Première partie : Synthèse des réponses au questionnaire

I. L’organisation de l’institution au service de ses missions

Cette première partie relative à l’organisation des institutions membres de l’ACCPUF – à savoir leur composition et la répartition du personnel entre leurs différents services – montre la grande disparité de moyens humains, matériels et financiers entre les Cours et révèle que, pour certaines d’entre elles, l’organisation actuelle ne leur permet pas toujours d’accomplir leurs missions de manière convenable. L’étude de l’organisation des Cours et de son adéquation avec leurs missions, nécessite de s’interroger sur le nombre d’agents employés par les institutions, la répartition des fonctions au sein des différents services, l’autorité qui dirige l’administration, l’origine du personnel et le recrutement éventuel d’agents supplémentaires pour des périodes limitées.

Concernant les ressources humaines, le nombre d’agents employés par les Cours constitutionnelles est très variable. Il peut se situer entre 10 (Togo) et 220 (Suisse). Ces chiffres ne sont pas aisés à analyser en particulier dans la cas du Tribunal fédéral suisse, du Canada et de la Guinée, dotés de Cours suprêmes dont les effectifs, nécessairement élevés, ne permettent pas de distinguer le personnel affecté au contentieux constitutionnel, du personnel des autres contentieux. Les Cours de Roumanie et du Gabon, disposent également d’un nombre important d’agents qui varie entre 130 pour l’une et 165 pour l’autre. À l’inverse, les Cours d’une dizaine de pays comptent moins de 30 agents (Albanie, Centrafrique, Congo, Mali, Mauritanie, Monaco, Niger, Sénégal, Togo).

Tableau 1 – Nombre d’agents employés par la cour

	Nombre d’agents
Albanie	27
Algérie	93
Belgique	80
Bénin	57
Cambodge	61
Canada	200
Cameroun	N.C.
Centrafrique	15
Congo	29
Fraance	62
Gabon	165
Guinée	49
Liban	55
Mali	28
Madagascar	55
Maroc	73
Mauritanie	28
Moldavie	N.C.
Monaco	17
Niger	14
Roumanie	130
Sénégal	12
Slovénie	73
Suisse	220
Togo	10

L’administration des Cours constitutionnelles est généralement dirigée par un secrétaire général, sauf en Belgique où elle est placée sous la responsabilité d’une commission du personnel composée des présidents de la Cour, de certains juges et de greffiers. Au Niger, en Guinée et au Sénégal, c’est le président de la Cour qui assure cette fonction ; c’est un directeur de cabinet en Centrafrique et un registraire au Canada.

À l’exception du Tribunal suprême de Monaco, qui ne dispose que d’un seul service, le greffe (composé de 15 greffiers et d’un secrétaire général), les institutions membres de l’ACCPUF sont toutes divisées en plusieurs départements. Ceux-ci sont généralement structurés autour d’un secrétariat général et/ou d’un greffe, d’un service administratif et financier, d’un service de documentation et d’un service juridique. Si toutes les Cours disposent d’un service de recherche ou de documentation, la moitié d’entre elles (Algérie, Belgique, Centrafrique, Gabon, Guinée, Madagascar, Mali, Monaco, Roumanie, Sénégal et Togo) n’ont pas de département spécialement consacré aux affaires juridiques.

Cependant, certaines de ces Cours ont des services de documentation très développés permettant d’imaginer que le service juridique est intégré à la structure. Il s’agit, par exemple, du Conseil constitutionnel d’Algérie composé d’une « direction de la documentation » comprenant le bureau du greffe, le bureau des études, le bureau de l’analyse et de l’exploitation de la documentation ainsi que d’un « centre d’études et de recherches constitutionnelles ». La Cour du Gabon dispose également d’un « centre d’études et de recherches constitutionnelles, législatives et de droit comparé » et d’une « direction de la documentation et des archives ». Par ailleurs, certaines Cours ont des départements supplémentaires consacrés aux relations extérieures ou aux relations internationales comme en Albanie, en France, au Maroc et en Moldavie. D’autres disposent d’un service consacré à la traduction (Belgique, Cambodge), à l’informatique (Belgique, Cambodge, France, Madagascar, Maroc, Roumanie) ou encore à la presse et/ou aux relations publiques (Albanie, Centrafrique, Congo).

À l’exception de la Cour constitutionnelle de Roumanie et du Tribunal fédéral Suisse dont le personnel est exclusivement sous contrat, les Cours constitutionnelles sont en grande majorité composées d’agents de la fonction publique comme en Albanie, en Algérie, en Belgique, au Cambodge, au Canada, en Centrafrique, au Gabon, en Moldavie, au Sénégal et au Togo. D’autres, comme au Bénin, au Congo, en France ^[1]. Le Conseil constitutionnel est composé de 14 agents de la fonction publique et 48 contractue, en Guinée, à Madagascar, au Mali ^[2], au Maroc, en Mauritanie et au Niger, disposent d’un personnel hybride, composé à la fois d’agents de la fonction publique et d’un personnel sous contrat avec l’institution. Le statut de fonctionnaire n’existant plus dans la Confédération Suisse, la plupart des employés ont signé un contrat de travail de droit public avec le Tribunal fédéral. En Roumanie, si le corps des magistrats-assistants est formé du personnel nommé par le président de la Cour après avoir passé un concours, le personnel du secrétariat général est sous contrat, à l’exception du secrétaire général qui bénéficie d’une assimilation avec les magistrats.

Tableau 2 – L’origine du personnel

	Agents de la fonction publique	Personnel sous contrat
Albanie	X
Algérie	X
Belgique	X
Bénin	X	X
Cambodge	X
Cameroun	N.C.
Canada	X
Centrafrique	X
Congo	X	X
France	X	X
Gabon	X
Guinée	X	X
Liban	N.C.
Madagascar	X	X
Mali	X	X
Maroc	X	X
Mauritanie	X	X
Moldavie	N.C.
Monaco	N.C.
Niger	X	X
Roumanie		X
Sénégal	X
Slovénie	X
Suisse		X
Togo	X

En plus des agents permanents, les Cours constitutionnelles éprouvent pour la plupart le besoin de recruter du personnel supplémentaire, à l’exception de l’Albanie, de la Belgique, du Cambodge, de la Guinée ^[3], du Maroc, de la Roumanie, de la Slovénie et du Togo. Ce personnel est en général recruté pour faire face à la charge de travail supplémentaire et à l’expertise qu’impliquent les périodes électorales comme en Algérie, au Bénin, en Centrafrique, en France, au Gabon, au Liban, à Madagascar, au Mali, en Mauritanie, au Niger et au Sénégal ; pour faire face à des besoins précis comme la traduction et l’informatique (Suisse et Canada); à des missions de contrôle des opérations de recensement de la population et de l’habitat (Gabon) ou à l’examen de textes législatifs financiers ou autres textes particuliers (France).

Pendant les périodes électorales, le personnel supplémentaire est recruté pour quelques jours, le temps de contrôler la régularité du scrutin (Algérie, Mali, Niger et Sénégal); quelques semaines, le temps du contentieux électoral (Bénin) ou plusieurs mois couvrant toute la période électorale – du début du scrutin jusqu’à la fin du contentieux – comme en Centrafrique, en France, au Gabon ou à Madagascar. En dehors des périodes électorales, le personnel supplémentaire est recruté pour une durée variant entre une journée et quelques mois par le Tribunal fédéral suisse, pour des tâches ponctuelles d’informatique ou de traduction, et pour un à trois mois par le Conseil constitutionnel français, notamment à l’occasion de l’examen des textes financiers.

Les Cours recrutent souvent des magistrats qui appuient les membres de leur institution ou le secrétariat en matière de contrôle de régularité des opérations de vote et des recours comme en Algérie, au Bénin, au Gabon, à Madagascar et au Niger. En France, les rapporteurs adjoints sont recrutés parmi les maîtres des requêtes du Conseil d’État et les conseillers référendaires à la Cour des comptes ; ils sont affectés au service juridique du Conseil. Il s’agit d’agents du ministère de l’Intérieur ou de la Cour des comptes au Liban, de conseillers rapporteurs et de juristes en Mauritanie. D’autres Cours recrutent des techniciens ou ingénieurs informatiques chargés de saisir les données pendant les élections comme en Algérie, au Bénin, à Madagascar et au Niger. Pour le déploiement et la collecte des rapports d’observation du scrutin, la Cour constitutionnelle du Mali recrute de jeunes diplômés, à l’instar du Conseil constitutionnel français, qui emploie des doctorants comme stagiaires. Enfin, pour avoir tous les éléments d’appréciation sur l’état de santé des candidats à l’élection présidentielle, la Cour constitutionnelle du Bénin procède à la désignation de trois médecins – parmi les généralistes, les cardiologues et les psychiatres – sur une liste de professeurs titulaires, professeurs agrégés, maîtres assistants et enseignants à la faculté des sciences de santé. En outre, à l’instar de nombreuses autres institutions membres de l’ACCPUF, la Cour béninoise sollicite, en période électorale, la mise à sa disposition d’agents en uniforme pour renforcer le système sécuritaire.

Malgré la grande disparité de moyens des institutions membres de l’ACCPUF, la majorité d’entre elles considère qu’il y a adéquation entre les missions et l’organisation de la Cour. En effet, seuls l’Albanie, le Centrafrique, la Guinée, le Liban, le Sénégal et le Togo ont répondu par la négative à la question relative à l’adéquation des moyens aux besoins financiers, matériels (en fourniture et en informatique) et humains (en personnel et en formation). Parmi les institutions ayant répondu positivement, certaines Cours, comme au Mali ou en Mauritanie, déplorent néanmoins le manque de moyens matériels et les besoins de formations pour la première, le manque de personnel permanent pour la seconde. À titre d’exemple, la Cour constitutionnelle d’Albanie souhaiterait avoir neuf conseillers juridiques au service de chaque juge et la Cour de Mauritanie souligne le besoin de recourir à des personnes extérieures pour faire face à un volume de travail important.

Tableau 3 – Adéquation entre les missions et l’organisation de la cour

	Adéquation	Besoin d’effectif	Besoin de formation	Besoin de matériel
Albanie	Non	Oui
Algérie	Oui
Belgique	Oui
Bénin	Oui
Cambodge	Oui
Cameroun	N.C.
Canada	N.C.
Centrafrique	Non	Oui	Oui	Oui
Congo	Oui
France	Oui
Gabon	Oui
Guinée	Non	Oui		Oui
Liban	Non	Oui		Oui
Madagascar	Oui
Mali	Oui		Oui	Oui
Maroc	Oui
Monaco	N.C.
Mauritanie	Oui	Oui
Moldavie	N.C.
Niger	Oui
Roumanie	Oui
Sénégal	Non	Oui		Oui
Slovénie	Oui
Suisse	Oui
Togo	Non		Oui

L’étude de l’organisation des institutions membres de l’ACCPUF révèle une grande disparité des moyens humains et matériels entre les Cours, qui semble autant imputable à l’adoption de méthodes de travail différentes d’une institution à l’autre, qu’à un manque de ressources financières. En effet, sur les 25 Cours ayant répondu, 8 estiment que leurs moyens ne leur permettent pas d’assurer de manière adéquate leurs missions. En majorité celles-ci comptent moins de 30 agents dans leurs effectifs, ne disposent pas de service juridique et/ou ne recrutent pas de personnel supplémentaire pour faire face à des besoins exceptionnels.

II. Les méthodes de travail et le contrôle de constitutionnalité

S’interroger sur les méthodes de travail des institutions membres de l’ACCPUF en matière de contrôle de constitutionnalité des normes implique de connaître en amont leurs compétences respectives quant au type et à l’étendue du contrôle exercé. Cette question fera l’objet d’une étude spécifique dans les prochains Actes ^[1], à paraître, consacrés aux compétences des Cours constitutionnelles. Il convient néanmoins de l’évoquer brièvement en distinguant le contrôle a priori et le contrôle a posteriori. Le contrôle a priori est un contrôle abstrait qui a pour objet l’examen d’une loi avant sa promulgation ou d’un traité avant sa ratification. Il est exercé par voie d’action, c’est-à-dire que la saisine est généralement réservée aux autorités politiques qui vont porter directement la norme devant le juge constitutionnel afin d’en faire vérifier la conformité à la norme supérieure. Le contrôle a posteriori est exercé après la promulgation de la norme contestée, soit par voie d’action devant la Cour constitutionnelle saisie par les autorités politiques ou par les citoyens, soit par voie d’exception, sur renvoi des tribunaux ordinaires, à l’occasion d’un litige concret. Ce contrôle a posteriori par voie d’exception est un contrôle concret.

À l’exception de la Cour constitutionnelle de Belgique, du Tribunal suprême de Monaco et du Tribunal fédéral Suisse, les institutions membres de l’ACCPUF exercent toutes une forme de contrôle a priori des normes. Cependant, concernant les Cours d’Albanie et de Slovénie, le contrôle a priori se limite à l’examen des traités internationaux avant leur ratification ainsi qu’aux référendums abrogatifs pour l’Albanie. Le contrôle a priori est exercé, en Moldavie, uniquement au cas où la Cour se prononce sur les initiatives de révision de la Constitution et se limite, au Liban, aux lois relatives au statut personnel, à la liberté de conscience, à l’exercice du culte religieux et à la liberté de l’enseignement religieux. Concernant le contrôle a posteriori, le recours par voie d’action n’est exercé que dans une dizaine de Cours : en Albanie, en Belgique, au Bénin, au Cambodge, au Canada, en Centrafrique, au Congo, en Guinée, à Monaco, en Moldavie et en Slovénie. L’ensemble de ces Cours, auxquelles il convient d’ajouter celles du Gabon, de Madagascar, du Niger, de Roumanie, de Suisse et du Togo, sont également compétentes pour statuer sur l’exception d’inconstitutionnalité soulevée par un justiciable devant une juridiction ordinaire au cours d’un litige. Le Conseil constitutionnel du Sénégal n’opère pas de contrôle a posteriori sauf lorsqu’une exception d’inconstitutionnalité des dispositions d’une loi déjà promulguée ou des stipulations d’un accord international ratifié est soulevée dans un litige porté devant le Conseil d’État ou la Cour de cassation.

Les réponses aux questions ultérieures sur les méthodes de travail des institutions membres de l’ACCPUF en matière de contrôle des normes doivent être analysées à la lumière de la possibilité offerte au citoyen de saisir la Cour constitutionnelle. Seuls neuf pays refusent l’accès du citoyen au gardien de la Constitution : l’Algérie, le Cameroun, le Canada, la France, le Liban, le Mali, le Maroc, la Mauritanie et le Sénégal. L’ensemble des autres Cours permet au citoyen de saisir indirectement la Cour dans le cadre du contrôle concret, sur renvoi des tribunaux ordinaires. Parmi elles, l’Albanie, la Belgique, Monaco et la Slovénie offrent aux citoyens justifiant d’un intérêt à agir, la possibilité de saisir directement la Cour, en vue de l’exercice d’un contrôle abstrait.

