Association des Cours
Constitutionnelles Francophones

Le droit constitutionnel dans l’espace francophone

Retour  |  Accueil  >  Publications  >  Bulletin n° 6

Bulletin n° 6

Le statut, le financement et le rôle des partis politiques: un enjeu de la démocratie

  •  Paris, France
  • N°ISBN 2-914106-09-2
  • © ACCF

Accès aux chapitres

Avertissement

Le présent bulletin n° 6 restitue les interventions des participants au 4e séminaire des correspondants nationaux de l’Association des Cours constitutionnelles ayant en partage l’usage du français (ACCPUF), qui s’est tenu à l’Organisation internationale de la Francophonie du 1er au 3 décembre 2004. Les interventions reproduites dans cette publication ont donc été classées en fonction de l’ordre chronologique dans lequel les participants ont présenté leur exposé lors du séminaire.

Avant-propos

par Anne Roland,
Correspondante nationale de l’ACCPUF,
Registraire,
Cour suprême du Canada

Cours et conseils constitutionnels membres de l’Association des Cours constitutionnelles ayant en partage l’usage du français sont interpellés par les enjeux de la démocratie. L’un des plus important est certainement le rôle que jouent les partis politiques au sein des pays membres de même que leur statut et leur financement. C’est le thème abordé par le séminaire des correspondants de décembre 2004.

Ce sujet est fort important comme nous le rappellent les principes fondamentaux énoncés dans la Déclaration de Bamako adoptée en novembre 2000. Celle-ci confirme l’adhésion des membres de l’Organisation internationale de la Francophonie à l’idée que l’existence des partis politiques dans leur pluralité appuie la cause des valeurs fondamentales et des droits de l’homme. La Déclaration de Bamako énonce l’engagement des pays membres de la Francophonie envers « la tenue d’élections libres, fiables et transparentes », ce qui est une des pierres angulaires de l’objectif de « la vie politique apaisée ».

Il va sans dire que chaque pays a sa spécificité, mais les éléments étudiés dans le cadre de ce séminaire sont quasiment universels. Les séminaires des correspondants de l’ACCPUF tenus dans le passé sur des sujets touchant les activités essentielles des cours et conseils constitutionnels nous enseignent que les participants ont à cœur de partager l’information concernant leur propre juridiction. Cet enrichissement mutuel est facilité par la réflexion préalable suscitée par les questionnaires [1] que le secrétariat de l’ACCPUF transmet avant le éminaire à chaque juridiction. Ceci permet d’orienter plus efficacement les discussions de façon constructive et inclusive lors de la rencontre.

Ce séminaire s’inscrit dans le prolongement de celui de 2003 qui se penchait sur le rôle des cours et conseils constitutionnels en période électorale. L’analyse du statut des acteurs principaux des systèmes électoraux, soit les partis politiques, offre aux correspondants participant au séminaire une occasion de faire le bilan de la situation dans leur propre pays, de saisir les enjeux au sein de la Francophonie et de profiter des expériences des autres. L’appui que les correspondants donneront au sortir de ce séminaire aux cours et conseils constitutionnels où ils œuvrent, s’en trouvera enrichi.

Une fois encore l’ACCPUF offre un espace francophone où chacun peut librement s’exprimer et venir chercher des solutions concrètes et vécues à des questions qui sont l’enjeu de la démocratie.


Propos introductifs

par Jean-Claude Colliard
Membre du Conseil constitutionnel français,
Professeur à l’Université de Paris I

Les partis politiques comme enjeu de la démocratie

Il n’est pas si facile que cela de définir la démocratie. Bien sûr nous savons encore assez de grec pour nous souvenir que cela veut dire « le pouvoir du peuple ». Et pourtant je ne crois pas que nous puissions trouver, dans les pays que nous qualifions, généralement de manière intuitive, de démocraties, d’exemple où le peuple soit en tant que tel au pouvoir, il ne l’est dans le meilleur des cas que par l’intermédiaire de ses représentants. Car nos démocraties contemporaines sont représentatives, les deux termes de démocratie et de régime représentatif, antinomiques au moment de la Révolution française, s’étant rejoints au milieu du XIXe siècle. Mais cela ne suffit pas: la démocratie telle que nous l’entendons, et c’est loin du sens originel, c’est aussi le respect du citoyen, de ses droits et de sa liberté.

Lorsque je m’essaye à l’exercice, j’ai l’habitude de dire que finalement la démocratie d’aujourd’hui c’est l’addition d’un certain nombre d’éléments que l’on peut regrouper autour de trois grands axes:

  • Des principes d’architecture institutionnelle : le suffrage universel bien sûr, et réellement universel c’est-à-dire sans autres exclusions que celles tenant à l’âge, à la capacité, à la nationalité (encore le point est-il en discussion pour les élections locales); la représentation et l’honnêteté de celle-ci, même si de nombreux systèmes électoraux sont envisageables; la séparation des pouvoirs de manière à ce que, selon la vieille formule de Montesquieu, le pouvoir arrête le pouvoir lorsqu’il pourrait devenir oppressif;
  • L’exercice d’un réel pluralisme : cela suppose d’abord la possibilité de libre choix de la part des électeurs, avec des garanties pour que le vote soit effectivement libre, personnel et secret ; le pluralisme des projets de manière à ce que le citoyen se prononce avec des enjeux réels, le type de société qu’il veut voir édifier, les priorités qu’il entend voir consacrées et qu’il ne vote pas uniquement pour des noms ou des images, et la dérive contemporaine est de ce point de vue préoccupante ; ce que j’appelle volontiers l’immédiateté du choix, c’est-à-dire que le vote débouche sur un résultat clair qui ne soit pas travesti par les arrangements parlementaires et on y arrive aujourd’hui soit par l’élection présidentielle soit par une élection parlementaire suffisamment polarisée pour qu’elle soit en réalité l’élection du Premier ministre (comme cela se passe dans la plupart des pays de l’Union européenne);
  • Enfin, ce que l’on a pris l’habitude d’appeler « l’État de droit » et le succès contemporain de cette formule est significatif: c’est d’abord la garantie des droits des citoyens, proclamés par les textes et effectivement assurés, à tout le moins par l’indépendance de la justice ; c’est ensuite le vieux principe de légalité ; à savoir que l’État lui-même doit agir selon le droit qu’il a posé et son extension contemporaine au contrôle de constitutionnalité, à savoir que la loi ellemême, pourtant expression des représentants du souverain, doit respecter les normes supérieures, la Constitution et celles qui l’accompagnent, ce que nous appelons en France le bloc de constitutionnalité. Et il faut ajouter aujourd’hui la dimension internationale, autrement dit une certaine méfiance envers l’État-nation qui conduit à l’engager à respecter certains standards internationaux, la Déclaration universelle des droits de l’homme et les Pactes des Nations unies étant les plus généraux par leur étendue, avec parfois des mécanismes contraignants et je pense ici notamment à la Convention et à la Cour européenne des droits de l’homme dont l’influence sur les droits nationaux n’est plus à démontrer.

Donc, au total, si je compte bien, cela fait neuf points et je ne suis pas sûr d’être exhaustif, mais cela me paraît suffire pour l’essentiel. Sur ces neuf, quatre impliquent directement l’action des partis politiques; l’expression du suffrage puisque les partis, et c’est souvent la raison de leur reconnaissance constitutionnelle aujourd’hui fréquente, sont les vecteurs sur lesquels vont s’appuyer les opinions des électeurs; la représentation puisque les députés loin d’être isolés sont regroupés au sein de groupes parlementaires, aujourd’hui largement reconnus et dans lesquels règne, à peu d’exceptions près, la discipline de vote, autrement dit on est passé d’un parlementarisme de notabilités à un parlementarisme de groupes, lesquels sont la face émergée dans les institutions des partis, comme en témoigne l’appellation anglaise de « parliamentary party » ; la pluralité qui suppose donc l’existence d’au moins deux partis, souvent plus, l’attention devant être portée au fait que le nombre ne doit pas être tel que l’électeur et sa volonté s’y perdent et il y a là une difficulté qui n’est pas facile à résoudre ; l’existence de plusieurs projets et là c’est ou ce devrait être une fonction essentielle des partis que d’élaborer en leur sein ces projets pour que l’électeur choisisse entre eux.

Tout cela nous ramène au schéma du grand Kelsen lorsqu’il publiait dans les années trente son livre «La démocratie, sa nature, sa valeur », que Charles Eisemann traduisit en français. Selon le maître de Vienne, comme l’on dit, la démocratie contemporaine est nécessairement un « État de partis » (Parteienstaat) où, selon lui, les citoyens actifs (c’est-à-dire militants effectifs d’un parti) élaborent différents projets politiques entre lesquels l’ensemble des citoyens, actifs et passifs réunis, va choisir. Je crois ce schéma encore valable globalement, même si les choses se sont quelque peu transformées et si les partis se préoccupent aujourd’hui plus du choix des candidats que des programmes, mais comme ces candidats, au moins ceux qui gagneront, seront les dirigeants du pays, l’enjeu n’est pas si mince d’autant plus que derrière un homme ou une femme il y a en principe des idées. Et donc les partis restent de ce point de vue l’intermédiaire indispensable entre les citoyens et l’État. Pour être plus précis, je crois que l’on peut caractériser le rôle des partis dans nos démocraties contemporaines par trois fonctions essentielles:

  • Une fonction programmatique qui consiste à élaborer des projets politiques permettant à l’électeur de choisir une orientation en connaissance de cause ;
  • Une fonction pédagogique qui consiste à expliquer ces projets pour conduire les électeurs à une adhésion raisonnée ;
  • Une fonction de recrutement politique pour choisir les candidats aux fonctions politiques et les former à leurs futures responsabilités.

Si l’on admet ce point de vue et si l’on veut éviter qu’ils ne deviennent de simples oligarchies (travers dénoncé peu après leur naissance déjà, au début du XXe siècle, par Michels et Ostrogorski pour ne citer que les plus connus) est posée la question de l’organisation démocratique du parti de manière à ce que son organisation interne permette que ce soient vraiment les adhérents (ces
« citoyens actifs » dont parlait Kelsen) qui déterminent les choix dans les différentes fonctions que l’on vient d’évoquer. Disons tout de suite que la question est mal résolue car le législateur, et derrière ce nom majestueux en réalité ce sont des représentants de partis politiques, a du mal à légiférer sur les partis justement. Le pays qui me semble y avoir le mieux réussi est l’Allemagne et je suis assez admiratif de cette législation, pour l’essentiel la célèbre Parteiengesetz (loi sur les partis) du 24 juillet 1967 prise, à la demande de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, en application de l’article 21 de la loi fondamentale (Constitution) allemande. Là est assurée l’idée, et il semble qu’elle soit largement respectée dans les faits, que la pratique interne d’un parti doit être démocratique et reposer sur la consultation des adhérents et l’élection par eux des dirigeants et des candidats. Mais, même si la tentation est grande, je n’en parlerai pas davantage dans ce propos introductif, d’autant que je pense que cela pourra trouver place dans nos discussions. Et pour conclure, il me semble que le sujet « les partis politiques comme éléments de la démocratie » amène à réfléchir sur deux nécessités: d’une part, celle du pluralisme et d’un pluralisme reposant sur de réelles bases politiques et, d’autre part, celle de la démocratie interne des partis pour assurer la remontée effective des aspirations des citoyens. C’est sur ces deux points, mais d’autres pourront apparaître, que nous pourrions à mon sens confronter nos expériences.

Le statut des partis politiques

La Cour suprême du Canada et les partis politiques[1]

Mme Anne Roland
Registraire
Cour suprême du Canada

En 2002 et 2003, la Cour suprême du Canada a rendu deux arrêts concernant la portée de l’article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés, qui prévoit que « tout citoyen a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales ». Il s’agit de l’affaire Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, qui concerne l’enregistrement des partis politiques et de l’affaire Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519, qui porte sur le droit de vote des prisonniers. Ces jugements ont été qualifiés comme les plus importants rendus en droit constitutionnel au cours de cette période au motif qu’ils sont grandement susceptibles d’ouvrir la voie à une réforme du processus électoral[2]. Comme on l’expliquera plus loin, la Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, a effectivement fait l’objet d’un examen plus approfondi par le Parlement à la suite de l’arrêt Figueroa. Sur la question du financement électoral, la Cour suprême du Canada a statué dans l’affaire Harper c. Procureur général du Canada [2004] 1 R.C.S. 827, sur les dépenses autorisées par les tiers dans le cadre d’élections législatives fédérales.

L’enregistrement des partis politiques : l’arrêt Figueroa

La Loi électorale du Canada traite de l’enregistrement des partis politiques depuis 1974. Les partis politiques enregistrés bénéficient d’un certain nombre d’avantages, y compris le droit pour leurs candidats de délivrer des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales, le droit de remettre à leur parti les fonds non dépensés pendant la campagne électorale et celui d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote. Monsieur Figueroa, chef du Parti communiste du Canada, a contesté la constitutionnalité des dispositions de la Loi qui obligeaient tout parti politique à présenter au moins 50 candidats lors d’une élection générale s’il voulait obtenir et maintenir son enregistrement. Il s’agissait d’un parti enregistré depuis 1974 mais il a perdu son statut en 1993 et, vu sa radiation, a dû liquider ses biens et rembourser ses dettes.

Le 27 juin 2003, la Cour suprême a accueilli le pourvoi et déclaré inconstitutionnelles les dispositions contestées. Elle a jugé que l’article 3 de la Charte doit être interprété en fonction du droit de tout citoyen de jouer un rôle important dans le processus électoral. Le fait de refuser aux candidats des partis qui ne satisfont pas au critère des 50 candidatures, le droit de délivrer des reçus fiscaux pour les dons et de remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés compromet le droit de tout citoyen de participer utilement au processus électoral. Les partis politiques qui satisfont à cette condition disposent en effet de ressources plus importantes pour communiquer leurs idées et leurs opinions que ceux qui ne la respectent pas. Le critère des 50 candidatures porte en conséquence atteinte aux droits garantis par l’article 3 en diminuant la capacité des membres et des partisans des partis défavorisés par ce critère, de présenter des idées et des opinions dans le débat public auquel donne lieu le processus électoral. Le fait que ce critère empêche également des candidats d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote viole l’article 3, parce qu’il porte atteinte au droit de tout citoyen de faire un choix éclairé et de voter selon ses préférences.

La Cour a suspendu l’effet de la déclaration d’inconstitutionnalité pendant une période de 12 mois pour donner le temps au Parlement de modifier la Loi. Un premier projet de loi C-51 a été présenté le 2 octobre 2003, mais il est mort au Feuilleton lors de la prorogation du Parlement le 12 novembre 2003. Le projet de loi C-3, intitulé Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l’impôt sur le revenu, est la version rétablie du projet de loi C-51. Il a été introduit à la Chambre des communes le 10 février 2004. Entrée en vigueur le 15 mai 2004[3], cette loi modifie l’exigence selon laquelle un parti politique doit présenter 50 candidats pour obtenir son enregistrement. Il suffit maintenant de présenter un seul candidat à une élection générale ou partielle[4]. Toutefois, cette loi prévoit certaines mesures afin d’empêcher que l’accès élargi au statut de parti enregistré donne lieu à des abus et elle crée aussi de nouvelles infractions pouvant entraîner la radiation d’un parti[5]. Ainsi, selon les nouveaux critères d’enregistrement[6], les partis doivent notamment fournir:

  • Une copie de la résolution de la nomination du chef du parti ;
  • La déclaration signée d’acceptation de charge de trois dirigeants du parti ;
  • La déclaration signée de 250 électeurs attestant qu’ils sont membres du parti (auparavant 100), exigée tous les trois ans selon le paragraphe 384(2);
  • La déclaration signée du chef, confirmant qu’il s’agit d’un parti politique au sens de la loi, exigée chaque année selon le paragraphe 384(3).

Sur ce dernier point, le législateur innove en incluant, pour la première fois, une définition du « parti politique » à l’article 2 de la Loi électorale du Canada :

    li>« “parti politique” : Organisation dont l’un des objectifs essentiels consiste à participer aux affaires publiques en soutenant la candidature et en appuyant l’élection d’un ou de plusieurs de ses membres. »

Cet ajout a fait l’objet de débats, lors de l’étude du projet de loi par le comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes (ci-après « comité »), après la première lecture, et à l’occasion des deuxième et troisième lectures du projet de loi en Chambre. Le directeur général des élections, Jean-Pierre Kingsley, a exprimé son malaise face au pouvoir que la loi lui accorde, au stade de l’enregistrement, de s’assurer qu’il est en présence d’un parti politique au sens de cette définition. Il a exprimé la même réticence quant au pouvoir accordé au commissaire aux élections fédérales, qui soupçonne qu’un parti ne répond plus à la définition après son enregistrement, de demander à un tribunal de radier le parti. Certains députés ont abondé dans le même sens en alléguant qu’il ne devrait pas revenir au directeur général des élections, un haut fonctionnaire indépendant nommé par le Parlement, de déterminer si une entité politique peut constituer un parti. On a soulevé la possibilité que ses décisions à cet égard puissent faire l’objet de contestations judiciaires. L’autre élément majeur du projet de loi ayant fait l’objet de débats est la possibilité qu’un parti politique puisse obtenir son enregistrement en présentant un seul candidat à une élection, certains la qualifiant de idicule, et d’autres craignant qu’elle donne lieu à des abus.

Compte tenu notamment de ces préoccupations, le comité a ajouté une disposition de temporisation dans le projet de loi. Celle-ci prévoit que les modifications apportées à la Loi électorale du Canada cessent d’avoir effet deux ans après leur entrée en vigueur ou, si le Parlement n’est pas alors en session, 90 jours après le début de la session suivante[7]. Cette disposition a été adoptée par la Chambre des communes. En raison de l’échéance fixée par la Cour suprême et de la possibilité qu’une élection soit déclenchée, le Parlement devait en effet agir vite. Le ministre responsable du projet de loi C-3 a admis que ce dernier n’était pas parfait, mais qu’il ne se voulait pas une solution définitive. Ainsi, en même temps qu’il introduisait le projet de loi, le Gouvernement a présenté une lettre au président du comité pour l’inviter, à la suite de son étude du projet de loi, à faire un examen approfondi des épercussions plus générales de l’arrêt Figueroa et des autres aspects du processus électoral, puis à formuler des recommandations sous la forme d’un avant-projet de loi dans un délai d’un an[8]. Les questions suivantes ont notamment été soulevées en Chambre ou par des membres du comité :

  • La décision Figueroa est-elle susceptible d’influer sur d’autres avantages prévus par la Loi électorale du Canada, tels que le remboursement versé à un parti ou à un candidat, ou encore, l’attribution du temps d’antenne ?
  • La Cour suprême dans Figueroa a-t-elle complètement fermé la porte à l’imposition d’un seuil minimal de candidats pour être considéré comme parti politique ?
  • La définition de «parti politique», qui amène un jugement subjectif, devrait-elle être abolie afin de plutôt fonder l’enregistrement des partis sur la présentation d’un nombre minimum de candidats requis à une élection ?

Pour sa part, l’auteur Graeme G. Mitchell a exprimé l’avis qu’une réforme du système électoral fédéral est clairement indiquée compte tenu de l’arrêt Figueroa[9] :

« […] Les principes constitutionnels énoncés dans l’arrêt Figueroa mettent en cause plusieurs des avantages effectivement conférés aux partis politiques implantés ainsi que notre système électoral actuel. En décidant que l’inégalité des ressources financières peut porter atteinte aux droits prévus à l’article 3, la Cour met en lumière les iniquités claires du plan de financement récemment adopté par le Parlement. Il en découle que des fonds publics entreront dans les coffres de partis politiques en proportion directe du nombre de votes obtenus par ces partis au cours d’une élection générale. Plus important encore est l’ombre que jette la Cour sur le système uninominal majoritaire[10]. Le juge LeBel déclare d’ailleurs que le système est le moins équitable ou proportionnel en ce qu’il crée de la distorsion dans la façon dont les votes se traduisent en sièges, et ce au bénéfice des grands partis. Des changements fondamentaux de notre système électoral ne sont pas imminents; mais l’arrêt Figueroa indique clairement que de telles réformes sont inévitables. » [Traduction]

Depuis la mise en vigueur du projet de loi C-3, une élection générale a eu lieu le 28 juin 2004. Les neuf partis politiques déjà enregistrés ont maintenu leur statut et trois partis admissibles ont obtenu l’enregistrement. Il s’agit du Parti de l’Héritage Chrétien, du Parti libertarien du Canada et du Parti progressiste Canadien[11].

Il convient de noter qu’une personne non affiliée à un parti politique peut se porter candidate de façon indépendante dans toutes les circonscriptions au Canada. Les modalités de candidature comportent un acte de candidature qui doit être déposé auprès du directeur du scrutin accompagné de la signature d’un certain nombre d’électeurs l’appuyant et d’un cautionnement.

Les tiers et le processus électoral : Harper c. Canada (Procureur général), [2004] 1 R.C.S. 827

On entend par « tiers » toute personne ou tout groupe autre qu’un candidat, un parti politique enregistré ou une association de circonscription d’un parti enregistré[12]. Les tentatives du Gouvernement canadien de réglementer l’intervention des tiers dans le processus électoral remontent à 1974[13]. À cette époque, la Loi électorale du Canada interdisait aux tiers d’engager des dépenses pour appuyer ou contrecarrer l’élection d’un candidat ou d’un parti. Après l’avènement de la Charte, le projet de loi C-169 adopté en 1983 a permis des dépenses autorisées. Les nouvelles dispositions ont été jugées inconstitutionnelles par la Cour de l’Alberta, parce qu’elles portent atteinte à la liberté d’expression. À la suite des recommandations d’une Commission royale, le Gouvernement a adopté en 1993 le projet de loi C-114 qui plafonne les dépenses électorales des tiers à 1 000 $. Ce plafond a été invalidé par la Cour d’appel de l’Alberta en 1996.

Enfin, après l’arrêt Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, où la Cour suprême a jugé que la loi provinciale en cause, qui imposait des restrictions aux dépenses permises par les tiers, avait un bjectif législatif valable (quoique cette loi fut jugée trop restrictive), le Parlement a tenté de nouveau de réglementer l’intervention des tiers. Le projet de loi C-2 adopté en septembre 2000, devenu l’actuelle Loi électorale du Canada, encadre la publicité électorale faite par les tiers à la partie 17. Ces dispositions prévoient notamment l’établissement d’un plafond de dépenses de publicité électorale de 150 000 $ dans l’ensemble du pays lors d’une élection générale, dont au plus 3 000 $ euvent être dépensés dans une circonscription donnée. Ces sommes sont indexées sur le taux de l’inflation. Plusieurs dispositions imposent également des exigences d’enregistrement et de divulgation. Les tiers doivent notamment s’enregistrer dès qu’ils engagent des dépenses de publicité électorale de 500 $. Ces nouvelles règles ont aussi fait l’objet d’une contestation judiciaire fondée sur les articles 2b), 2d) et 3 de la Charte. Contrairement aux tribunaux inférieurs de l’Alberta, la Cour suprême a finalement jugé dans l’arrêt Harper, le 18 mai 2004, que les dispositions plafonnant les dépenses de publicité des tiers, imposant des exigences quant à l’enregistrement et la divulgation, et interdisant la publicité le jour de l’élection portaient atteinte à la liberté d’expression, mais qu’elles étaient justifiées dans le cadre d’une société libre et démocratique. La Cour a aussi décidé que l’interdiction faite aux tiers d’agir de concert pour esquiver les plafonds prévus ne contrevenait pas aux articles 2 ou 3 de la Charte. Le juge Bastarache, au nom de la majorité de la Cour, a déclaré que le régime instauré par le Parlement favorisait l’équité et l’égalité en matière électorale. Le modèle électoral égalitaire empêche les mieux nantis de dominer le processus électoral au détriment des personnes possédant des ressources financières plus limitées. Il dit au paragraphe 63 :

«L’actuel régime de publicité électorale des tiers a été instauré par le Parlement à la suite de l’arrêt Libman de notre Cour. La structure du régime s’inspire clairement du modèle égalitaire. L’objectif primordial du régime consiste à favoriser l’équité électorale en créant une situation d’égalité dans le débat politique. Il appuie la diffusion égale des points de vue en limitant la publicité électorale des tiers qui, comme l’a reconnu notre Cour, sont des participants importants et influents dans le processus électoral. En définitive, l’avancement de l’égalité et de l’équité en matière électorale stimule la confiance du public dans le système électoral. Ainsi, de façon générale, le régime de publicité électorale applicable aux tiers est conforme à la conception égalitaire des élections et aux principes avalisés par notre Cour dans Libman, précité.

Lors de la dernière élection générale, tenue le 28 juin 2004, 63 tiers se sont enregistrés auprès
d’Élections Canada, comparativement à 49 tiers lors de l’élection générale de novembre 2000[14].

Le droit de vote des prisonniers : l’arrêt Sauvé

Au fil des années et avec l’avènement de la Charte canadienne, plusieurs restrictions au droit de vote ont été supprimées. Ainsi, en 1993, la Cour suprême invalidait l’ancien al. 51e) de la Loi électorale du Canada, qui interdisait à tous les détenus de voter aux élections fédérales, parce qu’il portait atteinte au droit de vote garanti par l’article 3 de la Charte. La même année, le Parlement a adopté une nouvelle disposition qui visait à priver du droit de vote tous les détenus purgeant une peine de deux ans ou plus. En 2002, la Cour a également invalidé cette interdiction dans l’arrêt Sauvé, supra, parce que le Gouvernement n’a pas établi que cette privation s’inscrivait dans des limites raisonnables dont la justification pouvait se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.

À la suite de cette décision, les règles électorales spéciales prévues à la partie 11 de la Loi électorale du Canada pour les détenus purgeant une peine de moins de deux ans[15] sont devenues applicables à l’ensembles des électeurs incarcérés. La Partie 11 s’applique également aux électeurs suivants: les résidants canadiens temporairement absents de leur circonscription ; les résidants canadiens qui se trouvent dans leur circonscription mais qui ne peuvent ou ne souhaitent pas voter au bureau ordinaire de scrutin ou par anticipation ; et les électeurs des Forces canadiennes. L’inscription au vote par bulletin spécial, le processus de vote et le dépouillement du scrutin sont similaires pour tous les électeurs visés à la partie 11. Pour s’inscrire, ils doivent remplir dans les délais requis une Demande d’inscription et de bulletin de vote spécial, à l’exception des électeurs des Forces canadiennes qui n’ont qu’à remplir une Déclaration de résidence habituelle. Cette inscription leur permettra de recevoir une trousse de vote par bulletin spécial. Ils doivent s’assurer que leur bulletin de vote, rempli et inséré dans l’enveloppe fournie, parvienne au siège d’Élections Canada à Ottawa au plus tard à 18h le jour du scrutin. Tous les bulletins de vote spécial sont alors dépouillés et les résultats sont communiqués selon des modalités précises prévues à la partie 11.

Pour ce qui a trait plus spécifiquement à l’électeur incarcéré, il y a lieu de noter que l’adresse de résidence habituelle n’est pas celle de l’établissement où il purge sa peine. Il doit s’agir plutôt du premier des lieux suivants dont il connaît les adresses municipale et postale : sa dernière résidence avant l’incarcération ; ou la résidence de son conjoint, d’un parent, d’une personne à charge, d’un parent de son conjoint, de la personne avec qui il demeurerait s’il n’était pas incarcéré ; ou le lieu de son arrestation ; ou le dernier tribunal où il fut déclaré coupable et où la peine fut prononcée. Dans chaque établissement correctionnel, un agent de liaison, nommé parmi les membres du personnel, facilite le processus d’inscription et de vote. Lors d’une élection générale ou d’un référendum, les électeurs incarcérés votent dans leur établissement le 10e jour précédant le jour du scrutin. Un bureau de scrutin installé dans chaque établissement recueille les votes de 9 h à 20 h. Ce sont des membres d’association ou des personnes bien perçues par la population carcérale qui agissent habituellement comme fonctionnaires électoraux. À la dernière élection générale tenue le 28 juin 2004, parmi les 36 378 électeurs canadiens incarcérés, 9 635 se sont inscrits et 9 250 ont voté. Il s’agit d’un taux de participation légèrement plus élevé (25,43 %) qu’à la dernière élection générale tenue en novembre 2000 (22,44 %), soit avant l’arrêt Sauvé. En 2000, parmi les 23 116 électeurs incarcérés admissibles à voter, 5 521 étaient inscrits et 5 188 ont voté[16].


  • [1]
    Cette intervention s’intègre en réalité dans les trois parties de ce bulletin (statut, financement et enjeu de la démocratie)
    mais nous avons préféré la garder dans son unité pour le lecteur plutôt que de la subdiviser.  [Retour au contenu]
  • [2]
    Mitchell, Graeme G., «Developments in Constitutional Law: The 2002-2003 Term – A Tale of Two Courts », (2003),
    22 S.C.L.R. (2d) 83, p. 87.  [Retour au contenu]
  • [3]
    L.C. 2004, ch. 24  [Retour au contenu]
  • [4]
    Article 370 de la Loi électorale du Canada.  [Retour au contenu]
  • [5]
    Ibid. aux articles 381 et suiv.  [Retour au contenu]
  • [6]
    Ibid. aux pararagraphes 366(2)d), f), i) et j).  [Retour au contenu]
  • [7]
    Article 26 du projet de loi C-3  [Retour au contenu]
  • [8]
    Communiqué de presse du Cabinet du ministre Jacques Saada en date du 10 février 2004.  [Retour au contenu]
  • [9]
    Supra, note 2, à la p. 108.  [Retour au contenu]
  • [10]
    Le juge LeBel compare notre système uninominal majoritaire à un tour à d’autres modes de scrutin, tels que la représentation proportionnelle.  [Retour au contenu]
  • [11]
    Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 38e élection générale tenue le 28 juin 2004.  [Retour au contenu]
  • [12]
    Article 349 de la Loi électorale du Canada.  [Retour au contenu]
  • [13]
    Réglementation des activités électorales des tiers: Survol et déclarations du directeur général des élections, Élections
    Canada, 27 août 2004.  [Retour au contenu]
  • [14]
    Supra note 10  [Retour au contenu]
  • [15]
    Articles 244 à 262.  [Retour au contenu]
  • [16]
    Supra, note 10.  [Retour au contenu]

Le statut des partis politiques au Congo-Brazzaville

M. Auguste ILOKI
Vice-président
M. Simon Pierre NGOUONIMBA-NCZARY
Conseiller
Cour constitutionnelle du Congo-Brazzaville

Introduction

L’histoire des partis politiques au Congo est marquée par trois étapes caractéristiques de l’évolution politique du pays: la période coloniale, la période post-indépendance et la période contemporaine.

À la veille de son accession à l’indépendance, le Congo se singularise par le multipartisme limité à trois partis politiques principaux :

  1. Le Parti progressiste congolais (PPC) qui avait fourni à l’Assemblée constituante française son dirigeant Félix Tchikaya, élu député pour le compte de l’Afrique équatoriale
    française ;
  2. le Mouvement socialiste africain (MSA) ayant pour leader Jacques Opangault ;
  3. L’Union pour la défense des intérêts africains (UDDIA) que dirigeait Fulbert Youlou.

Lors des élections pour la constitution de l’Assemblée territoriale du Moyen Congo en mars 1957, la coalition des partis MSA et PPC avait obtenu la majorité avec vingt-trois sièges contre vingt-deux sièges à l’UDDIA.

Après l’absorption du Parti progressiste congolais (PPC) par l’Union pour la défense des intérêts africains (UDDIA), le bipartisme se manifestera à travers ce dernier parti et le Mouvement socialiste africain (MSA).

C’est ainsi que se présentait la situation des partis politiques au Congo jusqu’à son accession à l’indépendance, le 15 août 1960.

La période post-indépendance est marquée par l’adoption de la Constitution de la République du Congo du 2 mars 1961, qui avait repris la disposition de l’article 4 de la Constitution française du 4 octobre 1958. L’article 5 de cette Constitution congolaise, qui consacre le multipartisme, dispose en effet que :

«Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage.
Ils se forment et exercent leurs activités librement. Ils doivent observer les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ».

