Voisins, donc des frères, en nombre massif

Naturalisés en une nuit – une utilisation africaine du numérique –

Et généreusement invités à venir massivement voter

Pour la consolidation de nos liens

La vivacité de la démocratie concertée, transfrontalière

– Ciment avéré des États-Unis d’Afrique –

Et la Dynamisation de la paix pour nos peuples

Le film,

C’est des listes Électorales Permanentes des infiltrés

Avalisées par les Hauts Contrôleurs Constitutionnels –

Qui réussissent néanmoins à enregistrer le vote des morts

Pour l’Élection du Président des vivants

Sacrée Invention déjà brevetée –

Des pieds qui marchent vers l’isoloir

Sécurisés au canon pointé,

À l’effigie du Président

Des urnes qui marchent avec des pieds

Des observateurs assermentés de la Tour Nationale de Contrôle

Constitutionnel Vers la CENI, la CENA, etc

Le film, c’est des CENA,

Des CENA qui – sous l’œil vigilant des Instances de Régulation Constitutionnelle –

Et fuyant la chaleur des locaux nuisible aux bulletins

Délocalisent les décomptes

Au palais de la Présidence.

Le lieu le plus sûr – barbelé de canon –

Pour un dépouillement beaucoup plus public

Et pour une meilleure proclamation des résultats manufacturés

Des Instances de Régulation généralement présidées

Par des Présidentes souvent parfois intègres

Mais parfois souvent désintégrées par une amitié intense avec le Palais

Pour l’équilibre ethnico social de la Démocratie Nationale

Des Instances de Régulation qui ont le génie

De résultats conflictuels avec le vote des peuples

Des résultats poudriers de crises ethniques, militaires…

Heureusement qu’au pays de la Désertification Avancée

La sécheresse n’a pas asséché la moelle des Sages

Qui ont non au Référendum frelaté

Désormais donc

Et pour la fertilisation de nos Démocraties

À exporter aux quatre coins du continent

Disons non, et déjà en amont, aux élections frelatées

Désormais que nos Instances de Régulation Constitutionnelle

S’appelle Niamey pour dire non

Aux référendums constitutionnellement anticonstitutionnels

Ou anticonstitutionnellement… constitutionnels

Pour désintoxiquer nos élections

Mieux démocratiser nos Nations

Et tuer à jamais les canons

Désintoxiquons d’abord nos modes de désignation des Sages

Polluons moins la composition de nos instances

Dépolitisons le parcours qui y conduit

Évitons donc des Instances de copains

Sinon vain est notre effort

Et forte sera notre haine

Les uns contre les autres

Pour notre mort éternelle

Cotonou, le 21 juin 2009

Érick-Hector HOUNKPÊ

Poète, Comédien, Conteur et Metteur en Scène

95 96 47 46/97 32 00 47

Liste des Cours membres

  • Membres de l’ACCPUF
  • Cour constitutionnelle, ALBANIE
  • Tribunal constitutionnel, ANDORRE
  • Cour constitutionnelle, ARMÉNIE
  • Cour d’Arbitrage, BELGIQUE
  • Cour constitutionnelle, BÉNIN
  • Cour constitutionnelle, BULGARIE
  • Conseil constitutionnel, BURKINA FASO
  • Cour constitutionnelle, BURUNDI
  • Conseil constitutionnel, CAMBODGE
  • Cour suprême, CAMEROUN
  • Cour suprême, CANADA
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  • Tribunal fédéral, SUISSE
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Membres observateurs

  • Conseil constitutionnel, ALGÉRIE
  • Cour constitutionnelle, Royaume de BAHREIN
  • Cour constitutionnelle, HONGRIE

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