Tableau n° 4 – Types de contrôle et possibilité de saisine par les citoyens ^[2]

A priori		A posteriori		Citoyens
		Voie d’action	Voie d’exception	Contrôle abstrait	Contrôle concret
Albanie	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui
Algérie	Oui	Non	Non	Non	Non
Belgique	Non	Oui	Oui	Oui	Oui
Bénin	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui
Cambodge	Oui	Oui	Oui	Non	Oui
Cameroun	Oui	Non	Non	Non	Non
Canada	Oui [3]	Oui	Non	Non	Non
Centrafrique	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui
Congo	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui
France	Oui	Non	Non	Non	Non
Gabon	Oui	Non	Oui	Non	Oui
Guinée	Oui	Oui	Oui	Non	Oui
Liban	Oui	Non	Non	Non	Non
Madagascar	Oui	Non	Oui	Non	Oui
Mali	Oui	Non	Non	Non	Non
Maroc	Oui	Non	Non	Non	Non
Mauritanie	Oui	Non	Non	Non	Non
Moldavie	Oui	Oui	Oui	Non	Oui
Monaco	Non	Oui	Oui	Oui	Oui
Niger	Oui	Non	Oui	Non	Oui
Roumanie	Oui	Non	Oui	Non	Oui
Sénégal	Oui	Non	Non [4]	Non	Non [5]
Slovénie	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui
Suisse	Non	Non	Oui	Non	Oui
Togo	Oui	Non	Oui	Non	Oui

En matière de contrôle des normes, la procédure conduite devant la Cour constitutionnelle se distingue en général de celle menée devant les tribunaux ordinaires, à l’exception de la Cour suprême du Canada, du Tribunal suprême de Monaco et du Tribunal fédéral Suisse qui ont en commun d’être au sommet de l’ordre administratif et judiciaire de leur pays et de juger des litiges relevant également de la compétence des tribunaux ordinaires. Devant les Cours constitutionnelles, la procédure se distingue souvent par sa gratuité, son caractère écrit, ses délibérations à huis clos comme en Algérie, au Bénin, au Cameroun, en France, au Gabon, en Guinée, au Liban, à Madagascar, au Mali, en Mauritanie, au Maroc, au Niger, au Sénégal, en Slovénie, en Suisse et au Togo, ainsi que par le caractère définitif des décisions, c’est-à-dire non susceptible de recours.

Le contrôle des normes est donc un contrôle spécifique. Les méthodes de travail des institutions membres de l’ACCPUF dans l’exercice de ce contrôle doivent être examinées au cours des quatre phases suivantes : avant la saisine, de la saisine à la décision, au moment de la décision et après la décision.

A. Avant la saisine

Le contrôle des normes exercé par les Cours constitutionnelles suppose qu’elles accomplissent en amont de leur saisine un travail de veille de l’information, notamment par le biais d’un suivi de la presse, de la doctrine et des activités des autres autorités publiques. La compréhension et la comparaison des méthodes de travail des institutions membres de l’ACCPUF dans l’exercice de cette activité conduisent à examiner si elles disposent d’un fonds documentaire ; si elles effectuent une veille législative et un suivi des difficultés rencontrées dans l’application d’une loi ; si elles assurent le suivi de l’actualité politique, juridique et judiciaire et des publications de la doctrine et enfin, si elles entretiennent des relations avec l’Université.

Toutes les Cours constitutionnelles qui ont répondu au questionnaire disposent d’un fonds documentaire, d’importance quantitative et qualitative inégale selon les pays. Ces fonds sont en général gérés par une ou plusieurs personnes spécialisées au sein d’un service de documentation. La plupart de ces fonds ont été créés dès l’installation de la Cour. Si certains se sont développés sur la base des publications de la Cour ou via l’achat d’ouvrages sur ses fonds propres, comme en Algérie, en Belgique, au Cambodge, au Canada, en France, au Gabon, au Liban, au Maroc, à Monaco, en Roumanie, au Sénégal, la plupart des fonds ont été créés avec l’assistance d’autres institutions de coopération comme l’ACCPUF, la Francophonie, la coopération suisse ou le concours d’autres Cours constitutionnelles (comme la Cour roumaine et la Cour russe pour la Moldavie). Un certain nombre de fonds sont essentiellement alimentés par les dons de ces institutions et plusieurs Cours mettent en exergue le manque de moyens financiers pour garder une documentation à jour, comme l’Albanie, le Centrafrique, le Congo, le Gabon (pour son centre de documentation Afrique centrale, Grands Lacs et Haïti), la Guinée, Madagascar et le Niger.

Seules les Cours constitutionnelles de quelques pays comme celles de l’Algérie, de la Belgique, du Cambodge, du Congo, de la France et du Liban, effectuent une véritable veille législative via un service de documentation ou un service d’étude. Les autres Cours n’accomplissent pas ce rôle pour diverses raisons. Si certains pays comme l’Albanie reconnaissent l’utilité que pourrait avoir une veille législative au sein de leur institution, d’autres ne l’estiment pas nécessaire dans la mesure où les informations relatives aux débats parlementaires sont accessibles via le Journal officiel (Monaco), le site Internet de la Chancellerie (Suisse) ou transmises par le Parlement à la demande de la Cour (Bénin, Mali). Enfin, certains pays, comme la Moldavie et la Roumanie expliquent l’absence de veille législative par le rôle limité de la Cour dans le processus législatif.

Le contrôle des normes n’implique pas forcément le suivi, par les juridictions constitutionnelles interrogées, des difficultés rencontrées dans l’application d’une loi. Très peu d’institutions membres de l’ACCPUF assurent ce suivi soit parce qu’il ne fait pas partie des pratiques habituelles des Cours comme au Bénin, au Canada, au Congo, au Niger et en Roumanie, soit pour des raisons théoriques liées au type de contrôle exercé par les Cours. En effet, ce suivi n’a de sens qu’en cas de contrôle a posteriori exercé par la Cour constitutionnelle et de saisine par les citoyens ; or le tableau n° 4 révèle l’absence d’un tel contrôle au Cameroun, en France, au Liban, au Mali, au Maroc, en Mauritanie et au Sénégal sauf exception sus-mentionnée. Certaines Cours comme au Cambodge et en Guinée, invoquent l’absence de difficultés dans l’application de la loi pour justifier l’absence de suivi.

Ainsi, seules les Cours, d’Albanie, de Belgique, du Gabon, de Madagascar, de Slovénie et de Suisse assurent un suivi des difficultés rencontrées dans l’application d’une loi. La majorité d’entre elles s’en informe au cas par cas, lorsqu’elles sont saisies. En Belgique et en Albanie, le suivi est assuré via la lecture de la jurisprudence, de la doctrine, de la presse et des éléments fournis par les parties. La Haute Cour constitutionnelle de Madagascar invoque ses larges compétences d’investigation qu’elle met au service de ce suivi. En Suisse, le Tribunal fédéral n’est pas compétent pour contrôler les lois fédérales : il peut simplement les interpréter ou faire le constat qu’elles violent la Constitution. Il peut toutefois contrôler les actes normatifs émanant des cantons et assure le suivi de ces difficultés dans le cadre des décisions d’application, via l’examen des griefs qui lui sont soumis. Au Gabon, la Cour constitutionnelle adresse chaque année un rapport d’activité au président de la République et aux présidents des Chambres du Parlement dans lequel elle peut appeler l’attention des pouvoirs publics. La Cour peut également être appelée à donner son avis et à faire des suggestions sur toutes les questions relatives à la protection et à la promotion des droits de l’homme.

Au final, peu d’institutions membres de l’ACCPUF assurent un suivi des difficultés rencontrées dans l’application d’une loi. Lorsque c’est le cas, cet examen intervient soit après la décision, soit dans l’exercice du contrôle pour lequel la Cour est saisie, auquel cas nous pouvons nous demander s’il s’agit encore d’un « suivi ».

Le suivi de l’actualité politique, juridique et judiciaire s’effectue par le biais de l’abonnement des Cours aux journaux et revues (Albanie, Gabon, Mauritanie, Slovénie) ou de l’élaboration d’une revue de presse quotidienne, hebdomadaire ou mensuelle relative à l’actualité nationale et internationale (Algérie, Belgique, Canada, Centrafrique, France, Liban, Mali, Maroc, Sénégal, Suisse). L’information est en général gérée et diffusée par un service spécifique de la Cour, le service de documentation ou le département des médias.

Concernant la doctrine, le suivi se réalise grâce à une base de donnée gérée par le service de documentation ; s’ajoutent des abonnements aux publications et des échanges entre les institutions concernées. Il arrive que le suivi soit laissé à l’initiative des membres de la Cour (Liban), qu’il soit insuffisant faute de moyens (Niger et Togo) ou qu’il ne soit pas du tout réalisé, comme au Cambodge qui considère que la doctrine n’a aucune influence sur l’activité de la Cour.

Les relations qu’entretiennent les Cours constitutionnelles avec l’Université sont inégales selon les pays, mais le plus souvent la collaboration est limitée. Au Bénin, au Cambodge, au Congo, en Guinée, en Slovénie et au Togo, la Cour ne collabore pas avec l’Université, bien qu’une forme de collaboration soit en projet en Guinée. En Albanie, en Belgique, en Moldavie, en Roumanie et au Sénégal, certains membres de la Cour exercent comme professeurs de droit ou sont conviés aux conférences organisées au sein des universités (Canada, Niger, Suisse). À l’inverse, les professeurs d’université sont parfois consultés sur des questions précises (Gabon) ou conviés par la Cour à diverses activités.

Certains mettent leur fonds documentaire à la disposition des étudiants (Algérie, Centrafrique, Mali, Mauritanie) ou leur permettent de réaliser un stage (Centrafrique, France, Madagascar). En France, la relation du Conseil constitutionnel avec l’Université se traduit par de multiples contacts, publications et colloques ainsi que par l’attribution d’un prix de thèse du Conseil constitutionnel.

B. De la saisine à la décision

La procédure relative à la saisine de la Cour se révèle, à quelques exceptions près comme au Canada, quasiment identique. Elle suppose en général la réalisation des phases suivantes : dépôt et enregistrement de la requête au greffe, transmission de la requête au président qui désigne un rapporteur, lequel une fois son rapport et projet de décision rédigés, les communique aux membres quelques jours avant l’audience et le délibéré ^[6].

Le circuit de la saisine peut néanmoins différer en fonction des types de contrôle exercés par les Cours que nous avons présentés dans le tableau n° 4. Nous donnerons quatre exemples de circuits de saisine pour illustrer ces différences. Le premier, celui du Liban, est choisi parmi les Cours qui exercent exclusivement un contrôle a priori et dont la saisine a un effet suspensif ; le deuxième, relatif à la Cour du Congo, est choisi parmi les institutions dont le circuit de saisine diffère selon que le contrôle est exercé a priori ou a posteriori ; les deux derniers, le Canada et la Belgique, révèlent que les règles de procédure des affaires introduites sont communes aux différents types de contrôle exercés par ces Cours sauf – cela va de soi – en ce qui concerne la saisine et les effets de l’arrêt (qui ne sont pas étudiés ici).

Ainsi, au Liban, le recours est présenté au président du Conseil constitutionnel sur requête signée par le requérant, dans le délai de 15 jours suivant la publication de la loi au Journal officiel. Après enregistrement de la requête au greffe, le Conseil se réunit sur convocation de son président pour examiner cette suspension d’application de la loi objet du recours jusqu’à la date de sa décision au fond. Au cas où il décide la suspension, une copie de sa décision est notifiée au président de la République, au président de la Chambre des députés et au président du Conseil des ministres ; elle est publiée au Journal officiel. Le président désigne un rapporteur parmi les membres du Conseil en vue d’établir un rapport qu’il est tenu de lui communiquer dans le délai de dix jours à dater de la signification de la décision. Aussitôt fait, le rapport est notifié à tous les membres par le président du Conseil qui les convoque à une séance se tenant dans le délai de cinq jours afin de délibérer sur l’objet du recours. La décision est rendue en Chambre de délibéré dans un délai de quinze jours au plus tard à dater de la séance ; elle est signée par le président du Conseil et les membres présents, puis consignée dans un registre spécial que conserve le président du Conseil.

Le circuit de la saisine de la Cour constitutionnelle du Congo est différent selon qu’il s’agit d’un contrôle par voie d’action ou par voie d’exception.

Dans le cadre du contrôle par voie d’action, la requête est déposée et enregistrée au secrétariat général, transmise au président de la Cour qui désigne un rapporteur. Le rapporteur notifie la requête au défendeur, procède à l’instruction du dossier et élabore le rapport ainsi que le projet de décision. Le rapport et le projet de décision sont transmis aux autres membres de la Cour pour examen en audience publique et adoption de la décision. Si la Cour constate que le recours est fondé, elle déclare le texte inconstitutionnel et prononce son annulation.

Dans le cadre du contrôle par voie d’exception, lorsque l’exception d’inconstitutionnalité est déclarée recevable, le jugement ou l’arrêt qui constate la recevabilité prononce le renvoi du dossier et des parties devant la Cour constitutionnelle. Le greffier transmet les pièces du dossier au secrétaire général de la Cour dans un délai de huit jours. Le président de la Cour désigne un rapporteur qui procède à l’instruction du dossier ainsi qu’à la rédaction du rapport et du projet de décision. Le secrétaire général transmet le rapport et le projet de décision aux autres membres de la Cour qui les examinent en audience et délibèrent.

Le dossier, accompagné de la décision de la Cour, est transmis au tribunal devant lequel l’exception d’inconstitutionnalité a été soulevée et la décision est notifiée aux parties par le secrétaire général.

Au Canada, la Cour suprême reçoit les appels des décisions de la juridiction inférieure de dernier ressort, généralement, une Cour d’appel provinciale ou territoriale ou encore la Cour d’appel fédérale. La Cour est saisie selon trois procédures. Dans la plupart des cas, une autorisation d’appel doit d’abord être obtenue d’une formation de trois juges de la Cour. Pour certaines affaires, une autorisation d’appel n’est pas requise : il s’agit principalement des appels en matière criminelle et de ceux portant sur les renvois provinciaux. La troisième procédure est le renvoi du gouvernement fédéral : la Cour est appelée à donner un avis sur les questions que lui soumet le gouverneur en conseil.

Concernant l’autorisation d’appel, l’affaire doit comporter une question de droit importante pour le public qui justifie l’intervention de la Cour. Elle statue sur les demandes d’autorisation d’appel en se fondant sur les conclusions écrites produites par les parties. Les trois juges tranchent les demandes d’autorisation d’appel et peuvent ordonner une audience.

Dans ce cas, chaque partie dispose de quinze minutes pour présenter ses arguments et de cinq minutes pour répliquer. Lorsqu’il a été fait droit à la demande d’autorisation, l’appelant prépare des documents à soumettre à la Cour, y compris un dossier d’appel. Une date est choisie et l’audience d’appel est inscrite au rôle par le registraire.