Néanmoins, en 1963, la loi n° 14/63 du 13 avril 1963 instaure le parti unique mais elle ne sera pas appliquée du fait de la révolution des 13, 14 et 15 août 1963.

Cette volonté de créer le parti unique était partagée par les leaders politiques de l’époque dont Jacques Opangault, vice-président de la République, chef de l’opposition qui avait, au cours de son adresse à l’Assemblée nationale, prôné la réalisation de l’unité nationale par la création d’un parti unique en déclarant que « … la République ne peut être forte que si l’union est franche, et l’union ne peut être franche qu’avec la création d’un parti unique… ».

En 1964, la création du Mouvement national de la révolution (MNR), unique parti politique de cette période marquait ainsi l’institution du monopartisme.

En l’absence de cadre juridique spécifique régissant les partis politiques, leur régime, à l’époque contemporaine, se perçoit au travers des lois diverses, notamment la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, la loi n° 027/90 du 29 décembre 1990 fixant les conditions de création et de financement des partis et groupements politiques, la loi n° 9-2001 du 10 décembre 2001 portant loi électorale, la loi n° 8-2001 du 12 novembre 2001 sur la liberté de l’information et de la communication, la loi n° 15-2001 du 31 décembre 2001 relative au pluralisme dans l’audiovisuel public.

La liberté d’association, qui était déjà garantie pour la première fois dans la Constitution du 8 décembre 1963, était réaffirmée dans la Constitution du 30 décembre 1969 qui consacrait, non plus « les partis et groupements politiques » comme dans le texte de 1963, mais « le parti politique », évoquant ainsi son nicité. L’article 3 disposait en effet qu’« en dehors du parti, les masses populaires exercent le pouvoir au moyen des organes représentatifs du pouvoir de l’État constitués par les conseils populaires… ».

La formulation de cet article indique bien la consécration constitutionnelle du monopartisme. C’est ainsi que fut créé, le 31 décembre 1969, le parti unique dénommé « Parti congolais du travail », dont le leader était d’office président de la République, chef de l’État.

L’hégémonie du parti sur l’État était affirmée à l’article 4 alinéa 2 de la Constitution du 30 décembre 1969, aux termes duquel « dans tous les organes du pouvoir de l’État, les représentants du peuple sont responsables devant les organes du parti ».

Cette période de monopartisme se poursuivra dans les Constitutions de la République populaire du Congo du 24 juin 1973 et du 8 juillet 1979. Cependant, tenant compte de l’évolution des idées, notamment du mouvement démocratique issu des pays de l’Europe de l’Est, il y eut modification de la Constitution du 8 juillet 1979, notamment par la consécration du multipartisme.

Selon l’article 16 nouveau de la loi n° 026 du 8 décembre 1990 portant révision de certaines dispositions de la Constitution du 8 juillet 1979 :

«Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leurs activités librement dans le respect de la loi.

Ils doivent observer les principes de la souveraineté, de l’unité nationale et de la démocratie ».

On peut observer que cette disposition est la reproduction fidèle de l’article 4 de la Constitution française du 4 octobre 1958.

I. Les partis politiques dans la loi n° 027/90 du 29 décembre 1990

Dans la logique de la nouvelle conception du pluralisme politique, fut élaborée la loi n° 027/90 du 29 décembre 1990 fixant les conditions de création et de financement des partis et groupements politiques.

Selon cette loi, les partis politiques avaient pour objet, dans le cadre de la Constitution et des lois, « de regrouper les citoyens congolais autour d’un projet de société et d’un programme politique dans un but non lucratif, afin de concourir à l’expression du suffrage et de participer à la vie politique par des moyens démocratiques et pacifiques » (article 2 alinéa 1er).

Le groupement politique y était défini comme « toute union constituée de plusieurs partis politiques en vue de la poursuite d’un intérêt commun, ou pour la réalisation d’un programme commun » (article 2 alinéa 2).

Cette loi précisait les conditions de création des partis politiques. Elle exigeait notamment, pour assurer leur représentativité nationale, que les membres fondateurs fussent originaires d’au moins cinq régions à raison de trois membres au moins par région, sur un total de neuf régions selon l’organisation territoriale de cette époque.

La création d’un parti politique était effectuée par déclaration de ses membres fondateurs, faite au moyen d’un dossier déposé auprès du ministre chargé de l’Administration du territoire, tandis que les groupements politiques devaient être créés sur simple déclaration au département ministériel compétent.

Il était ensuite procédé au contrôle de conformité, autrement dit de la régularité de la création du parti politique, qui débouchait le cas échéant, sur la publication du récépissé au Journal officiel, par le ministre chargé de l’Administration du territoire, dans les trois mois suivant le dépôt du dossier (article 11, loi n° 027/90 du 29 décembre 1990 précitée).

En l’absence de publication du récépissé de déclaration du parti politique dans le délai de trois mois, la notification motivée de ce défaut de publication était adressée au parti politique concerné huit jours avant l’expiration dudit délai, pour permettre la saisine de la chambre administrative de la Cour suprême du recours pour excès de pouvoir contre la décision du ministre chargé de l’Administration du territoire. Ce recours ne mettait pas en cause l’existence juridique du parti politique jusqu’à la décision définitive de la Cour suprême.

Si le délai de trois mois expirait sans qu’il ne soit procédé à aucune notification, il y avait présomption de conformité à la loi de la déclaration du parti politique.

Dans ses dispositions transitoires, la loi n° 027/90 du 29 décembre 1990 prévoyait la suspension, qui ne pouvait excéder trois mois, par le ministère chargé de l’Administration du territoire, de tout parti politique qui violait les lois ou causait du trouble à l’ordre public (article 27).

La chambre administrative de la Cour suprême était saisie soit par le ministre chargé de l’Administration du territoire, soit par le parti politique concerné et devait statuer dans le délai d’un mois. À défaut, la décision de suspension était caduque.

Les partis politiques pouvaient aussi être dissous par voie judiciaire.

La violation des dispositions légales relatives à la création et au fonctionnement des partis politiques exposait leurs auteurs à des peines d’amende et d’emprisonnement.

Soixante jours après la publication de la loi n° 027/90 du 29 décembre 1990, les partis et groupements politiques déjà créés avaient l’obligation de s’y conformer. À défaut, ils devenaient irréguliers.

La loi n° 027/90 du 29 décembre 1990 fixant les conditions de création et de financement des partis et groupements politiques a été abrogée par l’Acte n° 023/CNS/P/S du 18 juin 1991 de la Conférence nationale.

Les partis politiques sont de nouveau régis par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association.

II. Les partis politiques dans la loi du 1er juillet 1901

Assimilés aux associations, les partis politiques contemporains sont créés sur le fondement de la loi du 1er juillet 1901 qui définit l’association, à l’article 1er , comme « la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d’une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices … ».

Il est créé, au sein du ministère de l’Administration du territoire et de la décentralisation, la direction générale de l’administration du territoire. Elle comprend en son sein une direction des études dont le service des affaires générales est habilité à recevoir et instruire les demandes de déclaration des partis politiques.

Un modèle-type de demande de déclaration d’association conçu par le service des affaires générales permet de constater que tout dossier doit comprendre deux exemplaires des statuts, deux exemplaires du règlement intérieur, deux exemplaires du procès-verbal de l’assemblée générale constitutive de l’association qui peut être un parti politique, et la liste des membres du bureau.

Selon le canevas exigé pour les statuts, ceux-ci doivent comprendre des éléments liés à la dénomination, à l’objectif, au caractère, au siège social, à la durée, aux conditions d’adhésion, aux ressources, à la démission ou à la radiation, à l’administration ou à l’organisation et au fonctionnement de l’association.

On dénombre, dans le répertoire de déclaration des partis politiques, en octobre 2004, cent cinquante associations, partis et groupements politiques.

Dans l’approche constitutionnelle, le parti politique est « une association dotée de la personnalité morale, qui rassemble des citoyens pour la conquête et la gestion pacifiques du pouvoir autour d’un projet de société démocratique dicté par le souci de réaliser l’intérêt général » (article 51, Constitution du 20 janvier 2002).

Leur reconnaissance est faite conformément à l’article 53 de la Constitution qui leur fait obligation d’adhérer aux principes fondamentaux suivants:

  • Le respect, la sauvegarde et la consolidation de l’unité nationale ;
  • – la protection et la promotion des droits fondamentaux de la personne humaine ;
  • – la promotion d’un État de droit fondé sur le respect et la défense de la démocratie, des libertés individuelles et collectives;
  • – la défense de l’intégrité du territoire et de la souveraineté nationale ;
  • – la proscription de l’intolérance, de l’ethnicisme, du recours à la violence sous toutes ses formes;
  • – le respect de la laïcité de l’État ;
  • – la satisfaction aux critères de représentativité nationale définis par la loi.

La sanction constitutionnelle prévue en cas de non conformité du fonctionnement du parti politique à ces principes est la dissolution (article 53 dernier alinéa).

Les partis politiques devant être reconnus, conformément à l’article 53 alinéa 1er de la Constitution, il y a lieu d’espérer leur réduction après l’adoption de la loi sur les partis.

III. Les partis politiques dans la loi électorale

La mission d’organiser les élections, d’en garantir la transparence et la régularité est confiée,
par la loi n° 9-2001 du 10 décembre 2001 portant loi électorale, à la Commission nationale d’organisation des élections dont la composition comprend, outre les représentants de l’État et de la société civile, ceux des partis politiques (article 18).

La composition des commissions locales d’organisation des élections reflète celle de la Commission nationale d’organisation des élections, notamment en ce qui concerne la représentation des partis politiques.

Le problème de la nature juridique de la Commission nationale d’organisation des élections s’est déjà posé à l’occasion des recours formés contre ses décisions de disqualification des candidats aux élections législatives du 26 mai 2002 qui se traduisaient par des interdictions faites aux dits candidats d’avoir à se présenter aux élections auxquelles ils étaient régulièrement inscrits.

La Cour suprême, se fondant surtout sur la composition de la Commission nationale d’organisation des élections qui comprenait non seulement des représentants de l’État et de la société civile, mais aussi des partis politiques, a décidé de l’irrecevabilité des recours, en raison de son statut d’organe politique :

« … attendu en outre que la Commission locale d’organisation des élections est, selon l’article 18 de la loi électorale qui a repris à son compte les vœux des délégués au dialogue national, sans exclusive, composée des représentants de l’État, des partis politiques et de la société civile ; que sa composition telle que susdite manifeste davantage son statut d’organe politique… » (chambre administrative et constitutionnelle, arrêt, n° 009/GCS-2002, 1er août 2002 ; arrêt n° 013/GCS-2002, 9 août 2002).

La loi réserve la campagne électorale, entre autres, aux partis et aux groupements politiques. Ceux-ci sont aussi autorisés à organiser des réunions électorales.

Dès lors que les candidats aux élections législatives et sénatoriales, hormis les indépendants, sont présentés par les partis ou par les groupements politiques, la loi exige du candidat à l’élection à l’Assemblée nationale que sa déclaration de candidature comporte le nom du parti ou du groupement politique auquel il appartient.

Toutefois, en cas de décès du candidat aux élections au cours de la campagne électorale, le parti ou le groupement politique concerné procède à son remplacement.

Lorsqu’il s’avère que le dépouillement ne peut avoir lieu qu’au siège de la circonscription administrative, il est procédé au transport de l’urne par le bureau de vote, en la présence constante des délégués des groupements politiques.

Chaque député étant le représentant de la Nation tout entière, la Constitution énonce la nullité de tout mandat impératif (article 90, Constitution du 20 janvier 2002).

Les partis politiques et les groupements politiques disposent du droit de contester les élections. Cependant, dans la pratique, c’est le candidat à l’élection, membre d’un parti politique, qui saisit le juge constitutionnel en son nom propre, sans que son parti n’intervienne dans la procédure.

IV. Les partis politiques dans la loi sur la liberté de l’information et de communication

L’exercice de la liberté d’information et de communication est garantie par l’organe dénommé Conseil supérieur de la liberté de communication. Il a, entre autres, pour missions:

  • De veiller à l’accès équitable des partis, des associations et des groupements politiques à l’audiovisuel public ;
  • De répartir le temps d’antenne en période électorale dans l’audiovisuel public entre les partis, les groupements politiques et les individualités (article 13, loi n° 8-2001 du 12 novembre 2001 sur la liberté de l’information et de communication).

C’est ainsi que pour garantir son impartialité, la loi a établi l’incompatibilité entre les fonctions de membre du Conseil supérieur de la liberté de communication et celle de membre de l’exécutif d’un parti politique (article 21 alinéa 2 de la loi précitée).

De même, pour éviter toute suspicion, la loi proscrit l’exploitation, par les partis politiques, des ntreprises audiovisuelles, directement ou par personne interposée, et la détention, par eux, dans les êmes conditions, des actions dans les entreprises de cette nature.

Cependant, les partis politiques sont habilités en tant que personnes morales de droit privé, à créer des unités documentaires telles que des bibliothèques, des centres de documentation, des centres d’archives, des banques de données, des cabinets de conseil ou des bureaux d’études, des sociétés de courtage (articles 152 et 153 de la loi susmentionnée).

Le principe dominant dans cette loi est celui de la garantie de l’équité. Il se mesure par des éléments tels que la durée, le moment et la fréquence d’intervention sur les antennes de la radiodiffusion d’État et de la télévision d’État pour tous les partis politiques enregistrés, dans des conditions techniques identiques (article 3, loi susvisée).

La loi énonce la gratuité d’accès des partis politiques, des groupements politiques et des associations politiques à l’audiovisuel public (constitué essentiellement de la radiodiffusion sonore d’État et de la télévision d’État).

Les partis politiques s’expriment au moyen des messages diffusés sur les antennes de l’audiovisuel public au cours des émissions préparées par les services des programmes et des informations.

La loi prévoit différents modes d’expression audiovisuelle : la tribune, le journal parlé ou le journal télévisé, le magazine spécial, la tranche d’animation, la tranche spéciale, l’interview, le communiqué, l’enquête et la publicité (article 7, loi susmentionnée).

Toutefois, la tranche d’animation exclut toute forme d’expression d’opinion politique, de sorte que les partis politiques ne peuvent accéder à ce mode d’expression audiovisuelle. Ils disposent néanmoins, pour leur propagande, de la tranche spéciale dont la programmation du temps relève du Conseil supérieur de l’information et de la communication.

Nonobstant le principe de gratuité énoncé à l’article 5 de la loi n° 012-91 du 12 décembre 1991 fixant les modalités d’accès des partis, des associations politiques et des groupements politiques à l’audiovisuel public, les communiqués politiques, qui ne devaient comporter aucun élément publicitaire, étaient soumis au régime commercial suivant les barèmes de l’audiovisuel public.

Le Conseil supérieur de l’information et de la communication régule les rapports entre les partis politiques et les agents de l’audiovisuel sur lesquels ils ne doivent pas exercer de pressions.

La loi n° 012-91 du 12 décembre 1991 fixant les modalités d’accès des partis, des associations politiques et des groupements politiques à l’audiovisuel public, renvoyait à la loi électorale les questions relatives au temps et aux modalités de passage des partis politiques aux antennes de la radiodiffusion d’État et de la télévision d’État.

La loi n° 15-2001 du 31 décembre 2001 relative au pluralisme dans l’audiovisuel public, a abrogé la loi n° 012-91 du 12 décembre 1991 fixant les modalités d’accès des partis, des associations politiques et des groupements politiques à l’audiovisuel public.

V. Les partis politiques dans la loi relative au pluralisme dans l’audiovisuel public

Selon la loi n° 15-2001 du 31 décembre 2001 relative au pluralisme dans l’audiovisuel public, ce pluralisme revêt deux acceptions:

  • D’abord, la pluralité des sources de communication audiovisuelle ;
  • Ensuite, le libre accès de tous les courants de pensée et d’opinion aux services de communication audiovisuelle (article 1er de cette loi).

L’objet de la loi n° 15-2001 du 31 décembre 2001 sus indiquée est, selon le législateur, de fixer les principes et les modalités d’accès à l’audiovisuel public des formations et des groupements politiques, des organisations professionnelles et syndicales représentatives à l’échelle nationale.

En tant qu’audiovisuel public, la radiodiffusion d’État et la télévision d’État facilitent l’expression directe des partis politiques au moyen des activités de production, de programmation et de diffusion des émissions régulières (article 3, loi n° 15-2001 du 31 décembre 2001 relative au pluralisme dans l’audiovisuel public).

Un temps d’antenne est accordé tant aux organisations professionnelles et syndicales qu’aux partis et groupements politiques.

Il est procédé à la répartition du temps d’antenne entre les partis politiques et les autres organisations suivant le principe de l’équité dont la violation expose son auteur au paiement d’une amende de 500 000 F CFA à 5 000 000 F CFA (article 41, loi n° 15-2001 du 31 décembre 2001 sus énoncée).

Les services de l’audiovisuel public sont astreints au respect du principe de l’égalité de traitement dont l’observation est assurée par les relevés mensuels du Conseil supérieur de la liberté de communication qui exerce le contrôle sur l’objet, le contenu et les modalités de production, de programmation et de diffusion des émissions.

Le non respect du principe d’égalité est sanctionné par le paiement d’une amende de 500 000 F CFA à 5 000 000 F CFA.
Les modalités d’accès des partis politiques à l’audiovisuel public varient suivant qu’il s’agit de la période non électorale ou de la période électorale.

En période non électorale, les services de l’audiovisuel assurent la couverture des manifestations des partis politiques et le Gouvernement a la faculté de leur répliquer au cours des campagnes d’information destinées à sensibiliser le public aux actions où sa coopération est souhaitée (article 11, loi précitée).

Il revient aux radios et télévisions du secteur public de veiller à l’exercice du droit d’expression des partis politiques non représentés au Parlement.

En période électorale, l’égalité de traitement dont bénéficient les candidats des partis politiques s’impose également aux services de l’audiovisuel public et aux radios et télévisions locales privées. La non observation de cette obligation expose ses auteurs au paiement d’une amende de 500 000 F CFA à 5 000 000 F CFA.

Une partie du temps d’antenne doit être consacrée par les services de l’audiovisuel public aux émissions des campagnes électorales des partis politiques et les frais y afférents sont à la charge de l’État.

Aussi, est-il proscrit aux partis politiques de faire programmer et diffuser tout type d’émission de campagne électorale et tout type de message de propagande par des services de radio et de télévision en dehors du territoire national. La violation de cette prohibition est sanctionnée d’une amende de 500 000 F CFA à 5 000 000 F CFA.

Les partis politiques, habilités à utiliser les antennes des services de l’audiovisuel public, présentent les candidats aux émissions desdits services.

Le passage des différents candidats des partis politiques aux émissions s’effectue suivant l’ordre déterminé par le Conseil supérieur de la liberté de communication, par tirage au sort.

En conclusion, on peut relever le cadre juridique inachevé du statut des partis politiques. Aussi, dans la perspective de l’adoption de la loi sur les partis politiques, la représentativité nationale des partis politiques, qui constitue une nécessité impérieuse, doit-elle être prise en compte en vue de la moralisation de la vie publique. Ainsi seront tirées les leçons des conflits armés qui ont endeuillé la Nation et mis en péril la cohésion nationale.

Les partis politiques au Liban

M. Jean Matta
Secrétaire général
Conseil constitutionnel du Liban

L’étude des partis politiques constitue l’un des secteurs les plus avancés de la science politique. Dans cet esprit, il est d’abord nécessaire de préciser la notion même de parti, le statut juridique, les fonctions et les buts des partis politiques, l’autorité dans les partis et l’influence des communautés sur les partis politiques.

I. Définition d’un parti politique

La définition d’un parti politique, proposée par La Palombara et Weiner dans leur ouvrage «Political Parties and Political Development », suppose l’existence de quatre conditions:

  1. Une organisation durable, c’est-à-dire une organisation dont l’espérance de vie politique soit supérieure à celle de ses dirigeants en place.
  2. Une organisation locale bien établie et apparemment durable, entretenant des rapports réguliers et variés avec l’échelon national.
  3. La volonté délibérée des dirigeants nationaux et locaux de l’organisation de prendre et d’exercer le pouvoir seuls ou avec d’autres, et non pas simplement d’influencer le pouvoir.
  4. 4. Le souci de rechercher un soutien populaire à travers les élections ou de toute autre manière.

De plus, on peut définir un parti politique comme tout regroupement d’individus qui, professant les mêmes vues politiques, s’efforcent de les faire prévaloir, à la fois en y ralliant le plus grand nombre possible de citoyens et en cherchant à conquérir les pouvoirs, ou de moins à influencer ses décisions. Un parti se réalise dans les groupes qui soutiennent les mêmes thèses politiques.

II. Statut juridique

Le paragraphe c) du Préambule de la Constitution libanaise du 23 mai 1926, modifiée le 29 septembre 1989, dispose que « le Liban est une république démocratique, parlementaire fondée sur le respect des libertés publiques… ». L’article 7 de la Constitution libanaise garantit les droits civils et politiques des Libanais et l’article 13 garantit, dans les limites fixées par la loi, la liberté de réunion et la liberté d’association.

On ne trouve pas, dans la Constitution libanaise, de mention spéciale concernant les partis politiques proprement dits.

Les associations, y compris les partis politiques et les réunions, sont réglementées par les lois et arrêtés suivants:

  1. La loi du 3 août 1909 sur les associations, inspirée de la loi française du 1er juillet 1901.
  2. La loi du 20 joumada 1er 1327 (1911), réglementant les réunions publiques.
  3. L’arrêté n° 369 LR du 21 décembre 1939, réglementant la formation des associations étrangères.
  4. La loi du 9 octobre 1962, interdisant toute action visant à la sauvegarde d’une association dissoute pour avoir commis des attentats contre la sûreté de l’État.

Dans les archives du ministère libanais de l’Intérieur, les partis politiques occupent la plus grande place au rayon attribué aux associations. À côté de ces règlements, on trouve l’article 298 du code pénal libanais relatif à l’activité sur le territoire libanais d’une association politique à caractère international et les articles 337 à 339 qui interdisent l’activité des sociétés secrètes.

Un parti politique qui se constitue en tant qu’association civile, se forme lorsque deux ou plusieurs personnes se réunissent pour créer un groupe et informent l’autorité publique de l’adresse de ce groupe, de son but, de son siège central, des noms des membres qui l’administrent ou qui le gèrent. Une fois l’autorisation officielle obtenue, le parti acquiert un statut légal et devient ainsi une personne morale de droit public.

III. Fonctions et buts

Pour comprendre la fonction de structuration de la vie politique qu’assurent les partis, il faut se demander: que se passerait-il s’ils n’existaient pas ?

Les partis donnent aux citoyens des points de repères, et cela de deux façons:

  1. Par leur existence, ils clarifient les choix électoraux ;
  2. Par leur programme, ils permettent un certain contrôle préventif des gouvernements.

La plupart des hommes politiques adhérent à un parti. Ils ont un rôle d’intégration des groupes sociaux ; ils sont en effet des corps intermédiaires entre les citoyens et le pouvoir. Un parti politique qui n’a pas pour objectif d’exercer le pouvoir, n’est autre qu’une association de bienfaisance ou un mouvement d’éducation. En outre, un parti politique est un mouvement qui se situe dans l’histoire.

IV. L’autorité dans les partis

Le rôle du chef d’un parti est fixé dans les statuts de ce parti. Presque tous les statuts des partis politiques au Liban utilisent la formule de l’autorité collégiale confiée à un chef ou à un secrétaire général, qui la partage avec une instance appelée, tantôt bureau politique, tantôt conseil central ou comité central.

Dans tous les partis, le chef, le secrétaire général, le conseil présidentiel sont élus par un organisme issu lui-même de la base. Cet organisme est le bureau politique, le comité central ou le conseil central qui est l’intermédiaire entre la base et le chef.
La durée des mandats des chefs varie aussi d’un parti à l’autre.

V. Les communautés religieuses et les partis politiques

Les communautés au Liban sont des groupes hétérogènes ayant chacun ses convictions religieuses, sa mentalité, ses coutumes et ses traditions propres. Les communautés actuelles au Liban sont au nombre de 18 : 12 chrétiennes, 5 musulmanes et 1 israélite.

La qualification juridique découle de l’arrêté 60 L.R. du 13 mars 1936 reconnaissant la personnalité juridique des communautés. De plus, l’article 19 de la Constitution libanaise ouvre le droit de saisine du Conseil constitutionnel aux dirigeants des communautés, non pas à titre individuel, intuitu personae, mais comme représentant d’un corps social. Le Cheikh Bahjat Ghaith en sa qualité de Cheikh Akl et de chef religieux de la communauté Druze a présenté deux recours devant le Conseil constitutionnel libanais, le 1er visant à annuler la loi n° 127/1999 relative à la création du Conseil des chefs Wakfs Druzes, le 2nd visant à annuler l’article 16 de la loi n° 208/2000 relative à la réglementation du Cheichat Akl de la communauté Druze.

Les communautés religieuses sont devenues des véritables personnes morales de droit public dont les occupations ne se limitent plus au domaine spirituel, mais dominent aussi les secteurs éducatifs, sociaux, juridictionnels (les statuts personnels) et naturellement politiques.

Les chefs des communautés sont des personnages politiques de premier plan. Il faut en réalité admettre que l’État libanais est un État bien plus multiconfessionnel que laïc.

Les partis politiques présents au Liban sont-ils laïcs ou confessionnels ? Les partis politiques ne sont finalement qu’un miroir de la société ; une société laïque produit des partis laïcs, une société multi-communautaire produit une multitude de partis communautaires.
Un parti laïc ne doit pas seulement avoir une idéologie laïque mais il ne doit être rattaché à aucune communauté.

À part quelques partis, tous ceux présents sur la scène politique libanaise sont perçus comme l’émanation d’une communauté. Au Liban, la géographie communautaire constitue le fondement sur lequel s’érigent les autres géographies électorales et partisanes. Lorsqu’une personne pose sa candidature pour les élections législatives, c’est pour occuper un siège réservé à sa communauté dans une circonscription électorale. Il n’y a pas au Parlement libanais de sièges laïcs sans identité communautaire.

Conclusion

Les partis politiques existent et sont même nombreux au Liban. Ils ont réussi à marquer la vie politique libanaise, soit en obtenant des sièges au Parlement, soit dans la vie sociale.

Les partis politiques libanais sont différents des autres partis par leur chevauchement sur plusieurs bases et assiettes populaires (confessionnalisme, personnalisme et idéologies) et bien que l’Accord de Taeïf, qui a mis fin à la guerre du Liban, prévoit l’abolition du confessionnalisme, pour le moment le pays demeure fondé sur une distribution relative entre les 18 confessions reconnues officiellement qui forment le peuple libanais.

La saisine de la Cour constitutionnelle du Gabon par les partis politiques

M. Jean-Christophe NZE-BITEGHE
Conseiller juridique
Cour constitutionnelle du Gabon

La saisine de la Cour constitutionnelle gabonaise est l’une des plus ouvertes. En dépit du fait qu’« une culture de constitutionnalité » échappe encore aux requérants, on ne saurait nier l’existence de signes de progrès plus ou moins importants. Pour ce qui nous concerne, notre propos portera essentiellement sur la saisine de la Cour par les partis politiques. À ce sujet, nous verrons successivement que cette saisine est à l’épreuve de la qualité du requérant (I), que le requérant ne vise pas toujours de façon claire l’objet de sa saisine (II), et enfin que cette saisine s’améliore sur le plan qualitatif (III).

I. Une saisine à l’épreuve de la qualité du requérant

La question est de savoir si les partis politiques ont qualité pour saisir le juge constitutionnel. La réponse à cette question doit être envisagée sous un angle double : d’une part, en ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité des lois et, d’autre part, s’agissant du contrôle des élections politiques.

D’abord, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, l’article 85 de la Constitution du 26 mars 1991 dispose que les lois ainsi que les actes réglementaires peuvent être déférés à la Cour constitutionnelle… par toute personne morale lésée par la loi ou l’acte contesté.
Ces dispositions permettent aux différents partis politiques légalement reconnus de saisir la Cour pour contester la constitutionnalité d’un acte infra-constitutionnel ou infra-législatif. Cette saisine a souvent été l’œuvre, en filigrane, du groupe parlementaire d’un parti politique. Dans ce cas, ce n’est pas la qualité de parti politique qui est mise en avant, mais celle de membre d’une chambre du Parlement. La saisine peut aussi être l’œuvre du président d’un parti politique. Dans cette hypothèse, c’est clairement la qualité de parti politique, en tant que personne morale, qui est mise en relief.

Ensuite, dans le cadre du contrôle de la régularité des élections politiques, la saisine de la Cour est encore plus clairement affirmée. En effet, aussi bien la Constitution que la loi organique sur la Cour précisent que la Cour constitutionnelle est saisie de la validité d’une élection par… tout parti politique légalement reconnu.

Présentée de manière aussi claire, on peut se demander en quoi la saisine par les partis politiques peut constituer un problème.

En réalité, les choses ne se présentent pas toujours de manière aussi simple dans la pratique. À la différence des liturgies, la règle de droit ne résiste pas aux variations des phénomènes de la vie politique. À l’épreuve des scissions, des regroupements et des métamorphoses des partis politiques, la saisine de la Cour constitutionnelle se trouve confrontée à quelques écueils.

On ne traitera pas des cas de ralliement ou de phagocytose, car dans ces hypothèses, c’est le parti absorbant qui conserve la qualité de parti politique. Le parti absorbé perd en toute logique cet attribut. En l’espèce, le problème ne se pose donc pas.

Par contre, il se pose de façon relativement gênante dans l’hypothèse fréquente de scission. C’est de multiples façons que la question de la scission d’un parti politique perturbe le fonctionnement de la démocratie : cette question touche les partis politiques eux-mêmes, le ministère chargé de l’Intérieur, les militants et enfin la Cour constitutionnelle. C’est ce dernier cas qui va nous intéresser.

De façon presque régulière, la Cour constitutionnelle est saisie par l’une ou l’autre tendance d’un parti scindé, dans le cadre, soit du contrôle de constitutionnalité, soit du contrôle des élections. La Cour doit, in limine litis, trancher la question de la qualité du requérant.

Le cas le plus illustre concerne le parti politique Moréna éclaté en plusieurs tendances, dont la tendance Moréna des Bucherons, devenue plus tard le parti des Bucherons, qui à son tour fut scindé en Bucherons tendance MBA Abessole et Kombila ; aujourd’hui la tendance MBA Abessole est devenue le Rassemblement pour la République (RPG).

La question est alors de savoir s’il faut admettre que le RPG n’est que l’aboutissement des mutations du Moréna en Moréna des Bucherons, puis en Bucherons et plus tard en Bucherons tendance MBA Abessole, ou s’il faut le considérer comme un nouveau parti, alors même que le ministère chargé de l’Intérieur ignore son existence juridique.

La position de la Cour, à la lecture de sa jurisprudence, fait preuve d’un certain pragmatisme. N’ayant pas la possibilité de soulever la contestation d’une candidature à une élection, la Cour se trouve souvent obligée de reconnaître le ou les candidats d’un parti dont l’existence juridique reste, elle, discutable. Une fois cette position adoptée, la cohérence conduit la Cour à examiner la requête que ce parti peut être amené à lui soumettre en cas de contestation des résultats. Cette solution, peut-être discutable sur le plan juridique, met la Cour à l’abri de toute suspicion politique et rassure certainement sur la régularité du système démocratique.

II. Un requérant peu en phase avec l’objet de la saisine

La Constitution et la loi organique sur la Cour constitutionnelle indiquent sans ambiguïté les motifs pour lesquels la Cour peut être saisie.

Il faut souligner que si la saisine de la Cour, de façon générale, est large, celle-ci voit son champ se réduire lorsqu’elle ne s’ouvre qu’aux seuls partis politiques reconnus.