Enfin, en Belgique, la Cour exerce un contrôle a posteriori soit sur recours en annulation, soit sur question préjudicielle pour lesquels les règles de procédure sont communes pour l’essentiel. Pour chaque affaire dont est saisie la Cour, un siège de sept juges est constitué, parmi lesquels deux sont désignés comme rapporteurs. Les juges rapporteurs examinent s’il y a lieu d’appliquer la procédure courte ^[7]. Si ce n’est pas le cas, le greffe procède à la publication d’un avis auJournal officiel et à sa notification aux différentes autorités et parties. Après l’écoulement des délais pour l’introduction des mémoires, le juge premier rapporteur établit un projet d’arrêt, accompagné d’un dossier de documentation et d’une note explicative. Le projet est transmis à l’autre juge rapporteur et à son référendaire. Ces derniers ont le loisir de marquer leur désaccord, de refuser et éventuellement de proposer des modifications ou un texte alternatif. L’affaire est mise en état d’être jugée par la Cour. L’audience a lieu environ trois semaines plus tard, après laquelle les juges délibèrent dans le secret.

En matière de contrôle des normes, les statuts des institutions membres de l’ACCPUF ne prévoient pas toujours de délai pour statuer comme en Albanie, au Canada, à Monaco, en Slovénie et en Suisse. La pratique et les principes généraux du droit permettent néanmoins, dans certains cas, de donner une idée du délai imparti. Au Canada, les statistiques indiquent qu’en moyenne, les demandes d’autorisation d’appel prennent seize semaines entre le dépôt de la demande et le jugement, et, pour les appels, six mois entre l’audience et le jugement.

En Suisse, le Tribunal fédéral est soumis aux principes généraux de la procédure qui interdisent à une autorité des retards injustifiés ; le délai moyen des procédures pour les recours de droit public est d’environ trois mois.

Lorsque le délai pour statuer est prévu dans les textes, il diffère en fonction du type de contrôle exercé par la Cour. Concernant le contrôle par voie d’action, le Conseil constitutionnel français et les Cours de huit pays d’Afrique (Centrafrique, Congo, Madagascar, Mali, Maroc, Mauritanie, Sénégal et Togo) statuent dans un délai d’un mois à compter de la saisine de l’institution. Dans les autres pays, le délai est très variable : quinze jours au Bénin, au Liban et au Maroc, vingt jours en Algérie, trente jours au Cambodge et en Guinée et enfin, six mois en Moldavie. Ces délais peuvent en général être raccourcis en cas d’urgence, à la demande du gouvernement, du président de la République ou des requérants, et ramenés à huit jours comme au Bénin, au Cambodge, au Cameroun, en Centrafrique, en France, en Guinée, au Mali, au Maroc, en Mauritanie, au Sénégal, au Togo et plus exceptionnellement à cinq jours, au Niger, ou encore à dix jours, au Congo.
Lorsque les Cours sont compétentes pour exercer un contrôle par voie d’exception, les délais sont beaucoup moins encadrés juridiquement ; ils sont parfois identiques à ceux définis pour le contrôle par voie d’action. Au Bénin, au Cambodge, en Centrafrique, au Congo, à Madagascar, au Niger et au Togo, le délai pour statuer sur une exception d’inconstitutionnalité est d’un mois. Les Cours de Moldavie et de Belgique ont les délais les plus longs pour prononcer leurs décisions : elles statuent respectivement dans un délai de six mois et d’un an. Le délai ne peut pas dépasser soixante jours en Roumanie et trois mois au Sénégal, lorsque le Conseil statue sur une exception d’inconstitutionnalité des dispositions d’une loi déjà promulguée ou des stipulations d’un accord international ratifié.

En général, durant ces délais la promulgation ou l’application de la loi attaquée est suspendue et, pour le contrôle par voie d’exception, il y a sursis à statuer sur le fond. En revanche, aucune sanction n’est prévue dans le cas où le délai imparti n’est pas respecté.

Tableau 5 – Le délai pour statuer ^[8]

	Délai			Conséquences
		Voie d’action	Voie d’exception		Urgence
Albanie	–	–	–	–
Algérie	20 jours		–	Suspension du délai de la promulgation ou perte de tout effet de la disposition le jour de la décision du Conseil
Belgique		1 an	–	–
Bénin	15 jours	30 jours	8 jours	Suspension du délai de promulgation. Aucune sanction n’est prévue pour le cas où ces délais ne sont pas observés
Cambodge	30 jours	30 jours	8 jours	–
Cameroun	15 jours		8 jours	Aucune conséquence prévue en cas de non respect des délais impartis
Canada	–	–	–	–
Centrafrique	1 mois	1 mois	8 jours	–
Congo	1 mois	1 mois	10 jours	Suspension de la promulgation de la loi ou de l’application du règlement intérieur des chambres du Parlement Sursis à statuer Aucune conséquence prévue en cas de non respect des délais impartis
France	1 mois		8 jours	Suspension de la promulgation de la loi
Gabon	15 jours [9]	–	–	Suspension de délai de la promulgation Sursis à statuer au fond
Guinée	30 jours	–	8 jours	Suspension de la promulgation de la loi
Liban	15 jours [10]		–	–
Madagascar	1 mois	1 mois		Suspension du délai de promulgation des lois
Mali	1 mois		8 jours	Suspension du délai de promulgation des lois
Maroc	1 mois		8 jours	Suspension du délai de promulgation des lois
Mauritanie	1 mois		8 jours	Suspension du délai de promulgation des lois
Moldavie	6 mois	6 mois	–	–
Monaco		–	–	–
Niger	15 jours	30 jours	5 jours	Suspension de délai de promulgation Aucune conséquence prévue en cas de non respect des délais impartis
Roumanie	60 jours	60 jours	–	–
Sénégal	1 mois	3 mois	8 jours	Suspension de délai de promulgation Sursis à statuer au fond
Slovénie	–	–	–	–
Suisse		–	–	–
Togo	1 mois	1 mois	8 jours	Suspension de délai de promulgation Sursis à statuer au fond

Chaque affaire dont est saisie la juridiction constitutionnelle donne lieu à la désignation d’un rapporteur, à l’exception du Canada où ce terme n’existe pas mais où un ou plusieurs juges sont désignés pour rédiger les motifs à l’issue de l’audience. Dans la grande majorité des cas, c’est le président de la Cour qui désigne, de manière discrétionnaire, le rapporteur dont la principale attribution sera de rédiger le projet de décision. Cependant, en Belgique, il n’y a pas de désignation, chaque juge est rapporteur à tour de rôle ^[11] ; en Slovénie, le juge membre de la Chambre, qui s’est prononcé pour l’acceptation du recours, devient juge rapporteur ^[12].

Si la Belgique, le Canada, Monaco, la Moldavie, la Roumanie et la Slovénie diffusent le nom du rapporteur désigné, dans les autres pays, les Cours ne divulguent pas son identité. Cette règle est motivée par le souci de soustraire le rapporteur tant aux pressions, sollicitations, voire menaces qui pourraient nuire à la sérénité de l’instruction, qu’aux retombées de certaines décisions portant sur des sujet très sensibles ^[13].

Jusqu’à la délibération, le travail du rapporteur est toujours individuel, à l’exception du Cambodge, où il est collectif et du Maroc où cela dépend de la nature de la saisine.

Cependant, à l’exception de la Guinée et du Liban, les rapporteurs des institutions membres de l’ACCPUF sont assistés par le personnel administratif dans la réalisation de leurs travaux, ce qui tend à relativiser le développement précédent sur le travail individuel du rapporteur. C’est le personnel du service de documentation qui est le plus actif dans l’aide qu’il apporte au rapporteur, en procédant aux recherches nécessaires à l’instruction du dossier en Albanie, en Algérie, en Belgique, en Centrafrique, en France, au Gabon, au Mali, au Maroc, au Niger, au Sénégal, en Slovénie, en Suisse et au Togo. Le service juridique assiste le rapporteur dans ses recherches au Bénin, au Canada, en France et en Roumanie ainsi que le service de la coopération internationale, en Albanie, en Moldavie et en Slovénie. Le dossier documentaire confectionné par les trois services sus-mentionnés contient le plus souvent des documents parlementaires comme en France et en Belgique ainsi que la législation, les articles de doctrine, la jurisprudence nationale, internationale ou étrangère comme en Belgique, en France, au Maroc, en Roumanie et en Slovénie.

Le service juridique accomplit d’autres missions comme la rédaction des rapports et projets de décision au Canada, au Congo, en France et en Slovénie. C’est parfois le service du greffe qui accomplit cette fonction comme au Gabon, au Mali et en Suisse, à laquelle s’ajoute parfois, celle de notifier les actes et les avis d’audience, d’assister les membres lors des auditions ou de collecter les informations auprès des requérants.

La procédure stricto sensu est dominée par le principe du contradictoire dans la majorité des Cours. Cette question ne se pose pas dans les mêmes termes dans les institutions qui n’exercent qu’un contrôle a priori, à savoir, l’Algérie, le Cameroun, la France ^[14], le Liban, le Mali, le Maroc et la Mauritanie. La procédure devant les Cours constitutionnelles exerçant un contrôle a priori est nécessairement inquisitoire. Dans ces conditions, comme le souligne le rapport général du 2e Congrès de l’ACCPUF, « parler d’application du principe du contradictoire ou de l’égalité des armes s’agissant de ces Cours ne peut relever que d’une impropriété de langage. Avant tout, le principe du contradictoire représente la loi des parties. Comme le savent bien les processualistes, le principe du contradictoire au sens strict n’a de sens que lorsque deux ou plusieurs parties font valoir des prétentions opposées devant le juge, ce qui n’est pas le cas dans le cadre du contrôle a priori, où il n’y a, ni parties, ni droits subjectifs en cause ^[15] ».

Dans le cas d’un contrôle a posteriori et concret, c’est-à-dire s’exerçant dans le cadre d’un litige devant une juridiction ordinaire, le principe du contradictoire trouve à s’appliquer.

C’est le cas de toutes les institutions membres de l’ACCPUF exerçant un contrôle a posteriori, à l’exception du Cambodge et de la Guinée qui ne connaissent pas le principe du contradictoire. Pour les autres, dans le cas d’un recours direct d’un particulier devant la Cour constitutionnelle, le principe trouve pleinement à s’appliquer dès lors que le requérant se prévaut d’un droit subjectif lésé ; c’est le cas en Albanie, en Belgique, au Bénin, au Canada, en Centrafrique, au Congo, en Moldavie, à Monaco et en Slovénie. Dans le cas où le contrôle s’exerce à l’occasion d’une question préjudicielle posée à la Cour constitutionnelle par une juridiction ordinaire, la question de l’application du principe du contradictoire est plus complexe et plus controversée selon Georges Abadie ^[16]. Le principe trouve néanmoins à s’appliquer dans les Cours du Gabon, de Madagascar, du Niger, de la Roumanie, de la Suisse et du Togo qui ne connaissent que le contrôle a posteriori, par voie d’exception.

Tableau 6 – Le principe du contradictoire ^[17]

	Voie d’action	Voie d’exception
Albanie	Durant les audiences, le président invite les parties à présenter oralement et/ou par écrit leurs observations. Ils peuvent aussi poser des questions et exposer librement leurs avis. Le juge rapporteur et les autres juges peuvent adresser des questions au requérant ou à la partie intéressée
Belgique	Dans un recours en annulation, toutes les autorités ainsi que toute personne qui démontre un intérêt peuvent intervenir dans la procédure et sont réputées parties. Dans un recours préjudiciel, toutes les autorités ainsi que toute personne ayant un intérêt dans la cause peuvent intervenir devant le juge du fond et sont réputées parties. Les parties disposent chacune de deux écrits de procédure, qui sont communiqués par les greffes aux autres parties. Pendant les audiences, les parties peuvent s’exprimer oralement
Bénin	Les parties peuvent se faire assister par toute personne physique ou morale compétente autorisée à déposer des mémoires écrits et peuvent s’expliquer sur les griefs formulés contre elles, notamment en matière de violation des droits de la personne
Canada	Le débat a lieu au stade du dépôt des documents écrits. Ensuite chaque partie dispose d’une heure de plaidoirie pendant l’audience
Centrafrique	Il se fait par les échanges d’écrits ou d’observations, l’audition des personnes susceptibles d’apporter des éclairages à la Cour
Congo	Les parties présentent les mémoires et moyens de défense verbalement ou par écrit.
Gabon		Le rapporteur peut entendre les parties ou toute personne dont l’audition lui paraît opportune ou solliciter par écrit des avis qu’il juge nécessaires. Il peut ordonner des enquêtes
Madagascar		Il se fait par l’échange d’écrits, des investigations sur les lieux, des observations en audience privée ou publique
Moldavie	Le rapporteur remet une copie de la saisine au défendeur ; étudie les objections ; sollicite les documents nécessaires et des expertises. La Cour nomme un interprète pour les parties qui ne connaissent pas la langue officielle
Monaco	Pour les avocats, il se fait par l’échange d’écrits sous forme de requête ou contrerequête et la possibilité de produire des observations supplémentaires sous forme de triplique. Ils ont la possibilité également de prendre la parole à l’audience publique
Niger		Échange d’écrits
Roumanie		Assuré par une procédure écrite, les parties peuvent déposer des documents et conclusions à l’appui de leurs allégations, ou intervenir oralement pendant les débats
Sénégal		Débats non contradictoires, mais les parties et les personnes concernées peuvent déposer un mémoire en réponse à la requête. Le Conseil examine tous les documents qui lui sont adressés avant de rendre sa décision
Slovénie	Les parties peuvent déposer une réplique en réponse à la requête ou à la pétition. La Cour peut demander des explications aux parties ou aux autorités publiques et peut réclamer des expertises, interroger des témoins et faire des constats judiciaires
Suisse		Le Tribunal fédéral peut ordonner un échange d’écrits. Dans ce cas il communique le recours à l’autorité qui a pris la décision attaquée, à la partie adverse et à d’autres intéressés pour qu’ils puissent présenter leurs réponses
Togo		Échange d’écrits

C. La décision

Le projet de décision est généralement élaboré par le rapporteur qui le communique aux membres avant la séance. Parfois, les conseillers juridiques (Slovénie), le service juridique (France), le comité de rédaction (Liban), les magistrats-assistants (Roumanie) ou les greffiers (Suisse et Togo) préparent le projet de décision avant de le soumettre à l’approbation du rapporteur. Le projet de décision est généralement communiqué au membres avant la séance (sauf au Canada et au Gabon où il n’existe pas de projet de décision avant l’audience) ; il fait l’objet de discussions entre les membres avant la séance, en Algérie, en Belgique, au Cambodge, au Cameroun, en France, au Liban, à Madagascar et à Monaco.

À l’exception de quelques pays comme le Cambodge, le Congo, le Gabon et le Niger, toutes les Cours constitutionnelles font usage du droit comparé dans la préparation de la décision, généralement au stade de la recherche documentaire (notamment via la base CODICES ^[18]). Cependant, seules les Cours d’Albanie, du Canada, du Liban, de la Mauritanie, de la Roumanie, de la Slovénie, de la Suisse et exceptionnellement de la France se réfèrent explicitement aux décisions des Cours européennes ou internationales dans leurs décisions.