La saisine par les partis politiques concerne, comme nous l’avons dit, les lois au sens de l’article 85 de la Constitution, mais aussi les élections politiques, c’est-à-dire les élections présidentielles, parlementaires et locales comme prévu par l’article 84 alinéa 2 de la Constitution.

Les saisines discutables relèvent de deux situations: les saisines par déduction et l’ancrage d’une certaine coutume constitutionnelle. Ces deux cas de figure peuvent laisser craindre une extension illimitée et peut-être dangereuse du droit des saisine.

Des deux cas de figure, commençons par le premier, relatif aux saisines par déduction.

On ne reviendra pas sur les dispositions de l’article 85 de la Constitution grâce auquel on a pu déduire la possibilité de saisine par un parti politique à travers celle d’un groupe parlementaire. On retiendra également que ce qui est vrai pour le contrôle des lois ordinaires est aussi vrai pour le contrôle des engagements internationaux. Cette observation vaut aussi pour les dispositions de l’article 88 de la Constitution se rapportant à l’interprétation de la Constitution.

À toutes ces saisines indirectes des partis politiques, on ajoutera la saisine prévue à l’article 84 quatrième tiret de la Constitution. En effet, tout parti politique, comme le précise l’alinéa 2 du même article, peut saisir la Cour constitutionnelle afin de contester la régularité des opérations de référendum.

Venons-en maintenant à certaines coutumes constitutionnelles.

Il ne s’agit pas ici des saisines constitutionnellement établies mais plutôt des pratiques courantes et répétées consistant, pour certains citoyens ou pour certains partis politiques, à venir directement interpeller la Cour sur une question qui, soit relève de sa compétence, soit n’en relève pas mais a un léger rapport avec l’une de ses attributions principales.

Ces saisines, lorsqu’elles sont officieuses, n’aboutissent pas à des décisions. On entre quelque peu dans l’un des rôles les moins connus de la Cour: son rôle pédagogique. Ainsi, plusieurs litiges politiques sont désamorcés en amont par le juge constitutionnel gabonais, ce qui constitue une autre technique de gestion de la démocratie constitutionnelle.

Ces « saisines informelles » ont un double intérêt. D’une part, elles participent à la consolidation d’une démocratie apaisée et, d’autre part, en raison de l’absence de « culture de constitutionnalité », la Cour évite ainsi des saisines officielles sans réelle portée et qui conduiraient à un contentieux plus abondant et donc à l’encombrement de la juridiction constitutionnelle.

Par cette pratique, la Cour joue elle-même le rôle de filtre. Le but est d’éviter des saisines infructueuses, car souvent, la Cour se trouve face à des questions qui, en réalité, n’auraient pas été traitées au fond, puisque ne relevant pas de sa compétence. Une saisine officielle de la Cour aurait conduit cette dernière à rejeter la requête pour incompétence. Il en est ainsi lorsqu’en cas de scission d’un parti politique, l’une des parties demande à la Cour de lui reconnaître le statut du parti primitif. L’objet de la saisine ici ne relève pas des attributions de la Cour.

Il faut l’admettre, la saisine de la Cour par les partis politiques ne cerne pas toujours l’objet défini par le constituant. Elle sort souvent du contrôle de constitutionnalité, du contrôle de la régularité des élections et de l’interprétation de la Constitution, ce qui conduit au rejet de certaines requêtes.

Cependant, deux techniques permettent de réduire le nombre de saisines infructueuses. La première est celle que nous avons relevée, de « saisines officieuses », où la Cour se transforme en juge pédagogue. La seconde est une technique propre à la Cour qui lui permet, lorsque la question a un rapport assez direct avec ses attributions principales, de forcer le trait de sa compétence, et cela, afin de statuer au fond et d’éviter un déni de justice. C’est en quelque sorte la leçon que l’on peut tirer de la décision Pierre-Claver Maganga Moussavou du 25 octobre 2002.

III. Une saisine qualitativement en constante amélioration

Après nous être livrés aux réserves et remarques, il nous faut, par souci d’équilibre, relever, dans cette saisine par les partis politiques, les aspects qui nous paraissent en net progrès.

À ce sujet, il nous faut envisager une double orientation, du fait que les progrès constatés se rapportent au contrôle de constitutionnalité des lois et au contrôle des élections politiques.

Ainsi envisagé, on comprend aisément qu’il s’agit des progrès se rapportant à la forme, c’est-àdire aux conditions de recevabilité de la requête, mais aussi au fond. Des deux orientations, il nous faut commencer par la première.

Sur la forme, d’abord, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, il faut remarquer que les saisines des partis politiques sont de moins en moins rejetées pour forclusion. Il est dommage de ne pouvoir fournir à ce sujet des statistiques exactes, mais la lecture des différentes décisions de la Cour publiées, année après année, est concluante. Cette régression du nombre de décisions rejetées pour forclusion donne à penser que les partis politiques font de plus en plus attention aux délais de saisine.

Par ailleurs, ces progrès sont aussi visibles en ce qui concerne la nature de l’acte contesté. En effet, depuis plus de huit ans, plus aucune saisine n’a concerné les actes individuels dont le contrôle relève de la compétence du juge administratif.

Enfin, le défaut de qualité est aussi plus ou moins subtilement évité en matière de demandes d’interprétation de la Constitution. L’article 85 de la Constitution ne prévoit pas la saisine de la Cour par les partis politiques pour une demande d’interprétation de la Constitution ; mais l’astuce consiste, pour le parti qui veut demander une telle interprétation, de passer par son groupe parlementaire lorsque celui-ci est composé d’au moins 1/10 des membres de la chambre concernée.

Sur le plan du contrôle des élections politiques, là aussi, sur la forme, les progrès sont indéniables. Le nombre de partis qui saisissent la Cour avant la proclamation des résultats, ou au-delà de la date de forclusion des recours, est en nette diminution.

Il y a donc un fort recul de requêtes prématurées et du nombre de requérants forclos. Tout comme sont devenues rares les requêtes par lesquelles un parti politique demande l’annulation des résultats d’une circonscription où il n’a pas présenté de candidat.

Sur la forme, une évolution allant dans le sens du respect des conditions de recevabilité de la requête est incontestable. Mais ces progrès sont-ils aussi clairement perceptibles sur le fond ?

À ce propos, commençons par le contrôle de constitutionnalité et intéressons-nous aux moyens souvent soulevés par les requérants.

Contrairement aux premières saisines où la loi était, dans la plupart des cas, déférée à la Cour dans son intégralité pour un contrôle de constitutionnalité sans autre précision, les dernières saisines se présentent avec des motifs et un argumentaire développés. Elles spécifient les dispositions de la loi dont la constitutionnalité est contestée et précisent les dispositions du bloc de constitutionnalité auxquelles il est porté atteinte.

En ce qui concerne le contrôle de la régularité des élections politiques, les progrès se rapportant à la saisine des partis politiques sont encore plus patents.

Sans entrer dans des analyses élaborées des décisions de la Cour lors du dernier contentieux des élections de 2003, on relèvera néanmoins ce qui suit.

Certains motifs soutenant des requêtes en annulation d’une élection tendent à disparaître, et que d’autres sont mieux exploités. Ainsi, par exemple, le transfert d’électeurs, souvent mal exploité par les partis politiques, est un motif en voie de disparition. C’est une conséquence des nombreuses décisions où la Cour a rappelé les sens précis du terme « transfert d’électeurs ». Pour elle, le transfert d’électeurs interdit par le code électoral, consiste pour un candidat, à faire venir voter, dans la circonscription où il se présente, des électeurs non inscrits.

Sans prétention aucune de faire le tour des évolutions se rapportant au fond, il nous faut, néanmoins, marquer un bref arrêt sur le motif de l’ouverture tardive des bureaux de vote. En effet, il s’agit là aussi d’un motif en net recul, en raison du fait que cet argument est systématiquement rejeté par la Cour. Elle considère, d’une part, que si cette ouverture tardive est pénalisante, elle l’est pour tous les candidats, et d’autre part, qu’elle n’est pas le fait du candidat déclaré élu.

Finalement le bilan de la saisine des partis politiques est mi-figue mi-raisin, car si on peut relever des progrès sensibles, on ne peut raisonnablement y voir le signe d’une certaine « culture de constitutionnalité ». Il faut admettre que le chemin à parcourir reste long et jalonné d’embûches.

Le rôle de la Cour constitutionnelle slovène dans le domaine des partis politiques

M. Arne Mavcic
Chef du département de la recherche
et de la coopération internationale
Cour constitutionnelle de Slovénie

Introduction

Les organisations politiques, par leurs activités, tendent à un seul but : arriver au pouvoir par des élections directes et secrètes. Elles sont l’une des conditions les plus importantes pour qu’une société puisse être reconnue comme démocratique. Ainsi se forment la majorité et l’opposition qui contribuent, en tenant chacune son rôle, à la conduite et au développement du pays, et, ce qui est le plus important, améliore la représentation des groupes minoritaires. On peut alors parler de société pluraliste.

Présentation historique des partis politiques sur le territoire slovène

La première période pendant laquelle les partis politiques apparaissent en Slovénie commence à la fin du XIXe siècle, quand les principaux partis et associations politiques naissent partout en Europe centrale. Dans les années 1920, les partis slovènes deviennent très actifs sur le territoire du Royaume des Serbes, Croates et Slovènes et plus tard dans le Royaume de Yougoslavie. En 1929, les partis politiques sont suspendus et, à partir, de 1931 sévèrement limités. Pendant la Seconde Guerre mondiale, le Front de libération, coalition des groupes politiques qui résistaient aux puissantes forces d’occupation, fait revivre la vie politique et pose les fondements de l’existence de l’État slovène. Néanmoins, même pendant la guerre, ce parlementarisme naissant est limité à un contexte idéologique ; en effet, le Parti communiste slovène, en tant que groupe principal du Front de libération, élimine les éléments de pluralisme avant la convocation du Parlement. Après la guerre, le nouveau modèle d’organisation politique est fondé sur le principe d’unité du pouvoir, lequel est formellement concentré entre les mains du Parti communiste, défini comme parti principal dans la Constitution. Le système constitutionnel établi à partir de la Constitution de 1974, ne connaît pas les partis politiques au vrai sens du terme. À leur place existent des organisations, nommées organisations socio-politiques.

Pourtant, l’histoire récente des partis politiques slovènes précède celle du nouvel État indépendant slovène, même si le système constitutionnel yougoslave favorisait le monopartisme (le Parti communiste était la seule organisation politique comparable aux partis politiques fonctionnant à l’Ouest). On pourrait même affirmer que ce furent justement des groupes d’opposition agissant au sein des associations politiques qui, en 1989, atteignirent un niveau assez élevé de démocratisation. Ceux-ci posèrent les fondements de l’indépendance de la Slovénie par leurs activités politiques, culturelles et sociales, qui réussirent à attirer le regard des citoyens vers de nouvelles possibilités et surtout vers le nouvel État.

En 1989, la République socialiste de Slovénie adopte des amendements à la Constitution de 1974. Ceux-ci affirment la liberté de rassemblement pacifique et de réunion publique, la liberté d’association, de fonder des organisations indépendantes de travailleurs (des syndicats) et des organisations politiques, ainsi que la possibilité d’y adhérer. Ces amendements instituent le principe d’égalité pour toutes les organisations et mouvements, affirmant ainsi l’État de droit, particulièrement l’égalité de tous les citoyens sans distinction de nationalité, de race, de sexe, de langue, de religion, de conviction politique ou autre, de situation matérielle, de naissance, d’instruction, de situation sociale. Toutefois, ils préservaient les limitations constitutionnelles des droits et libertés et continuaient à interdire de « saper les fondements du système constitutionnel ».

Une autre nouveauté importante pour la démocratisation du pays est l’introduction d’élections directes et secrètes aux assemblées socio-politiques. La position privilégiée de ces assemblées est abolie, l’élaboration des règles nouvelles confiée à l’Assemblée de la République socialiste de Slovénie.

Outre les amendements à la Constitution, les fondements du monopartisme furent détruits par la loi sur les associations politiques, adoptée le 29 décembre 1989 (Journal officiel SRS, n° 42/1989 – ci-après ZPZ). Cette loi, qui ne limitait pas suffisamment le concept d’organisation politique, permit l’enregistrement de groupes d’intérêt, dont certains n’avaient pas de caractère politique, et aussi d’organisations fictives. Pendant ce processus, la Slovénie ne pouvait malheureusement pas se référer à la tradition, car la liberté d’association était déjà très limitée au temps de la première Yougoslavie (1918-1941), de même qu’au temps de la République socialiste (1945 -1991). La ZPZ n’avait pas non plus suffisamment réglementé le financement desdites associations, ce qui permit de financer leurs activités de l’étranger et aussi d’utiliser des fonds publics pour financer les partis.

En 1991, l’adoption de la Constitution confirme l’existence et le fonctionnement du nouvel État. Dans ce texte, les partis politiques ne sont pas définis spécifiquement et leur position n’y est pas réglée, mais plusieurs dispositions leur confèrent indirectement des droits et des obligations.

Les partis politiques et leur financement

Le statut des partis politiques

L’Assemblée nationale a adopté, en 1994, une nouvelle loi qui règle la position des partis dans la société ainsi que leur financement (Loi sur les partis politiques, Journal officiel RS, n° 62/1994 – ci-après ZPolS). Par rapport à la ZPZ, cette nouvelle loi est beaucoup plus précise en ce qui concerne la création des partis, leurs buts, leur organisation interne, l’usage de leurs noms, et aussi leur financement, qui est devenu plus restrictif et transparent.

Dans la loi, le parti politique est défini comme une association de citoyennes et de citoyens qui réalisent les buts politiques définis par le programme du parti, sur la base démocratique de la volonté des citoyennes et citoyens, et par des candidatures aux élections parlementaires, présidentielles et locales (art. 1 de la ZPolS). Les activités du parti s’exercent publiquement ; le parti assure cette publicité. Les opérations financières et matérielles doivent être aussi publiques. L’article 3 de la loi prévoit que seul un parti inscrit au registre peut exercer ses activités selon les dispositions de la ZPolS. Par son inscription, le parti obtient la personnalité morale. Les partis ayant leur siège à l’étranger ne sont pas autorisés à exercer leurs activités sur le territoire slovène. Afin de rassembler des fonds pour ses activités, le parti peut bénéficier du financement public, de contributions de personnes privées, des cotisations de ses membres, de revenus patrimoniaux, de dons et de legs ainsi que des revenus des entreprises dont il est propriétaire. Ces entreprises sont limitées aux activités culturelles et d’édition. Le paragraphe 4 de l’article 80 de la Constitution fixe le seuil pour l’attribution des sièges à l’Assemblée nationale à 4 % des suffrages.

Le financement

La loi permet deux types de financement des partis: le financement public, dépendant du succès électoral, et le financement privé.

Le financement public

Pour qu’un parti puisse bénéficier d’un financement public, il doit obtenir 1 % au moins des suffrages aux élections parlementaires. Si deux partis soumettent une liste de candidats commune, ils doivent obtenir 1,2 % des suffrages, et si trois partis ou plus soumettent une liste de candidats commune, ils doivent obtenir 1,5 % des suffrages. Évidemment, les partis peuvent jouir d’un tel financement seulement pendant la période pour laquelle ils ont obtenu le niveau requis, car le financement dépend de leur succès électoral. Tout parti bénéficiaire d’un financement public doit présenter à la Cour des comptes un compte de campagne sur ses opérations financières dans un délai déterminé. La Cour des comptes examine ce compte de campagne et y joint un rapport. Ces deux documents sont soumis ensemble à l’Assemblée nationale dans un délai déterminé.

Le financement privé

En Slovénie, toutes les personnes physiques et morales, à l’exception des entreprises industrielles et commerciales ayant plus de 50 % de capital public, peuvent financer des partis politiques. Les organes de l’État, les entreprises et les établissements publics, les organes des collectivités locales et des collectivités religieuses, de même que toutes les personnes étrangères, sont exclus du financement des partis politiques. Le financement privé est plafonné à dix fois le salaire mensuel moyen. Afin de financer leur fonctionnement, les partis politiques sont aussi autorisés à exercer des activités culturelles et d’édition à but lucratif.

Le financement des campagnes électorales

L’Assemblée nationale slovène a adopté la loi sur les campagnes électorales en 1994 (ci-après ZVolK); cette loi règle la question du financement des campagnes électorales, ainsi que d’autres questions comme l’accès aux médias, les réunions électorales, etc. La ZVolK prévoit que les dépenses électorales sont plafonnées, mais il n’y a aucun plafond absolu, le montant dépend du nombre d’électeurs: aux élections parlementaires, le montant des dépenses ne doit pas dépasser 60 SIT par électeur, tandis qu’aux élections présidentielles ce montant est fixé à 40 SIT. Si le candidat dépasse le plafond autorisé, il s’expose à une amende. Les contributions des personnes privées sont aussi plafonnées pour la campagne électorale. La ZVolK suit ici la loi sur les partis politiques – ZPolS – le financement privé est donc plafonné à dix fois le salaire mensuel moyen. Tout parti politique peut aussi bénéficier du financement public, mais ce dernier dépend des résultats électoraux. Le pourcentage minimum de suffrages obtenus pour qu’un parti obtienne un financement public est de 10 % pour les élections présidentielles et de 4 % (le seuil pour l’attribution des sièges) pour les élections parlementaires. En outre, les partis ou les candidats qui ont obtenu 6 % des suffrages exprimés dans une circonscription électorale, ou 2 % au niveau national, ont droit aussi au financement public, mais d’un montant inférieur; le remboursement pour ces partis ou ces candidats, est limité à 50 % du montant des dépenses pour chaque voix obtenue, tandis que les partis qui ont atteint le seuil d’accès à l’assemblée ont droit à un remboursement total – 100 % du montant de dépenses pour chaque voix obtenue. Les partis doivent présenter leur compte de campagne à la Cour des comptes et à l’Assemblée nationale.

Jurisprudence constitutionnelle

La Cour constitutionnelle a constaté que le seuil de 1 % des suffrages aux dernières élections parlementaires, nécessaire pour que les partis politiques puissent bénéficier du financement public, est en accord avec le principe de proportionnalité. Elle a donc décidé que les dispositions selon lesquelles les partis politiques ont droit au financement public s’ils ont obtenu 1 % (respectivement 1,2 % et 1,5 %) au moins de suffrages, ne sont pas en désaccord avec la Constitution.

La Cour constitutionnelle a cependant estimé que la disposition selon laquelle le parti politique doit présenter des candidatures dans 3/4 au moins des circonscriptions électorales pour obtenir le droit au financement public, porte atteinte au droit de vote. Le législateur n’a pas tenu compte du fait que les partis politiques peuvent être fondés dans le but de participer aux élections et d’influencer la volonté politique des électeurs sur un territoire plus limité, qui ne représente pas nécessairement la plus grande partie du territoire national, ou que les partisans du parti pouvaient se concentrer sur un territoire limité (au commencement des activités du parti au moins). Une telle condition n’est pas non plus conforme avec l’objectif du financement des partis, qui est d’assurer des ressources nécessaires au développement et aux activités des petits partis extraparlementaires. Cela représente un empêchement réel à leurs activités et à leur développement et la limitation prescrite porte atteinte au rincipe d’égalité devant le droit de vote. Pour cette raison, la Cour constitutionnelle a abrogé ladite limitation. La Cour onstitutionnelle a par ailleurs rejeté en raison de l’absence d’intérêt légitime :

  • La demande par laquelle le requérant contestait la disposition prévoyant que 10 % des ressources du budget destinées au financement des partis politiques sont distribués à parts égales et que les 90 % restants sont répartis proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis dans toutes les circonscriptions électorales; le requérant était un petit parti politique qui, aux dernières élections parlementaires, n’avait pas atteint le seuil exigé pour accéder au financement public, la mesure ne portait en rien atteinte à sa position ;
  • La demande dirigée contre la fixation du montant des ressources budgétaires destinées au financement des partis politiques, étant donné que le requérant agissait au nom des citoyennes et des citoyens et non en son nom propre, en tant que parti politique. (Décision n° U-I-223/00, Journal officiel n° 94/02)

Compétences de la Cour constitutionnelle

La Cour constitutionnelle peut être saisie, par voie de pétition ou de requête, pour statuer sur la question d’inconstitutionnalité des actes et des activités des partis politiques. La loi sur la Cour constitutionnelle règle cette procédure dans son article 68.

Article 68 de la loi sur la Cour constitutionnelle
  1. Tout individu ainsi que les requérants énoncés à l’article 23 de la présente loi peuvent saisir la Cour constitutionnelle d’une pétition ou requête visant à apprécier l’inconstitutionnalité d’actes ou d’activités des partis politiques.
  2. La pétition ou la requête doit préciser les actes contestés ou les circonstances concrètes de l’activité inconstitutionnelle du parti politique en cause.
  3. La Cour constitutionnelle annule l’acte inconstitutionnel d’un parti politique et lui interdit de poursuivre une activité inconstitutionnelle.
  4. La Cour constitutionnelle peut ordonner la radiation d’un parti politique du registre des partis, à la majorité des deux tiers.
Revue comparative

Les autres systèmes qui connaissent l’examen de la constitutionnalité des actes et des activités des partis politiques sont ceux des pays suivants:

Albanie, Allemagne, Arménie, Azerbaïdjan, Bachkirie/Russie, Bulgarie, Burkina Faso, Chili, Corée de Sud, Croatie, Géorgie, Macédoine, Moldavie, Pologne, Portugal (aussi sur la radiation des organisations qui développent une idéologie fasciste), Roumanie, Fédération russe, République serbe de Bosnie-Herzégovine, République tchèque, Serbie-Monténégro, Slovaquie, Yakoutie/Russie.

La pétition et la requête en inconstitutionnalité des actes et des activités des partis politiques (art. 68, par. 1)

Dans le premier paragraphe de l’article 68, la loi sur la Cour constitutionnelle prévoit donc deux types de demandeurs dans la procédure relative à l’inconstitutionnalité des actes et des activités des partis politiques:

  • Les individus;
  • Les requérants énumérés à l’article 23, paragraphe 1 : une requête peut être présentée par l’Assemblée nationale, un tiers au moins des députés, le Conseil national, le Gouvernement, et dans certaines conditions: un tribunal, le Procureur général, la Banque de Slovénie et la Cour des comptes, l’Ombudsman, les organes représentatifs des collectivités locales, les représentants des syndicats de niveau national.
Jurisprudence constitutionnelle

L’une des conditions de procédure requises pour engager une procédure en inconstitutionnalité des actes et des activités des partis, est l’existence d’un pétitionnaire. Cette condition n’était pas remplie s’agissant de l’Union nationale socialiste de Slovénie, la pétitionnaire n’a pas la capacité d’être partie devant la Cour constitutionnelle (ordonnance n° U-I-115/96 du 13 juin 1996).

Le contenu de la pétition ou de la requête en inconstitutionnalité des actes et des activités des partis politiques

Le contenu d’une pétition ou d’une requête en inconstitutionnalité des actes et des activités des partis politiques est prévu dans l’annexe 1 du règlement de la Cour constitutionnelle.

La pétition ou la requête en inconstitutionnalité des actes ou activités des partis doit contenir:

  • Le nom et le prénom, l’appellation ou la dénomination sociale de l’auteur de la requête ou de la pétition ;
  • Le domicile permanent ou temporaire ou le siège de l’auteur;
  • Le nom et le prénom ou la dénomination sociale ainsi que le domicile permanent ou temporaire, ou le siège du représentant ou du mandataire de l’auteur;
  • Le nom et le siège du parti politique dont les actes ou les activités sont contestés;
  • La mention de l’acte et/ou des activités du parti politique dont l’inconstitutionnalité est alléguée ;
  • La mention des dispositions constitutionnelles censées être violées par l’acte et/ou les activités du parti politique ;
  • La mention exacte et précise des faits invoqués, accompagnée de preuves.

Si le pétitionnaire n’est pas une personne physique, l’attestation de son statut doit être incluse dans la pétition. Si la requête est déposée par l’organe représentatif d’une collectivité locale, l’ordonnance de présentation de requête doit être incluse dans la requête. Si la requête est déposée par un syndicat de niveau national, une preuve de sa représentativité doit être incluse dans la requête.

Jurisprudence constitutionnelle

L’article 68, paragraphe 2 de la loi sur la Cour constitutionnelle exige que les actes contestés ou les circonstances concrètes concernant les activités en cause soient indiquées dans la pétition. Le pétitionnaire avait certes complété son dossier dans le délai requis, mais il n’avait pas indiqué les activités concrètes censées être inconstitutionnelles. Ses allégations étaient vagues et la Cour constitutionnelle a mis fin à la procédure (ordonnance n° U-I-115/96 du 13 juin 1996).

La Cour constitutionnelle est compétente uniquement pour statuer sur l’inconstitutionnalité des actes et des activités des partis politiques et non pas pour statuer sur leur illégalité ; par conséquent, la Cour a rejeté la pétition en appréciation de la légalité des activités des partis politiques (ordonnance n° U-I-37/97 du 5 mars 1999).

La décision d’annulation d’un acte inconstitutionnel ou d’interdiction de l’activité inconstitutionnelle (art. 68, par. 3)

La loi prévoit plusieurs formes de délibérations de la Cour constitutionnelle :

  • La décision d’annulation de l’acte inconstitutionnel du parti politique ;
  • La décision d’interdiction des activités inconstitutionnelles du parti politique.
L’ordonnance de radiation du parti politique du registre (art. 68, par 4)

La loi prévoit que la Cour constitutionnelle peut ordonner la radiation du parti politique du registre des partis, à la majorité des deux tiers des votes.

Jurisprudence constitutionnelle

Selon l’article 68 de la loi sur la Cour constitutionnelle, celle-ci peut interdire les activités inconstitutionnelles d’un parti politique et ordonner sa radiation du registre des partis à la majorité de deux tiers. Dès lors que la pétition n’indique pas la raison pour laquelle certaines activités seraient inconstitutionnelles, la Cour la rejette comme manifestement infondée (ordonnance n° U-I-165/94 du 6 juin 1996).

La Cour constitutionnelle seule peut statuer sur l’interdiction des activités d’un parti politique (ordonner sa radiation du registre des partis) à la majorité des deux tiers – si elle juge ses actes ou ses activités contraires à la Constitution au point que l’annulation d’un acte ou l’interdiction d’une activité ne suffise pas, et qu’il convienne d’éliminer le parti de la vie politique.

La Cour constitutionnelle a d’abord la possibilité d’annuler un acte inconstitutionnel sans ordonner la radiation du registre des partis. De même, elle peut interdire une activité inconstitutionnelle sans ordonner la radiation du registre. Selon la loi sur les partis politiques, un parti politique est une association d’individus visant à réaliser des buts politiques. C’est aux fondateurs de définir une association comme parti politique. La loi prévoit tout de même son enregistrement obligatoire. Le parti obtient ainsi le statut de personne morale et peut commencer à fonctionner comme parti, à partir du jour de son enregistrement (article 3, paragraphe 1 et article 12, paragraphe 3 de la ZPolS). Il est donc vrai qu’un parti politique naît le jour de sa fondation, mais il ne lui est pas permis de fonctionner comme tel tant qu’il n’est pas enregistré, sauf à engager les procédures et activités destinées à son enregistrement (y compris le dépôt d’un recours contre un refus d’enregistrement). L’autorité publique statue sur l’inscription d’un parti politique au registre par une décision administrative (article 12, paragraphe 1 et article 13 de ZPolS). Dans cette décision, elle se prononce uniquement sur les conditions formelles que chaque parti doit remplir; seule la Cour constitutionnelle statue sur les conditions de fond – la conformité des actes et des activités des partis politiques à la Constitution. Dans l’espèce, l’autorité publique avait examiné la constitutionnalité du programme du parti politique considéré comme l’une des conditions pour l’inscription au registre, en vertu d’une disposition législative que la Cour constitutionnelle a invalidé pour inconstitutionnalité. Pour cette raison, les actes individuels contestés ont dû être annulés. L’autorité publique devra statuer de nouveau sur la demande d’inscription au registre des partis politiques, sans considérer l’article 3, paragraphe 4 abrogé de la ZPolS. Il pourra vérifier seulement l’accomplissement des conditions formelles prescrites par la loi, et s’il estime qu’elles sont accomplies, il devra inscrire le parti au registre (Décision n° Up-301/96, Journal officiel n° 13/98).

La position particulière des partis politiques par rapport aux autres associations est aussi démontrée par le fait que seule la Cour constitutionnelle est compétente pour décider si leurs activités sont inconstitutionnelles ( article 160, paragraphe 1, alinéa 10 de la Constitution). Cette situation des partis politiques, dite privilégiée, protège les activités et même l’existence du parti tant que la Cour ne détermine l’inconstitutionnalité de ses actes ou de ses activités ou même ordonne la radiation de ce parti du registre, à la majorité des deux tiers. Mais un parti politique ne naît pas le jour de son enregistrement. Seule la Cour constitutionnelle peut statuer sur l’inconstitutionnalité de ses actes en vertu de l’article 68, paragraphe 1 de la ZPolS, même pendant la période allant de sa fondation jusqu’à son enregistrement. Le fait pour l’autorité publique d’examiner la constitutionnalité de l’orientation du programme du parti, viole l’article 42 de Constitution. C’est pourquoi la Cour constitutionnelle a annulé la décision de rejet de l’inscription au registre des partis politiques et le jugement par lequel la plainte contre la décision contestée a été refusée (Décision n° Up-239/96 du 5 mars 1996).

La fixation d’un seuil pour l’attribution des sièges peut porter atteinte à l’égalité du droit de vote, mais une limitation est constitutionnellement admissible dans la mesure où elle est indispensable afin de prévenir l’émiettement politique de l’Assemblée nationale qui pourrait rendre impossible la formation d’un gouvernement stable, et en conséquence le fonctionnement normal du système politique (Décision n° U-I-44/96, Journal officiel RS, n° 36/96).

La compétence de la Cour constitutionnelle roumaine et sa jurisprudence en matière de partis politiques

Mme Claudia MIU
Premier magistrat-assistant
Cour constitutionnelle de Roumanie

La compétence de la Cour constitutionnelle est expressément déterminée par l’article 146 lettres a) – k) de la Constitution, tandis que la lettre l) ajoute une disposition de caractère général, selon laquelle la Cour « remplit aussi d’autres attributions prévues par la loi organique de la Cour », disposition permettant l’addition de nouvelles compétences selon les diverses exigences imposées par la vie politique et juridique du pays.

Cette disposition à caractère général a été introduite par le constituant, par la loi n° 429/2003 de révision de la Constitution, approuvée par référendum national les 18 et 19 octobre 2003. Il faut mentionner le fait que, dans la loi organique n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle, il n’était pas prévu d’autres attributions que celles établies par la Constitution.

En matière de partis politiques, la compétence de la Cour constitutionnelle est prévue à la lettre k) dudit article, rédigée ainsi : « elle tranche les contestations ayant pour objet la constitutionnalité d’un parti politique », disposition que l’on retrouve dans la loi organique.

Les articles 39 à 41 de cette loi établissent la procédure de jugement. Elle désigne les sujets susceptibles de formuler de telles requêtes, à savoir: le président de l’une des Chambres du Parlement ou le Gouvernement. Le président de l’une des deux Chambres ne peut formuler la requête que sur la base d’une décision adoptée par la Chambre à la majorité de ses membres. La loi prévoit également les conditions de validité de la requête, notamment que celle-ci doit être argumentée et mentionner les preuves sur lesquelles elle repose. Le président de la Cour constitutionnelle, après que celle-ci ait été saisie, désigne le juge rapporteur, qui a l’obligation légale de communiquer la contestation, accompagnée des pièces probatoires, au parti politique visé, en lui précisant la date jusqu’à laquelle il peut déposer un mémoire en défense, accompagné des pièces correspondantes. La contestation est jugée sur la base du rapport présenté par le juge désigné à cet effet, ainsi que des preuves administrées, avec la citation du requérant, du parti politique contesté et du ministère public. Parallèlement, la représentation devant le juge constitutionnel est réglementée par des normes procédurales. Ainsi, la Chambre du Parlement ayant déposé la requête peut être représentée par la personne désignée à cet effet, le Gouvernement peut être représenté par le ministère de la Justice, et le parti politique peut être représenté par un avocat ayant le droit de plaider devant la Haute Cour de cassation et de justice. La décision prononcée par la Cour constitutionnelle a un caractère définitif, n’étant pas susceptible de voies de recours. Elle est publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, partie Ire. Dans le cas où la requête est admise, la décision est communiquée au Tribunal de Bucarest afin de radier du registre des partis politiques le parti déclaré inconstitutionnel.

La loi organique n° 47/1992 précise que les partis politiques peuvent être déclarés inconstitutionnels dans les cas prévus par les dispositions de l’article 40 alinéa 2 de la Constitution, libellé ainsi : «Les partis ou les organisations qui, par leurs objectifs ou par leur activité, militent contre le pluralisme politique, les principes de l’État de droit ou la souveraineté, l’intégrité ou l’indépendance de la Roumanie sont inconstitutionnels. »

On peut aisément déduire des éléments exposés ci-dessus que le constituant n’a retenu dans la compétence de la Cour constitutionnelle que la constatation de l’inconstitutionnalité des partis politiques, tandis que le législateur ordinaire établit la compétence de l’autorité judiciaire en ce qui concerne la création et la dissolution des partis politiques.

Précisons que, depuis sa création, la Cour constitutionnelle n’a été saisie d’aucune contestation relative à l’inconstitutionnalité d’un parti politique. C’est pourquoi la question ne peut être abordée que théoriquement. Dans l’hypothèse où la Cour constitutionnelle serait saisie d’une requête relative à la constitutionnalité d’un parti politique, elle devrait se rapporter au statut, au programme et à l’activité du parti ( dispositions de l’article 40 alinéa 2 de la Constitution). Ainsi, la Cour pourrait examiner si le but et l’activité du parti politique sont en concordance avec les dispositions constitutionnelles sus-mentionnées ou bien, si elles sont en contradiction. Dans l’hypothèse où l’instance constitutionnelle constaterait que le parti politique, par son but et son activité, milite, en fait, contre le pluralisme politique, les principes de l’État de droit et les autres valeurs prévues à l’article 40 alinéa 2 de la Constitution, une décision d’inconstitutionnalité du parti devrait être prononcée. Une pareille décision devrait être communiquée au Tribunal de Bucarest, qui déclenchera la radiation de ce parti du registre des partis politiques. Seul le Tribunal de Bucarest inscrit les mentions sur le registre des partis politiques en sa qualité d’instance chargée par la loi de tenir ce registre.

Les effets d’une décision de la Cour constitutionnelle constatant l’inconstitutionnalité d’un parti politique équivalent à ceux d’une dissolution.

La jurisprudence de la Cour constitutionnelle en matière de partis politiques

Dans sa pratique juridictionnelle, la Cour constitutionnelle s’est prononcée, dans le cadre du contrôle a priori sur la constitutionnalité de certaines dispositions de la loi sur les partis politiques, devenue, après promulgation, la loi n° 27/1996 (cette loi a été abrogée par la nouvelle loi sur les partis politiques, n° 14 de 2003).

Après l’examen des critiques d’inconstitutionnalité formulées, la Cour constate que seul l’article 3 alinéa 2 de la loi est inconstitutionnel. Cette disposition concernait les limites, contenues à l’article 148 alinéa 1 de la Constitution, de la révision de la Loi fondamentale. Ces dispositions constitutionnelles sont libellées ainsi :

  1. «Les dispositions de la présente Constitution portant sur le caractère national, indépendant, unitaire et indivisible de l’État roumain, la forme républicaine du Gouvernement, l’intégrité du territoire, l’indépendance de la justice, le pluralisme politique et la langue officielle ne peuvent pas faire l’objet de la révision.
  2. De même, ne peut être réalisée aucune révision qui aurait pour résultat la suppression des droits fondamentaux et des libertés fondamentales des citoyens ou de leurs garanties. »

La Cour constitutionnelle fonde sa décision d’inconstitutionnalité sur les considérants suivants: «Les dispositions de l’article 148 alinéas 1 et 2 de la Constitution, parce qu’elles instituent les limites de la révision, ne concernent que certains sujets qui, selon l’article 146 de la Constitution, peuvent demander une révision – le président de la Roumanie sur proposition du Gouvernement, du quart au moins des parlementaires de chaque Chambre ou de 500 000 citoyens au moins ayant droit de vote, selon une certaine répartition territoriale – parmi lesquels les partis politiques ne sont pas mentionnés. L’élargissement de la sphère de ces sujets signifierait la révision de la Constitution, par une autre voie que celle constitutionnellement instituée ».

Dans ladite décision, la Cour se prononce également sur la constitutionnalité des dispositions
contenues par le même article 3 alinéa 2 prévoyant que sont interdits les partis politiques qui, par
leurs statuts, leurs programmes, la propagande ou par d’autres activités qu’ils organisent, méconnaissent les dispositions de l’article 30 alinéa 7 de la Constitution, relatives à la liberté d’expression. À cette occasion, la Cour affirme que, selon cette disposition constitutionnelle, la diffamation du pays et de la Nation sont interdites, ainsi que l’exhortation à la guerre d’agression, à la haine nationale, raciale, de classe ou religieuse, l’incitation à la discrimination, au séparatisme territorial ou à la violence publique, ainsi que les manifestations obscènes, contraires aux bonnes mœurs. Il est ainsi montré que les partis politiques ne sauraient être exonérés de l’obligation de respecter les interdictions imposées à la liberté d’expression par la Constitution. Ce qui est interdit aux citoyens comme personnes physiques ne pourrait pas être permis aux structures associatives résultant de l’exercice par ceux-ci du droit d’association. Cela signifierait que la liberté d’expression est différente, selon qu’elle est exercée par les citoyens au sein d’une structure associative ou en dehors d’une telle structure, ce qui serait contraire à l’article 30 de la Constitution.

Les auteurs de la saisine ont également argumenté que les dispositions de l’article 3 alinéa 2 de ladite loi contenaient des restrictions contraires aux dispositions relatives à la liberté d’association de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La Cour affirme dans cette décision que, selon l’article 11 point 2 de la Convention, l’exercice du droit d’association peut faire l’objet de certaines restrictions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires dans une société démocratique, pour la sécurité nationale, la sûreté publique, la défense de l’ordre et la prévention des infractions, pour la protection de la santé, de la morale ou pour la protection des droits et des libertés d’autrui. Les interdictions prévues par la Constitution ne peuvent donc être considérées comme étant contraires à la Convention à laquelle la Roumanie a adhéré précisément en vertu de la Constitution. Ces interdictions sont nécessaires dans une société démocratique, car intrinsèques à la démocratie constitutionnelle, de sorte que l’allégation selon laquelle elles seraient contraires à la Convention est sans fondement. Par ces considérants, la Cour a considéré comme constitutionnelles les restrictions apportées à l’exercice du droit d’association.

Malgré l’abrogation de cette loi n° 27/1996, l’actuelle législation conserve la même solution.

Il résulte par conséquent des dispositions de l’article 3 alinéa 2 de la loi sur les partis politiques, ainsi que de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, que les motifs d’interdiction des partis politiques sont ceux énumérés dans la Constitution, à savoir à l’article 30 alinéa 7 et à l’article 40 alinéa 2.

Les autorités compétentes pour constater la violation de ces dispositions constitutionnelles sont différentes, selon le cas.

Ainsi, la constatation de la violation des dispositions de l’article 30 alinéa 7 de la Loi fondamentale est faite par des instances de l’autorité judiciaire, à savoir le Tribunal de Bucarest, et par la Cour d’appel de Bucarest. Conformément à l’article 46 de la loi n° 14/2003 sur les partis politiques, la dissolution des partis politiques pour méconnaissance des dispositions de l’article 30 alinéa 7 de la Constitution relève du Tribunal de Bucarest.

Quant aux dispositions de l’article 40 alinéa 2 de la Constitution, la constatation de leur violation relève de la Cour constitutionnelle. Ainsi, les dispositions de l’article 41 alinéa 2 de la loi n° 47/1992, republiée, comme j’ai déjà indiqué au début de l’exposé, prévoient que les partis politiques peuvent être déclarés inconstitutionnels dans les cas prévus à l’article 40 alinéa 2 de la Constitution.

La Cour constitutionnelle s’est prononcée dans sa jurisprudence à l’égard de cette zone d’interférence, placée entre la compétence de l’instance de contrôle de constitutionnalité et celle des instances judiciaires.

Ainsi, la Cour constitutionnelle a tranché l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions de l’article 3 alinéa 2 de la loi n° 27/1996 sur les partis politiques, sur saisine de la Cour d’appel de Bucarest. La Cour d’appel de Bucarest avait à se prononcer sur plusieurs contestations formulées contre un jugement du Tribunal de Bucarest. Celui-ci avait rejeté les demandes de dissolution du Parti la Grande Roumanie fondées sur certains articles de la loi sur les partis politiques. Par principe « l’on ne pouvait pas demander la dissolution d’un parti politique, par la voie judiciaire, et en même temps en contester la constitutionnalité ». Par la décision n° 59/2000, la Cour constitutionnelle rejette l’exception d’inconstitutionnalité, après avoir constaté que les dispositions de l’article 3 alinéa 2 de la loi sur les partis politiques sont constitutionnelles, la Cour ayant la compétence exclusive, selon l’article 144 de la Constitution, pour se prononcer sur la constitutionnalité d’un parti politique, enregistré conformément à la loi.

En revanche, la Cour constitutionnelle n’a pas d’attribution en matière d’enregistrement des partis politiques. Elle s’est toutefois prononcée sur la constitutionnalité de certaines dispositions légales réglementant cette matière. Ainsi, dans la décision n° 268/2002, elle a rejeté l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions de l’article 19 alinéa 4 et de l’article 23 alinéa 4 de la loi n° 27/1996 sur les partis politiques. Ces dispositions concernaient le caractère définitif de l’arrêt prononcé par la Cour d’appel de Bucarest sur la demande d’enregistrement des partis politiques. Selon le requérant, ces dispositions contrevenaient aux dispositions constitutionnelles de l’article 128 relatives à l’utilisation des voies de recours, de l’article 21 relatif à l’accès libre à la justice et de l’article 24 qui garantit le droit à la défense. Par la décision mentionnée, la Cour a décidé que, conformément aux dispositions de l’article 19 de la loi n° 27/1996, comprises dans le chapitre IIIsur «L’enregistrement des partis politiques », le Tribunal de la Municipalité de Bucarest se prononce sur la demande d’enregistrement du parti politique, par une décision, contre laquelle on peut formuler un recours devant la Cour d’appel de Bucarest. Conformément à l’alinéa 4 du texte critiqué, la contestation est tranchée par une décision définitive de la Cour d’appel de Bucarest. De même, la loi établit la compétence du Tribunal de Bucarest pour l’enregistrement des modifications apportées au statut ou au programme d’un parti politique. Ainsi, l’article 23 de la loi prévoit que le Tribunal de la Municipalité de Bucarest doit se prononcer sur la demande du ministère public de cessation de l’activité du parti et de radiation de celui-ci du registre des partis politiques, si le parti agit sur la base d’un statut dont la modification a été rejetée par l’instance de jugement. Sa décision peut faire l’objet d’un recours devant la Cour d’appel de Bucarest, qui prononce, en vertu de l’alinéa 4 dudit article, un arrêt définitif. Il en résulte que les dispositions des articles 19 et 23 de la loi n° 27/1996 ne transgressent pas les dispositions constitutionnelles de l’article 128, relatives à l’utilisation des voies de recours. Conformément aux dispositions constitutionnelles, la réglementation des voies de recours contre les arrêts des tribunaux est l’attribut exclusif du législateur, ce qui est le cas présent.

La Cour n’a pas retenu non plus la violation de l’article 21 relatif au libre accès à la justice. Le libre accès à la justice ne signifie pas l’accès à toutes les structures judiciaires et à toutes les voies de recours. Conformément à l’article 125 alinéa 3 de la Constitution, la compétence et la procédure de jugement sont établies exclusivement par le législateur, qui peut instituer des règles particulières dans la considération des situations différentes. Selon le requérant, l’article 19 alinéa 4 et l’article 23 alinéa 4 de la loi n° 27/1996 violait aussi l’article 24 de la Constitution, garantissant le droit à la défense. La Cour a constaté que les textes critiqués ne contenaient pas de dispositions de nature à restreindre les droits processuels des parties ou le droit d’être assisté par un avocat pendant la durée du procès.

Je n’ai présenté que quelques données de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, qui mettent en lumière les fondements constitutionnels qui déterminent sa sphère de compétence, en matière de partis politiques.

Avant de clore ce bref exposé, il serait intéressant de présenter la manière dont la Cour constitutionnelle a tranché, dans la décision n° 35/1996 précédemment citée, la critique d’inconstitutionnalité relative à la condition de représentativité pour l’enregistrement d’un parti politique, à savoir que la demande d’enregistrement du parti politique soit appuyée par un nombre minimum de membres fondateurs, avec une représentation dans 15 départements du pays.

La Cour retient, premièrement, que l’appréciation de l’opportunité d’un certain seuil de représentativité au sein du corps lectoral n’est pas une question de constitutionnalité, aussi longtemps que le seuil institué n’a pas pour effet la suppression du droit d’association. Deuxièmement, par l’institution du seuil électoral, généralement accepté dans le domaine de l’exercice du droit d’association, on veille à ce que l’association des citoyens dans des partis signifie l’institutionnalisation d’un courant politique, faute de quoi le parti ne peut pas jouer son rôle, prévu par l’article 8 alinéa 2 de la Constitution, c’est-à-dire contribuer à la définition et à l’expression de la volonté politique des citoyens.

Régulation constitutionnelle des partis politiques en République de Bulgarie

M. Kiril Manov
Secrétaire général
Cour constitutionnelle de Bulgarie

La Constitution actuellement en vigueur en République de Bulgarie a été adoptée le 12 juillet 1991. Elle reflète et consacre les changements fondamentaux qui se sont produits en Bulgarie après 1989. L’article 1, alinéa 1 proclame déjà que « la Bulgarie est une république à régime parlementaire ». Il est naturel que la démocratie parlementaire soit liée à la création et au fonctionnement des partis et des associations politiques.

Tirant les leçons des décennies du régime totalitaire instauré après la Seconde Guerre mondiale, le constituant a prévu des garanties contre tout monopole en matière de partis politiques. À titre d’exemple, citons l’alinéa 3 de l’article 1 de la Constitution qui stipule « Nul parti du peuple, nul parti politique ou autre organisation, institution politique ou individu ne peut s’attribuer la réalisation de la souveraineté du peuple ». Dans cet esprit s’inscrivent aussi les normes de l’article 11 qui dit que la vie politique de la République de Bulgarie soit fondée sur les principes du pluralisme politique (alinéa 1) et que nul parti politique ou idéologie ne peut être proclamé ou affirmé comme parti ou idéologie de l’État (alinéa 2).

Plus loin, dans le chapitre II intitulé « Droits et devoirs fondamentaux des citoyens », l’alinéa 1 de l’article 44, prévoit notamment que les citoyens peuvent s’associer librement. Cette liberté d’association s’est traduite en pratique par la création de plus de deux cents partis et associations politiques en Bulgarie pendant les quinze dernières années. Il faut reconnaître cependant qu’un grand nombre d’entre eux satisfait principalement les ambitions de leaders, de certains hommes politiques ou de petits groupes de personnes. Bien sûr le vote du peuple, exprimé aux consultations nationales qui sont organisées pour l’élection du président de la République, des députés et des organes de gestion locale, sélectionne en quelque sorte ces ambitions et réduit considérablement le nombre des partis. De cette façon, les excès du pluralisme politique sont corrigés, car il n’en reste en pratique que quelques uns, c’est-à-dire les partis principaux qui sont représentés au Parlement.

La Constitution, dans l’alinéa 3 de son article 11, va plus loin en définissant le rôle et le règlement des associations olitiques, à savoir: «Les partis contribuent à la formation et à la manifestation de la volonté politique des citoyens. Les règles de la constitution et de la suspension des partis politiques, ainsi que les conditions dans lesquelles ils peuvent exercer leurs activités sont réglementées par une loi ».

Le constituant a prévu néanmoins certaines limitations du droit d’association, notamment dans l’alinéa 4 de l’article 11, qui précise que des partis ne peuvent se constituer sur des principes ethniques, raciaux ou religieux, et ne peuvent s’assigner pour but de s’emparer par la force du pouvoir de l’État.

Bien plus, en énonçant la liberté d’association des citoyens dans l’alinéa 1 de son article 11, la Constitution souligne expressément, dans l’alinéa suivant, que sont prohibées les organisations dont l’activité est dirigée contre la souveraineté, l’intégrité territoriale du pays et l’unité de la Nation, incite à la haine raciale, nationale ou religieuse, à la violation des droits et des libertés des citoyens, ainsi que les organisations qui constituent des structures clandestines ou militarisées ou qui visent à atteindre leurs objectifs par la violence.

Ce texte s’appuie sur le principe, énoncé dans le Préambule de la Constitution proclamant que la protection de l’unité nationale et de l’État bulgare est un devoir irrévocable, ainsi que sur la norme de l’article 2, alinéas 1 et 2, qui stipule : «La République de Bulgarie est un État unitaire à autogestion locale. Des formations territoriales autonomes ne sont pas admises. L’intégrité territoriale de la République de Bulgarie est inviolable ».

Pour garantir le respect des normes susmentionnées, la Constitution a attribué à la Cour constitutionnelle une compétence, parmi huit autres, lui permettant de se prononcer sur des litiges relatifs au caractère constitutionnel des partis et associations politiques.

Pendant les quatorze années de son existence, ont été portées devant la Cour constitutionnelle seulement deux affaires traitant ce sujet. Ci-dessous, il sera question de la décision qu’elle a prononcée dans l’une des affaires.

Nous avons dit plus haut que la vie politique en Bulgarie est fondée sur le pluralisme politique conformément à l’article 11 de la Constitution. Ce même article exclut cependant la constitution de partis politiques sur des motifs ethniques, raciaux ou religieux, ainsi que des partis ayant pour objectif de s’emparer par la force du pouvoir de l’État.

L’un des partis politiques, né en Bulgarie après 1989, est le Mouvement pour les droits et les libertés dont la plupart des adhérents sont des citoyens bulgares appartenant à l’ethnie turque.

En 1992, un groupe de députés a saisi la Cour constitutionnelle d’une demande tendant à la déclaration d’inconstitutionnalité de quelques passages de la loi sur les partis politiques. Et sur cette base, il était demandé en particulier à la Cour de déclarer contraire à la Constitution le Mouvement pour les droits et les libertés, et de déclarer aussi l’illégalité de l’élection des députés de ce parti.

La Cour constitutionnelle a examiné les statuts du Mouvement pour les droits et les libertés et a pris en considération d’autres documents, circonstances et arguments, en particulier le fait que l’adhésion n’est pas limitée par l’appartenance à une communauté ethnique ou religieuse déterminée et que chaque citoyen bulgare peut devenir membre du parti, que la perte de la citoyenneté bulgare entraîne la suspension de l’adhésion, qu’en principe l’adhésion est bénévole et n’admet pas de manifestations de chauvinisme national, de revanchisme, de fondamentalisme islamique et de fanatisme religieux.

Compte tenu de ce qui précède, la Cour a rejeté la demande au motif qu’il n’est pas prouvé que les adhérents du parti et les membres de son organe dirigeant appartiennent exclusivement à un groupe, constitué sur une base ethnique ou religieuse.

Ainsi, le Mouvement pour les droits et les libertés a poursuivi ses activités et, aujourd’hui, il participe même au gouvernement de coalition qui gouverne le pays. Avec ses ministres et ses représentants à tous les niveaux ainsi que ses députés à l’Assemblée nationale, ce parti apporte sa contribution à ce que la Bulgarie serve de modèle de paix ethnique sur les Balkans.

En conclusion, on peut dire que la Constitution de 1991 sert de base solide pour le fonctionnement normal de la démocratie parlementaire en Bulgarie, y compris avec ses dispositions régissant l’activité des partis et des associations politiques. Et nous sommes parfaitement conscients que le fonctionnement normal de la démocratie, dont les partis constituent un élément important, est l’une des conditions à remplir pour l’adhésion de la Bulgarie à l’Union européenne que nous espérons sincèrement voir se réaliser en 2007.

Les travaux de la Commission de Venise en matière de partis politiques

M. Schnutz Rudolf Dürr
Chef de la division Justice constitutionnelle
Commission de Venise

La Commission de Venise considère que les partis politiques [1] jouent un rôle essentiel dans la vie démocratie de tout pays. La liberté d’opinion politique et la liberté d’association, y compris la liberté d’association politique, sont des droits de l’homme fondamentaux et sont des éléments primordiaux pour toute véritable émocratie. Depuis 1998, elle a adopté plusieurs rapports et lignes directrices en la matière

[2]

Le travail de la Commission en matière de partis politiques concerne principalement trois volets:

  • La législation générale sur les partis;
  • Le financement des partis;
  • L’interdiction des partis.

Législation générale

  • a) L’enregistrement d’une association comme condition de sa reconnaissance en tant que parti politique, de sa participation aux élections générales ou pour son financement public ne constitue pas, en soi, une violation des droits prévus dans les articles 10 et 11 de la Convention européenne des droits de l’homme. Toutefois, toute restriction à l’enregistrement d’un parti doit être une mesure « nécessaire dans une société démocratique » et proportionnelle à l’objectif visé. Les pays qui appliquent des procédures d’enregistrement aux partis politiques doivent s’abstenir d’imposerdes conditions excessives en matière de représentation territoriale des partis, de même qu’un nombre minimal d’adhérents. Le caractère démocratique ou non de l’organisation d’un parti ne devrait pas, en principe, être un motif de refus d’enregistrement de ce parti. L’enregistrement de partis politiques ne devrait être refusé que lorsque la violence est préconisée ou utilisée comme moyen politique pour renverser l’ordre démocratique constitutionnel, portant ainsi atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Le fait qu’un changement pacifique de la Constitution soit préconisé ne devrait pas être un motif suffisant pour refuser l’enregistrement.
  • b) Toute exigence relative à l’activité des partis politiques, comme condition du maintien de leur statut de parti politique, de même que leur contrôle et leur supervision, doit être évaluée au regard de ce qui est « nécessaire dans une société démocratique ». Les pouvoirs publics devraient s’abstenir de tout contrôle excessif, politique ou autre, sur les activités des partis politiques, notamment sur leurs adhérents, le nombre et la fréquence de leurs congrès et réunions ou encore le fonctionnement de leurs subdivisions et sections territoriales.
  • c) Les autorités de l’État devraient rester neutres en ce qui concerne la création, l’enregistrement (lorsqu’il existe) et les activités des partis politiques et devraient s’abstenir de toute mesure susceptible de privilégier certains courants politiques et d’en désavantager d’autres. Tous les partis politiques doivent avoir les mêmes possibilités de participation aux élections.
  • d) Toute intervention des pouvoirs publics dans les activités des partis politiques, comme le refus de les enregistrer ou le retrait de leur statut de parti politique lorsqu’ils ne parviennent pas à se faire représenter dans les instances législatives (lorsque cette mesure est prévue), devrait être motivée et la législation devrait ouvrir aux partis des possibilités de recours judiciaire contre ce type de décision.
  • e) Bien que des considérations telles que l’unité du pays puissent être prises en compte, les États membres ne devraient pas imposer de restrictions à la création et au fonctionnement de partis et associations politiques de niveau régional et local lorsque ces restrictions ne sont pas « nécessaires dans une société démocratique ».
  • f) Lorsque la législation d’un État prévoit que les partis perdent leur statut de parti politique lorsqu’ils ne parviennent pas à participer à un scrutin ou à faire élire des représentants dans les organes législatifs, ces partis devraient être autorisés à poursuivre leurs activités dans le cadre des dispositions légales générales régissant les associations.
  • g) L’interdiction générale d’être membre des partis politiques imposée aux citoyens étrangers et aux apatrides n’est pas justifiée. Les citoyens étrangers et les apatrides doivent être en mesure de participer d’une certaine façon à la vie politique de leur pays de résidence, tout au moins dans la mesure où ils peuvent participer aux élections. À tout le moins, l’État de résidence doit permettre à ces personnes d’être membres de partis politiques. Pour les questions relatives à la participation des ressortissants étrangers à la vie publique de leur pays de résidence, les États membres sont invités à appliquer dans toute la mesure du possible les dispositions de la Convention européenne sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local. Des mesures complémentaires étendant les garanties énoncées par les dispositions de cette convention seraient les bienvenues.

Financement

A. Financement régulier

Financement public

    • Le financement public doit viser tous les partis représentés au Parlement.
    • Cependant, afin d’assurer l’égalité des chances des différentes forces politiques, le financement public pourrait être également étendu à des formations politiques représentant une partie significative du corps électoral et présentant des candidats aux élections. Le financement pourra, être fixé périodiquement par le législateur sur la base de critères objectifs.

Des exceptions fiscales peuvent être accordées pour les opérations strictement liées à l’activité politique des partis.

  • Le financement des partis par les fonds publics doit être conditionné par un contrôle de la comptabilité des partis politiques par les organismes publics spécifiques (par exemple, les Cours des comptes).

Financement privé

  • Les partis politiques peuvent recevoir des concours financiers privés. Toutefois, les concours venant des États ou entreprises étrangères doivent être prohibés. Cette interdiction ne doit pas empêcher le concours financier de la part de nationaux se trouvant à l’étranger.
  • D’autres limitations pourraient être envisagées, elles peuvent notamment consister en :
    • a. Un plafonnement de chaque contribution ;
    • b. Une interdiction de contributions de la part d’entreprises ayant une activité industrielle ou commerciale ou de la part d’organisations d’ordre religieux ;
    • c. Un contrôle a priori par les organismes publics spécialisés en la matière des contributions des membres des partis qui souhaitent se présenter aux élections.
  • La transparence du financement privé de chaque parti doit être garantie. À cette fin, le parti devrait rendre publics chaque année les comptes annuels de l’année précédente, qui comprendront la liste des donations, à l’exception des cotisations. Les donations d’une somme supérieure à un montant fixé par le législateur doivent être enregistrées et rendues public.
B. Campagnes électorales
  • Afin d’assurer l’égalité des chances des différentes forces politiques, les dépenses occasionnées par les campagnes électorales devront être limitées par un certain plafond, approprié à la situation du pays, fixé en proportion du nombre d’électeurs concernés
  • La puissance publique devrait participer aux dépenses de campagnes par une subvention égale à un certain pourcentage du plafond ou proportionnelle au nombre de voix obtenues. Toutefois, cette participation pourrait être refusée au parti qui n’aurait pas atteint un certain seuil de suffrages.
  • Des contributions privées pourront être apportées en vue des dépenses de campagne sans que leur total puisse dépasser le plafond précité. Toutefois les contributions venant des États ou entreprises étrangères doivent être prohibées. Cette interdiction ne doit pas empêcher le concours financier de la part de nationaux se trouvant à l’étranger.
    D’autres limitations pourraient être envisagées. Elles peuvent notamment consister en une interdiction de contributions de la part d’entreprises ayant une activité industrielle ou commerciale ou de la part d’organisations d’ordre religieux.
  • Les comptes de campagne électorale devront être soumis à l’organisme chargé de superviser le déroulement des élections (commission électorale, par exemple) dans un délai raisonnable après le scrutin.
  • La transparence des dépenses électorales devra être obtenue par la publication des comptes de campagne.
C. Contrôle et sanctions
  • Proportionnellement à la gravité de l’infraction, toute irrégularité dans le financement d’un parti politique ou d’une campagne électorale peut entraîner des sanctions qui peuvent consister en la perte de tout ou partie du financement public ou en d’autres sanctions financières; ou le cas échéant en l’annulation de l’élection. L’imposition des sanctions devra être assurée par le juge de l’élection (constitutionnel ou autre), conformément à la loi dans une procédure équitable.

Interdiction des partis politiques

  1. Chacun a le droit de s’associer librement à un parti politique. Ce droit comprend la liberté d’avoir des opinions politiques, de recevoir et de transmettre de l’information sans interférence de la part des autorités publiques et sans se soucier des frontières. L’exigence d’enregistrer les partis politiques ne sera pas, en tant que telle, considérée comme violant ce droit.
  2. Toutes les restrictions à l’exercice des droits de l’homme fondamentaux mentionnés ci-dessus à travers l’activité des partis politiques, doivent être conformes aux dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme et autres traités internationaux, en période normale mais aussi dans les cas d’urgence nationale.
  3. L’interdiction ou la dissolution forcée de partis politiques ne peuvent se justifier que dans le cas où les partis prônent l’utilisation de la violence ou l’utilisent comme un moyen politique pour faire renverser l’ordre constitutionnel démocratique, mettant en danger de ce fait les droits et libertés protégés par la constitution. Le seul fait qu’un parti plaide en faveur d’une réforme pacifique de la Constitution ne doit pas suffire à justifier son interdiction ou sa dissolution.
  4. Un parti politique, en tant que tel, ne peut pas être tenu responsable de la conduite de ses membres qui n’aurait pas été autorisée par le parti à l’intérieur du cadre politique/public et des activités du parti.
  5. L’interdiction ou la dissolution de partis politiques, comme mesure particulière à portée considérable, doivent être utilisées avec la plus grande retenue. Avant de demander à la juridiction compétente d’interdire ou de dissoudre un parti, les gouvernements ou autres organes de l’État doivent établir – au regard de la situation dans le pays concerné – si le parti représente réellement un danger pour l’ordre politique libre et démocratique ou pour les droits des individus, et si d’autres mesures moins radicales peuvent prévenir ledit danger.
  6. Les mesures juridiques prises pour interdire ou faire respecter la dissolution de partis politiques doivent être la conséquence d’une décision judiciaire d’inconstitutionnalité et doivent être considérées comme exceptionnelles et réglementées par le principe de proportionnalité. Toutes ces mesures doivent s’appuyer sur des preuves suffisantes que le parti en lui-même – et pas seulement ses membres individuels – poursuit des objectifs politiques en utilisant (ou est prêt à les utiliser) des moyens inconstitutionnels.
  7. L’interdiction ou la dissolution d’un parti politique doivent être réservées à la Cour constitutionnelle ou à une autre juridiction appropriée par une procédure offrant toutes les garanties de procédure, d’ouverture et de procès équitable.

Conclusion

Vu le rôle primordial des partis politiques dans les démocraties, la Commission de Venise prône une très grande retenue en ce qui concerne les entraves à l’enregistrement d’un parti et encore davantage à propos de la dissolution forcée des partis. Toute mesure dirigée conte un parti doit être proportionnée et nécessaire et être strictement dans un État démocratique. Elle doit être adoptée par une juridiction avec toutes les garanties d’une procédure transparente et équitable. En ce qui concerne le financement des partis, la Commission constate une plus grande marge d’appréciation des États d’adopter des mesures, qui sont appropriées dans le contexte juridique de chaque pays.

La Commission de Venise est prête à coopérer avec l’ACCPUF, la Francophonie et ses États membres en la matière.