Les audiences de la majorité des institutions membres de l’ACCPUF se déroulent à huit clos et ne se distinguent donc pas du délibéré. Elles sont néanmoins publiques en Albanie, en Belgique, au Cambodge, au Canada, en Centrafrique, en Moldavie, à Monaco, en Roumanie et exceptionnellement à Madagascar, en Suisse et en Slovénie si le président de la Cour l’ordonne. Parmi les institutions qui assurent des audiences publiques, la plupart (Albanie, Cambodge, Madagascar, Mauritanie, Moldavie, Roumanie, Slovénie) autorisent l’opinion dissidente. Ce qui n’est pas le cas dans la grande majorité des Cours membres de l’ACCPUF. Par ailleurs, dans certains cas, il arrive que quelques Cours les admettent mais refusent de les publier comme au Bénin et en Suisse.

En règle générale, le délibéré donne lieu à l’examen de chaque considérant, à l’exception du Cameroun où la Cour procède à un examen global. Certaines Cours comme celles du Congo, de la France, du Liban, du Mali, et du Togo, examinent chaque considérant et procèdent à un examen global. Dans la plupart des cas, seuls les membres prennent part au délibéré. Il arrive toutefois que le secrétaire général (Algérie, Bénin, Congo, France, Mauritanie, Slovénie, le greffier (Algérie, Madagascar, Mali, Suisse), les juristes (France) et les conseillers (Slovénie) y assistent, sans participer aux débats ni, bien entendu, au vote.

Les décisions adoptées par les institutions membres de l’ACCPUF sont, dans la majorité des cas, votées par consensus sauf en Albanie, au Congo, au Gabon, au Liban, au Mali et en Moldavie où les juges votent à la majorité et à main levée. Néanmoins, en Moldavie, lors des séances plénières de la Cour, certains actes peuvent être adoptés par scrutin secret comme en Centrafrique. Enfin, au Canada, les juges font connaître leur accord par écrit à leurs collègues.

La séance ne donne pas lieu à la rédaction d’un procès-verbal en Belgique, au Cameroun, au Canada, en Centrafrique, en Guinée, au Liban, au Maroc, à Monaco et au Niger. Pour les autres Cours c’est le juge-rapporteur (Albanie), le secrétaire de séance (Algérie), le secrétaire général (Bénin, Congo, France, Liban, Mauritanie, Slovénie), le greffier (Gabon, Madagascar, Mali, Moldavie, Suisse, Togo), le service juridique (France), le magistrat-assistant (Roumanie) ou un membre désigné (Cambodge) qui rédige le procès-verbal. Le procès-verbal est toujours tenu secret, sauf au Bénin et en Moldavie ; indéfiniment pour certains (Cambodge, Congo, Gabon, Slovénie), pour une durée limitée pour d’autres : 60 ans en France et jusqu’au prononcé de la décision en Albanie, au Liban et à Madagascar.

Tableau 7 – Le procès-verbal ^[19]

	Procès-verbal de séance	Qui	Durée du secret
Albanie	Oui	Rapporteur	Jusqu’au prononcé de la décision
Algérie	Oui	Secrétaire de séance	Pas de délai
Belgique
Bénin	Oui	Secrétaire général	Pas de secret
Cambodge	Oui	Membre du Conseil	Indéfiniment
Cameroun
Canada
Centrafrique
Congo	Oui	Secrétaire général	Indéfiniment
France	Oui	Service juridique et secrétaire général	60 ans
Gabon	Oui	Greffier	Indéfiniment
Guinée [20]
Liban	Oui	Secrétaire général	Jusqu’au prononcé de la décision
Madagascar	Oui	Greffier	Jusqu’au prononcé de la décision
Mali	Oui	Greffier	Pas de délai
Maroc
Mauritanie	Oui	Secrétaire général	N.C.
Moldavie	Oui	Greffier	Pas de secret
Monaco
Niger
Roumanie	Oui	Magistrat-assistant	N.C.
Sénégal	Oui (selon la nature de l’affaire)	N.C.	Pas de délai
Slovénie	Oui	Secrétaire général	Indéfiniment
Suisse	Oui	Greffier	N.C.
Togo	Oui	Greffier	Pas de délai

Généralement, les décisions adoptées par les Cours sont rédigées conformément à des standards et contiennent des formules types. La décision ou l’arrêt se présente souvent sous forme de
« considérants », comporte un visa, un exposé des motifs, les arguments des parties et le dispositif. Il comprend systématiquement les noms de membres qui ont participé à la délibération et un numéro et/ou une lettre permettant de le référencer.

À l’exception du Canada et de la Slovénie, les Cours ne publient pas le résultat des votes.

D. Après la décision

À l’exception de la Cour suprême du Canada et du Tribunal Suisse qui ne publient leurs décisions que dans des recueils d’arrêts, toutes les Cours publient leurs décisions dans un journal officiel. Le délai de publication est très variable. En Algérie, en Centrafrique, au Gabon, en Guinée, à Monaco, au Niger et au Togo, les Cours évoquent l’immédiateté de la publication, sans préciser toutefois ce qu’elles entendent par « immédiat ». D’autres se donnent un délai d’une semaine (France, Slovénie), de quinze jours (Algérie, Bénin, Niger, Sénégal) ou de deux à trois mois comme en Suisse.

La majorité des Cours qui ont répondu au questionnaire mettent également en ligne leurs décisions sur le site Internet de l’institution. La mise en ligne est généralement effectuée dans les 24 heures, sauf en Moldavie qui prévoit un délai de 15 jours. Un certain nombre de Cours n’ont cependant pas de site Internet comme au Bénin, en Centrafrique, au Congo, en Guinée, au Mali, en Mauritanie ou au Togo.

Tableau 8 – Publication de la décision dans un journal officiel, mise en ligne de la décision sur internet et délais ^[21]

	Publication dans le J.O.	Délai de la publication	Mise en ligne sur Internet	Délai
Albanie	Oui	15 jours	Oui	Quelques jours
Algérie	Oui	Immédiat	Oui	Dès que possible
Belgique	Oui	Quelques semaines	Oui	Le jour ou le lendemain du prononcé
Bénin	Oui	15 jours
Cambodge	Oui		Oui
Canada	Non [22]		Oui	20 minutes après le dépôt de la décision au greffe
Centrafrique	Oui	Immédiat
Congo	Oui [23]
Gabon	Oui	Immédiat	Dépend de l’importance
Guinée	Oui	Immédiat
France	Oui	Une semaine	Oui	24 heures
Liban	Oui	Délai bref	Oui	Délai bref
Madagascar	Oui	Un mois	Oui	Dès le prononcé
Mali	Oui
Maroc	Oui	30 jours
Mauritanie	Oui
Moldavie	Oui	10 jours	Oui	15 jours
Monaco	Oui	Immédiat
Niger	Oui	Immédiat [24] ou 15 jours
Roumanie	Oui		Oui	Immédiatement après la publication au Journal officiel
Sénégal	Oui	15 jours	Oui
Slovénie	Oui	1 ou 2 semaines	Oui
Suisse	Oui [25]	2-3 mois	Oui [26]	Très rapidement
Togo	Oui	Immédiat

Si les relations entre les Cours et la presse sont souvent cordiales et transparentes, elles sont en général peu développées (voire inexistantes comme au Maroc, à Monaco et au Niger) ^[27]. La presse est informée des activités et décisions de la Cour en fonction de l’importance du sujet et de l’impact sur l’opinion publique comme en Albanie, au Bénin, en France, au Gabon et au Mali. Le communiqué de presse est le moyen d’information le plus souvent utilisé comme en Algérie, au Canada, en France, en Roumanie, au Sénégal, en Slovénie et en Suisse. Certaines Cours organisent des conférences de presse sur les décisions importantes (France), sur les décisions d’intérêt social (Moldavie) et sur les questions générales comme l’adoption du rapport de gestion (Suisse). Un attaché de presse ou un service de relations avec les médias permet parfois aux Cours d’avoir un lien constant avec la presse comme au Cambodge, au Congo, en Moldavie et bientôt, au Bénin.

En Centrafrique comme Togo pour les audiences solennelles, la presse est autorisée à assister aux séances.

Les décisions sont diffusées via le journal officiel, le site Internet ou les publications de la Cour comme en Algérie, en Belgique, au Bénin, au Canada, en France, et au Gabon.

La presse est également utilisée comme vecteur d’information des citoyens en Albanie, au Congo, au Mali et au Sénégal.

Les décisions sont archivées dans des dossiers qui comprennent généralement la décision ainsi que toutes les pièces de l’affaire traitée par la Cour. Les Cours disposent parfois d’un service consacré à cette fonction comme en Algérie et au Cambodge, mais en général c’est le greffe qui assure cette mission. Les dossiers sont archivés en format papier, en version électronique et parfois sous forme de micro-films comme au Canada.

En France, à l’exception des dossiers relatifs au contentieux électoral, les décisions du Conseil sont archivées dans des armoires fortes.

En Roumanie, les dossiers sont groupés par ordre numérique et par année ; chaque année, après la dernière opération dans chaque registre, un procès-verbal est dressé et signé par le secrétaire général, puis mis sous scellé. Un certains nombre de Cours procèdent à un archivage annuel comme au Bénin, au Congo et au Togo.

Seul le Canada autorise sans conditions la consultation des archives. Au Mali, la consultation des dossiers est possible à l’exception du « plumitif » des délibérés. En Albanie, au Cambodge et en Centrafrique, les archives sont consultables sur autorisation du président. Dans certaines Cours, la consultation est ouverte à certaines personnes et sous conditions (Slovénie, Suisse, Togo) ou dépend de la nature du document (Sénégal).

Seuls certains services internes sont autorisés à consulter les archives en Algérie, en Belgique, en France et au Liban qui n’en donne la possibilité qu’aux membres. Le délai de protection des archives est rarement indiqué mais quand c’est le cas, la durée varie d’une Cour à l’autre. Elle est de 10 ans à Madagascar (sauf pour le contentieux des élections), de 30 ans au Niger, de 50 ans en Suisse et de 60 ans en France, date après laquelle les archives sont versées dans le domaine public.

III. Les méthodes de travail et le contrôle de la régularité des élections et des référendums

Le contentieux électoral est un contentieux particulier au sein de la justice constitutionnelle, érigeant le juge constitutionnel en juge électoral. Ses procédures ne se confondent pas avec celles du contrôle des normes, sauf au Congo, mais s’apparentent davantage à celles du contentieux ordinaire. Le juge électoral ressemble donc plus au juge ordinaire qu’au juge constitutionnel. Cependant, en France, au Sénégal et au Togo, le contrôle des élections a un caractère véritablement spécifique, en ce qu’il ne se rapproche d’aucun des deux autres types de contentieux. Une des différences avec la procédure qui préside au contrôle des normes réside pour certaines Cours, dans la mise en œuvre du principe du contradictoire. Celui-ci n’est en effet admis qu’en matière électorale au Liban et fait l’objet de meilleures garanties qu’en matière de contrôle des normes au Mali et au Niger.

Sur les 19 Cours qui ont répondu aux questions de cette troisième partie, la moitié n’opère pas de distinction dans les méthodes de travail et leur organisation interne en fonction de la nature des élections. En effet, les Cours du Cameroun, du Congo, du Gabon, de Madagascar, du Mali, du Maroc, de Moldavie, du Niger et du Togo exercent les mêmes compétences tant dans le cadre des élections présidentielles et législatives que dans celui du référendum. Le Conseil constitutionnel du Cambodge ne peut opérer de distinction en fonction de la nature du scrutin dans la mesure où il ne contrôle que les élections législatives. Quant aux autres Cours interrogées, leurs compétences sont très variables selon la nature de l’élection. Les Conseils constitutionnels du Liban ^[1] et du Sénégal ^[2] ne jouent aucun rôle dans le contrôle des opérations de référendum, à l’instar de la Cour de Slovénie qui exerce des compétences assez limitées dans la procédure électorale, dans la mesure où elle n’intervient que pour examiner les affaires relatives à la confirmation de l’élection des députés à l’Assemblée nationale. La Cour constitutionnelle de Roumanie n’exerce, pour sa part, aucune compétence en matière d’élections législatives ; elle dispose toutefois des prérogatives classiques du juge électoral dans le contentieux des élections présidentielles et contrôle l’opération référendaire comme en Algérie, au Bénin, en Centrafrique, en France et en Mauritanie.

Concernant les élections présidentielles, les Cours d’Algérie, du Bénin, de Centrafrique, de France, du Liban, de Mauritanie, de la Roumanie et du Sénégal veillent à la régularité de l’élection, en statuant sur les recours et en proclamant les résultats. Le Conseil constitutionnel sénégalais a néanmoins des compétences sensiblement inférieures dans la mesure où il n’intervient qu’à deux moments des élections : avant l’ouverture du scrutin, au moment du dépôt des candidatures et après proclamation provisoire des résultats par la Commission nationale de recensement des votes. Il dispose donc d’attributions en matière de dépôt des candidatures ^[3] et, seulement en cas de contestation, en matière de contrôle de la régularité des opérations électorales.

Certaines cours comme l’Algérie ou la France opèrent un contrôle du respect des règles de financement des campagnes électorales. Les autres Cours, à l’exception de la Roumanie, qui n’a pas de compétence en matière d’élections législatives, et de la Slovénie, qui n’intervient que pour valider le mandat des députés, statuent sur les recours en cas de contestation de la régularité de l’élection et proclament les résultats définitifs. À l’exception de Centrafrique qui opère une veille de la régularité des opérations électorales sans distinction selon la nature des élections, les Cours des autres pays exercent un contrôle plus limité en matière d’élections législatives qu’en matière d’élections présidentielles dans la mesure où elles n’assurent un contrôle de régularité des opérations électorales qu’en cas de contestation. Les Cours retrouvent en général leur compétence « obligatoire », en matière de contrôle de la régularité des opérations de référendum.
Les méthodes de travail des Cours constitutionnelles relatives au contrôle de la régularité des élections et des référendums seront étudiées dans le cadre des trois phases qu’implique la période électorale : la préparation des élections, les élections en elles-mêmes et le contentieux de l’élection.