  • [1]
    La Commission de Venise considère un parti politique comme une association de personnes dont l’un des buts est de participer à la gestion des affaires publiques par le biais de la présentation de candidats à des élections libres et démocratiques.  [Retour au contenu]
  • [2]
    CDL-AD(2004)007rev Lignes directrices et rapport explicatif sur la législation relative aux partis politiques: questions spécifiques, adoptés par la Commission de Venise lors de sa 58e session plénière (Venise, 12-13 mars 2004).
    CDL-AD(2004)004 Rapport sur la création, l’organisation et les activités des partis politiques sur la base des réponses
    au questionnaire sur la création, l’organisation et les activités des partis politiques adopté par la Commission de Venise lors de
    sa 57e session plénière (12-13 décembre 2003).
    CDL-INF(2001)008 Lignes directrices et rapport sur le financement des partis politiques adoptés par la Commission de
    Venise lors de sa 46e réunion plénière (Venise, 9-10 mars 2001).
    CDL-INF(2000)001 Lignes directrices sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues.
    CDL-INF(1998)014 L’interdiction des partis politiques et les mesures analogues.  [Retour au contenu]

Les partis politiques au Cambodge depuis les élections générales de 1993

M. Meng Kimly
Secrétaire général adjoint
Conseil constitutionnel du Cambodge

Les termes de parti politique n’entrent dans la vie politique cambodgienne qu’en mai 1946. La Kram (loi) sur l’élection des membres de l’Assemblée consultative du 31 mai 1946 institue le suffrage universel direct et ouvre la voie à la création des partis politiques. Trois partis politiques se constituent pour les élections du 1er septembre 1946 : le Parti libéral reçoit 14 sièges sur 67, le Parti progressiste 3 sièges et le Parti démocrate 50 sièges.

La première Constitution démocratique est adoptée et promulguée par le Roi le 6 mai 1947.

Aux élections générales du 21 décembre 1947 apparaissent deux autres partis politiques: le parti Rénovation khmère et le parti Union nationale cambodgienne (qui ne reçoit aucun siège).

Par le suite, les déchirements de la vie politique amènent l’apparition de partis fantômes:

  • Le Parti du peuple, 1950 ;
  • Le Parti du redressement national, 1950 ;
  • Le Parti Nord-Est victorieux, 1951 ;
  • Le Parti des indépendants.

Tous ces partis se révèlent impuissants à enlever au parti démocrate sa primauté qu’il conserve jusqu’à l’avènement du Sangkum Reastr Niyum (Communauté socialiste populaire) créé et présidé par le Prince Norodom Sihanouk après son abdication en mars 1955. La victoire écrasante du Sangkum aux élections de septembre 1955 marque la fin du rôle politique des partis. Le Sangkum a occupé la vie politique cambodgienne de 1955 jusqu’au 18 mars 1970, date de la destitution du prince-chef de l’État par l’Assemblée nationale.

L’article 4 de la Constitution du 10 mai 1972 de la République khmère stipule que «La création des partis politiques est libre. Toutefois, l’État encourage toute initiative tendant à réduire le nombre des partis politiques pour parvenir à un régime bipartite ». Sous la République khmère, vivent trois partis politiques: le Parti socio-républicain de Lon Nol, le Parti démocrate (successeur de celui d’avant 1955) et le Parti républicain.

D’avril 1975 à janvier 1979, le Parti communiste du Kampuchéa des Khmères rouges (proChinois) dirige seul le pays. De janvier 1979 à l’arrivée de l’APRONUC (Autorité provisoire des Nations unies au Cambodge), le Parti populaire révolutionnaire du Kampuchéa est la force qui prend la direction de l’ensemble des tâches du pays (article 4 de la Constitution de la République populaire du Kampuchéa).

Après 38 ans d’absence, le pluralisme politique réapparaît dans la vie politique cambodgienne dans le cadre de l’Accord pour un règlement politique global du conflit du Cambodge du 23 octobre 1991. L’APRONUC, au nom du Conseil national suprême, a promulgué, le 13 août 1992, la loi électorale de l’ONU pour la conduite d’élections libres et équitables aux fins de la mise en place d’une Assemblée constituante cambodgienne. L’APRONUC est amenée à régler de façon directe le problème des partis politiques dans le cadre de cette loi électorale. La création et l’enregistrement provisoire des partis politiques sont fixés dans les articles 10 et 11 de son chapitre IV. Vingt-trois partis politiques se sont créés mais seulement vingt se sont enregistrés auprès du Représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU pour les élections de l’Assemblée constituante du 23 mai 1993. On adopte le système proportionnel à plus fort reste.

Vingt-deux des vingt-trois fondateurs des partis sont des Cambodgiens venus de l’étranger ou des dirigeants des anciens mouvements de résistance. Douze partis utilisent le terme républicain ou démocratique pour porter leur nom.

Quatre partis seulement ont obtenu des sièges à l’Assemblée constituante (qui se transforme en Assemblée nationale après l’adoption de la Constitution du 24 septembre 1993):

  • Le FUNCINPEC (Front uni national pour un Cambodge indépendant, neutre, pacifique et coopératif), 58 sièges;
  • Le Parti du peuple cambodgien (PCC), ex-parti populaire révolutionnaire du Kampuchéa, 51 sièges;
  • Le Parti démocrate libéral bouddhiste, 10 sièges;
  • Le Parti MOLINAKA et les résistants khmers pour la liberté, 1 siège.

L’alinéa 1 de l’article 42 de la Constitution de 1993 stipule que « tout citoyen khmer a le droit de créer des associations et des partis politiques. Ce droit est déterminé par la loi ».

Mais c’est seulement le 8 novembre 1997 que la loi sur les partis politiques est promulguée. Cette fois-ci, on adopte le système proportionnel à la plus forte moyenne.

Pour les élections générales de 1998, quarante-trois partis politiques se sont créés et ont été enregistrés auprès du ministère de l’Intérieur dans le cadre de la loi sur les partis politiques, mais trente-neuf seulement ont été enregistrés auprès du Comité national des élections (CNE ou NEC) pour se présenter aux élections du 27 juillet 1998, dans le cadre de la loi sur les élections des députés à l’Assemblée nationale du 26 décembre 1997.

Trois partis politiques ont obtenu des sièges à l’Assemblée nationale :

  • Le Parti du peuple cambodgien (PCC), 64 sièges;
  • Le FUNCINPEC, 43 sièges;
  • Le Parti Sam Rainsy (1 des 7 dissidents du FUNCINPEC), 15 sièges.

Pour les élections de juillet 2003, vingt-cinq partis politiques ont été enregistrés auprès du CNE, mais seulement vingt-trois ont participé aux élections car deux partis politiques ne pouvaient pas remplir l’ensemble des dix conditions de l’article 37 (nouveau) de la loi du 27 septembre 2002 amendant la loi sur les élections des députés à l’Assemblée nationale. Parmi ces vingt-trois partis, seulement douze partis politiques – dont un parti des femmes – ont participé aux élections de 1998.

Trois partis ont obtenu des sièges à l’Assemblée nationale :

  • Le PCC, 73 sièges;
  • Le FUNCINPEC, 26 sièges;
  • Le Parti Sam Rainsy, 24 sièges.

D’une élection à l’autre, certains partis disparaissent ou changent de nom, certains autres sont créés. Aux élections de 2003, six partis politiques seulement présentaient leurs candidats dans les 24 circonscriptions du pays, cinq partis ne présentaient des candidats que dans quatre ou cinq circonscriptions.

Comparaison du régime juridique des partis en France et au Mexique Une histoire et des finalités divergentes… mais aussi partiellement convergentes

M. Guy Prunier
Chargé de mission auprès du Service du greffe
Conseil constitutionnel français

Qu’est-ce qui justifie une comparaison entre les systèmes de démocratie français et mexicain, surtout devant une instance francophone ? D’abord, les autorités de contrôle des partis mexicains ont souhaité approfondir leur connaissance du système français mais à partir du Conseil constitutionnel. Il en est résulté une étude comparant les deux systèmes de façon très technique mais assez poussée.

Il serait dommage que ce document ne soit pas utilisé comme base de réflexion. En effet, rien ne paraît plus différent que ces deux systèmes électoraux, les deux logiques de partis et, par voie de conséquence, ces deux interprétations de la démocratie. Pourtant, on parvient à déceler quelques convergences notables. C’est donc en décrivant deux régimes contrastés que l’on peut approfondir la réflexion générale sur la liaison entre régime des partis et régime démocratique.

I. Des statuts de partis entièrement différents

Il paraît d’emblée nécessaire de rappeler brièvement les contextes historiques totalement divergents à l’origine de deux expériences d’innovation politique

A. L’héritage historique diffère complètement

Le Mexique du début des années 1990 sort de plus de 70 ans de gouvernement dirigé par un parti dominant, c’est-à-dire en pratique seul en mesure de remporter la majorité des suffrages, non sans quelquefois forcer leur sincérité, sans toutefois fonctionner comme un parti unique. La fin des régimes communistes européens a finalement eu une répercussion inattendue en soulignant l’anomalie mexicaine. Un certain nombre de préoccupations se sont fait jour, la nécessité du pluripartisme, un besoin d’éclairer l’opinion publique, de former l’électorat, sans pour autant l’endoctriner, et le souci d’éviter un régime trop personnalisé, ce que l’on appelle le « caudillismo ».

La France s’est de tout temps méfiée du système des partis, longtemps une particularité de la gauche révolutionnaire, puis des mouvements fascisants pendant l’entre deux guerres. Dans le langage courant, plusieurs décennies durant, le « Parti » sans plus de précision ne pouvait désigner que le parti communiste français, c’est-à-dire, pour reprendre son appellation d’origine, la « section française de l’internationale communiste ». Enfin, les fondements idéologiques de la Ve République ont été marqués d’autant plus durablement par l’hostilité au « régime des partis », censé flétrir d’une infamie définitive la défunte IVe République, que la majorité politique qui a usé de cette rhétorique est elle-même restée 23 ans d’affilée au pouvoir.

Toutefois, dans les deux cas, la réflexion nouvelle sur les partis intervient à un moment d’inflexion des deux régimes. Au Mexique, le parti dominant connaît des tentatives de scissions. En France, elle correspond à ce que l’on a appelé la cohabitation, c’est-à-dire la coexistence de deux majorités divergentes, l’une présidentielle, l’autre parlementaire

B. Le régime juridique diffère sensiblement

a) Les définitions constitutionnelles

Le parti politique mexicain est défini par l’article 41 de la Constitution du Mexique comme un « organisme d’intérêt public », catégorie juridique spécifique dont la forme est définie par la loi. Il s’agit en l’occurrence de personnes morales intermédiaires entre les citoyens et les institutions publiques, ni associations relevant du droit privé, ni organes de l’État.

L’article 4 de la Constitution française se borne à énoncer le principe de liberté de création et de fonctionnement des « partis et groupements politiques », sans plus de précision. Si l’on a utilisé une formule apparemment dichotomique, c’est plutôt pour des raisons historiques, le mouvement gaulliste alors au pouvoir en 1958 rappelant volontiers qu’il constituait un « rassemblement », ayant vocation à regrouper les forces vives de la Nation et non un parti comme les autres, avec ce que cette appellation pouvait comporter de connotation sectaire. En droit, la notion de groupement politique se réfère à une situation de fait, indépendamment de l’appellation de la formation désignée.

Si fréquemment les partis prennent la forme ordinaire d’une association de droit commun, dite « association loi de 1901 », c’est pour des raisons de pure commodité pratique. En effet, une telle démarche, au demeurant peu contraignante, suffit par l’acte de déclaration en préfecture ou en sous-préfecture, à lui conférer une existence juridique par la remise d’un récépissé, document nécessaire en fait à toute démarche telle que location d’un local, recrutement de personnels, etc.

b) Les missions définies constitutionnellement

La Constitution mexicaine définit la vocation des formations politiques en trois points:

  • Promouvoir la participation du peuple à la vie démocratique ;
  • Contribuer à la formation de la représentation nationale ;
  • Faciliter l’exercice du pouvoir des citoyens en fonction de programmes, principes ou idées qu’ils définissent et par le biais du suffrage universel direct.

La Constitution française se montre plus sommaire. Conformément à son article 4, les partis et groupements politiques « concourent à l’expression du suffrage », ce qui signifie en clair qu’ils participent aux élections.

La loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 a complété la Constitution en ajoutant une vocation supplémentaire, qui est de « contribuer à la mise en œuvre » du principe « d’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ». Cette révision constitutionnelle avait notamment pour finalité de permettre un système d’aide publique aux partis sanctionnant le non respect du principe de parité sans risquer l’inconstitutionnalité.</p<

c) Les obligations des partis politiques

 

La consécration constitutionnelle n’est pas sans contrepartie. Dans l’un et l’autre cas, le parti doit respecter la Constitution.

Au Mexique, la création d’un parti est soumise à un agrément auprès d’une autorité administrative indépendante chargée du contrôle du fonctionnement du parti. Un parti ne peut être ainsi reconnu que s’il a satisfait aux règles de procédure fixées par la loi et obtenu son agrément, son « registro », de l’autorité précitée. La liste des contraintes est finalement assez longue. Un parti doit, par exemple, rassembler un nombre minimal de militants (30 000), déposer des statuts, définir un programme, ne choisir que des dénominations ou des emblèmes autorisés. Il lui est interdit de se référer à une religion quelconque : un parti ne peut pas légalement s’intituler « démocrate-chrétien ». Un parti a l’obligation d’éditer une publication, de se livrer à des activités de formation, etc.

L’agrément n’est pas acquis: le parti qui présente des candidats doit recueillir au moins 2 % des suffrages exprimés au niveau fédéral, faute de quoi il perd son agrément. Toutefois, depuis 1996, il existe des groupements politiques nationaux, catégorie intermédiaire, au nombre d’une quarantaine, qui ne peuvent présenter des candidats qu’avec l’accord d’un parti (dénomination qu’ils ne peuvent revendiquer). Ils peuvent obtenir un agrément assorti d’un contrôle ainsi qu’un financement limité et forfaitaire des activités politiques.

La France est là encore nettement plus sommaire. Un parti doit, toujours selon son article 4, « respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ». Il y a lieu de souligner l’aspect très circonstanciel de cette obligation. En 1958, on avait en mémoire l’interdiction, en application des normes constitutionnelles allemandes, du parti communiste en République fédérale, édictée en 1952. Une telle rédaction permettait une interdiction légale en France, les deux critères n’ayant bien évidemment pas été retenus au hasard.

On observera d’ailleurs que cette disposition, souvent invoquée d’abord contre le parti communiste puis plus tard contre le front national, n’a en fait jamais été utilisée. Les seules interdictions de partis, au demeurant rares, sont intervenues sur le fondement d’un texte de 1936 réprimant l’activité des « ligues factieuses » et autorisant le Gouvernement, pour des motifs tirés de l’atteinte à l’ordre public de procéder à la dissolution de groupements politiques. En fonction des alternances politiques, certaines formations d’extrême gauche ou d’extrême droite ont été ainsi dissoutes, au fil du temps, non sans pouvoir se reconstituer quelques temps après.

La loi a toutefois récemment introduit une obligation liée au financement : un parti (ou ses représentations locales ou ses démembrements) qui recueille des fonds doit avoir désigné à cet effet, préalablement, un mandataire financier, seul habilité à encaisser les recettes et à procéder aux dépenses. Ce mandataire financier est soit une personne physique, soit une association de financement dont l’objet unique est de concourir au financement du parti.

d) Les droits des partis politiques

La Constitution mexicaine, si elle paraît restrictive quant aux obligations des partis, leur offre en contrepartie des garanties expresses.

Un parti dûment agréé se voit conférer des droits dont la portée n’est nullement négligeable. C’est d’abord un droit d’accès permanent aux médias, c’est-à-dire à la radio et à la télévision. Un système de quotas est prévu dans deux contextes différents. D’une part, en temps normal, le parti bénéficie d’un temps de parole consacré à la diffusion de ses idées et au commentaire de l’actualité politique. Ensuite, pendant les périodes électorales, qui reviennent assez souvent, une bonne part des mandats mexicains étant de trois ans, le parti présentant des candidats a droit à des temps supplémentaires d’antennes calculés, selon les cas, par une durée ou par un nombre de « spots publicitaires » politiques. Le coût de ces prestations est à la charge de l’État et seul un parti peut en bénéficier.

Le parti a droit au financement public dans des conditions assez rigoureuses quant aux procédures mais assez larges quant aux montants. Le financement correspond à autant de missions définies par la Constitution selon des modalités détaillées ultérieurement.

Enfin, et ce n’est pas le moindre des paradoxes, le parti est seul habilité à présenter des candidatures aux différentes élections fédérales. La règle est moins stricte au niveau des États fédérés mais les exceptions sont rares. La plupart du temps, s’il peut exister des candidatures présentées comme « indépendantes », elles résultent soit d’une scission locale d’un parti agréé, soit d’un parti en cours d’agrément.

De ce point de vue, la Constitution française se borne à la reconnaissance de la liberté de création et de fonctionnement. Un simple article (l’article 7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988) définit un contenu d’ailleurs non limitatif à cette liberté (ester en justice, acquérir des immeubles, créer des journaux et des instituts de formation et « effectuer tous les actes conformes à leur mission », ce qui n’est guère restrictif).

C. L’implication des partis en matière de campagne électorale

Les deux systèmes fonctionnent selon des logiques diamétralement différentes.

a) Le parti présente seul des candidatures au Mexique

À cet égard, le vocabulaire politique mexicain confond significativement listes de candidats et partis.

En effet, la loi mexicaine confie aux partis le soin de présenter des candidatures aux élections fédérales ou fédérées ou municipales c’est-à-dire à tous les échelons où une élection est prévue, tant pour les exécutifs que pour les assemblées. On observera à cet égard que ce système constitue une relative limite à l’autonomie locale mais qui ne semble pas être ainsi interprété. On peut donc dire que, du fait d’une culture politique façonnée par un héritage bien marqué, s’il n’est pas toujours interdit de présenter une candidature indépendante, elle est, dans les faits, vouée à l’échec.

L’ancien parti dominant se prolongeait par des structures socio-professionnelles d’encadrement restées assez efficaces, notamment du fait de son implantation dans les milieux syndicaux et paysans, qui constituaient et constituent encore autant de relais politiques. La seule exception prévue par la Constitution concerne les communes indigènes où il est fait droit dans une certaine mesure aux usages et coutumes locaux.

b) C’est tout le contraire en France

L’affiliation à un parti est facultative pour les candidats. Sa portée est déterminante dans certains scrutins, limitée dans d’autres.

La loi française ne réserve aucune prérogative particulière aux partis en matière électorale. Elle évite même soigneusement toute disposition tendant à leur conférer une quelconque possibilité de contrôle. Ainsi, l’étiquetage politique des candidats est effectué par l’administration. Le code électoral ne dispose que pour les candidats ou leurs représentants, que ce soit pour désigner des personnes pour surveiller les opérations de vote dans chaque bureau de vote, ou pour déposer une candidature collective en préfecture. Le code électoral use abondamment ainsi du terme de mandataire pour désigner des personnes aux attributions divergentes.

Le droit de contester une élection encadré par diverses dispositions légales privilégie l’électeur, l’individu, au détriment des formations, quels que soient le scrutin et le point de la contestation.

Le juge lui-même répugne à s’engager sur ce terrain qu’il estime incertain. Pour citer une décision récente du Conseil constitutionnel (élection sénatoriale de l’Yonne, 25 novembre 2004), le juge électoral ne se reconnaît pas compétent pour porter une appréciation sur la régularité de l’investiture ou du défaut d’investiture d’un candidat par un parti. Tout au plus consentira-t-il à vérifier la réalité d’une investiture, si elle a pu constituer une manœuvre en vue de fausser la sincérité du scrutin ou d’en altérer l’issue.

II. Les points de convergence entre les deux systèmes

L’analyse des deux systèmes n’amène toutefois pas à conclure à une disparité complète. Il existe des évolutions parallèles, parfois des convergences. Mais elles résultent chaque fois d’une logique interne.

A. Les modalités de financement des partis

Sans entrer dans le détail, certaines étapes se sont produites simultanément.

a) Le besoin de contrôler les financements privés et de privilégier le financement public

Le Mexique a procédé de façon originale : il a défini l’ensemble des activités partisanes et les sources de financements autorisées de façon beaucoup plus complète et approfondie qu’en France. Par exemple, on distingue le financement des adhérents, celui des sympathisants et les collectes publiques dans les réunions publiques. Interdiction des collectes dans les lieux de culte ou par des ministres du culte.

En France, on a procédé en deux étapes. D’abord on a légalisé, tout en le plafonnant, le financement des partis par les entreprises. Puis devant l’évidence de certains comportements abusifs, on a supprimé toute possibilité de financement par ce biais, à l’exception bien caractéristique du financement, lui-même encadré, par des dons de personnes physiques.

b) Le souci de contrôler et limiter le coût des campagnes électorales

Dans l’un et l’autre système, une candidature suppose un contrôle de l’origine et du montant des fonds consacrés à une campagne électorale. Mais le contrôle s’opère différemment.

Au Mexique, il porte sur l’activité des partis et c’est par l’affectation des fonds des partis aux campagnes menées par leurs candidats que s’effectue le contrôle. Le candidat est amené à déposer un compte de campagne mais la sanction (sauf rares exceptions dans certains États fédérés) vise le parti et non son ou ses candidats. Toutefois, en cas de manquement le parti se voit suspendre son droit à percevoir le financement public à concurrence du montant ainsi estimé, la suspension pouvant s’étaler sur plusieurs mois voire plusieurs années.

En France, c’est le candidat qui dépose, sous sa responsabilité exclusive, un compte de campagne et indirectement par ce biais, on peut contrôler le financement par un parti. À cet effet, la jurisprudence a dû définir limitativement, non pas ce qu’est un parti, mais un parti autorisé à financer une campagne électorale. Le juge admet que seul un parti contrôlé par l’instance administrative compétente est habilité à le faire ce qui vise deux catégories de formations politiques:

  • Ceux qui ont désigné un mandataire financier et qui sont à ce titre astreints légalement à un dépôt de compte ;
  • Ceux qui bénéficient de l’aide publique.

Ces deux catégories ne se recouvrent pas exactement.

B. Les modalités de l’accès aux médias

a) Le temps d’antenne ordinaire

Le Mexique fait de l’agrément d’un parti politique sa condition d’existence mais dont la conséquence obligée est l’accès permanent aux ondes, selon des modalités définies par la loi et réparties selon un calcul assez sophistiqué entre les partis. Ceux-ci, sous réserve des limites de temps ainsi définies, en dispose librement.

Les partis français ont droit à des temps d’antenne « d’expression directe » qu’ils partagent d’ailleurs avec certains syndicats et uniquement sur les chaînes du service public et à des tranches horaires parfois peu attractives. Le fait que ces temps d’antenne figure dans le cahier des charges de ces chaînes et à leurs frais explique l’effort limité consenti par ces dernières.

b) L’accès lors des campagnes électorales

Le Mexique n’a nulle difficulté à réglementer l’accès aux ondes pour des partis dont la vocation et la définition ne fait aucun doute et qui de surcroît bénéficient d’un monopole quasi général. La France a beaucoup plus de mal et sa réglementation varie en fonction des scrutins. Dans tous les cas, la prise en charge est effectuée par l’État.

L’exemple le plus simple est celui des élections présidentielles où tous les candidats (il n’est pas question des partis) ont droit au même temps d’antenne, quel qu’il soit.

Pour certaines élections, législatives ou européennes, on distingue deux temps de parole, répartis d’une part entre formations représentées au Parlement et d’autre part entre formations regroupant, selon les types de scrutin, un nombre minimal de candidats ou de listes de candidats. C’est le cas par exemple pour les élections législatives.

Pour certaines élections locales, en Corse et outre-mer, c’est l’appartenance d’un minimum d’élus à un parti représenté à l’assemblée locale qui détermine l’accès aux ondes.

Le cas le plus compliqué est celui du référendum, car il s’agit d’équilibrer les formations, parfois toutes circonstancielles, favorables au oui ou au non.

Dans ce cas, assez paradoxalement, c’est le Gouvernement qui détermine par décret la liste des formations habilitées à bénéficier d’un tel accès en fonction du contexte. Ainsi en 1988, les partis néo-calédoniens ont été privilégié. En 1992, il a fallu tenir compte du fait que, non seulement que la plupart des partis représentés au Parlement étaient favorables au oui, mais aussi que certains grands partis n’avaient pas pris position ou laissaient leurs adhérents défendre l’une ou l’autre position.

C. Les structures de contrôle

Dans l’un et l’autre cas, des structures indépendantes sont chargées du contrôle des campagnes électorales, mais là encore dans des contextes très différents

a) Le Mexique dispose d’une autorité unique à compétence générale

<p

b) En France, il en va tout autrement

La France partage ces attributions entre l’administration de l’État à différents niveaux selon une chaîne de commandements qui va de l’administration centrale (intérieur, outre-mer) aux préfectures, aux mairies et aux bureaux de vote, sachant que, dans ce cas précis, le maire, bien qu’élu, opère comme agent de l’État

Pour contrôler ces dispositifs en cascades, des commissions aux compétences variées s’étagent ou s’articulent avec plus ou moins de bonheur. Parfois, comme pour l’élection présidentielle ou certains référendums locaux, il existe une commission de contrôle de la campagne.

Parmi les plus importantes de ces commissions, on peut citer le Conseil supérieur de l’audiovisuel ou la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui ont la particularité de ne faire aucune place aux partis dans leurs composition.

Ce n’est qu’au niveau local qu’on trouve trace de représentant, non pas des partis mais des candidats. C’est le cas pour les commissions de propagande et celles de recensement. En revanche, ces représentants sont explicitement prévus dans le fonctionnement des bureaux de vote.

Là encore il existe une préférence marquée pour des compétences individuelles exprimées au détriment apparent des formations politiques, si possible plutôt au niveau local, même si dans les faits elles seules ont les moyens de mobiliser les moyens humains pour appuyer une candidature ou une pluralité de candidats.

Conclusion

En définitive, on voit bien deux logiques développer leurs effets dans deux systèmes électoraux et politiques pourtant également démocratiques dans leur principe. Au Mexique, un parti est nécessairement une structure lourde disposant de moyens humains et financiers et vraisemblablement durables. Le modèle reste le parti dominant dont on a souhaité limiter les moyens sans l’interdire comme on a pu le faire dans d’autres pays au début des années 1990. Il en résulte une certaine avance de ce parti sur les autres car ce parti est loin d’avoir perdu toute popularité, quelles qu’en soient les raisons profondes. Dès lors, la logique mexicaine est de limiter le nombre de tels partis. Le jeu politique se résume à la concurrence de six à huit formations nationales et vise en fait à une alternance soit de deux partis, soit au plus de deux coalitions de partis. Ainsi, les onze partis agréés en 2000 pour les dernières élections fédérales se sont regroupés en sept coalitions.

En France, les partis ont d’abord constitué un moyen d’encadrement et de mobilisation des électeurs de gauche pour parvenir au pouvoir puis une sorte de courroie de transmission pour les conservateurs pour s’y maintenir. La loi électorale de la Ve République, autour des élections présidentielles et législatives, a abouti à deux coalitions chacune autour d’un parti dominant (rarement majoritaire) avec une discipline d’autant moins marquée que l’on descend dans le degré d’implication locale des élections.

Bien qu’aucun des deux systèmes ne soit transposable dans l’autre, leur inspiration demeure, en dépit de nuances qui apparaissent ici ou là, démocratique.

Le financement des partis politiques

Le financement des partis politiques et le contrôle des dépenses électorales en Belgique

Mme Bernadette Renauld
Référendaire
Cour d’arbitrage de Belgique

Le financement des partis politiques n’est organisé par la loi, en Belgique, que depuis 1989. La situation antérieure, qui n’était régie par aucune règle de droit, avait conduit à des abus, qui ont donné lieu à quelques retentissants procès, et le législateur a pris conscience de ce qu’une réglementation était nécessaire pour mettre bon ordre dans la question.

Le principe se situe dans la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des chambres fédérales ainsi qu’au financement et à la comptabilité des partis politiques. Cette loi donne une définition de ce qu’il faut entendre par « parti politique » : il s’agit de « l’association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique, qui participe aux élections prévues par la Constitution et par la loi et qui présente des candidats dans chaque circonscription électorale d’une communauté ou d’une région. »

On distinguera, dans la suite de l’exposé, le financement des partis d’une part, et le contrôle des dépenses électorales d’autre part.

I. Le financement des partis

Le financement des partis repose essentiellement sur la base d’une dotation publique accordée par la Chambre et le Sénat. Dans une certaine mesure, une dotation complémentaire peut être accordée par les assemblées des entités fédérées. De la définition citée plus haut, il découle que sont concernés par la dotation, aussi bien les partis qui possèdent la personnalité juridique que ceux qui sont des associations de fait ; il faut aussi que le parti ait une dimension « communautaire » ou « régionale ». Les petits partis purement locaux ne sont pas pris en compte pour le financement public.

Par ailleurs, pour pouvoir bénéficier de la dotation publique, le parti doit inscrire dans ses statuts ou dans son programme une disposition par laquelle il s’engage à respecter, dans l’action politique qu’il entend mener, et à faire respecter par ses différentes composantes et par ses mandataires élus, au moins les droits et libertés garantis par la Convention européenne des droits de l’homme (art. 15 bis, inséré dans la loi en 1995). La dotation peut être retirée, en tout ou en partie, par le Conseil d’État, à un parti qui, lui-même ou par le biais d’une de ses composantes, de ses candidats ou mandataires, montre de façon manifeste et à travers plusieurs indices concordants, son hostilité envers les droits de l’homme garantis par la Convention (art. 15 ter, inséré dans la loi en 1999).

Saisie d’un recours contre cette disposition, la Cour a considéré que la privation de la dotation n’est pas une sanction pénale mais une mesure financière. Elle a estimé que cette disposition ne porte pas atteinte au droit de se porter candidat, d’être élu et de siéger dans une assemblée législative, et ne peut être interprétée comme portant atteinte à l’immunité parlementaire garantie par l’article 58 de la Constitution. Elle en conclut que la mesure n’est pas disproportionnée (arrêt n° 10/2001).

Ces dispositions n’ont cependant encore jamais été mises en œuvre. Elles visent à pouvoir priver les partis d’extrême droite de leur dotation, mais jusqu’à présent, aucune initiative n’a été prise en ce sens. Le Conseil d’État ne peut se saisir lui-même, il doit être saisi d’une plainte déposée par au moins cinq membres de la commission de contrôle de la comptabilité des partis politiques. Une loi devrait être adoptée pour fixer la procédure, elle ne l’a toujours pas été.

La dotation annuelle totale allouée à chaque parti qui satisfait à ces conditions est composée d’:

  • Un forfait de 125 000 euros;
  • Un montant de 1,25 euro supplémentaire par vote valable recueilli par le parti lors des dernières élections législatives.

La loi réglemente aussi les dons qui peuvent être faits aux partis:

  • Seules des personnes physiques peuvent faire des dons aux partis, à leurs composantes, ainsi qu’aux candidats et mandataires; sont en outre interdits les dons de personnes physiques agissant en réalité comme intermédiaires de personnes morales ou d’associations de fait ;
  • Tout don s’élevant à plus de 125 euros donne lieu à l’enregistrement de l’identité du donateur;
  • Des partis, candidats, mandataires ou composantes peuvent recevoir chacun des dons ne dépassant pas 500 euros par an d’une même personne physique ;
  • Une même personne physique ne peut donner chaque année plus de 2 000 euros à des partis politiques, à leurs composantes ou à des candidats ou mandataires;
  • Les prestations gratuites ou effectuées pour un montant inférieur à leur coût réel par des personnes morales, des personnes physiques ou des associations de fait sont assimilées à des dons; il en va de même des prestations facturées par un parti à un coût manifestement supérieur au prix du marché.

Les sanctions du non respect de ces prescriptions sont, pour le parti politique qui a accepté un don illégal, la perte de son droit à la dotation, à concurrence du double du montant du don litigieux, et pour le donateur ainsi que le candidat ou le mandataire qui a accepté le don, une amende importante.

La dotation publique est versée à une association sans but lucratif désignée par chaque parti et agréée par arrêté royal.

II. La limitation des dépenses électorales

La loi fixe les montants maximum qui peuvent être dépensés par parti et par candidat. Pour les élections de 2003, le montant maximum qui pouvait être dépensé par parti était fixé à 1 000 000 euros.

Les montants maximum qui peuvent être dépensés par candidat sont fonction du nombre d’électeurs dans la circonscription dans laquelle ils se présentent.