A. La préparation des élections

La préparation de l’élection est une phase du processus électoral qui relève en général de la compétence de l’exécutif et de l’autorité administrative qui en dépend. « Cette préparation concerne des actes très diversifiés, comme la convocation des électeurs et la fixation de la date du scrutin, les questions relatives au dépôt de candidature et au matériel électoral, la campagne électorale ou encore l’organisation des bureaux de vote. Un bon usage de la démocratie implique, pour éviter tout arbitraire, que ces actes préparatoires à l’élection soient contrôlés par un juge. ^[4] »

La préparation des élections impliquant la réalisation de tâches multiples et diversifiées, il n’est donc pas étonnant que toutes ne révèlent pas du même juge. La question qui se pose est celle de la participation du juge constitutionnel dans cette phase. Dans un précédent bulletin relatif aux rôle et au fonctionnement des Cours constitutionnelles en période électorale, l’ACCPUF a largement évoqué la question des compétences et attributions des Cours constitutionnelles membres dans la phase préparatoire des élections. Il s’agira ici de mettre en exergue l’implication des Cours constitutionnelles dans la préparation des élections sous l’angle de leurs méthodes de travail et de leur organisation. Sont-elles dotées d’un budget spécifique pour gérer la période électorale ? Leurs différents services sont-ils réorganisés ? Font-elles appel à des spécialistes des problèmes électoraux ? Préparent-elles les textes réglementant le déroulement des campagnes électorales et des élections ? Enfin, les Cours constitutionnelles entreprennent-elles des actions spécifiques pour expliquer aux citoyens l’enjeu et les règles du scrutin ?

La préparation des élections implique, pour la majorité des Cours, la prévision d’un budget spécifique sauf au Cameroun, au Congo, au Liban, au Maroc, en Moldavie, en Roumanie et en Slovénie où les Cours continuent de fonctionner avec le budget ordinaire de l’institution. Néanmoins, au Cameroun, une dotation spéciale peut être octroyée à la Cour suprême par le ministère de l’Administration territoriale, organisateur des élections, pour faire face au surcroît de travail engendré par la période électorale.

Cette période implique parfois la réorganisation des services comme en Algérie, au Bénin, en Centrafrique, à Madagascar, au Mali, au Maroc, et au Niger. En France, le Conseil ne procède pas à la réorganisation de ses services au moment des élections, à l’exception de la période des parrainages pour l’élection présidentielle où tous les agents du Conseil sont mobilisés. Certaines Cours recrutent du personnel complémentaire comme à Madagascar et au Mali ^[5] ; d’autres optimisent le personnel permanent pour faire face aux besoins qu’implique la période électorale, en opérant une meilleure répartition des tâches (Centrafrique), en mobilisant le personnel des autres services pour la réception des plis et des saisines (Maroc), ou en organisant une « veille » pour recevoir les candidatures jusqu’à la fin des délais légaux (Sénégal). Au Niger, des « sections » sont créées en fonction des circonscriptions électorales et des régions. En Algérie, les services du Conseil sont organisés en cellules, composées d’un nombre précis de personnes chargées de participer au contrôle de la régularité des opérations électorales. Enfin, au Bénin, c’est le secrétariat général qui est réorganisé pendant la période électorale de manière à pouvoir procéder à l’enregistrement des recours électoraux.

La nature de la réorganisation des services en période électorale est différente selon les Cours et semble dépendre tant de l’étendue de leurs compétences dans le contentieux électoral que de leurs moyens financiers. En effet, les Cours qui ne disposent pas de budget spécifique en période électorale sont également celles qui ne procèdent à aucune réorganisation de leurs services pour faire face aux besoins supplémentaires qu’implique cette période. À l’inverse, l’absence de réorganisation des services n’a pas de lien au Cambodge, au Gabon, en France, au Sénégal et au Togo, avec l’allocation d’un budget spécifique qui est en l’occurrence prévu dans ces Cours.

Parmi les Cours ayant répondu au questionnaire, seuls l’Algérie, le Centrafrique, la France, le Liban, la Mauritanie, et la Moldavie font appel à des spécialistes des problèmes électoraux pour faire face aux besoins qu’implique la période électorale. Ces spécialistes sont des délégués provenant du ministère de l’Intérieur (Liban et Mauritanie); des magistrats de la Cour suprême et du Conseil d’État (Algérie); des experts de l’Organisation internationale de la Francophonie (Centrafrique) ou des rapporteurs adjoints, spécialistes des questions électorales, provenant du Conseil d’État et de la Cour des comptes (France). Ces spécialistes interviennent dans différents domaines en fonction des besoins des Cours, notamment pour examiner les résultats des élections présentés par la Commission électorale centrale (Moldavie), gérer les besoins informatiques (Mauritanie) ou assurer la transmission et le recensement des résultats pour l’élection présidentielle et le référendum (France).

En général, la préparation des textes réglementant le déroulement des campagnes électorales et des élections est du ressort du ministère de l’Intérieur. Dans certains pays, ces textes sont préparés en collaboration avec la juridiction constitutionnelle qui est consultée dans le cadre de leur rédaction. En Algérie, le Conseil constitutionnel formule simplement des observations sur les textes préparés par le ministère de l’Intérieur tandis qu’au Mali, l’avis du Conseil tient lieu de décision qui s’impose. En France, le Conseil constitutionnel peut apparaître comme le co-rédacteur de certains textes rédigés en amont par les instances administratives qui le consultent. Enfin, au Gabon, la Cour donne son avis sur le projet de décision du Conseil national de la communication réglementant la répartition du temps d’antenne entre les candidats ou les partis politiques. Il arrive cependant que la Cour soit directement responsable de la préparation des textes réglementant le déroulement des campagnes électorales et des élections. Il s’agit du Centrafrique dont la Cour prépare les textes avec le concours du ministère de l’Intérieur ainsi que des spécialistes, et exceptionnellement de la France où le Conseil a compétence pour préparer le texte désignant ses délégués chargés de surveiller l’élection présidentielle et les référendums.

Dans la majorité des cas, les Cours constitutionnelles n’entreprennent pas d’actions spécifiques pour expliquer aux citoyens l’enjeu et les règles du scrutin, bien que le Togo l’envisage pour l’avenir. Cependant, au Bénin, la Cour constitutionnelle accomplit plusieurs activités pour améliorer la participation des citoyens aux élections comme l’organisation de journées de réflexion, de séances de formation à l’intention de cibles spécifiques de la population et la confection de plaquettes d’information à l’usage du grand public. En Centrafrique, peu avant l’ouverture du scrutin, la Cour fait une déclaration officielle à la Nation pour expliquer aux citoyens les enjeux et les règles du scrutin. L’opération de communication est davantage destinée aux différents acteurs de la période électorale à Madagascar où la Haute Cour constitutionnelle organise des séances de travail en vue de l’appropriation des textes électoraux par tous les acteurs. Pour les autres Cours, cette méthode relève de l’exception et est souvent contingente aux circonstances politiques particulières que peut connaître le pays au moment des élections. En 2002, le Conseil constitutionnel français a en effet appelé à la dignité du déroulement du scrutin entre les deux tours de l’élection présidentielle. Au Gabon, il est déjà arrivé qu’à l’occasion de certains scrutins et parce que les circonstances l’exigeaient, la Cour fasse des déclarations pour préciser au grand public des particularités de la loi comme les modalités du vote par procuration ou de délivrance de la carte électorale. Enfin, au Liban, le Conseil constitutionnel adresse parfois des recommandations aux citoyens à travers la presse.

Ainsi, les réponses au questionnaire révèlent que, si la majorité des Cours disposent d’un budget spécifique pour faire face aux besoins qu’implique la période électorale, la plupart d’entre elles n’adoptent pas de méthodes de travail particulières dans la phase préparatoire de l’élection. Ce constat n’est pas dépourvu de lien avec, en général, la faible implication du juge constitutionnel dans le contrôle des actes préparatoires aux élections et aux référendums. Il s’inversera logiquement dans le sens d’une plus grande activité dans le cadre de la phase électorale proprement dite et de son contentieux.

B. L’élection

Le jour des élections, la majorité des Cours constitutionnelles ayant répondu au questionnaire jouent un rôle actif, soit au siège de l’institution en assurant une permanence (Algérie, Centrafrique, Gabon, Maroc et Mauritanie), soit sur le terrain en désignant des délégués chargés d’observer le déroulement du scrutin et avec lesquels les Cours restent constamment en contact (Bénin, France, Mali et Niger). Le plus souvent, la permanence au siège est organisée pour assurer un contact avec le terrain et répondre à ses demandes. Au Gabon par exemple, la permanence est assurée par les membres de la Cour, assistés des responsables administratifs, et a pour mission de maintenir le contact avec les délégués, les membres des bureaux de vote et les présidents des commissions électorales locales.

Si l’activité des Cours le jour des élections consiste généralement à suivre le déroulement du scrutin, très peu d’entre elles organisent des missions d’observation soit parce qu’elles considèrent qu’elles ne peuvent être juges et parties (Congo), soit parce que la désignation d’observateur n’est pas du ressort de la Cour mais de la compétence d’autres autorités publiques comme au Sénégal, où les délégués sont nommés par la Commission électorale nationale autonome, la Cour d’appel, les partis politiques ou les organismes internationaux. Au Togo, la Cour constitutionnelle signale qu’elle n’a plus d’observateurs depuis les élections de 2003. En Mauritanie, le Conseil constitutionnel ne désigne pas directement de délégués mais établit une relation permanente, pendant les élections, avec les présidents des tribunaux départementaux qui représentent le Conseil dans la mission d’observation. Dans les autres pays, la Cour procède à la désignation de « délégués » ou « d’observateurs », parmi les magistrats (France et Niger), chargés de suivre sur toute l’étendue du territoire le déroulement des opérations électorales, indépendamment de la nature de l’élection au Gabon, au Mali et au Niger, et seulement pour les élections présidentielles au Bénin et en France.

La période électorale et en particulier le jour des élections impliquent, pour la majorité des Cours constitutionnelles, des mesures spécifiques pour assurer la sécurité de l’institution, sauf en Algérie, au Liban, au Maroc, en Mauritanie, en Moldavie, en Roumanie, en Slovénie et au Togo. Lorsque que ce dispositif existe, il consiste à renforcer la garde de la Cour par la mise à disposition d’agents de sécurité supplémentaires et parfois à installer des détecteurs de métaux comme au Gabon.

C. Le contentieux de l’élection

Les différents aspects du contentieux de l’élection ont déjà fait l’objet d’une étude dans le Bulletin de l’ACCPUF n° 5 sur le rôle et le fonctionnement des Cours constitutionnelles en période électorale (mai 2005). Nous revenons néanmoins sur ce contentieux, d’une part, afin de donner une vision globale des méthodes des Cours constitutionnelles dans tous ses domaines de compétences ; d’autre part, dans le souci d’actualiser les données des Cours. Ce thème sera toutefois beaucoup moins développé que dans le Bulletin n° 5.

En matière de contentieux électoral, le circuit de la saisine de la Cour constitutionnelle est en général marqué par la réalisation des étapes suivantes : le requérant adresse une requête à la Cour dans un délai déterminé. La partie adverse est avisée du recours et dispose d’un délai pour formuler des observations ou produire un mémoire. Dès réception de la requête, le président de la Cour forme des sections et/ou désigne un rapporteur qui sera chargé de l’instruction de l’affaire et de la rédaction d’un rapport. Dès réception des observations de la partie adverse ou à l’expiration du délai imparti pour les produire, l’affaire est rapportée devant la Cour qui statue par une décision motivée dans un délai déterminé. Si elle fait droit à la requête, la Cour peut, selon le cas, annuler l’élection contestée ou reformuler le procès-verbal des résultats établis et proclamer le candidat régulièrement élu. La décision est notifiée aux intéressés, à l’Assemblée nationale, au Sénat, au ministre de l’Intérieur, selon les cas. Les recours n’ont pas d’effet suspensif dans le cadre du contentieux électoral. Il peut néanmoins arriver que la Cour ordonne une suspension provisoire des résultats si elle l’estime nécessaire.

Les spécificités de chaque Cour apparaissent au niveau de la qualité des requérants et des destinataires de la requête, des délais et de l’étendue de l’instruction. Au Bénin, au Cameroun, au Gabon et en Slovénie, le circuit de la saisine en matière de contentieux électoral ne diffère pas de celui prévu pour le contrôle des normes.

La Cour est en général saisie directement par les requérants qui peuvent être, selon les cas, les candidats, les partis politiques, les électeurs ou des agents du gouvernement. Cependant, l’accès au juge constitutionnel peut ne pas être direct. Au Togo, la plainte est adressée à la Commission électorale nationale indépendante qui va l’instruire et tenter de procéder à un règlement à l’amiable ; à défaut d’accord entre les candidats, le dossier est transmis à la Cour constitutionnelle. Au Cambodge, le Conseil constitutionnel peut être saisi soit directement, soit en appel d’une décision de la Commission électorale nationale.

Dans la majorité des cas, la requête est adressée au président de la Cour, au secrétariat général ou au greffe qui procèdent à son enregistrement, mais il arrive également que la requête soit adressée, dans le cadre des élections législatives, aux représentants locaux de l’État qui avisent sans délai la Cour et assurent la transmission de la requête dont ils ont été saisis, comme au Bénin, en Centrafrique, en France, au Gabon, au Mali, au Maroc et en Mauritanie.

Tableau n° 9 – Destinataires de la requête

Algérie	Secrétaire général
Bénin	Secrétaire général, sous-préfet, chef de circonscription urbaine ou ministre de l’Intérieur
Cambodge	Président du Conseil constitutionnel
Cameroun	Greffe
Centrafrique	Greffe, président de la Cour, préfecture
Congo	Président de la Cour constitutionnelle
France	Secrétaire général, préfet, chef de territoire
Gabon	Greffe, délégué du gouvernement
Liban	Président du Conseil constitutionnel
Madagascar	Greffe
Mali	Président de la Cour constitutionnelle, représentant de l’État
Maroc	Secrétaire général, gouverneur
Mauritanie	Secrétaire général, hakem [6]
Moldavie	N.C.
Niger	Président de la Cour constitutionnelle
Roumanie	Président de la Cour constitutionnelle
Sénégal	Président du Conseil constitutionnel
Slovénie	N.C
Togo	Commission électorale nationale indépendante

Lorsqu’elles sont saisies, la plupart des Cours constitutionnelles procèdent à l’enregistrement de l’affaire sans opérer de filtrage sur la recevabilité ou le bien-fondé du recours ; ces questions sont examinées ensuite. Quand on procède à une analyse préliminaire, celle-ci incombe au rapporteur ou au juge-rapporteur au Congo, à Madagascar, au Maroc, en Moldavie et en Slovénie ; au service juridique en France, au cabinet du président au Togo voire au président lui-même en Centrafrique. À titre d’exemple, au Congo, le filtrage est opéré par le juge compétent, qui, sans instruction contradictoire préalable, peut rejeter immédiatement la requête par une décision motivée lorsque celle-ci est irrecevable en la forme ou ne contient que des griefs n’ayant pas d’influence sur les résultats de l’élection. En France, le service juridique effectue un examen sommaire de la requête en fonction des considérations de forme (délais non respectés, etc.) et de fond (requêtes sans lien avec l’élection, etc.) et la soumet à l’examen d’une section puis d’une plénière ; le tri sommaire effectué par le service juridique n’est pas forcément définitif.