Sont considérées comme dépenses de propagande électorale, et doivent donc être comptabilisées: toutes les dépenses et engagements financiers afférents à des messages verbaux, écrits, sonores et visuels destinés à influencer favorablement le résultat d’un parti politique et de ses candidats.

En outre, la loi réglemente la propagande électorale : pas de panneaux commerciaux, pas de panneaux de plus de 4 m2, pas de cadeaux ou de gadgets, pas de campagne par téléphone, pas de spots publicitaires télévisés, radiophoniques ou dans les cinémas.

Les partis et les candidats doivent tenir une comptabilité de leurs dépenses électorales, et remettre un rapport à la commission de contrôle.

III. Le contrôle de la comptabilité et des dépenses électorales

1.. La commission de contrôle

Le contrôle des comptes et des dépenses des partis est confié à une commission qui est une émanation de la Chambre et du Sénat : elle est composée paritairement de membres de la Chambre et du Sénat, et présidée par les présidents de chaque assemblée. Elle compte 22 membres. Elle peut se faire conseiller par la Cour des comptes.

2. Le contrôle des comptes

L’association sans but lucratif désignée par chaque parti pour recevoir la dotation publique en son nom établit un rapport financier sur les comptes annuels du parti politique et de ses composantes, conformément à la législation sur la comptabilité des entreprises. Un réviseur d’entreprise établit chaque année un rapport conformément à cette même législation. Les comptes des partis sont donc contrôlés, à l’instar de ceux des entreprises et sociétés belges.

Le rapport financier est envoyé au ministre des Finances et aux présidents de la Chambre et du Sénat, qui le transmettent à la commission de contrôle. Celle-ci doit l’approuver dans les soixante jours. Le tout est publié au Moniteur belge.

Le défaut d’approbation du rapport par la Commission de contrôle, ainsi que le défaut de dépôt ou le dépôt tardif du rapport, entraînent la perte de la dotation pendant une période d’un à quatre mois.

3. Le contrôle des dépenses électorales

La commission de contrôle reçoit les rapports des partis sur les dépenses électorales. Elle fait un rapport, mentionnant, pour chaque parti, les dépenses totales du parti, les dépenses par circonscription et les dépenses par candidat. Ce rapport est publié au Moniteur belge. En cas de dépassement des montants autorisés, le parti perd le droit à la otation, pour une période d’un à quatre mois. La loi prévoit en outre des peines pour les personnes qui occasionnent sciemment des dépenses non autorisées, ainsi que pour les personnes qui omettent de déclarer des dépenses.

La commission de contrôle est en outre tenue de contrôler toute communication officielle d’un gouvernement, ou d’un ou plusieurs de ses membres, qui n’est pas imposée par la loi et qui est financée par des deniers publics. Les projets de communication doivent lui être présentés à l’avance. Elle rend un avis non contraignant. Dans le cas où elle juge que la communication ou la campagne d’information vise à promouvoir l’image personnelle d’un ou de plusieurs membres d’un gouvernement fédéral ou fédéré ou l’image d’un parti politique, et si des parlementaires la saisissent ensuite, la commission impute les frais de cette communication sur les dépenses électorales des intéressés lors des prochaines élections auxquelles ils se présentent. Il en va de même si l’avis préalable n’a pas été demandé.

La commission de contrôle n’exerce son contrôle, quant aux dépenses électorales et aux communications, que par rapport aux élections fédérales. Un équivalent de cette commission doit être mis en place aux niveaux communautaire et régional.

Le statut des partis politiques en Europe[1]

M. Guy Prunier
Chargé de mission auprès du Service du greffe
Conseil constitutionnel français

Publié avec l’aimable autorisation de la Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger

Qu’est-ce qu’un parti politique ? En droit français, la réponse à cette question est une gageure, dont on ne se sort qu’en citant la Constitution. La même question en droit communautaire européen appelle maintenant une réponse concrète. Pas depuis longtemps, il est vrai, puisque le texte qui régit cette question, à savoir le règlement (CE) n° 2004/2003 du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relatif au statut et au financement des partis politiques au niveau européen et publié le 15 novembre 2003, est applicable depuis le 15 février 2004 et recevra sa pleine extension après les élections européennes du 13 juin 2004.

L’originalité de ce texte est d’autant plus perceptible par comparaison avec les règles du droit français, fixées par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. En dépit de règles de financement public somme toute comparables, les deux textes confortent des vocations différentes assignées aux partis.

I. Un régime de financement public comparable

A. Un contexte juridique similaire

Dans les deux cas, le texte de référence est court et concis. Il intervient historiquement pour légitimer l’existence des partis, en se bornant à un constat plus ou moins développé de leur importance dans le processus démocratique.

Dans le cas français, il s’agit de l’article 4 de la Constitution de 1958, à l’origine ainsi conçu : « Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ».

Pour les partis européens, le règlement constitue l’application de l’article 191 du traité instituant les Communautés européennes, modifié par le récent traité de Nice et désormais ainsi libellé :

«Les partis politiques au niveau européen sont importants en tant que facteur d’intégration au sein de l’Union. Ils contribuent à la formation d’une conscience européenne et à l’expression de la volonté politique des citoyens de l’Union.

Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, fixe le statut des partis politiques au niveau européen, et notamment les règles relatives à leur financement. »

En réalité, ces textes n’ont pas vocation à se prolonger par une législation complexe, comparable, par exemple, à un code électoral, mais bien à conforter juridiquement le financement public des partis, point essentiel qui résume le droit ainsi élaboré. Sous l’empire de la Constitution française, légitimant en 1958 l’existence de partis vieux pour certains (à l’époque) de plus de soixante ans, il a fallu trente ans pour qu’une loi sur les partis voit le jour.

B. Des règles de financement très ressemblantes

Pour les partis européens, le montant global à répartir est décidé souverainement par le Parlement européen. Mutatis mutandis, il en va de même en France pour l’aide publique aux partis et groupements politiques, dont le montant est fixé par la loi de finances.

Deux parts sont ensuite prévues, en fonction de deux critères de représentation distincts. Le financement européen va d’abord aux partis représentés au Parlement européen. En France, la « seconde fraction » (qui fut pourtant historiquement la première versée !) est destinée aux seuls partis représentés au Parlement.

Dans l’un et l’autre cas, la répartition s’effectue en fonction de l’importance du nombre des parlementaires déclarant se rattacher à tel ou tel parti.

L’autre part (en France, la « première fraction ») est allouée aux partis représentatifs à raison de leurs résultats aux élections les plus récentes, au Parlement européen dans un cas, aux élections législatives dans l’autre.

Les partis représentés au Parlement européen se partagent 85 % de la dotation globale, les partis européens non représentés au Parlement européen se répartissent, à égalité de traitement, les 15 % restant.

Les sommes sont attribuées sans référence au nombre de suffrages recueillis par les partis bénéficiaires. Il est vrai que le calcul pourrait se heurter à des difficultés redoutables, en l’absence d’une loi électorale commune à tous les États membres.

En France, les deux fractions de l’aide publique sont sensiblement équivalentes, ce qui paraît plus équilibré.

On aura garde toutefois de méconnaître l’ampleur de l’avantage réel conféré par l’existence d’une représentation parlementaire. Si l’on additionne les montants perçus par les cinq plus grands partis français, quelles que soient par ailleurs, tant leurs appellations que les majorités parlementaires successives, ceux-ci se partagent régulièrement, bon an, mal an, entre 87 et 90 % du montant total de l’aide publique.

Sous réserve de quelques corrections (candidats déclarés inéligibles, non respect de la parité entre hommes et femmes), le montant de la première fraction est attribué aux partis, proportionnellement au nombre de suffrages recueillis par les candidats ayant déclaré se rattacher, selon les formalités prévues par la loi, à tel ou tel parti aux dernières élections législatives générales.

C. Des modalités de contrôle voisines

Dans les deux cas, le financement public comporte une contrepartie dans un contrôle, de portée variable, des activités des partis bénéficiaires. Il ne s’agit pas de limiter cette activité (d’où la nécessité de rappeler en complément quelques grands principes) mais de vérifier le bien fondé de l’allocation des deniers publics. Le financement public n’entre nullement en contradiction avec le principe de liberté de fonctionnement et d’organisation des partis.

En premier lieu, le parti bénéficiaire publie une comptabilité retraçant ses activités.

Pour les partis européens, la publication porte de manière générale sur les recettes et les dépenses, les actifs et les passifs, autant de notions comptables définies par ailleurs par la réglementation communautaire. L’autorité de certification doit être externe au parti et indépendante. Elle a six mois pour certifier les comptes après l’exercice retracé, comme en France. En revanche, une autorité suffit (en France, la loi exige une double certification).

Le mécanisme français de contrôle, par ailleurs largement équivalent, prévoit l’intervention d’une instance administrative indépendante, la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui assure matériellement cette publication au Journal officiel sous une forme synthétique.

Deuxièmement, le parti rend publiques les ressources dont il bénéficie.

Le parti européen doit indiquer l’origine et la nature de ses ressources. S’agissant des dons de plus de 500 €, il publie la liste des donateurs et le montant des dons.

En droit français, dans le passé, des dispositions similaires ont existé, quand les dons des entreprises étaient autorisés, mais sans référence de seuil. En revanche, la loi garantit rigoureusement l’anonymat des petits donateurs, c’est-à-dire de ceux qui ont consenti un don au plus égal à 3 000 €.

En troisième lieu, certaines ressources sont interdites, d’autres encadrées.

Les dons aux partis européens sont permis jusqu’à concurrence de 12 000 € par donateur et par an (en France, 4 600 €). Le règlement européen ne prévoit pas de support précis au paiement du don (en France, c’est obligatoirement un paiement par chèque au delà de 150 €).

Les dons des entreprises à un parti européen sont licites dans les mêmes conditions que ceux des personnes physiques. La France, après avoir un temps retenu une solution équivalente, a prohibé en 1995 tout don d’entreprise à un parti. Toutefois, le règlement européen interdit les dons émanant d’entreprise sous contrôle, direct ou indirect, de la puissance publique.

Les cotisations en provenance d’autres partis sont admises pour les partis nationaux membres d’un parti européen (donc implicitement interdites pour les autres) mais dans la limite de 40 % des ressources du parti bénéficiaire. Si cette ressource n’a pas la nature d’une cotisation, elle paraît implicitement interdite.

Le financement public d’un parti européen ne doit pas excéder les 3/4 de ses ressources, ce qui écarte l’hypothèse de partis vivant exclusivement du financement public. Une telle restriction n’existe pas en droit français.

Les règles qui précèdent sont évidemment assorties de dispositifs de sanctions.

Le financement est purement et simplement retiré au parti européen qui cesse d’avoir vocation à le percevoir au regard des critères précédemment définis. Dans le même cas, le droit français prévoit l’intervention de la commission précitée, qui ne peut que suspendre, et pour un an, le droit à l’aide publique d’un parti défaillant.

Le financement est diminué à due concurrence au parti européen qui consacrerait ses ressources à des dépenses non autorisées. La loi française a prévu des dispositions assez comparables (quoique en fait peu usitées) pour les partis dont les instances locales n’auraient pas transmis les comptes en même temps que les instances centrales.

En revanche, la loi française a introduit en 2000 (avec effet réel dès 2003) une réfraction du calcul du montant de l’aide versée aux partis qui n’auraient pas respecté le principe de parité des candidatures entre hommes et femmes, principe maintenant consacré par la Constitution.

À ce stade de l’analyse, on perçoit déjà bien que les différences relevées ne résultent pas uniquement de circonstances purement historiques.

II. Les différences découlent d’une fonction différente reconnue aux partis

Pour résumer sommairement le propos, le parti européen milite pour l’Europe, tandis que le parti français finance des campagnes électorales.

La législation française s’est toujours refusée à définir un parti politique, tant la vie politique nationale est jalonnée de formations changeant de nom, ou évoluant constamment entre fusion et scission. Le parti résulte donc de facto d’abord de la volonté collective de ses membres. Ainsi, l’appellation officielle « partis et groupements politiques » fait référence aux partis s’affirmant différents des autres, ce qui est, par exemple, le cas des partis d’inspiration gaulliste.

Tel n’est pas le cas du parti européen dont la définition existe, même si ses critères demeurent empiriques.

A. Les trois sortes de partis distingués par le règlement européen

La définition du « parti politique » ordinaire, « une association de citoyens qui poursuit des objectifs politiques », peut paraître quelque peu tautologique. Sous cette réserve, elle n’est pas si mal vue car elle introduit deux références implicites.

Un parti est d’abord un groupe de personnes, donc ni une formule abstraite, ni une coquille vide. C’est ensuite une association, ce qui suppose une structure ressortissant à des principes bien connus du droit associatif (liberté de constitution, de fonctionnement, d’organisation, etc.).

L’« alliance de partis politiques » est ce qu’on appelle communément une coalition de partis. Il y a différence de définition, mais non de statut juridique, entre le parti et l’alliance de partis.

Mais c’est surtout le troisième, le « parti politique de niveau européen » (abrégé en « parti européen ») qui retient l’attention. Il est défini par quatre séries de critères cumulatifs, de nature et portée inégales.

C’est d’abord un parti existant au niveau national. Cette définition exclut, par exemple, une internationale de partis qui aurait son siège hors de l’Union européenne (on voit que l’histoire a laissé des traces!).

Il respecte au moins une législation nationale qui lui confère une personnalité juridique. Dans le cas français, on n’a guère que l’article 7 de la loi précitée qui, à lui tout seul et hors financement public, tient lieu de « statut des partis », en leur reconnaissant quelques droits essentiels (ester en justice, acheter un immeuble, etc.).

C’est ensuite un parti représentatif au niveau européen. À cet effet, trois critères de représentativité, dont deux alternatifs, sont retenus.

Le parti doit d’abord être représenté dans au moins un quart des États membres, c’est-à-dire, pour l’«Europe à 25 », dans au moins sept États membres.

Il doit ensuite, et de préférence, disposer d’élus en nombre suffisant, soit au Parlement européen, soit au parlement national ou dans les assemblées régionales de chaque État membre.

En France, ce critère suppose que les candidats se réclamant des partis bénéficiaires aient vocation à la répartition des sièges, donc qu’ils aient obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés aux élections correspondant à leur mandat.

En cas de parlement bicaméral, on ne distingue pas les deux chambres.

En France, la notion d’« assemblée régionale » paraît a priori devoir être interprétée au sens propre, comme le texte le suggère, c’est-à-dire en incluant des assemblées telles que celle de Corse ou celles propres à l’outre-mer, mais en excluant les conseils généraux ou le Conseil de Paris.

Le texte est ouvert quant à la forme précise de la représentation. En France, il peut être fait référence aux groupes politiques, tels qu’ils fonctionnent à l’Assemblée nationale, au Sénat, ainsi que dans les assemblées locales dans les conditions fixées par la loi.
À défaut d’élus, ou d’élus en nombre suffisant, les conditions se font plus restrictives. Il faut avoir participé avec succès aux élections européennes, c’est-à-dire avoir réuni 3 % au moins des suffrages exprimés dans au moins sept pays lors de la dernière élection au Parlement européen. Dans le cas où existeraient des circonscriptions, ce qui est le cas de la France depuis 2003, le seuil s’entend au niveau national et pas nécessairement dans chacune des circonscriptions.

C’est enfin un parti qui respecte, par son programme et son action, les principes fondateurs de l’Union européenne (liberté, démocratie, droits de l’homme, État de droit).

Que signifie cette formulation ? On comprend bien qu’un parti dont le but avoué serait de renverser la démocratie et de détruire l’Union européenne ne serait pas qualifiable de parti européen.

Mais cette considération est-elle opposable à une alliance de partis « nationalistes » ? Il ne le semble pas, dès lors que le parti ou l’alliance respecterait la loi et l’État de droit. Cependant, l’article 4 de la Constitution française de 1958 comprend un dispositif tout à fait similaire (les partis « doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ») dont tout le monde s’est accommodé depuis!

Les deux derniers critères alternatifs paraissent largement redondants.

En effet, il faut avoir participé aux élections au Parlement européen, (il n’est pas indiqué qu’il s’agisse nécessairement des dernières élections) ou en avoir « exprimé l’intention ».

Par « exprimer l’intention », on vise au moins un dépôt de candidatures qui n’aurait pas abouti, situation qui serait ainsi comprise dans le contexte français.

Dans quelle mesure ces critères sont-ils invocables en plus des précédents qui les recouvrent presque entièrement ? Ils ne peuvent intéresser que des partis nationaux n’ayant pas connu le moindre succès aux plus récentes élections européennes.

Sans doute vise-t-on l’hypothèse de partis nationaux qui décideraient brusquement de se fédérer au niveau européen et qui n’auraient pas d’élus en nombre suffisant. Ou des partis nouveaux issus d’une scission, entre deux élections européennes, de partis européens.

B. La vocation à bénéficier du financement public

À cet effet, le Parlement européen examine deux critères.

Le parti doit d’abord être européen. D’où l’intérêt des considérations qui précédent.

Il doit ensuite formuler une demande. Celle-ci est effectuée annuellement. Seule la première nécessite une instruction approfondie, qui s’appuie sur un dossier ainsi présenté :

  1. Les pièces attestant du caractère européen du parti (cf. supra).
  2. La présentation du « programme européen ». Cette pièce doit démontrer la vocation européenne du parti, le terme s’entendant, selon toute vraisemblance, de façon large.
  3. La présentation des statuts du parti. Cette démarche vise surtout à faire préciser qui sont les décideurs réels et qui a pouvoir de représenter la formation auprès du Parlement européen. Sage précaution qui n’existe guère en droit français, où on se contente du nom du titulaire et des coordonnées, bancaires ou postales, du compte sur lequel le montant de l’aide publique est versé.

Le Parlement européen dispose de trois mois pour traiter la demande.

En droit français, la vocation des partis à percevoir l’aide publique est établie par l’administration (en pratique, le ministère de l’Intérieur), au vu des résultats des candidats se réclamant desdits partis aux dernières élections législatives générales. Aucune demande n’est à formuler et, sous réserve des sanctions légales par la commission précitée, la vocation à percevoir l’aide publique est garantie aux partis pour la durée de la législature, soit au plus pour cinq ans.

C. L’ampleur inégale du contrôle de l’origine des ressources et de l’affectation des recettes

À partir d’un schéma initial comparable, on l’a déjà vu, des différences d’application et de traitement, sans doute d’ailleurs inévitables, subsistent. Elles concernent tout autant les ressources du parti et l’affectation de ses fonds que les modalités de contrôle de ses activités.

Un parti européen peut, sous certaines conditions, être financé par un parti national. En France, le financement d’un parti français par un parti étranger (fût-il européen) est interdit. Une jurisprudence récente du Conseil d’État l’a rappelé fermement [2].

En revanche, le législateur français a approfondi un point totalement absent du régime européen qui est le contrôle des dons des personnes physiques. Il est vrai que ces dons donnent lieu à réduction fiscale, dans des conditions fixées par la loi, qui ont été modifiées à plusieurs reprises mais toujours dans un sens favorable aux donateurs. En contrepartie, les formations politiques françaises sont astreintes à toute une comptabilité de décompte des dons, encadrée législativement et réglementairement avec un luxe de détails (reçus d’un modèle réglementaire, carnets spéciaux de reçus-dons, souches retransmises annuellement à la commission, etc.)

Autre différence fondamentale, le législateur français a introduit dans le fonctionnement des partis la distinction, propre à la comptabilité publique, des ordonnateurs et des comptables. Les partis doivent désigner un mandataire financier, qui est soit une personne physique, soit une association de financement, tenu d’encaisser tous les fonds perçus par le parti. La méconnaissance de cette règle est sévèrement sanctionnée.

De plus, une construction jurisprudentielle du Conseil d’État a reconnu aux seuls partis contrôlés par la commission précitée le droit de financer des campagnes électorales [3]. Cette jurisprudence a été reprise par le Conseil constitutionnel [4].

En sens inverse, les dépenses des partis bénéficiaires du financement public européen sont contrôlées, ce qui, par principe, n’est pas admis en France.

La nature des dépenses du parti européen, liée aux objectifs déterminés par son programme, est définie limitativement : « frais administratifs, frais liés au soutien technique, aux réunions, à la recherche, aux manifestations transfrontalières, aux études, à l’information et aux publications ».

Le règlement européen demeure évasif sur la possibilité de financer directement des campagnes électorales. Cette affectation des recettes paraît, sinon prohibée, du moins susceptible de la sanction de diminution du financement précédemment évoquée.

Par ailleurs, les interdictions et les autorisations prévues par les textes européens et français ne coïncident pas.

Les dons anonymes (par exemple, les collectes en espèces), interdits au profit du parti européen, sont en France autorisés dans une certaine mesure (150 € au plus par personne). C’est le seul point pour lequel le droit européen se montre plus restrictif que le droit national. Pour tous les autres, c’est l’inverse.

Sont autorisés au bénéfice du parti européen, dans les mêmes conditions que celles qui encadrent les dons des personnes physiques, les dons d’entreprises, sous réserve de l’interdiction précitée (entreprises publiques). En France, les dons des entreprises sont prohibés depuis 1995, de même que ceux de toute personne morale, de droit public, privé ou étranger.

Il est interdit à un parti européen de financer un parti non européen.

De même, des modalités de vérification des comptes divergent substantiellement.

Le Parlement européen vérifie si, au regard des critères définissant le parti européen, la formation bénéficiaire a toujours vocation à percevoir son financement.

La Cour des comptes européenne est associée au contrôle de la bonne affectation des financements.

En droit français, c’est exactement l’inverse : le financement des partis politiques échappe aux modalités ordinaires du contrôle des dépenses engagées (contrôle financier et Cour des comptes), cette dernière n’intervenant qu’à titre de sanction et à la demande de la commission précitée.

Par voie de conséquence, le régime des sanctions diffère sensiblement.

Le règlement exclut toute structure administrative entre le Parlement européen et les partis. Du coup, l’autorité d’attribution est également celle qui contrôle et sanctionne. C’est pourquoi, en cas de sanction, le règlement prévoit une procédure contradictoire, qui fait intervenir, comme instance d’arbitrage, un comité spécial à composition tripartite (Parlement, Commission, Conseil européens).

En principe, ce dispositif est prévu seulement dans l’hypothèse où la sanction viserait la perte de la vocation européenne du parti au vu des pièces attestant de son programme politique. On peut penser qu’une telle instance d’arbitrage pourrait fonctionner aussi dans une circonstance tout autre imprévue.

En France, un parti sanctionné par l’instance administrative précitée voit son droit à l’aide publique suspendu pour l’année suivant celle au titre de laquelle la sanction est prononcée.

D. Conséquences sur le droit français des partis et groupements politiques

On a vu que le règlement ne méconnaît pas l’existence des règles nationales, d’une part, dans la définition du parti, d’autre part, dans son régime juridique.

En sens inverse, le droit français ignore la notion de parti européen. L’approche dégagée essentiellement par la jurisprudence, tant du Conseil d’État que du Conseil constitutionnel, définit le parti politique par le fait de financer des campagnes électorales. Pour y être autorisé, il doit, à moins de bénéficier par ailleurs de l’aide publique, avoir désigné un mandataire financier, ce qui implique son contrôle par la commission précitée.

Hors de ce schéma, il n’existe que des personnes morales de droit privé assimilées aux associations, soit de droit français, soit de droit étranger.

Un parti européen est donc actuellement, en droit français, une personne morale de droit étranger, qui ne peut financer, ni un parti français, ni une campagne électorale se déroulant en France.

La seule exception, c’est le parti européen fonctionnant en France à l’instar d’un parti français, comme une personne morale de droit français. En d’autres termes, son siège social se situe en France et il a déclaré en préfecture un mandataire financier. Il est alors traité comme les autres partis nationaux et sa pécificité européenne n’apparaît pas.

Conclusion

En définitive, le règlement européen est à la fois relativement dense, synthétique et complet. Aucun point important des problèmes de financement n’est méconnu et l’approche des procédures paraît équilibrée et pragmatique. On sent que les expériences nationales ont dû beaucoup servir ses concepteurs. Il est vrai que le risque d’erreur n’est pas le même lorsqu’il faut imaginer une législation entière à partir de rien, ce qui était bien le cas de la France, il y a maintenant plus de quinze ans!

Dans l’immédiat, ce texte paraît impliquer au moins une adaptation des textes français, qui pourrait porter sur les définitions, un meilleur équilibre des contrôles entre des points devenus trop tatillons (le contrôle des dons des particuliers) et d’autres restés trop lacunaires (ressources et dépenses des partis) et sur la reconnaissance du parti européen.

S’acheminerait-on alors vers un véritable « statut des partis » ?


  • [1]
    Article paru dans la Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger, n° 3-2004, p. 682-691.  [Retour au contenu]
  • [2]
    C.E., 8 décembre 2000, parti national basque ERI-PNB, Rec. C.E. 594. Cf. sur ce point :

    Conclusions du commissaire du Gouvernement Christine Maugüé, Actualité Juridique Droit Administratif
    (A.J.D.A.)
    , n° 9, 20 septembre 2001, pp. 769-774 ;
    Droit administratif, n° 3, 1er mars 2001, commentaire n° 61, pp. 16-18 ;
    Note Jean-Pierre Camby, Les petites Affiches, n° 184, 14 septembre 2001, pp. 10-15 ;
    Article Michel Verpeaux, Revue Française de Droit Administratif (R.F.D.A.), n° 1, 1er février 2002, pp. 59-64.  [Retour au contenu]

  • [3]
    C.E., 30 octobre 1996, élection municipale de Fos-sur-Mer, Rec. C.E. 394. Cf. sur cette question :

    Conclusions du commissaire du Gouvernement Laurent Touvet, Revue Française de Droit Administratif
    (R.F.D.A.), n° 1, 1er février 1997, pp. 59-72 ;
    Note Jean-Pierre Camby, Les petites Affiches, n° 29, 7 mars 1997, pp. 14-19.  [Retour au contenu]

  • [4]
    Déc. n° 97-2535 du 19 mars 1998, A.N., Nord, (12e circ.). Cf. article Jean-Pierre Camby, Revue du Droit Public
    (R.D.P.), n° 2, 1er mai 1998, pp. 321-329.  [Retour au contenu]

Le financement des partis politiques en Mauritanie

M. Mohamed Ould M’reizig
Secrétaire général
Conseil constitutionnel de Mauritanie

En Mauritanie, le financement des partis politiques est régi par une ordonnance (loi) en date du 25 juillet 1991 relative aux partis politiques. Cette ordonnance dispose en son article 18 que « le fonctionnement et de façon générale, les activités des partis politiques sont financés par:

  • Les cotisations de leurs membres;
  • Les dons et legs;
  • Les revenus liés à leurs activités;
  • Les subventions éventuelles de l’État ».

Les cotisations des membres sont généralement versées à l’occasion des adhésions au parti. Elles peuvent être demandées si l’instance supérieure décide de financer un projet social comme l’assainissement d’une ville ou lors des campagnes électorales.

Les cotisations des membres doivent être versées dans un compte ouvert auprès d’une institution financière nationale.

En ce qui concerne les dons et legs, tout adhérent à un parti peut léguer de l’argent, mettre à sa disposition un immeuble. Toute personne morale peut également contribuer au financement des activités d’un parti.

Les dons et legs doivent faire l’objet d’une déclaration auprès du ministre chargé de l’Intérieur, mentionnant leur nature, leur valeur et les noms de leurs auteurs.

Les partis sont libres de s’adonner à des activités culturelles et sportives génératrices de revenus. Les revenus doivent être déclarés.
S’agissant des subventions, les partis politiques légalement créés peuvent bénéficier d’une aide financière de l’État dont le montant est inscrit dans la loi de finances et qui se compose de deux éléments:

  1. Une aide annuelle fixée proportionnellement au nombre des voix obtenues par les partis politiques au premier tour des dernières élections municipales en date. Le coefficient appliqué correspond au rapport du montant alloué par la loi de finances avec les suffrages exprimés au plan national ; les résultats seront multipliés par le nombre des voix obtenues par le parti ;
  2. Une subvention forfaitaire supplémentaire de 5 millions d’ouguiya pour les partis ayant obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés au plan national lors des dernières élections municipales.

Cette subvention a le mérite d’être accordée à presque tous les partis politiques légalement créés.

Il y a lieu de signaler que les partis politiques ne peuvent recevoir, sous quelque forme que ce soit, un soutien matériel ou financier de l’étranger ou d’une personne étrangère installée en Mauritanie. Les partis doivent également tenir, de manière régulière, une comptabilité et un inventaire de leurs biens meubles et immeubles. À la demande du ministre chargé de l’Intérieur, ils sont tenus de présenter leurs comptes et de justifier la provenance de leurs ressources financières ainsi que leur utilisation.

Le Conseil constitutionnel mauritanien n’est pas compétent pour connaître des litiges nés du financement des partis politiques.

Tout parti qui reçoit un financement en dehors du cadre légal prévu s’expose à des sanctions disciplinaires qui peuvent aller de la suspension à la dissolution. Ces mesures relèvent du ministre chargé de l’Intérieur en ce qui concerne la dissolution. Ces mesures peuvent faire l’objet d’un recours en annulation devant la Cour suprême. Le délai de suspension ne peut excéder 90 jours. En cas de dissolution, la Cour suprême doit statuer sur le recours éventuel dans le mois qui suit la saisine.

Le mode de financement des partis politiques au Burkina Faso

M. Abdouramane Boly
Conseiller
M. Salifou Sampinbogo
Conseiller
Conseil constitutionnel du Burkina Faso

Introduction

La question du financement de la vie politique en général, des partis politiques et des campagnes électorales en particulier, a changé d’échelle depuis quelques décennies avec l’introduction des nouvelles techniques de communication. Le fonctionnement des partis politiques et leurs activités électorales n’ont cessé d’engendrer des dépenses croissantes et les procédés pour les financer sont devenus de plus en plus opaques et bien souvent à la limite de la légalité.

Dans la plupart des démocraties constitutionnelles, le législateur a pris des dispositions pour assainir la vie politique en agissant sur les dépenses et en mettant en place, à côté des financements privés, la possibilité de financements publics.

La loi n° 012-2000/AN du 2 mai 2000 portant financement des activités des partis politiques et des campagnes électorales, modifiée par la loi 012-2001/AN du 28 juin 2001, constitue à cet égard, une réglementation très partielle du financement de la vie politique au Burkina Faso.

En effet, aux termes de cette loi, l’État contribue au financement des coûts des campagnes électorales et des activités hors campagnes électorales des partis.

I. Financement des campagnes électorales

La répartition de la contribution de l’État se fait au prorata du nombre de candidats présentés par les formations politiques aux élections locales et législatives, tandis qu’aux élections présidentielles, cette répartition se fait à égalité entre les candidats. À titre d’illustration et pour la campagne électorale des législatives 2002, il a été réparti la somme de 200 000 000 francs entre les 30 formations politiques prenant part au scrutin. Les montants des subventions atteignent la somme de 227 015 francs pour un parti présentant des listes dans l’ensemble des circonscriptions électorales, soit 111 candidats.

S’agissant de l’utilisation faite de ces subventions par les partis politiques et plus précisément de la nature des dépenses couvertes, seuls les rapports financiers de campagne pourraient en donner une indication. L’organe dirigeant des partis politiques ayant bénéficié d’un financement public doit rendre compte, dans un rapport financier, de l’utilisation des fonds publics reçus dans le cadre de sa campagne électorale, et ce, dans les trois mois suivant le jour du scrutin, à la Cour des comptes; le défaut d’observation de cette obligation fait perdre au parti concerné le droit à la subvention de l’État pour la prochaine campagne électorale.

II. Financement public des activités politiques hors campagne électorale

Sur ce point, l’article 14 de la loi sus-citée indique que la contribution de l’État est accordée à tous les partis politiques ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés aux élections législatives ayant précédé l’adoption du texte. Cependant, l’article 19 nouveau prévoit une période transitoire allant jusqu’à la fin de la présente législature et au cours de laquelle, la contribution de l’État est répartie de la manière suivante :

  • 50 % à répartir entre tous les partis politiques ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés aux dernières élections législatives au prorata du nombre de suffrages;
  • 50 % à répartir de façon égalitaire entre tous les partis politiques reconnus et à jour eu égard à leur statut, et ayant pris part au moins à un scrutin.

C’est ainsi qu’au titre de l’année précédente, un arrêté conjoint n° 2003-131/MATD/MFB du 22 octobre 2003 des ministres de l’Administration territoriale et des Finances a procédé à la répartition égalitaire (2 380 952 francs chacun) de la somme de 99 999 984 francs entre 42 partis politiques; l’autre moitié de la subvention était destinée aux seuls partis politiques ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés aux dernières élections législatives et ce, au prorata du nombre de suffrages.

Au cours de l’année 2004, l’État a alloué aux partis politiques une subvention d’un montant de 249 995 480 francs CFA pour leurs activités hors campagne électorale selon la même clé de répartition.

Au total, on peut qualifier d’embryonnaire et très partielle la réglementation burkinabé, dans la mesure où la loi consacre plus le principe de l’octroi du financement public qu’elle n’édicte des règles de financement des partis politiques et des campagnes électorales en vue de faire échec à certaines formes de corruption. En effet, les contributions privées qui constituent une source essentielle sinon la source principale de financement ainsi que les dépenses électorales des partis ne sont pas réglementées par la loi.

Or les débats publics sur les processus démocratiques révèlent de plus en plus que les citoyens se préoccupent sérieusement de la corruption liée aux partis politiques, de l’affaiblissement de l’indépendance des partis et des influences inappropriées qui peuvent s’exercer sur des décisions politiques par le biais de moyens financiers. Depuis quelques années, les divers scandales liés au financement des partis politiques ont montré, à travers le monde, à quel point cette question est fondamentale pour conserver et enforcer la confiance des citoyens dans leur système politique, tant la transparence des sources de financement et le plafonnement des dépenses de campagnes électorales sont des éléments essentiels en la matière.

Le financement des partis politiques au Cameroun

M. Dagobert Bisseck
Conseiller
M. Joseph Youmsi
Conseiller
Cour suprême du Cameroun

La notion légale de parti politique est récente dans la législation camerounaise. C’est une loi du 19 décembre 1990 qui fixe un cadre législatif aux partis politiques. L’article 1er de cette loi définit les partis politiques comme étant des associations qui concourent à l’expression du suffrage. L’article 2 de la même loi dispose que «Les partis politiques se créent et exercent librement leurs activités dans le cadre de la Constitution et de la présente loi ».

La Constitution du 18 janvier 1996 en son article 3 consacre le rôle des partis politiques et les principes qu’ils sont tenus de respecter.

Ce texte constitutionnel dispose :

«Les partis et formations politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils doivent respecter les principes de la démocratie, de la souveraineté et de l’unité nationales. Ils se forment et exercent leurs activités conformément à la loi. »

On retrouve à peu près les mêmes termes dans l’article 4 de la Constitution française de 1958 qui dispose « Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ».

Aucune disposition de la loi du 19 décembre 1990 relative aux partis politiques, ni de la Constitution du 18 janvier 1996 n’est consacrée au financement des partis politiques.

Il a fallu attendre l’an 2000, précisément le 19 décembre 2000 pour qu’intervienne une loi relative aux financements des partis politiques et des campagnes électorales.

L’identification des partis politiques au Cameroun ne pose aucun problème. En effet, l’existence d’un parti politique est subordonnée à l’autorisation du ministre chargé de l’Administration territoriale. Ainsi, le financement public est destiné aux partis politiques légalement reconnus.

Lorsqu’on envisage le financement des partis politiques, on est confronté à un certain nombre de problèmes à résoudre sur la portée du financement, sur la nature des fonds susceptibles d’être recueillis par les partis politiques, sur la limitation du financement, sur son contrôle et les sanctions. Le législateur camerounais distingue le financement des partis politiques objet du chapitre I de la loi, de celui des campagnes électorales, objet du chapitre 2.

I. Contribution aux dépenses de fonctionnement des partis politiques

Une subvention inscrite chaque année au budget de l’État est destinée à contribuer aux dépenses de fonctionnement des partis politiques légalement reconnus.

Le concours financier de l’État à un parti politique, en dehors des campagnes électorales, vise notamment les activités ci-après:

  • Le fonctionnement de l’administration courante ;
  • La diffusion du programme politique ;
  • La coordination des actions politiques des membres;
  • La préparation aux consultations électorales;
  • La participation du parti politique aux différentes commissions électorales prévues par les législations en vigueur.

Pour promouvoir l’expression démocratique, la loi a réparti la subvention en deux tranches:

  • La première tranche est attribuée aux partis politiques proportionnellement au nombre de sièges respectifs à l’Assemblée nationale ;
  • La deuxième tranche n’est servie qu’aux partis politiques ayant obtenu au moins 5% des suffrages exprimés dans au moins une circonscription au cours de la dernière élection législative.

En fonction du premier critère, 250 000 000 francs CFA ont été distribués aux cinq partis politiques représentés à l’Assemblée nationale. Le parti politique majoritaire qui dispose de 149 députés sur 180 a obtenu 206 644 440 francs tandis que le parti politique n’ayant qu’un député a reçu 1 388 888 francs CFA.

En application du critère de 5 % des suffrages au moins obtenus dans une circonscription électorale par un parti politique, la deuxième tranche de subvention de l’État de 250 000 000 francs CFA a été distribuée à seize partis politiques. Les partis politiques les moins représentatifs ayant obtenu un résultat d’au moins 5 % des suffrages dans une circonscription électorale ont reçu chacun 1 515 151 francs, tandis que le parti majoritaire ayant ce même résultat dans soixante-quatorze circonscriptions électorales a encaissé 112 121 212 francs CFA.

II. Le concours de l’État au financement des campagnes électorales

L’État participe au financement des campagnes électorales par la prise en charge de certaines dépenses des partis politiques à l’occasion des consultations électorales, notamment pour les dépenses relatives à la confection, l’édition et l’impression des circulaires, des professions de foi et des affiches, les frais résultant de l’organisation des meetings électoraux, les moyens logistiques.

Les fonds destinés au financement sont divisés en deux tranches.

La première tranche est allouée aux partis politiques ayant participé à la dernière élection législative, proportionnellement au nombre de sièges obtenus.

La deuxième tranche est servie à tous les partis politiques au prorata des listes présentées et validées dans les différentes circonscriptions électorales.

Le financement de la campagne électorale des partis politiques pour l’élection présidentielle a retenu comme critère d’attribution d’une part, la représentation à l’Assemblée nationale et le nombre de sièges et, d’autre part, la présentation d’un candidat à l’élection présidentielle par un parti politique.

En application du premier critère, des partis n’ayant pas présenté de candidat à l’élection présidentielle ont aussi reçu une subvention de campagne. La possibilité de candidature indépendante à l’élection présidentielle est prévue par la loi électorale. Cependant le financement de la campagne électorale d’un candidat indépendant à l’élection présidentielle n’est prévu dans aucune disposition de la loi.

Il est à noter que le financement privé des partis politiques ne fait l’objet d’aucune disposition légale.

III. Le contrôle des financements et les sanctions

Le législateur de l’an 2000 a institué une commission de contrôle habilitée à vérifier si l’utilisation des fonds attribués aux partis politiques est conforme à l’objet visé par la loi.

Le décret de mise en place de cette commission reste attendu, bien que le financement ait été déjà réalisé.

Par ailleurs, on hésite à affirmer que la Chambre des comptes pourra contrôler l’utilisation des subventions allouées aux partis politiques. Sa mise en place est en cours et elle est chargée, entre autre, de contrôler et de juger les comptes et documents annexes de toute personne morale, quel que soit son statut, qui bénéficie d’un concours financier direct ou indirect de l’État.

Le financement public dont bénéficient les partis politiques ne peut être source d’enrichissement personnel.

<p<L’utilisation des fonds reçus dans le cadre du financement public, à des fins autres que celles prévues par la loi, est considérée comme un crime de détournement de fonds publics et sanctionnée comme tel.

L’intervention du Conseil constitutionnel en la matière ne semble pas envisageable sans l’intervention d’une réforme constitutionnelle élargissant sa saisine, l’institution n’est pas encore mise en place dans sa structure résultant de la Constitution du 18 janvier 1996 et de la loi n° 2004/004 du 21 avril 2004 portant organisation et fonctionnement du Conseil constitutionnel.

Le financement des partis politiques à Madagascar

M. Dieudonné Rakotondrabao
Juge
M. Samuel Ralison
Greffier en chef
M. Tolojanahary Rafamantanantsoa
Attaché de cabinet
Haute Cour constitutionnelle de Madagascar

Introduction

À Madagascar, la liberté de s’organiser en association ou parti politique est formellement garantie par la Constitution, à condition de ne pas prôner le totalitarisme ou le ségrégationnisme à caractère ethnique, tribal ou confessionnel. Aujourd’hui, cent soixante-quatorze partis politiques sont officiellement recensés à Madagascar. Certes, il est admis que le multipartisme constitue un des fondements de la démocratie, il n’en demeure pas moins que l’opinion publique exprime sa méfiance grandissante à l’égard de la pléthore de partis politiques, leur participation réelle au développement du pays n’étant pas toujours convaincante. En effet, il ressort d’une enquête effectuée par un organisme dénommé INSTAT (Institut national de la statistique) au cours du dernier trimestre de l’année 2003 que 60 % des élus et 69 % des citoyens interrogés pensent que les partis politiques ne jouent pas leur rôle dans le développement et que seule une vingtaine d’entre eux, sur les cent soixante-quatorze recensés, ont une visibilité dans la vie de la Nation.

Actuellement, à Madagascar, il n’existe pas de loi régissant spécialement le financement des partis politiques, malgré les vœux formulés par quelques dirigeants politiques.

I. Les idées émises sur le financement des partis politiques

Pour les représentants d’un grand parti politique à Madagascar, il faudrait fixer un taux élevé de caution pour pouvoir participer à une élection, le but visé étant d’éliminer les petits partis qui n’ont pas réellement d’objectifs sérieux et de regrouper ainsi les partis moyens. À Madagascar, la recevabilité d’une candidature à l’élection présidentielle est soumise au paiement d’une caution de 125 millions de francs malagasy, soit l’équivalent de 9 615 € (1 € valant 13 000 FMG au cours actuel).

Pour d’autres dirigeants politiques, dont Monsieur Manandafy Rakotonirina, président du parti MFM, l’activité d’un parti politique doit être considérée comme un service public et donc, mérite d’être financée par l’État. C’est une manière de réguler le foisonnement et le discrédit des partis politiques, pensent-ils, et aussi, un moyen pour assainir la vie politique.

Pour un autre dirigeant politique, Monsieur Jean Eugène Voninahitsy, l’essentiel est de soumettre les partis politiques à l’épreuve électorale avec un financement proportionnel par l’État. De cette manière, les partis politiques n’ayant pas d’élus seraient éliminés de la scène politique.

II. Financement des partis politiques et dispositions légales en vigueur à Madagascar

Bien qu’aucune loi ne régisse spécialement le financement des partis politiques à Madagascar, quelques dispositions légales en vigueur relatives à la matière électorale méritent d’être relevées. En premier lieu, le code électoral malagasy autorise l’État à rembourser les frais d’impression des bulletins de vote aux candidats ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés, au prorata du nombre d’électeurs inscrits dans la circonscription concernée.

Qui plus est, le législateur malagasy s’est davantage penché sur les interdictions que sur les permissions en matière de financement électoral. Il en est de même sur les interdictions de financement de partis politiques émanant d’entreprises publiques ou d’entreprises sous contrôle public, suivant les dispositions de l’article 39 du code électoral aux termes duquel «Les personnes morales de droit public, les personnes morales de droit privé dont une partie du capital appartient à une ou plusieurs personnes de droit public, ne peuvent effectuer, directement ou indirectement, aucun don en vue du financement de la campagne d’un parti politique, d’une organisation, d’un candidat ou d’une liste de candidats ».

Par ailleurs, constitue une infraction pénale sanctionnée par la loi, le détournement de fonds et biens publics à des fins de propagande électorale. Dans le même sens, entraîne l’annulation des voix éventuellement obtenues, l’utilisation des biens publics ainsi que des moyens de l’administration à des fins de propagande électorale.

Auparavant, en 1994, la Fondation Friedrich Erbert a créé un atelier réunissant juristes, représentants de partis politiques et de la société civile, pour la formulation d’un projet de loi sur le financement des partis politiques. L’étude effectuée, pour avoir été trop copiée sur un modèle étranger, n’a jamais reçu l’approbation de l’ensemble de la classe politique.

Très récemment, une loi contre la corruption a été adoptée par le Parlement mais elle ne peut régir l’ensemble de la problématique liée au financement des partis politiques.

III. Les principes pouvant régir le financement des partis politiques

Pour asseoir la démocratie et garantir un développement économique durable, les gouvernants à Madagascar s’attèlent à la lutte contre toute forme de corruption, à la fois par le moyen de dispositions légales, dont la loi contre la corruption, et par la création d’un organisme spécialisé de lutte contre la corruption. La méfiance de l’opinion publique s’est exprimée à l’égard du financement des partis par des ressources privées qui, à terme, engendreront la dépendance des partis à leurs donateurs en échange des contributions financières.

Il faudra dès lors opter pour le financement des partis par l’État, la problématique relative à la
question se résumera en :

  • La détermination de critères équitables de répartition des contributions de l’État ;
  • La fixation d’un seuil pour la participation aux dépenses des partis dans les campagnes électorales;
  • La transparence totale de la comptabilité ;
  • La mise en place d’un organisme indépendant de vérification des comptes, et des sanctions significatives en cas de violation des règles établies.

En tout état de cause, la question est de savoir, dans un pays où le principal souci demeure la lutte contre la pauvreté et la recherche de voies et moyens de développement économique rapide et durable, s’il est urgent et nécessaire d’accorder des financements publics à une pléthore de partis politiques dont la majorité ne constitue que des figurants sur la scène politique et dont les membres se limitent souvent à quelques dirigeants, épaulés par quelques amis ou membres de la famille !

Ce qui n’enlève en rien à l’importance du thème présentement traité.

Un enjeu de la démocratie

La contribution des partis politiques au débat démocratique : l’expérience du Tchad

M. Adam Annour Samir
Conseiller
M. Joseph Darkem
Secrétaire général
Conseil constitutionnel du Tchad

Tout le monde s’accorde pour dire aujourd’hui que le vent de la démocratie a commencé à souffler en Afrique avec le discours de la Baule et la chute du mur de Berlin survenus à la fin des années 80. Au Tchad, la vie politique a été marquée dès la veille de l’indépendance par le multipartisme. Plusieurs partis politiques avaient ainsi vu le jour, à savoir le Parti progressiste tchadien (PPT) dirigé par Gabriel Lisette et François Tombalbaye, le Mouvement socialiste africain (MSA) de Ahmed Koullamallah, l’Action socialiste africaine (AST) d’Abbo Nassour, le Parti national africain (PNA) de Jean-Baptiste et de Djibrine Kherallah, etc. Ce multipartisme a fonctionné presque trois années après l’indépendance jusqu’à son arrêt brutal, suite à ce que l’on a appelé « les événements de septembre 1963 » au cours desquels certains leaders politiques ont été arrêtés. Il s’en est suivi la suppression des partis politiques par l’ordonnance n° 3/PG/INT portant dissolution des partis politiques et interdiction de leur maintien et reconstitution.

Jusqu’en 1990, le Tchad a donc connu successivement le régime du parti unique, un coup d’État militaire, un régime issu d’une coalition de tendances politico-militaires, avant de retomber une fois de plus sous la férule du parti unique.

Les événements ci-dessus mentionnés (discours de la Baule, chute du mur de Berlin) ont créé un environnement politique se traduisant par des mutations importantes. On assiste un peu partout dans le monde à un renouveau démocratique qui, imposé par les occidentaux, va difficilement prendre sur le terreau africain.

Le Tchad va y répondre en passant par l’inévitable case de la conférence nationale. Comptetenu d’un certain nombre de contraintes, notre pays avait opté pour une forme de démocratie appelée la démocratie consensuelle et participative. Celle-ci a aussi montré ses limites, ce qui a conduit les responsables politiques à revenir au système classique.

I. Genèse du renouveau démocratique

L’année 1990 a vu dans notre pays la chute d’une dictature qui s’est appuyée sur le parti unique et son remplacement par un régime issu d’un mouvement politico-militaire à savoir le Mouvement patriotique du salut (MPS). Il faut noter que, depuis un certain temps, l’alternance par la voie des armes était devenue la voie royale pour la conquête du pouvoir. Aussi, dès leur prise de pouvoir, les nouveaux dirigeants ont opté pour l’établissement d’une démocratie pluraliste. Cependant, celle-ci se fera par étapes à l’image des autres pays africains. Dès le 4 octobre 1991, le président de la République signait l’ordonnance n° 015/PR/91 elative à la création, au fonctionnement et à la dissolution des partis politiques. Deux articles retiennent particulièrement l’attention. Il s’agit de l’article 13 qui dispose que : « tout parti politique doit, à sa création réunir trente membres fondateurs au minimum originaires de dix préfectures à raison de trois par préfecture ». Le Tchad étant constitué à l’époque de quatorze préfectures, cet article avait pour but d’empêcher la création de partis sur une base tribale ou régionale. La seconde innovation concerne l’article 35 qui dispose quant à lui que : « les partis politiques légalement créés peuvent bénéficier des subventions et des aides de l’État. Le montant total des subventions et aides est inscrit au budget de l’État ».

Le résultat obtenu a été la création de plus d’une soixantaine de partis politiques dont le sérieux sera vérifié au cours des échéances électorales.

II. L’écrémage des partis politiques par les élections

Par définition, les partis politiques sont des groupements politiques institutionnalisés recherchant le soutien populaire pour la conquête du pouvoir. Les élections sont donc le moment idéal pour déterminer lesquels des partis politiques ont une assise populaire.

Il y a des partis issus de tendances politico-militaires qui, une fois au pouvoir, se sont transformés en partis politiques tout court.

Il y a les partis créés non pas pour conquérir le pouvoir mais pour participer à la gestion des affaires publiques avec le parti majoritaire. Généralement, le but recherché est de permettre au chef du parti d’avoir un strapontin et/ou de caser certains de ses cadres dans l’administration ou les entreprises d’État. Ces partis sont qualifiés, selon le bord auquel on se place, de « partis alliés », de « mouvance présidentielle », de « partis satellites », ou de « partis sous-marins ». Il y a enfin les partis de l’opposition proprement dite.

Bien que l’ordonnance autorisant la création des partis ait vu le jour en 1991, il a fallu passer par une période de transition avant d’aboutir aux premières élections législatives tenues en 1997. Ces élections ont permis aux différentes sensibilités qui animent le paysage politique tchadien de se mesurer dans l’arène électorale. Sur la soixantaine de partis politiques autorisés à fonctionner, trente-cinq seulement ont pu présenter des candidats. La compétition n’a permis en fin de compte qu’à onze de ces partis d’avoir accès à l’hémicycle. C’est dire que les partis ont joué pleinement leur rôle dans le lancement du débat démocratique. Ils ont ainsi contribué à reléguer au second plan les velléités de prise de pouvoir par les armes. Certes, il va continuer à exister quelques mouvements armés qui refuseront d’intégrer le schéma démocratique ainsi tracé, mais cela sera considéré comme un épiphénomène.

III. La gestion de la période post-électorale

La période post-électorale étant l’heure de vérité pour les partis politiques, il en résulte une vision plus nette du paysage politique. En outre, le parti qui remporte la majorité des sièges au Parlement sera amené à opérer un choix entre l’exercice solitaire du pouvoir et son partage.

Pour conforter la jeune démocratie tchadienne, nos dirigeants ont opté pour une approche pragmatique, beaucoup plus africaine car les africains vivent de partage. C’est ainsi que, lors de la conférence de presse qu’il a tenue le 4 juillet 1997 à la Chambre de commerce de Paris, le chef de l’État avait déclaré : « Pour nous, multipartisme et démocratie ne signifient pas exclusion de certains responsables de la gestion des affaires de l’État, sous prétexte qu’il sont d’un autre bord politique. Ce n’est ni dans notre mentalité, ni dans nos traditions africaines. Quant on applique à l’Afrique le système d’alternance tel que pratiqué dans les vieilles démocraties occidentales, on aboutit forcement aux drames que connaissent certains États africains. L’absence de consensus et de cohésion sociale est toujours source de conflit ». Donc, contrairement au système en vigueur en Occident, les dirigeants tchadiens ont, au départ, choisi d’associer à la gestion de la chose publique les partis politiques battus aux élections. Il en a résulté la naissance d’un nouveau concept politique appelé la démocratie consensuelle et participative (DCP). La DCP ne remet pas en cause la démocratie pluraliste proclamée, réaffirmée depuis le 1er décembre 1990 et consacrée dans la Constitution. Elle se propose de corriger les modes et méthodes d’appréciation et d’application de la démocratie libérale en tenant compte de notre contexte économique, socioculturel ainsi que de la fragilité de l’unité nationale. L’application de ce concept aura des conséquences à plusieurs niveaux :

  • La nomination d’un Premier ministre non issu de la majorité et l’entrée au Gouvernement de plusieurs chefs de partis politiques comme ministres ou ministres d’État ;
  • La mise en place d’un bureau de consensus à l’Assemblée nationale avec à sa tête un président qui n’est pas issu de la majorité ;
  • Le panachage au niveau des nominations dans les grandes institutions telles que la Cour suprême, le Conseil constitutionnel et le Haut Conseil de la communication.

Cette expérience va durer un peu plus de cinq ans c’est-à-dire tout le long de la première législature. Mais elle ne sera pas renouvelée car elle n’a pas au final reçu l’adhésion d’une partie de l’électorat tchadien qui a sanctionné certains des partis qui y ont participé. En effet, suite aux élections législatives de 2002, que nous appelons les élections de la seconde génération, le paysage politique a été complètement bouleversé. La majorité en est sortie renforcée tandis que l’opposition radicale a pris le pas celle modérée. Nous sommes ainsi revenus à la démocratie libérale chère à l’Occident où il y a une majorité qui gouverne et une opposition qui s’oppose.

Conclusion

Après plus de dix ans de multipartisme, quel bilan tirer de cette expérience ?

Il faut d’abord noter que si bilan il y a, il intervient à mi-parcours. Nous avons souligné plus haut que nous venons d’entamer une nouvelle ère de bipolarisation de la vie politique. Néanmoins, la démocratie consensuelle et participative, cette forme apaisée du débat démocratique, a permis d’ôter de l’esprit des Tchadiens l’idée d’alternance par la voie des armes. Cette étape était nécessaire pour raffermir l’unité nationale et la cohésion sociale. En effet, pour un pays comme le Tchad qui a vécu plus de trente années de guerre civile, il était plus que nécessaire de préserver la paix civile en associant la grande partie des acteurs politiques à la gestion de la chose publique.

La contribution des partis politiques au développement de la démocratie

M. Jacob Jean-Baptiste
Directeur administratif
Cour de cassation de Haïti

Un parti politique est un groupement organisé pour participer à la vie politique d’un pays en vue de conquérir totalement ou partiellement le pouvoir et d’y faire prévaloir les idées et les intérêts de ses membres (F. Goguel). La conquête du pouvoir distingue le parti politique du groupe de pression. Le groupe de pression n’a pas pour but d’accéder au pouvoir, mais simplement d’exercer une influence sur ce dernier afin qu’il prenne des décisions conformes à ses objectifs, alors que le rôle essentiel des partis politiques est d’encadrer des électeurs et de fournir un personnel politique apte à exercer des responsabilités politiques.

Quant au régime démocratique, qui se définit par l’élection des gouvernants par les gouvernés, pendant longtemps, il ne fut que partiel. Les gouvernants étaient élus par une fraction des gouvernés, généralement les plus riches. Le corps électoral s’élargit progressivement sous la pression des esprits inspirés par des principes purement démocratiques. En 1848, la France a supprimé toute condition de fortune au profit du droit de vote, mais non pas la condition de sexe. C’est seulement au XXe siècle que l’établissement du vote des femmes dans la plupart des pays a rendu le suffrage véritablement universel. Encore, dans presque toutes les nations coloniales, des conditions de race continuent-elles à restreindre l’électorat (M. Duverger). La République d’Haïti a supprimé la condition de sexe jugée, peut-être, ridicule par les rationalistes de l’École féministe en 1843 (Constitution de 1843, article 164).

La démocratie, telle que nous la concevons, a connu la lutte des factions, l’opposition des tendances et la rivalité des clans. Elle a trouvé son plein épanouissement en 1918. Après la victoire des alliés, le système de la démocratie représentative a supporté deux transformations: l’adoption du suffrage universel et l’apparition des partis politiques organisés.

L’apparition des partis politiques organisés peut être considérée comme un phénomène révolutionnaire au niveau de la pensée. Ces derniers ont puissamment contribué au développement de la démocratie en lui donnant une base organisationnelle résidant dans l’encadrement des électeurs et dans la mise à niveau d’un personnel politique apte à exercer des responsabilités politiques. Ce qui est à surveiller dans le régime représentatif, c’est la substitution des comités directeurs aux gouvernants élus. Chaque fois que ces comités se substituent aux gouvernants précités, l’intégrité du régime est menacée. Les critères inspirant la sélection des hommes politiques ont une très haute importance dans le fondement d’un régime politique, car la valeur d’un régime dépend de la valeur des hommes qui le représentent.

Quelle est l’nfluence du nombre et de l’organisation des partis politiques sur la structure des organes gouvernementaux ?

Le nombre et l’organisation des partis politiques ont une grande influence sur le choix des gouvernements et sur la structure des organes gouvernementaux. Cette influence s’explique si l’on se rend compte que les partis n’assurent pas seulement un rôle d’encadrement des électeurs et des candidats, mais aussi des membres du Parlement et du cabinet ministériel (M. Duverger).

Dans le domaine gouvernemental, tant en régime démocratique qu’en régime autocratique, les partis politiques forment, depuis de longues années, l’infrastructure (selon les marxistes: ensemble des moyens et des rapports de production qui sont à la base des formations sociales) alors que toute l’organisation des pouvoirs publics relève de la superstructure. Pour l’avenir des pays qui traînent derrière eux le mal du sous-développement, nous proposons l’application de la célèbre distinction marxiste de la superstructure et de l’infrastructure, tout en proposant aussi la transposition de l’équation formée par les idéologues qui auraient mis, sous ce prisme, l’infrastructure en lieu et place de la superstructure.

Conclusion

Le vrai danger pour la démocratie n’est peut-être pas dans l’emploi des procédés, mais dans la confusion qui tend à s’établir sur sa notion véritable (M. Duverger). Dans une démocratie politicosociale, la structure gouvernementale et le nombre de partis ne peuvent pas constituer un obstacle à l’avancement ou au développement d’un pays. Qu’il s’agisse du monopartisme ou du multipartisme, le régime en soi n’est rien, c’est le calibre des hommes qui le représentent qui est tout pour l’avenir de la cité.

La saisine de la Cour constitutionnelle d’Albanie par les partis politiques

M. Kujtim Puto
Juge
Cour constitutionnelle d’Albanie

La Constitution albanaise consacre les principes de l’organisation et du fonctionnement des partis politiques dans un État démocratique. L’article 9 de la Constitution prévoit que « les partis politiques se créent librement. Leur organisation devra se conformer aux principes démocratiques ». Selon le deuxième alinéa de cet article sont prohibés par la loi les partis politiques ou d’autres organisations dont les programmes ou les activités se fondent sur des méthodes totalitaristes qui incitent à la haine sociale, religieuse, régionale ou ethnique ou qui visent à recourir à la violence pour s’emparer du pouvoir ou pour influencer la politique de l’État.

Partant des principes constitutionnels, l’Assemblée de la République a adopté le 20 avril 2000 la loi sur les partis politiques qui demeure en vigueur de nos jours. Cette loi incarne les principes constitutionnels et répond aux exigences des standards contemporains de l’État de droit. La loi fixe des règles sur la création, l’organisation et le fonctionnement des partis politiques. La loi prévoit également les modalités et les règles de leur financement, etc.

Les requérants habilités à saisir la Cour constitutionnelle sont répartis, suivant l’article 134 de la Constitution, en deux groupes: dans le premier, figurent les autorités publiques dont l’intérêt pour la requête est présumé et dans le deuxième, figurent des sujets tels que le Médiateur, les mandataires communaux, les communautés religieuses, les partis politiques et les individus qui doivent justifier leur intérêt. Puisqu’il est question de saisine de la Cour constitutionnelle par les partis politiques, il serait u ile de mentionner que l’article 134 de la Constitution range ces derniers dans la catégorie des sujets qui ne peuvent saisir la Cour que lorsqu’ils justifient avoir un intérêt relatif à l’acte soumis au contrôle. La signification de l’intérêt se limite au but suivi par les partis politique tel que prévu par la Constitution et décrit dans les statuts de leur création. Dans leurs requêtes, les partis doivent justifier leur intérêt par rapport à l’acte soumis au contrôle.

Durant son activité, la Cour constitutionnelle a été saisie de requêtes soumises par des partis politiques, lui demandant d’exercer un contrôle de constitutionnalité d’actes normatifs tels que la loi portant sur le financement des partis politiques par l’État, la loi portant sur le découpage des circonscriptions électorales, l’acte portant sur la répartition proportionnelle des sièges à l’Assemblée nationale, etc.

Tout parti politique, en tant que personne morale, peut saisir la Cour constitutionnelle par des requêtes alléguant la violation de ses droits fondamentaux.

La plupart des requêtes présentées par les partis politiques concernent le contentieux électoral. Durant ces dernières années, la Cour a également examiné des requêtes ayant pour objet la censure de dispositions du code électoral. Par de telles requêtes, les partis politiques, en leur qualité de requérant, ont visé à obtenir l’abrogation, pour inconstitutionnalité, de quelques dispositions du code électoral, par exemple des dispositions réglementant le découpage en circonscriptions électorales. Nombre de requêtes sont présentées pour attaquer les décisions rendues par la Commission centrale des élections. L’aggravation de la lutte politique s’est traduite par une augmentation du nombre des requêtes déposées à la Cour constitutionnelle. Pendant les élections législatives de l’an 2001, il y a eu un grand nombre de requêtes attaquant les décisions rendues par la Commission centrale des élections; elles représentent 40 % de l’ensemble des circonscriptions. La Cour a été chargée d’examiner les requêtes présentées par les partis politiques ou des candidats à la députation par lesquelles ils demandaient d’invalider les élections dans telle ou telle circonscription. En 2003, les plus grands partis politiques se sont mis d’accord pour faire quelques amendements au code électoral et depuis, la compétence dans le contentieux électoral a été conférée à une chambre composée de juges d’appel : il s’agit de trancher le contentieux relatif aux allégations de violation des principes fondamentaux ou de violation du code électoral ou aux questions d’évaluation des moyens de preuve. Ainsi, la Cour constitutionnelle a été écartée en tant que juge des élections. Pourtant, la Cour constitutionnelle demeure un juge constitutionnel lorsqu’il s’agit d’évaluer s’il y a eu ou non violation des principes constitutionnels et, particulièrement, du principe du droit à un procès équitable[1] 1. Le temps sera le meilleur juge pour évaluer si cette modification a été ou non pertinente et compatible avec la Constitution.