Désigné par le président de la Cour après réception de la requête, le rapporteur est chargé d’instruire l’affaire afin de réunir tous les éléments qui serviront par la suite à la rédaction de son rapport et au délibéré de la Cour. En matière de contentieux électoral, l’instruction consiste pour la majorité des Cours à solliciter tout document auprès des parties et/ou de l’administration, à procéder à l’audition de témoins voire à délivrer une commission rogatoire comme au Niger. L’instruction des recours électoraux ne diffère pas de l’instruction effectuée dans les autres procédures en Slovénie, au Bénin pour le contentieux des élections présidentielles, et au Liban où le rapporteur est investi de toutes les prérogatives du juge d’instruction, à l’exception du pouvoir de délivrer des mandats d’arrêts. L’instruction est le plus souvent effectuée par un rapporteur, désigné par le président de la Cour au moment de la réception de la requête comme en Algérie, au Cambodge, au Cameroun, en Centrafrique, au Congo, au Gabon, au Liban, à Madagascar, au Mali, au Maroc, au Niger, au Sénégal et au Togo. Il arrive cependant que ce soit la section désignée ou formée à cette occasion qui instruise l’affaire. En effet, au Bénin, en France, et en Mauritanie, l’instruction est faite par une section de la Cour qui forme en son sein deux (Bénin) ou trois (France, Mauritanie) sections.

Celles-ci sont composées de deux (Mauritanie) ou trois (Bénin, France) membres, tous désignés par le sort de manière à ce que les membres nommés par une autorité ne composent pas une même section. Ainsi, en France, il est procédé à des tirages au sort séparés entre les membres nommés par le président de la République, ceux nommés par le président du Sénat et ceux nommés par le président de l’Assemblée nationale. Chaque section instruit l’affaire dont elle a été chargée par le président. Cette étape de l’instruction est précédée d’une première étape pendant laquelle le rapporteur adjoint instruit l’affaire en fonction des pièces fournies par les requérants ou sollicitées auprès de l’administration (en général le ministère de l’Intérieur). En Mauritanie, la section a toute la latitude pour effectuer des investigations et pour se faire communiquer tout document de la part de l’administration et des parties.

Au Bénin, les sections instruisent les affaires dont elles sont chargées, peuvent ordonner une enquête et se faire communiquer tous documents et rapports ayant trait à l’élection. Une fois l’affaire rapportée devant la Cour, cette dernière peut, si elle le juge utile, ordonner par une décision avant dire droit, un déplacement sur les lieux en vue de constatations matérielles ou d’auditions de témoins. En effet, après une première phase d’instruction menée par le rapporteur et la lecture de son rapport, la Cour peut ordonner des mesures d’instruction supplémentaires, comme au Congo, au Gabon, et au Mali. Cette nouvelle phase d’instruction ouvre, en général, un nouveau délai pour que les intéressés prennent connaissance du procès-verbal dressé par l’enquêteur et déposent leurs observations écrites. Délai à l’expiration duquel, la Cour se réunit pour délibérer et statuer.

Dans la poursuite de l’objectif de transparence de la vie politique, le contentieux électoral a été complété par un contrôle des dépenses des candidats et des partis politiques. Cependant, très peu d’institutions membres de l’ACCPUF, parmi celles ayant répondu au questionnaire, procèdent à ce contrôle. Seuls les Conseils constitutionnels d’Algérie et de France opèrent un contrôle du financement des campagnes électorales. La Cour du Cameroun en a légalement la possibilité mais elle n’a pas été pour le moment saisie de cette question. Quant au Liban, le Conseil ne contrôle le financement des campagnes électorales qu’à l’occasion d’un recours dans le cadre duquel il examine si le point litigieux a porté atteinte à la sincérité des élections.

À titre d’exemple, en Algérie, le contrôle se déroule de la manière suivante : le compte de campagne électorale doit être présenté au Conseil constitutionnel dans un délai maximum de trois mois (pour les élections présidentielles) et de deux mois (pour les élections législatives) à compter de la publication des résultats définitifs du scrutin. Ce compte doit comporter notamment la nature et l’origine des recettes dûment justifiées et les dépenses appuyées de pièces justificatives. L’expert comptable présente un rapport sur le compte sur lequel le Conseil constitutionnel se prononce et notifie sa décision aux autorités concernées. En France, le Conseil a une compétence de juge électoral pour le contentieux du financement des élections législatives et accomplit en général cette mission sans moyens supplémentaires.

Pour l’élection présidentielle, il contrôle le financement de la campagne et les comptes des candidats en lieu et place de l’instance administrative autrement compétente ^[7]. Il est amené à prévoir des dépenses supplémentaires en matériel (formulaires de reçus-dons et matériel informatique) pour effectuer cette tâche de contrôle, avec l’assistance des rapporteurs adjoints et d’une cellule de suivi de la campagne pour laquelle il recrute des stagiaires et parfois des agents intérimaires.

En plus de leurs attributions en matière de contentieux électoral, la plupart des Cours ayant répondu au questionnaire sont compétentes pour proclamer les résultats définitifs des élections présidentielles ^[8] (Algérie, Bénin, Cameroun, Centrafrique, Congo, France, Gabon, Madagascar, Mali, Mauritanie, Moldavie, Niger, Roumanie, Sénégal et Togo).

Dans les autres pays, les résultats sont proclamés par le ministre de l’Intérieur (Liban), par la Commission ou le comité national électoral (au Cambodge pour les élections législatives et en Slovénie). Le Conseil constitutionnel du Maroc ne proclame les résultats que pour le référendum. Les résultats sont généralement proclamés en audience publique comme en Algérie, au Cambodge, au Cameroun, en Centrafrique, à Madagascar, en Roumanie et au Sénégal, mais la proclamation peut également avoir lieu en audience solennelle comme au Bénin, au Mali et au Togo ou au cours d’une conférence de presse comme en France.

Tableau n° 10 – Proclamation des résultats des élections présidentielles ^[9]

	Autorité	Lieu
Algérie	Conseil constitutionnel	Audience publique
Bénin	Cour constitutionnelle	Audience solennelle
Cambodge	Comité national des élections	Audience publique
Cameroun	Chambre constitutionnelle de la Cour suprême	Audience publique
Centrafrique	Cour constitutionnelle	Audience publique
Congo	Cour constitutionnelle	N.C.
France	Conseil constitutionnel	Conférence de presse
Gabon	Cour constitutionnelle	N.C.
Liban	Ministre de l’Intérieur	N.C.
Madagascar	Haute Cour constitutionnelle	Audience publique
Mali	Cour constitutionnelle	Audience solennelle
Maroc
Mauritanie	Conseil constitutionnel	N.C.
Moldavie	Cour constitutionnelle	N.C.
Niger	Cour constitutionnelle	Audience publique
Roumanie	Cour constitutionnelle	N.C.
Sénégal	Conseil constitutionnel	Audience publique
Slovénie	Commission nationale électorale	N.C.
Togo	Cour constitutionnelle	Audience solennelle

Les décisions des Cours en matière électorale sont publiées dans un journal officiel mais également dans la presse dans certains pays comme à Madagascar, au Niger et au Sénégal. Les délais de publication sont très variables ; ils sont très brefs pour un certain nombre de Cours dans la mesure où en Algérie, en Centrafrique, à Madagascar, au Mali, au Niger et au Togo, les décisions sont publiées immédiatement après leur proclamation.

Tableau n° 11 – Publication des décisions en matière électorale

	Journal officiel	Presse	Délais
Algérie	Oui	–	Immédiate
Bénin	Oui	–	15 jours
Cambodge	Oui	–	–
Cameroun	Oui	–	–
Centrafrique	Oui	–	Immédiate
Congo	Oui	–	45 à 90 jours
France	Oui	–	8 jours
Gabon	Oui	–	–
Liban	Oui	–	Immédiate
Madagascar	Oui	Oui	Immédiate
Mali	Oui	–	Immédiate
Maroc	Oui	–	30 jours
Mauritanie	–	–	–
Moldavie	Oui	–	10 jours
Niger	Oui	Oui	Immédiate
Roumanie	Oui	–	–
Sénégal	Oui	Oui	–
Slovénie	Oui	–	1 à 2 semaines
Togo	Oui	–	Immédiate

Peu de Cours formulent des recommandations après le scrutin ; c’est néanmoins le cas en Algérie, au Bénin, en Centrafrique, en France, au Gabon, au Liban, au Mali et au Niger. Les observations ou les recommandations sont publiées au Journal officiel en France ou dans un rapport remis aux autorités publiques au Bénin et au Mali. Au Liban, le Conseil émet des recommandations seulement à l’occasion d’une contestation qui lui est soumise. En Moldavie, la Cour invoque l’impartialité des juges pour justifier le fait qu’elle ne formule aucune observation ou recommandation après le scrutin.

Tableau n° 12 – Recommandation de la cour après le sccrutin

Algérie	Parfois
Bénin	Oui
Cambodge	Non
Cameroun	N.C.
Centrafrique	Oui
Congo	Non
France	Oui
Gabon	Oui
Liban	Parfois
Madagascar	Non
Mali	Oui
Maroc	Non
Mauritanie	N.C
Moldavie	Non
Niger	Oui
Roumanie	Non
Sénégal	Non
Slovénie	Non
Togo	Non

Après le scrutin, les documents électoraux sont conservés aux archives de la Cour dans la majorité des pays ; une copie est adressée au ministère de l’Intérieur en Mauritanie. Les autres Cours gèrent différemment les documents électoraux, souvent à défaut de place suffisante pour les conserver. Ainsi, en Algérie, en France et au Sénégal, les procès-verbaux sont archivés au Conseil, mais les autres documents électoraux sont envoyés à la direction des archives nationales ou au ministère de l’Intérieur pour le Sénégal. Au Congo, les documents électoraux sont conservés par le ministère de l’Administration du territoire qui en est le dépositaire. Le Conseil constitutionnel du Maroc dispose d’une procédure précise pour la gestion des documents électoraux : après le scrutin,

les bulletins de vote valides sont incinérés sur place dans les bureaux de vote ; les bulletins de vote litigieux ou nuls sont mis dans des enveloppes avec les procès-verbaux du bureau concerné ; les enveloppes sont scellées et déposées aux tribunaux de 1re instance de la région. Tous les procès verbaux sont déposés aux tribunaux de première instance. Les commissions nationales, régionales et locales du recensement des élections déposent une copie des procès-verbaux au Conseil constitutionnel, une copie au ministère de l’Intérieur et une copie au tribunal de première instance concerné. En ce qui concerne les listes électorales, chaque bureau de vote a sa propre liste, qui est déposée après le scrutin dans la commune concernée. À la demande du membre rapporteur du Conseil constitutionnel, les procès-verbaux, les bulletins litigieux, les listes électorales et les décisions de nomination des présidents, membres ou suppléants de chaque bureau de vote ou du bureau centralisateur sont acheminés au Conseil constitutionnel.

Deuxième partie : Contribution des Cours membres

I. L’organisation de l’institution au service de ses missions

L’organisation administrative de la Cour constitutionnelle du CongoBrazzaville

Monsieur Auguste ILOKI Viceprésident

Cour constitutionnelle du Congo

Les élections ouvertes et pluralistes, la séparation des pouvoirs, le respect des droits de l’indi vidu, pour ne citer que ces principes, constituent les critères d’accès à la reconnaissance internationale et rejoignent la volonté profonde des peuples africains.

Après avoir connu des fortunes diverses, le constitutionalisme est entré dans une phase d’intense activité en Afrique.

Depuis quelques années et singulièrement depuis 1989, avec la pratique des « gouvernements de transition »,  les États du continent africain sont de nouveau saisis par la « fièvre constitutionnelle».

Une source d’inspiration tend à s’imposer. Les préambules des constitutions proclament les mêmes valeurs. Il n’est guère de droits et libertés qui soient proclamés ni de règles ou mécanismes destinés à les garantir qui ne soient prévus ou organisés : indépendance de la justice, contrôle juri dictionnel de la constitutionnalité des lois, création d’autorités indépendantes tels le Conseil écono mique et social, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, le médiateur.

Si le constitutionalisme est devenu un élément essentiel de la politique en Afrique, les observa teurs s’interrogent sur la portée de ce retour du droit et doutent de la capacité des moyens constitu tionnels à encadrer efficacement et durablement le pouvoir.

Il appartient à chaque État de faire vivre ses structures constitutionnelles dont on sait qu’elles ne peuvent, à elles seules, assurer la régularité des relations politiques.

Pour garantir le bon fonctionnement de ses institutions, notre pays, le Congo, a prévu, dans sa Constitution du 20 janvier 2002, un organe de régulation des activités des pouvoirs publics : la Cour constitutionnelle.

La Cour constitutionnelle du Congo, régulateur des pouvoirs publics, assure, à travers ses missions de contrôle, la protection des droits et des libertés fondamentales du citoyen. Elle doit son organisation et son fonctionnement à la loi organique n° 12003 du 17 janvier 2003.

I. Composition de la Cour constitutionnelle

A. Conditions de nomination

L’article 144 alinéa 3 de la Constitution fixe à neuf le nombre des membres de la Cour consti tutionnelle. Trois sont nommés par le président de la République, les autres membres sont nommés par le président de la République à raison de deux membres sur proposition des présidents de chaque chambre du Parlement et deux sur proposition du bureau de la Cour suprême parmi les membres de cette juridiction.

Sans avoir fixé de condition d’âge, l’article 10 alinéa 3 de la loi organique n° 12003 du 17 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle précise qu’une personne condamnée pour crime ne peut être nommée membre de la Cour constitutionnelle.

B. Durée du mandat

La durée du mandat des membres de la Cour constitutionnelles est fixée à neuf ans. Toutefois, le constituant a prévu le renouvellement de la Cour constitutionnelle par tiers tous les trois ans (art. 144 al. 2 de la Constitution).

Les deux premiers tiers à renouveler sont désignés par tirage au sort à raison d’un membre parmi les trois nommés par le président de la République et de deux parmi les six autres membres.

Le renouvellement des deux tiers a lieu trente jours avant la fin du premier mandat (art. 12 de la loi organique n° 12003 du 7 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle).

La loi est muette quant au nombre de mandats dont peut bénéficier un membre de la Cour constitutionnelle.
Les membres de la Cour constitutionnelle sont tenus de prêter serment.

C. Serment

Avant d’entrer en fonction, les membres de la Cour constitutionnelle prêtent, devant le Parle ment réuni en congrès, le serment suivant : « Je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution et des lois de la République, de garder le secret des délibérations et des votes et de ne prendre aucune position publique, de ne don ner aucune consultation sur les questions relevant de la compétence de la Cour (art. 14 al. 1er de la loi organique n° 12003 du 7 janvier 2003 précitée) ».

Alors que tout fonctionnaire public qui entre en fonction sans avoir prêté serment peut être poursuivi et puni d’une amende de 4 000 F à 36 000 FCFA (art. 196 du code pénal), le manquement au serment est constitutif de forfaiture en ce qui concerne le membre de la Cour constitutionnelle (art. 14, al. 4, loi organique n° 12003 du 7 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle).

La loi impose aux membres de la Cour constitutionnelle certaines obligations afin de garantir l’indépendance et la dignité de leurs fonctions. Dans cet esprit, ils ont l’obligation de réserve dans leurs activités publiques et ne peuvent occuper aucun autre emploi public ou privé (art. 22, loi orga nique n° 12003 du 7 janvier 2003 précitée).