Il y a eu, d’autre part, un accord conclu entre les plus grands partis politiques de la majorité et de l’opposition, qui fut suivi par l’adoption d’un amendement au code électoral dont la conformité avec la Constitution est douteuse. La volonté politique a exercé et exerce une influence considérable sur la mise en œuvre des principes démocratiques et de l’État de droit, et il va falloir faire attention à ce que cette volonté ne porte pas atteinte aux normes constitutionnelles. Je vais vous citer l’exemple suivant : en vertu de l’article 64 de la Constitution, l’Assemblée de la République est composée de 140 députés dont 100 sont élus sur les listes uninominales et 40 sièges sont répartis suivant le pourcentage obtenu par les partis politiques à la suite des élections du premier tour. Un amendement au code électoral adopté par l’Assemblée introduit une règle différente à celle stipulée par l’article 64 de la Constitution, à savoir, lorsque le mandat d’un député élu sur la base des listes uninominales prend fin avant son terme, le siège sera attribué au premier candidat sur la liste du parti d’où venait le député. Ainsi, on procède à un certain court-circuitage des élections dans la circonscription concernée. Il est évident que cette règle est assez pratique, mais on se demande si elle est ou non conforme avec la Constitution. Sur requête d’un parti politique, cet amendement a été qualifié de non conforme à la Constitution, par décision de la Cour, parce qu’il vient à l’encontre de la volonté du constituant.

La Cour a examiné récemment une requête déposée par le président du Contrôle supérieur de l’État[2] par laquelle il demandait l’abrogation d’une disposition de la loi sur les partis politiques, disposition qui n’empêche pas les partis politiques de recevoir des dons ou une aide financière en provenance de source légale et qui autorise cette institution à exercer le contrôle sur l’usage des comptes des partis politiques. Dans sa décision, la Cour a estimé que les partis politiques ne peuvent pas être assimilés aux personnes morales publiques, par conséquent, les dons ou les autres aides financières octroyés aux partis politiques ne peuvent pas faire l’objet d’un contrôle par un organe dont la compétence est le contrôle de l’usage des fonds publics de la part des personnes publiques.

Je pense que l’examen des affaires où les partis politiques sont requérants pose quelques difficultés qui sont dues à l’influence que les partis exercent sur l’activité de l’État et à leurs efforts déployés en vue d’influencer et de former l’opinion politique.


  • [1]
    Il s’agit d’un principe énoncé par l’article 42 de la Constitution qui s’étend au-delà du domaine judiciaire.  [Retour au contenu]
  • [2]
    Institution constitutionnelle équivalente à une cour des comptes.  [Retour au contenu]

Multipartisme et droit de vote au Togo

M. Mama-Sani Aboudou-salami
Juge
Cour constitutionnelle du Togo

I. Le droit de vote

Le droit de vote est un élément fondamental de la démocratie. C’est ce droit qui permet au peuple de se donner les lois qui lui conviennent, à commencer par la Constitution, soit directement, soit indirectement par l’intermédiaire de ses représentants élus.
Au Togo, la reconnaissance du droit de vote aux citoyens apparaît à travers l’article 5 de la Constitution du 14 octobre 1992 qui dispose :
«Le suffrage est universel, égal et secret… Sont électeurs, dans les conditions fixées par la loi, tous les nationaux togolais des deux sexes, âgés de dix-huit ans révolus et jouissant de leurs droits civils et politiques. »

Les conditions d’exercice de ce droit de vote sont précisées par le code électoral en ses articles 52 et 55. Aux termes de l’article 52, « nul ne peut voter s’il n’est inscrit sur la liste électorale de la commune ou de la préfecture de son domicile ou de sa résidence… », ou encore « sur la liste électorale ouverte au consulat ou à l’ambassade du Togo » dans le pays de sa résidence à l’étranger.

Il est par ailleurs précisé que l’inscription sur la liste électorale est un droit pour tout citoyen remplissant les conditions fixées par la loi (art. 55). Sont exclus par la loi :

  • Les individus condamnés définitivement pour crime ;
  • Ceux condamnés, avec ou sans sursis, à une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à six mois pour vol, escroquerie, abus de confiance, détournement de deniers publics;
  • Ceux qui sont en état de contumace ;
  • Les incapables majeurs et les faillis non réhabilités (art. 53).

Enfin, pour être éligible, il faut avoir la qualité d’électeur (art. 196). En d’autres termes, la non possession ou la perte du droit de vote entraîne automatiquement l’inéligibilité, ce qui démontre l’importance du droit de vote qui permet non seulement de choisir, mais aussi de prétendre à un poste électif.

Cependant, le droit de vote ne peut être effectif que dans un système pluraliste.

II. Le pluralisme politique

Aperçu historique

Lors de la proclamation de l’indépendance du Togo en 1960, la vie politique du pays était animée par 5 partis créés à la suite des réformes constitutionnelles françaises de 1946. Il s’agit du Comité de l’unité togolaise (CUT) au pouvoir avec son allié, la Juvento, du Parti togolais du progrès (PTP) et de l’Union des chefs et populations du Nord (UCPN) qui ont fusionné en 1959 pour devenir l’Union démocratique des populations togolaises (UDPT), et enfin du Mouvement populaire togolais. Seul ce dernier parti n’était pas représenté à l’Assemblée nationale.

Mais, à l’occasion des élections générales du 9 avril 1961, le CUT se retrouve seul au Gouvernement et à l’Assemblée nationale, les partis d’opposition n’ayant pu présenter à temps leurs listes de candidats. Eliminés de l’Assemblée nationale, ces partis seront dissous par décret, le 13 janvier 1962, après la découverte d’un complot « ourdi par la Juvento » devenue dissidente. Après le renversement du régime Olympio, le 13 janvier 1963, les partis dissous sont réhabilités par décret, le 22 janvier 1963.

Le 13 mai 1967, tous les partis sont à nouveau dissous par décret, suite au renversement du régime Grunitzky le 13 janvier 1967. En novembre 1969, est alors créé le Rassemblement du peuple togolais, parti unique institutionnalisé par la Constitution du 9 janvier 1980. Enfin, le 12 avril 1991, le multipartisme est légalement restauré.

Actuellement, la nécessité et l’importance du pluralisme politique sont soulignées dès le Préambule de la Constitution du 14 octobre 1992. Il y est affirmé que le peuple togolais est « décidé à bâtir un État de droit dans lequel les droits fondamentaux de l’homme, les libertés publiques et la dignité de la personne humaine doivent être garantis et protégés ».

Il est également souligné qu’« un tel État ne peut être fondé que sur le pluralisme politique (art. 6) » ; parce que « les partis politiques et regroupements de partis politiques concourent à la formation et à l’expression de la volonté politique du peuple ».

Avant l’adoption de la Constitution du 14 octobre 1992, la loi du 12 avril 1991 portant charte des partis politiques avait déjà restauré le multipartisme alors même que la Constitution du 9 janvier 1980, non révisée, continuait d’affirmer que « toutes les activités politiques, y compris celles qui concourent à l’expression du suffrage, s’exercent exclusivement au sein du Rassemblement du peuple togolais » (art. 10).

Du point de vue formel, le multipartisme restauré par la loi de 1991 et confirmé par la Constitution de 1992 se veut intégral, car, nulle part, le législateur et le constituant n’ont évoqué une limitation du nombre de partis. En conséquence, en trois mois, se sont légalement créés 22 partis. Huit mois plus tard, en décembre 1992, ils étaient 62 avec 3 000 associations satellites.

Au départ, la multiplication de partis politiques a pu être considérée comme « un défoulement » suscité par la liberté retrouvée. Mais, en réalité, pour assouvir leurs ambitions personnelles, la plupart des fondateurs de partis visaient surtout des sièges à la Conférence nationale en préparation, qui s’annonçait alors explosive et prometteuse. Par la même occasion, les responsables de l’opposition naissante ont multiplié leurs voix à la Conférence nationale, tout en isolant le RPT qui s’est retrouvé face à 21 partis et 176 associations. Devenue majoritaire grâce à cette tactique, l’opposition en a profité pour proclamer la souveraineté de la Conférence nationale.

Après la Conférence nationale, une seconde vague de partis politiques va déferler sur le Togo, au grand étonnement de l’opposition qui pensait que le seuil avait déjà été atteint. Bien que ces nouveaux partis se réclament du centre, l’opposition au RPT, qui se proclame « opposition vraie », les soupçonne d’être l’émanation de ce parti qui veut ainsi assurer l’équilibre par le nombre.

L’émiettement de la classe politique devient ainsi facteur d’équilibre entre le RPT et ses adversaires.

III. Les rapports entre le droit de vote et le pluralisme politique

Nous avons déjà énoncé plus haut que le droit de vote ne peut être effectif que dans un système pluraliste. Il convient de préciser qu’il ne peut en être ainsi que si chaque voix peut avoir une influence sur la décision finale ou sur le choix des dirigeants, ou encore sur la mise en œuvre de leur politique (parce que ces dirigeants vont tenir compte de l’opinion majoritaire des votants pour continuer de mériter leur confiance).

Ceci n’est pas évident dans un système de monopartisme où le droit de vote apparaît plutôt comme un devoir, qui consiste à entériner les choix déjà effectués par les instances dirigeantes.

Au Togo, il existe aujourd’hui une soixantaine de partis légalement constitués. Mais, en réalité, une dizaine seulement sont effectivement présents sur le terrain. Une autre demi-dizaine n’apparaît qu’en période électorale. Et comme ils n’ont aucune chance d’avoir des élus à un poste quelconque, ils contribuent à générer un nombre important de « votes inutiles », dans la mesure où de nombreux électeurs votent avant tout pour le parti du fils (ou du frère) de la même région ou de la même ethnie.

Faut-il en conclure qu’il vaut mieux limiter légalement le nombre de partis pour être conforme à la réalité et pour réduire la déperdition de voix ?

Si oui, quels critères faudra-t-il utiliser pour ne pas restreindre le droit de vote et donc la liberté d’expression ? Si non, comment assurer une vie réelle à tous les partis et faire en sorte que chaque voix ait son poids dans le décompte final ?

Pour répondre à cette question, et en guise de conclusion, je voudrais citer un extrait de la résolution adoptée le 28 mai 1992 à Dakar par la Conférence panafricaine sur la démocratie et la maîtrise de la transition démocratique en Afrique :

«Le multipartisme n’a de sens que s’il s’exerce à travers des partis politiques légaux et égaux en droits et en devoirs, pouvant prétendre chacun à l’exercice du pouvoir confié à l’un ou à l’autre par le peuple à travers des élections libres et démocratiques. »

Conclusions du séminaire

Monique Pauti[1]

La richesse des débats qui ont rendu si vivant ce séminaire ne conduit pas pour autant à une conclusion qui serait une synthèse sur le thème des partis politiques. L’objectif du séminaire des correspondants nationaux était à la fois plus modeste et plus concret : le partage de l’expérience vécue par les Cours et Conseils constitutionnels, autour d’un sujet qui constitue un véritable enjeu démocratique.

L’exercice tenté à travers ces conclusions s’est pourtant révélé à la fois limité et difficile puisque certaines Cours ont proposé une vision globale et d’autres se sont attachées à des aspects plus particuliers tel le financement des partis politiques ou le contrôle de la Cour constitutionnelle sur les activités des partis politiques.

De manière générale, il ressort des contributions que les années 1989-1990 constituent une date charnière pour l’ensemble de l’espace francophone. Elles correspondent à la chute du mur de Berlin en novembre 1989 et au discours de la Baule du Président Mitterrand en juin 1990 à l’occasion du sommet franco-africain. Ces événements seront suivis par la Conférence panafricaine de 1992 sur la démocratie et la maîtrise de la transition démocratique en Afrique.

Avant l’indépendance, les pays africains connaissaient un multipartisme limité à deux ou trois partis politiques. La période qui suit la décolonisation va voir se développer, au gré des turbulences politiques, des régimes de parti unique, tels que les connaissent également à cette époque les pays d’Europe centrale et orientale dominés par l’URSS.

La chute du mur de Berlin et les Conférences nationales en Afrique sont à l’origine de nouvelles constitutions qui proclament le pluralisme démocratique et le multipartisme. Dans de nombreux pays, cette démocratisation va entraîner l’apparition d’une abondance de partis ou d’associations politiques (plus de 60 au Tchad, 200 en Bulgarie, 40 au Cambodge, 150 au Congo, 100 au Mali…). Toutefois, comme l’ont précisé les Cours constitutionnelles du Togo et du Mali, tous ces groupements politiques ne présentent pas de candidats aux élections et ne reçoivent pas de subventions de l’État.

Le statut des partis politiques

Peu d’États proposent une définition des partis politiques. La référence aux définitions utilisées par de fameux politologues (F. Goguel, M. Duverger, …) figure dans telle ou telle contribution. Néanmoins, de nombreux pays ont souligné les traits caractéristiques des partis politiques mais ceux-ci n’emportent pas de grandes conséquences quant à leur statut qui s’apparente souvent à celui des associations.

Ont été donnés quelques exemples de définitions légales des partis politiques. Ainsi, la loi slovène sur les partis politiques fournit la définition suivante : « association de citoyennes et de citoyens qui réalisent les buts politiques adoptés dans le programme du parti sur la base démocratique de la volonté des citoyennes et des citoyens et qui présentent des candidatures aux élections parlementaires, présidentielles et politiques ».

Quant à la loi électorale du Canada, elle définit le parti comme une « organisation dont l’un des objectifs essentiels consiste à participer aux affaires publiques en soutenant la candidature et en appuyant l’élection d’un ou de plusieurs de ses membres ».

Au Maroc, les partis politiques sont définis dans la loi réglementant le droit d’association, en tant qu’associations poursuivant une activité politique (activité tendant, directement ou indirectement, à faire prévaloir la doctrine de l’association dans la conduite et la gestion des affaires publiques et à en faire assurer l’application par ses représentants).

Même si la réponse est restée floue, il semble que la majorité des États disposent d’une loi sur les partis politiques. Celle-ci est plus ou moins large, quelquefois seulement consacrée au financement. C’est notamment le cas de la France et de la Belgique qui se contentent depuis la fin des années 1980 d’une loi sur le financement des partis politiques.

Il ressort également des contributions que le corpus législatif est parfois incomplet. Ainsi, au Congo-Brazzaville, une loi sur les partis politiques a été adoptée en 1990 puis abrogée à la suite de la Conférence nationale. Aujourd’hui, les partis politiques sont soumis à diverses dispositions que l’on retrouve dans la loi sur la liberté d’association, la loi électorale ou la loi sur la liberté de l’information et de la communication, mais il manque toujours des normes permettant de mettre en œuvre les prescriptions constitutionnelles, notamment en ce qui concerne la dissolution des partis et groupements politiques.

La création des partis politiques obéit à des modalités diverses. La référence la plus fréquente est celle qui correspond au contrat d’association de la loi française de 1901, qui, en outre, permet d’éviter d’en donner une définition.

Des exigences s’imposent néanmoins pour leur enregistrement. Plusieurs conditions ont été évoquées au cours des débats:

  • Le respect des principes de la souveraineté nationale et de la démocratie apparaît dans la plupart des États qui reprennent les dispositions de l’article 4 de la Constitution française de 1958. S’ajoutent dans de nombreuses constitutions, le respect des droits de l’homme, de l’État de droit et de l’intégrité territoriale ;
  • Le nombre des adhérents est également apparu comme un critère important. Une personne ne peut former toute seule un parti politique. Il convient d’éviter la création d’un groupement politique, qui bénéficierait de tous les droits accordés à cette structure, et dont la seule ambition serait de porter au pourvoir son leader, sans un programme sur lequel ses adhérents
    ou une partie de la population pourraient trouver appui ;
  • En lien avec cette dernière condition, une préoccupation forte s’est manifestée, essentiellement chez les participants africains. Elle a trait à l’origine géographique des membres fondateurs des partis politiques et finalement à la représentativité des mouvements partisans. En effet, la majorité des pays imposent une diversité géographique des membres fondateurs des partis politiques. Les partis politiques ne doivent pas représenter une région, une ethnie mais avoir une vision nationale. Malheureusement, comme l’ont notamment signalé les correspondants du Tchad et du Togo, ces exigences sont souvent détournées. La principale question devient alors de trouver la façon de limiter le nombre des partis politiques sans porter atteinte à la liberté d’expression et à la liberté d’association. Il est intéressant de souligner les spécificités nationales. Par exemple, au Canada, alors que les conditions d’enregistrement des partis politiques sont souples, il n’y a que 12 partis politiques du fait de la structure fédérale de l’État et du scrutin uninominal majoritaire à un tour. De plus, il existe un grand parti indépendantiste dont l’objectif avoué est l’atteinte à l’intégrité du Canada. Cependant, l’interdiction de ce parti serait certainement considérée comme une violation de la Charte canadienne des droits et des libertés;
  • De même, un parti politique ne saurait représenter une religion. Ainsi, en Mauritanie, il ne peut y avoir de partis islamistes. Les spécificités nationales sont ici encore saisissantes, en particulier au Liban où les partis sont l’émanation des communautés religieuses, des corps intermédiaires entre les citoyens et le pouvoir.

Le financement des partis politiques

Si les lois sur les partis politiques ont été invoquées, c’est le plus souvent autour du problème du financement. La France a connu en 1988 sa première législation sur les partis politiques à propos de leur financement. Le plus souvent, ces lois sont récentes et dans bon nombre de cas postérieures à 2000. Le contrôle des finances des partis politiques est un problème qui préoccupe un grand nombre de Cours membres de l’ACCPUF ainsi que l’utilisation des moyens de l’État par le parti au pouvoir.

Financement des partis d’une part, financement des campagnes électorales d’autre part, plusieurs critères se combinent :

  • Obtention d’un pourcentage de voix ou d’un nombre de candidats élus aux élections précédentes;
  • Nombre de candidats présentés aux élections;
  • Fixation d’un plafond de dépenses électorales;
  • Participation publique/dons privés de personnes physiques ou morales.

Les solutions techniques sont multiples mais ont pour but d’assurer une égalité entre les candidats et entre les partis olitiques. Les sanctions en cas d’infraction à ces règles de financement varient aussi. On observe que l’intervention de l’État est préconisée mais qu’elle s’accompagne de contreparties nécessaires visant à contrôler l’utilisation des fonds alloués et l’origine du financement privé. Dans ce domaine également, il résulte des interventions des Cours que tous les pays ne disposent pas encore d’un arsenal législatif exhaustif.

La question soulevée par le Mali sur le soutien à la démocratie de proximité à travers un appui aux élections municipales suscite peu de réponses concrètes et laisse penser que ce soutien n’est pas pratique courante.

Sur ce problème du financement, il semble possible de relever une évolution positive qui s’est traduite par des mesures concrètes depuis le symposium de Bamako en l’an 2000 (voir El Hadj Mbodj « le financement des campagnes électorales et des partis politiques dans les États africains francophones »).

Le contrôle des Cours constitutionnelles ou des Cours suprêmes

Les rapports entre les Cours constitutionnelles et les partis politiques sont relativement limités. Ils ont généralement lieu à l’occasion des élections pour lesquelles de nombreuses Cours membres de l’ACCPUF disposent d’attributions importantes. Encore faut-il préciser que, souvent, ce sont formellement les candidats et non les partis politiques qui peuvent saisir le juge électoral.

Différentes Cours ont cependant fait part de leurs interventions dans le domaine des partis politiques. Celles-ci passent, dans la majorité des cas, par le biais du contrôle de la constitutionnalité des lois électorales ou des lois sur les partis politiques. Ce contrôle n’est pas sans poser problème et les répercussions politiques sont importantes.

Par exemple, au Canada, la décision Figueroa[2] 1 de la Cour suprême sur les conditions d’enregistrement des partis politiques a exigé une modification de la loi électorale dont il résulte une définition des partis politiques, et des critères plus souples quant à leur reconnaissance. Cette modification a eu des conséquences politiques non négligeables. Une autre décision importante de la Cour suprême, la décision Sauvé [3], a affirmé que l’on ne pouvait pas retirer le droit de vote aux prisonniers.

De façon plus exceptionnelle, les Cours constitutionnelles peuvent être chargées du contrôle de l’activité des partis politiques. Parmi les Cours membres de l’ACCPUF, il s’agit des Cours albanaise, bulgare, roumaine et slovène. Cette compétence n’est cependant que très peu mise en œuvre. La Cour constitutionnelle de Bulgarie a ainsi contrôlé la constitutionnalité d’un parti politique constitué de citoyens bulgares appartenant à l’ethnie turque. La Cour constitutionnelle slovène a également été appelée à se prononcer sur la constitutionnalité de tel ou tel parti politique. La Cour roumaine, pour sa part, a été amenée à préciser les contours de ses attributions en matière de constitutionnalité des partis politiques et de celles des tribunaux civils compétents pour dissoudre les partis politiques.

Ces rares exemples témoignent du fait qu’il peut s’avérer difficile pour un juge de contrôler les activités d’un parti politique dans un régime démocratique. Le cas de la Belgique est caractéristique. Dans ce pays, des sanctions financières sont prévues à l’encontre des partis politiques qui se montrent hostiles à la Convention européenne des droits de l’homme. Dans les faits, il y a de nombreuses réticences à appliquer ces sanctions à un parti raciste qui bénéficie d’un soutien relativement important de l’opinion publique.

L’évocation des normes européennes, notamment celles préconisées par la Commission de Venise, témoigne de nombreuses préoccupations communes et rappelle que, étant donné l’importance des partis dans la vie politique, les autorités publiques ne doivent intervenir que dans des cas extrêmes et sous le contrôle du juge.

Les partis politiques, enjeu de la démocratie

Les deux notions sont difficiles à définir. Selon le Professeur Jean-Claude Colliard, la démocratie s’ordonne autour d’un faisceau de critères:

  • La reconnaissance du suffrage universel ;
  • La représentation ;
  • La séparation des pouvoirs.

Les partis politiques ont une responsabilité essentielle dans le développement de la démocratie. En effet, par leur programme, ils constituent des intermédiaires entre les citoyens et l’État. Pour ces raisons, l’exigence de représentativité que nous avons évoquée plus haut revêt une importance fondamentale, comme l’ont souligné la majorité des Cours participantes.

En outre, selon plusieurs Cours ou Conseils, et notamment le Conseil mauritanien, un critère doit dominer tous les autres: celui de l’éducation, de la pédagogie sans lequel les autres n’ont pas de sens.

À travers ces observations, on relève que l’expression de pluralisme effectif répond à des exigences multiples que chaque pays, au travers de sa propre expérience et de celle des autres, doit s’attacher à construire. En tous cas, aucun modèle ne peut être imposé. L’exemple de la démocratie participative a montré combien chaque État cherche une réponse appropriée.

Le Conseil constitutionnel du Tchad a présenté un modèle de démocratie consensuelle et participative. Si celle-ci a été un échec partiel, elle ne constitue pas moins un exemple intéressant de recherche de l’unité nationale. La démocratie participative a été appliquée dans de nombreux pays. Les résultats ne sont pas toujours à la hauteur des espérances. Le Sénégal souligne les difficultés de cette forme de gouvernement depuis 2000. Au Cameroun, on se demande si celle-ci n’est pas à l’origine du désintérêt des électeurs pour la vie publique. Selon le Professeur Colliard, la Suisse serait le seul exemple de succès de la démocratie participative. Pour la Cour constitutionnelle du Togo, la démocratie participative ne peut être qu’une solution de transition, de sortie de crise. Une opposition réelle qui ouvre des perspectives d’alternance politique apparaît pour nombre de Cours une meilleure solution en vue d’une vie politique apaisée.

Une fois encore, les travaux de ce séminaire auront témoigné de la fidélité des membres de l’ACCPUF, aux objectifs qu’ils se sont assignés dans leurs statuts aussi bien que de leur volonté de mettre en œuvre les engagements souscrits par les représentants de leurs gouvernements à Bamako en 2000, pour la consolidation de l’État de droit et le développement d’une « vie politique apaisée ».


  • [1]
    Lors du séminaire Monique Pauti était Secrétaire général de l’ACCPUF et Chef du service des relations extérieures du Conseil constitutionnel français.  [Retour au contenu]
  • [2]
    Figueroa c/Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912.  [Retour au contenu]
  • [3]
    Sauvé c/Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519.  [Retour au contenu]

Questionnaire

I. Le pluralisme politique

  1. Est-ce que votre Constitution consacre le multipartisme ?
  2. Depuis quand le pluralisme politique est-t-il reconnu dans votre pays ?
  3. Existe-t-il dans votre pays un statut de l’opposition ?
  4. Combien y a-t-il de partis politiques régulièrement créés dans votre pays ?
  5. Combien de partis politiques étaient effectivement représentés lors:
    • De la dernière élection présidentielle ?
    • Des dernières élections parlementaires ?
  6. Combien de partis politiques sont représentés au Parlement ?

II. Définition du parti politique

  1. Existe-t-il une disposition sur les partis politiques dans votre Constitution ?
  2. Existe-t-il une législation sur les partis politiques ?
  3. Est-ce que la Cour constitutionnelle a contrôlé la constitutionnalité de cette législation ?
  4. Est-ce que d’autres législations concernent les partis politiques (lois sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales, lois sur la liberté d’association…) ?
  5. Dans quelle mesure la loi sur les associations s’applique-t-elle aux partis politiques ?
  6. Une définition du parti politique figure-t-elle :
    • Dans une disposition constitutionnelle ?
    • Dans une disposition législative ?
    • Dans une disposition réglementaire ?
  7. Si non, quelle définition du parti politique pouvez-vous déduire de l’ensemble de ces dispositions normatives ?
  8. Une mission spécifique est-elle assignée aux partis politiques (expression du suffrage, éducation des citoyens, formation du personnel politique…) ?

III. Création et enregistrement des partis politiques

    1. Existe-t-il une procédure de création et d’enregistrement des partis politiques ? L’enregistrement du parti politique est-il obligatoire pour que celui-ci puisse être reconnu ?
    2. Quelle est la procédure de création et d’enregistrement des partis politiques ? Cette procédure diffère-t-elle de la procédure d’enregistrement des associations ?
    3. Auprès de quelle autorité la demande d’enregistrement est-elle effectuée ? Quelles sont les compétences de cette autorité ?
    4. À quels critères doivent répondre les partis politiques pour pouvoir être enregistrés ?

Quelles sont les conditions de création d’un parti politique ?

    • Représentativité nationale ?
    • Conditions concernant les membres fondateurs ?
    • Nombre minimum d’adhérents ?
    • Nombre minimum de candidats aux élections ?
    • Contrôle des statuts et du programme du parti politique ?
    • Autres ?
  1. La Constitution et/ou la loi fixent-elles les limites à ce qui est acceptable pour le programme d’un parti politique ?
  2. Un recours contre les décisions de l’autorité compétente pour l’enregistrement des partis politiques est-il possible ?
  3. Y a-t-il déjà eu des cas de refus de reconnaissance ou d’enregistrement d’un parti politique dans votre pays ?
  4. Quels sont les droits qui résultent de l’inscription des partis politiques sur le registre (financement, participation aux élections, accès aux médias…) ?

IV. Contrôle de l’activité des partis politiques

  1. Existe-t-il une procédure de contrôle de l’activité des partis politiques ?
    • Par l’administration ?
    • Par une juridiction ?
    • Par la Cour constitutionnelle ?
    • Autres ?
  2. Quels motifs peuvent justifier l’interdiction d’un parti politique ?
  3. Qui peut saisir l’autorité compétente pour demander l’interdiction d’un parti politique ?
  4. Un parti politique a-t-il déjà été interdit dans votre pays ?
    • Par le biais d’une procédure de suspension administrative ?
    • Par le biais d’une procédure de dissolution judiciaire ?
    • Par la Cour constitutionnelle ?
    • Autres ?
  5. Dans l’hypothèse où la Cour constitutionnelle est compétente pour contrôler l’activité des partis politiques, quelle est sa jurisprudence ?
  6. Quelles sont les autres sanctions qui peuvent être appliquées aux partis politiques et pour quels faits ?
  7. Est-ce que les législations sur la liberté d’association et sur le financement de la vie politique et des campagnes électorales permettent un contrôle de l’activité des partis politiques ? Par quels moyens ?

V. Financement des partis politiques[1]

  1. Existe-t-il, dans votre pays, une législation sur le financement des partis politiques ?
  2. Cette législation a-t-elle été modifiée récemment ?
  3. Cette législation est-elle distincte de la législation sur le financement des campagnes électorales ?
  4. Pouvez-vous indiquer les principales caractéristiques du financement des campagnes électorales ?
  5. Existe-t-il dans votre pays un financement public de la vie politique des partis ou groupements politiques ?
  6. Quelles sont les conditions pour qu’un parti ou un groupement politique puisse bénéficier d’un financement public ?
  7. Si oui, quelles dépenses a-t-il pour but de financer ?
  8. Quels sont les critères utilisés pour déterminer le montant du financement public attribué à chaque parti ou groupement politique concerné ?
  9. Votre Cour a-t-elle déjà tranché un conflit dans ce domaine ? Si oui, citez la jurisprudence pertinente ?
  10. L’octroi d’un financement public est-il subordonné à un contrôle de la comptabilité des partis ou groupements politiques ?
  11. Si oui, par quels moyens ou/et par qui est assuré ce contrôle ?
  12. Quelles sont les sanctions encourues par les partis ou groupements politiques dans le cadre de ce contrôle ?
  13. Le financement privé des partis ou groupements politiques est-il possible ?
  14. Si oui, est-il réglementé par la loi ?
  15. Qui peut participer au financement privé des partis politiques dans votre pays (personnes physiques / personnes morales, le cas échéant précisez s’il s’agit d’entreprises industrielles et commerciales / nationales ou étrangères) ?
  16. Le financement privé des partis et groupements politiques est-il plafonné ? Si oui, quel est le montant de ce plafond (converti en euros) ?
  17. Les partis et groupements politiques sont-ils autorisés à exercer des activités à but lucratif afin de financer leur fonctionnement ?
  18. Un contrôle du financement privé des partis et groupements politiques est-il prévu ? Si oui, par qui est-il exercé ?
  19. Les comptes des différents partis et groupements politiques font-ils l’objet d’une publication au Journal officiel ?

  • [1]
    Cette partie du questionnaire reprend les questions relatives au financement des partis politiques du questionnaire sur le rôle et le fonctionnement des Cours constitutionnelles en période électorale. Le bulletin n° 5 ne traite que du financement des campagnes électorales et il a été décidé de s’intéresser plus particulièrement au financement des partis politiques dans le cadre du bulletin n° 6. Néanmoins, le financement de la vie politique et le financement des campagnes électorales étant, dans de nombreux cas, indissociables, il revient aux Cours de préciser dans quelle mesure le financement des campagnes électorales concerne également le financement de la vie politique.  [Retour au contenu]

 

 

Déclaration de Bamako

Adoptée le 3 novembre 2000 par les ministres et chefs de délégation des États et gouvernements des pays ayant le français en partage (extraits).

2. – Confirmons notre adhésion aux principes fondamentaux suivants :

5. La démocratie suppose l’existence de partis politiques égaux en droits, libres de s’organiser et de s’exprimer, pour autant que leur programme et leurs actions ne remettent pas en cause les valeurs fondamentales de la démocratie et des droits de l’homme. Ainsi la démocratie va de pair avec le multipartisme. Elle doit assurer à l’opposition un statut clairement défini, exclusif de tout ostracisme ;

6. La démocratie requiert la pratique du dialogue à tous les niveaux aussi bien entre les citoyens, entre les partenaires sociaux, entre les partis politiques, qu’entre l’État et la société civile. La démocratie implique la participation des citoyens à la vie politique et leur permet d’exercer leur droit de contrôle ;

4. – Prenons les engagements suivants :
B. Pour la tenue d’élections libres, fiables et transparentes

10. Impliquer l’ensemble des partis politiques légalement constitués, tant de la majorité que de l’opposition, à toutes les étapes du processus électoral, dans le respect des principes démocratiques consacrés par les textes fondamentaux et les institutions, et leur permettre de bénéficier de financements du budget de l’État ;

C. Pour une vie politique apaisée

14. Faire participer tous les partis politiques, tant de l’opposition que de la majorité, à la vie politique nationale, régionale et locale, conformément à la légalité, de manière à régler pacifiquement les conflits d’intérêts ;

Notre newsletter

Inscrivez-vous pour être informé des dernières actualités de l'ACCF