D. Obligation de réserve

Elle résulte de la formule même du serment. Pendant la durée de leurs fonctions, les membres de la Cour constitutionnelle ne peuvent prendre aucune position publique sur les questions ayant fait ou susceptibles de faire l’objet d’une décision de la Cour ou de consulter sur les mêmes questions.

À cette obligation de réserve s’ajoutent les incompatibilités.

E. Incompatibilités

Les fonctions de membre de la Cour constitutionnelle sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement, du Parlement, de la Cour suprême, du Conseil économique et social, du Conseil supérieur de la liberté de communication, de la Commission nationale des droits de l’homme, du Conseil supérieur de la magistrature et des conseils locaux (art. 21 de la loi organique n° 12003 du 7 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle).

Les membres de la Cour constitutionnelle sont tenus de démissionner de leurs partis ou asso ciations politiques et syndicales avant la prise de leurs fonctions.

La loi leur reconnaît cependant la possibilité de se livrer, sans autorisation préalable, à des acti vités agricoles, scientifiques, littéraires, artistiques, d’enseignement, pendant la durée de leur man dat (art. 22 loi organique n° 12003 du 7 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle).

Pour pallier le manque à gagner qui résulterait de l’obligation de réserve et des incompatibili tés auxquelles ils sont astreints, le constituant a prévu un traitement fonctionnel des membres de la Cour constitutionnelle dont le montant est déterminé par décret en conseil des ministres (art. 18 de la loi organique susmentionnée).

Les membres de la Cour constitutionnelle ne peuvent être ni poursuivis, ni recherchés, détenus ou jugés à l’occasion des opinions ou des votes émis dans l’exercice de leurs fonctions (art. 19 loi organique n° 12003 du 7 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitu tionnelle).

Cependant, ils sont justiciables de la Haute Cour de justice pour les actes qualifiés de crimes ou de délits commis dans l’exercice de leurs fonctions.
Après l’examen du statut juridique des membres de la Cour constitutionnelle, il convient d’en présenter l’organisation.

II. Attributions

L’article 15 de la loi n° 12003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitution nelle dispose que celleci comprend : un président, un viceprésident et des membres.

Il en résulte une hiérarchie parmi les composantes de la Cour, laquelle détermine l’organisation des prérogatives spécifiques à chacune d’elles.

A. Le président

L’article 144 alinéa 4 de la Constitution précise que le président de la Cour constitutionnelle est nommé par le président de la République parmi ses membres. Il a voix prépondérante en cas de partage égal de voix.

Il convoque les réunions de la Cour, fixe la date et l’ordre du jour.

Il nomme, pour chaque affaire soumise à la Cour constitutionnelle, un rapporteur parmi ses membres.

Bien qu’ayant une voix prépondérante, l’article 7 du règlement intérieur fait obligation au président de la Cour de consulter tous les autres membres en assemblée générale avant la prise de toute décision engageant l’institution.

Le cabinet du président comprend cinq membres : un directeur de cabinet, un assistant juri dique, un assistant administratif, un(e) secrétaire particulier(e), un(e) secrétaire.

Le président est suppléé par le viceprésident.

B. Le vice-président

Aux termes de l’article 15 alinéa 3 de la loi n° 12003 du 17 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, le viceprésident supplée le président en cas d’absence ou d’empêchement temporaire de celui-ci.

En cas d’empêchement temporaire du président et du viceprésident, la suppléance est assurée par le plus âgé des membres de la Cour constitutionnelle.

Comme le président, le viceprésident dispose d’un cabinet dont la composition est prévue à l’article 12 du règlement intérieur de la Cour : un chef de cabinet, un assistant juridique et adminis tratif, un attaché juridique et administratif, un(e) secrétaire particulier(e), un(e) secrétaire.

C. Les autres membres

Chaque membre de la Cour constitutionnelle est assisté d’un cabinet qui comprend quatre membres : un assistant juridique, un attaché juridique, un(e) secrétaire particulier(e), un(e) secrétaire.

Les membres des cabinets des conseillers de la Cour constitutionnelle, qu’ils choisissent libre ment, sont nommés par le président de la Cour constitutionnelle.

Outre ses membres, la Cour constitutionnelle dispose d’un secrétariat général.

III. Le secrétariat général

A. Le secrétaire général

Aux termes de l’article 10 de la loi organique n° 12003 du 17 janvier 2003 portant organisa tion et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, le secrétariat général est l’organe technique de la Cour. Dirigé par un secrétaire général nommé par décret en conseil des ministres, ses attribu tions et son organisation sont fixées par le décret n° 2003235 du 22 août 2003 du président de la République.

Le secrétaire général dirige les services administratif et financier, juridique et du protocole sous l’autorité du président de la Cour. Son rôle est très important dans l’organisation et la tenue des travaux de la Cour constitutionnelle.

En sa qualité de greffier de la Cour constitutionnelle, il prend part aux délibérations et a voix consultative. Il est astreint à l’obligation de réserve. Il est chargé de prendre toutes les dispositions indispensables à la réception des requêtes introduites devant la Cour constitutionnelle.

Comme la Cour est tenue par les délais de procédure, le secrétaire général procède aux enregis trements réguliers de toutes les requêtes avec toutes les mentions requises (heure, date et jour).

Il établit les comptes rendus des travaux de la Cour constitutionnelle. Chargé de la préparation desdits travaux, il est à la disposition des rapporteurs pour leur obtenir tous les éléments d’informa tion nécessaires et apporter une aide technique à la confection des rapports et à la rédaction des projets de décision. Il signe les décisions de la Cour avec le président et les conseillers. Il est chargé de les notifier aux parties concernées.

Véritable conseiller technique du président et des autres membres de la Cour, le secrétaire général dirige des services spécialisés.

B. Les services techniques du secrétariat général

Outre le secrétariat administratif dirigé par un chef de service dont le rôle est de réceptionner et d’expédier le courrier, d’analyser les correspondances et autres documents administratifs (art. 8, décret n° 2003235 du 22 août 2003 portant attributions, organisation et fonctionnement du secréta riat général de la Cour constitutionnelle), le secrétariat général de la Cour constitutionnelle comprend trois services spécialisés : le service du protocole et des relations publiques, le service juridique, le service administratif et financier.

Chaque service est dirigé par un chef de service et est divisé en bureaux.

• Le service du protocole est chargé :
  • d’assurer les relations des membres de la Cour avec les représentants diplomatiques accrédi tés, les institutions nationales et les institutions internationales représentées au Congo ;
  • d’organiser les audiences, les missions, les voyages, les réceptions officielles et autres céré monies de la Cour (art. 9 du décret n° 2003235 du 22 août 2003 portant attributions, organisation et fonctionnement du secrétariat général de la Cour constitutionnelle). Ce service se subdivise en deux bureaux : le bureau des audiences et des missions et le bureau des relations extérieures.
• Le service juridique a pour missions de :
  • recevoir les requêtes et fournir toute information liée à la procédure devant la Cour constitu tionnelle ;
  • préparer les éléments d’information nécessaires au rapporteur ;
  • assister le rapporteur dans la confection de ses rapports et la rédaction des projets de décision;
  • rédiger les comptes rendus des travaux de la Cour ;
  • préparer la publication des recueils des décisions de la Cour ;
  • conserver et tenir à jour la documentation juridique (art. 11, décret n° 2003235 du 22 août 2003 portant attributions, organisation et fonctionnement du secrétariat général de la Cour constitutionnelle).

Ce service comprend quatre bureaux : le bureau des requêtes et de l’information, le bureau de la documentation, de la publication et de l’informatique, le bureau des études et des recherches et le bureau de presse.

• Le service administratif et financier est chargé de :
  • gérer le personnel ;
  • élaborer et d’exécuter le budget ;
  • gérer l’équipement et le matériel (art. 13, décret n° 2003235 du 22 août 2003 portant attribu tions, organisation et fonctionnement du secrétariat général de la Cour constitutionnelle).

Ce service comporte trois bureaux :

• le bureau des affaires administratives ;
• le bureau des finances ;
• le bureau du patrimoine.

L’ensemble des animateurs de ces services constitue les collaborateurs du secrétaire général. Ils l’aident dans l’exécution de ses missions administratives et juridiques. Chaque service contribue, dans la mesure de ses attributions, à la mise en œuvre des missions de la Cour constitutionnelle.

Conclusion

Quel que soit le régime, quels que soient les hommes, une nomination à la Cour constitutionnelle a toujours un caractère politique dans la mesure où cette institution intervient dans les domaines qui intéressent au plus haut point les organes politiques de l’État.

Le mode de désignation des membres de la Cour constitutionnelle au Congo convient à ses missions. En effet, arbitre entre le citoyen et le pouvoir, la Cour constitutionnelle compte des membres juristes et des personnalités politiques.

Le secrétariat général de la Cour constitutionnelle devra renforcer la capacité opérationnelle de ses services pour les rendre aptes à l’exécution des missions de contrôle de la constitutionnalité et de contrôle de régularité des élections.

II. Les méthodes de travail et le contrôle de constitutionnalité

La procédure devant le Conseil constitutionnel français

Monsieur Olivier Dutheillet de Lamothe
Membre
Conseil constitutionnel français

Je vais me limiter à la procédure relative au contrôle des normes devant le Conseil constitutionnel, sans traiter du contentieux électoral qui obéit à une procédure judiciaire ordinaire (échange de mémoires).

La procédure, devant le Conseil constitutionnel, est dominée par deux traits essentiels qui résultent de l’article 61 de la Constitution :

• La saisine :
  • doit intervenir entre le vote définitif de la loi et sa promulgation (qui doit elle-même intervenir dans un délai de 15 jours) ;
  • émane du président de la République, du Premier ministre, du président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, de 60 députés ou de 60 sénateurs.
• Le Conseil constitutionnel doit statuer dans le délai d’un mois (délai ramené à 8 jours à la demande du Gouvernement s’il y a urgence)

Ces deux dispositions, qui n’existent nulle part ailleurs, dominent complètement l’organisation de la procédure. Elles expliquent la résonance nécessairement politique des décisions du Conseil :

• saisi à chaud ;
• par des autorités politiques ;
• et qui se prononce à chaud.

Le Conseil constitutionnel ne peut pas, contrairement aux juridictions ordinaires, utiliser le temps :

• le temps de l’instruction ;
• le temps de la réflexion qui sépare le délibéré de la lecture de la décision.

Pour le Conseil constitutionnel au contraire, la procédure se caractérise par l’obligation de rendre les décisions sur le siège ainsi que la publication des décisions le jour même.

J’examinerai trois points :

• l’instruction de l’affaire ;
• la séance de jugement ;
• la publication de la décision.

I. L’instruction de l’affaire

1.1. La saisine

• Pour une loi ordinaire, la saisine émane de 60 députés ou de 60 sénateurs ;
• elle est motivée (par opposition à la saisine automatique pour les lois organiques et règlements des assemblées) ;
• le président désigne un rapporteur parmi les membres du Conseil (il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire du président). Son identité est tenue secrète. Le plus souvent il est désigné par anticipation comme pré-rapporteur (ce qui lui permet d’assurer le suivi des travaux parlementaires). Le rapporteur dirige l’instruction.

1.2. L’instruction

Compte tenu des délais et du caractère objectif du contentieux des normes (procès fait à un acte et non entre deux parties), l’instruction est limitée aux actes suivants :

• communication de la saisine au président de la République, au Premier ministre, et aux présidents des deux assemblées ;
• procédure contradictoire avec le Gouvernement, représenté par le secrétaire général du Gouvernement, chargé de défendre la loi, même si c’est une proposition de loi. Cette situation est paradoxale (ex : la proposition de loi organique relative aux lois de finances). En 1986, le président Badinter avait proposé que le rapporteur prenne directement contact avec les rapporteurs des deux assemblées et un représentant des auteurs de la saisine. Cette proposition s’est heurtée à un refus des présidents des deux assemblées.
• envoi d’un questionnaire préparé par le rapporteur avec le service juridique ;
• réunion avec le secrétaire général du Gouvernement à laquelle participent le conseiller technique du SGG, des représentants du cabinet et des directions des ministères intéressés auxquels sont adressées des demandes de précisions, y compris sur les questions soulevées d’office ;
• observations écrites du SGG ;
• communication de ces éléments aux requérants :
  • réplique éventuelle aux arguments du SGG ;
  • nouvelles observations éventuelles de ce dernier.

Il faut noter la possibilité d’intervention d’associations, de groupements professionnels et de particuliers, pour combattre ou défendre la loi. Ces interventions sont qualifiées de « portes étroites » (Vedel) (porte étroite d’accès des citoyens au Conseil).

Ex :
– porte étroite du SNIP^[1] pour les lois de financement de la sécurité sociale ;

– porte étroite de l’AFEP ^[2] pour la loi de modernisation sociale.

1.3. Le rapport et le projet de décision

• Le rapport et le projet de décision sont préparés par le rapporteur avec le concours du secrétaire général, du service juridique (3 personnes) et du service de documentation (3 personnes).
• Le dossier est distribué à tous les membres : il comprend les mémoires et le dossier documentaire avec tous les textes et la jurisprudence applicables (revus par le rapporteur). Le projet de décision est distribué au moins 48 heures avant la séance.
• La délibération est vraiment collégiale, à la différence d’une juridiction où ne connaissent le dossier que le rapporteur, le réviseur et le commissaire du Gouvernement ou l’avocat général.

II. La séance de jugement

• Son déroulement est le suivant :
  • il est d’abord procédé à la lecture du rapport (globalement ou par question). Celle-ci est suivie d’une discussion générale ;
  • la lecture du projet de décision donne lieu à un vote par considérant puis à un vote final sur l’ensemble. La décision est rendue sur le siège.

À titre de comparaison, la plupart des autres Cours constitutionnelles délibèrent en deux temps. En Italie, il y a d’abord une discussion générale et un vote sur le dispositif, puis un examen des motifs de la décision. En Pologne, après le délibéré sur la solution, la rédaction est renvoyée à une séance ultérieure. Aux USA, après un vote sur la solution, la rédaction de la décision est confiée à un membre appartenant à la majorité.

• Le mode de rédaction : la structure de la décision est la suivante :
  • analyse de la disposition contestée (citation ou résumé) ;
  • exposé des griefs dans la décision ;
  • considérants de principe : normes constitutionnelles en jeu et principes applicables ;
  • application de ces principes à la disposition entraînant la censure ou la validation.

III. Publication de la décision

La décision est rendue publique le jour même.

• Elle est notifiée au président de la République, aux présidents des deux assemblées, aux présidents des groupes parlementaires qui ont saisi le Conseil.
• La décision est publiée avec un communiqué de presse. Une conférence de presse est éventuellement organisée par le secrétaire général.
• La diffusion sur internet de la décision, accompagnée du dossier documentaire préparé pour les membres, intervient le jour même.

Celle-ci fait également l’objet d’une publication au Journal officiel, avec les saisines, et les observations du Gouvernement.

Cheminement d’un dossier à la Cour suprême du Canada

Madame Anne Roland
Registraire
Cour suprême du Canada

Introduction

L’objet de cette présentation est le cheminement interne d’un dossier à la Cour suprême du Canada, du dépôt au greffe de la demande d’autorisation d’appel jusqu’à la décision, puis, lorsque l’autorisation est accordée, jusqu’à la décision au fond. Elle vous amènera dans les coulisses de la Cour, où vous serez à même de constater comment l’ensemble du personnel travaille de concert avec les avocats et les juges et joue un rôle crucial dans la progression des dossiers, de l’autorisation à l’appel, puis de l’appel au prononcé de l’arrêt. Les règles de la Cour suprême du Canada tracent les grandes étapes de ce processus ^[1].

I. La demande d’autorisation d’appel

La demande d’autorisation d’appel est traitée en fonction de la date de dépôt ou de l’urgence, selon le cas. Pour qu’une demande soit traitée en priorité, il faut donc parfois présenter une requête en ce sens. Il importe à tout le moins de joindre une lettre couverture attirant l’attention de la Cour sur toute question inhabituelle.

Avant d’attribuer un numéro de dossier, l’agent du greffe vérifie s’il existe un jugement susceptible d’appel, une ordonnance de non-publication ou de mise sous scellé ^[2]. Cette première étape précède l’acheminement de la demande à la salle des dossiers et l’entrée des données du dossier dans le système informatisé de gestion des dossiers, notre SGD (CMS)^[3]. Les dossiers de la Cour sont publics et une grande partie de l’information peut être consultée sur l’Internet à l’adresse www.scc-csc.gc.ca par les avocats, les médias et le public.

Le greffe s’assure ensuite que la demande respecte les exigences des règles de la Cour, en particulier celles de la règle 25 relatives à la forme et de la règle 22 relatives aux parties, c’est-à-dire qu’on vérifie le nom et la qualité de chacune des parties. Lorsque la qualité d’une partie soulève des questions, l’agent du greffe communique avec le demandeur ^[4]. Il inscrit le nom et l’adresse des avocats au dossier. L’avocat du demandeur et les autres parties reçoivent une confirmation écrite du dépôt de sa demande. Notre système de gestion des dossiers la produit automatiquement. La lettre signale tout défaut aux parties, qui doivent y remédier ou expliquer pourquoi elles ne peuvent le faire. Toutefois, en règle générale, les délais courent pour le dépôt de la réponse de l’intimé. La demande n’est présentée à une formation de la Cour qu’une fois remplies les exigences prévues par les règles.

Toute question particulière est portée à l’attention de la registraire, et la correspondance relative à un dossier lui est acheminée et transmise de pair avec une liste de diffusion à la registraire adjointe, à la directrice du greffe, à l’avocate générale et à l’avocate-conseil de la direction du droit, ainsi qu’au chef du greffe. Chaque document doit être dûment vérifié et analysé afin que son traitement, son enregistrement et son aiguillage soient appropriés.

La formation de trois juges de la Cour saisie de la demande d’autorisation traite des requêtes connexes ou accessoires. Par contre, la plupart des autres requêtes interlocutoires sont traitées sur dossier par un des juges de service ou par la registraire selon ce que prévoient les règles. Un calendrier pré-établi détermine qui est de service, dans notre jargon, nous parlons du « juge rota ». Toute requête pouvant être entendue par un juge seul est présentée au juge siégeant alors en chambre. Il appartient au chef du greffe de rassembler la documentation. Il communique avec les parties pour obtenir un consentement ou une réponse par écrit, selon le cas. Toute requête est accompagnée d’une ébauche d’ordonnance. Une fois signée, l’ordonnance est transmise par télécopieur aux parties, puis répertoriée dans le système de gestion des dossiers.

La fonction d’extraction des données de ce système nous permet de produire de façon automatique des rapports de suivi de tous les dossiers. Lorsqu’un demandeur omet de signifier et de déposer tous les documents dans le délai de 60 jours de l’arrêt d’appel prescrit à l’art. 58 de la loi, la règle 64 permet au registraire de lui envoyer un préavis portant que sa demande sera rejetée pour cause de retard s’il n’obtient pas une prorogation de délai d’un juge.

Pendant que le greffe s’assure que le dossier est complet, une copie de tout ce qui a été déposé est acheminé à la direction générale du droit, une autre composante de la Cour, où un avocat en fait l’examen. Les dossiers sont inscrits sur une liste selon la date de dépôt de la demande. Cependant, un tri préliminaire permet de déterminer si une demande doit être traitée en priorité. L’ordre de priorité est le suivant :

affaires urgentes (extradition dont la date est fixée ; dossier dans lequel la Cour a ordonné l’accélération du déroulement de la procédure ; procès dont l’issue dépend du règlement d’une affaire en instance devant la Cour ; dossier connexe à une affaire dont la Cour est déjà saisie ; demande présentée afin qu’une décision soit rendue à l’issue d’une procédure accélérée) ;

• affaires familiales et de garde d’enfant ;
• affaires criminelles ;
• toutes les autres affaires.

L’avocate-conseil contre-vérifie à ce stade la nature de l’ordonnance de non-publication ou de mise sous scellé et rédige une note de service qui est communiquée par courriel au personnel de la Cour, répertoriée dans le système de gestion des dossiers et, finalement, imprimée pour être intégrée au dossier ^[5].

Une fois établi l’ordre de priorité et après le dépôt de la réponse et de la réplique, un avocat de la direction générale du droit prépare pour chacun des dossiers un résumé succinct faisant état de la nature des questions de droit et de l’historique des procédures et donnant un aperçu des faits. Il rédige également à l’intention de la Cour un avis confidentiel plus étoffé analysant si le dossier soulève des questions d’importance nationale, le critère d’accès à la Cour, ou, comme l’a explicité le juge LeBel, l’intérêt général de la question soulevée par le dossier.

Une fois que le conseiller juridique a terminé son travail, conformément à l’art. 43 de la loi et habituellement au début de chaque semaine, le greffe dresse la liste des demandes qui seront présentées cette semaine-là. Les dossiers urgents sont transmis dès qu’ils sont prêts, sans attendre la liste qui peut comprendre de 5 à 20 dossiers ^[6].

De pair avec l’avis de la direction générale du droit, la demande d’autorisation d’appel, la réponse et la réplique, quand il y en a une, sont soumises à une formation de trois juges. La salle des dossiers compile les documents qui seront distribués aux juges par leurs huissiers. La juge en chef établit périodiquement des formations fixes de trois juges, et les revoit selon les besoins, par exemple quand un nouveau juge est nommé. Lorsqu’il y a urgence ou que tous les juges désignés ne sont pas libres, on peut cependant constituer une nouvelle formation. On doit aussi s’assurer qu’aucun motif n’empêche un juge d’entendre une affaire (art. 28 de la Loi sur la Cour suprême) ^[7].

Les demandes sont examinées dans les semaines qui suivent par les juges de la formation saisie. Chaque formation partage avec les autres les décisions proposées, qui peuvent être unanimes ou comporter une dissidence. Si la formation ou une majorité des juges est disposée à faire droit à la demande, elle est inscrite sur la liste B, qui sera soumise à l’examen de la Cour à sa prochaine réunion mensuelle. Si le rejet fait l’unanimité, la formation doit informer les autres juges de la Cour de son intention de rejeter la demande. Le rejet a lieu à moins que, dans un délai donné, l’un des juges ne se dise favorable à l’inscription de l’affaire sur la liste D et à son examen à la réunion mensuelle des juges. En cas de dissidence, l’affaire est inscrite sur une des listes. Lors de la réunion, chacun des juges peut donner son avis, mais la décision définitive appartient à la formation qui a été saisie de la demande.

Dans certains cas, le règlement de l’appel dans une affaire dont la Cour est déjà saisie déterminera le sort réservé à une demande d’autorisation. Celle-ci sera alors inscrite sur la liste C, c’est-àdire mise en attente, et les parties en seront informées.

Avant que le juge qui préside la formation ne signe le jugement, les ébauches des jugements sont vérifiées par le greffe, entre autres pour s’assurer que, le cas échéant, les dépens ont été adjugés et toutes les requêtes connexes ont été traitées.

Quelques jours avant le dépôt au greffe des jugements, qui a lieu en général le jeudi à 9 h 45, on appelle les parties pour les aviser de la date du jugement. Un communiqué de presse général est ensuite envoyé avec la liste des jugements prévus. La demande est accueillie, rejetée ou renvoyée à la Cour d’appel ou au tribunal de première instance ^[8]. Le rejet de la demande met fin à la procédure ^[9].

II. L’appel

Lorsque la demande d’autorisation est accueillie, l’appelant doit trouver un avocat qui exerce dans la région de la capitale nationale (Ottawa et Gatineau) qui agira en qualité de correspondant pour la signification et le dépôt de documents, ainsi que pour le bon déroulement de l’instance. Une date provisoire est fixée pour l’audition de l’appel une fois l’avis d’appel déposé. L’agent du greffe responsable du calendrier répartit les quelque quatre-vingt appels que la Cour entend chaque année à raison de deux appels par jour, sauf dans les affaires où les parties ou les intervenants sont nombreux et les questions soulevées très complexes ^[10]. La direction du greffe envoie à toutes les parties une lettre précisant la date d’audition provisoire et les délais de dépôt. Il appartient ensuite à l’appelant de compléter le dossier dans le délai imparti quant aux principales étapes ^[11].

Outre les différentes requêtes qui peuvent être présentées par la partie adverse lorsque le délai prescrit n’est pas respecté à une étape ou à une autre, la Cour dispose d’un autre moyen pour gérer son rôle. Le greffe établit des rapports périodiques pour assurer le suivi du dossier. Lorsqu’une partie accuse un retard important dans le dépôt des documents, la règle 65 permet de faire rejeter un appel pour retard.

Le chef du greffe coordonne aussi toutes les requêtes dans un dossier d’appel, en particulier les requêtes en intervention et celles présentées pour la formulation de questions constitutionnelles.

Après le dépôt du mémoire de l’intimé, la registraire inscrit l’appel au rôle. Cette liste des appels prêts à être entendus est affichée sur le site Internet de la Cour. Les dates d’audience provisoires y figurent. Le calendrier des audiences est utilisé à l’interne, et des modifications y sont souvent apportées, selon les besoins de la Cour et des parties ^[12].

Une fois que la liste des appels est définitive, la juge en chef décide quels juges entendront chacun des appels. Cette information est confidentielle jusqu’au matin de l’audience. La salle des dossiers judiciaires envoie les dossiers d’appel aux juges par l’intermédiaire de leurs huissiers. La registraire envoie aux parties l’agenda approuvé et un avis d’audition ^[13]. La date d’audition ne peut être modifiée que pour un motif sérieux.

L’audience commence à 9 h 30. Sauf ordonnance contraire, la règle 71 limite strictement la durée des plaidoiries orales en appel. Chacune des parties dispose d’une heure et s’il y a plus d’un appelant ou d’un intimé, l’heure doit être partagée. L’interprétation simultanée est toujours offerte pendant les audiences et le greffe est toujours prêt à répondre aux questions des plaideurs sur le fonctionnement de la salle. Le nom des juges qui siègent est indiqué sur le lutrin.

L’audience est enregistrée sur DVD et, dans presque tous les cas, diffusée (en différé) par la chaîne d’affaires publiques par câble (CPAC). On demande aux avocats de signer un consentement. Les débats à l’audience font aussi l’objet d’une transcription. Le système de vidéo conférence installé dans la salle d’audience est plutôt utilisé pour les rares requêtes plaidées oralement.

III. Les jugements

Après les plaidoiries, les juges se retirent dans la salle de délibérations pour décider de l’issue de l’appel. À tour de rôle et en commençant généralement par le juge plus récemment nommé, chacun donne son opinion. Après délibération, un juge est désigné pour rédiger les motifs. Chaque cabinet de juge a sa propre méthode de travail et les auxiliaires juridiques ^[14] attachés à chaque cabinet assistent le juge dans son travail. Lorsqu’un juge distribue le projet de motifs à ses collègues, la direction générale du droit, responsable de la publication des arrêts de la Cour dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada, en reçoit copie et enclenche le processus de traduction et de révision technique ^[15].

Une copie du projet de motifs est remise à l’arrêtiste en chef qui, de concert avec l’avocate générale, confie le dossier à un avocat et à un jurilinguiste. Dans la mesure du possible, le dossier est confié à l’avocat qui avait analysé la demande d’autorisation d’appel afin d’assurer la continuité.

L’avocat est chargé de la révision technique des motifs de jugement et de la préparation du sommaire conformément aux normes établies pour la publication dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada. Toute modification est indiquée sur la copie papier et signalée au cabinet du juge concerné. Le travail se fait en collaboration avec les auxiliaires juridiques.

Les motifs de jugement sont également transmis au Bureau de la traduction, un service gouvernemental fédéral, en vue de leur traduction par des juristes-traducteurs. Une fois livrée à la Cour, la traduction est attentivement révisée et mise à jour par un jurilinguiste de la direction générale du droit.

Lorsque la date des jugements est fixée par la juge en chef, les correspondants et les parties en sont avisés. Le dépôt a lieu le jeudi ou le vendredi à 9 h 45. Les jugements sont distribués au comptoir ou transmis aux abonnés par la poste, par service de messagerie ou de main à main et bien sûr affichés sur le site Internet de la Cour ^[16].

Une fois rendu, le jugement est attentivement relu par un réviseur technique de la direction générale du droit, qui apporte toute correction nécessaire à la version papier et à la version électronique qui est transmise en ligne à l’imprimeur du Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada. Les réviseurs techniques relisent les épreuves de l’imprimeur.

Conclusion

C’est ainsi que cela se passe derrière les murs de granit de la Cour suprême du Canada : un travail d’équipe intense où chaque étape est intimement liée à la précédente dans le but de fournir un appui de grande qualité aux juges et de servir au mieux les justiciables canadiens.

Les méthodes de travail et le contrôle de constitutionnalité de la Cour constitutionnelle du Congo-Brazzaville

Monsieur Auguste Iloki
Vice-président
Cour constitutionnelle du Congo

Les missions de la Cour constitutionnelle du Congo sont fixées dans la Constitution du 20 janvier 2002. Elles concernent essentiellement le contrôle de constitutionnalité et le contrôle de la régularité des élections et des référendums.

Les conditions de mise en œuvre de ces contrôles figurent d’une part, dans la Constitution et la loi organique n° 1-2003 du 17 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle et d’autre part, dans le règlement intérieur de cette institution adopté le 25 février 2003 et l’ordonnance n° 2003-07 du 20 mai 2003 déterminant l’ordre d’intervention des membres de la Cour constitutionnelle pendant les délibérations.

Dans le cadre de l’exécution des missions constitutionnelles, les membres de la Cour constitutionnelle font preuve d’un certain pragmatisme.
Les stratégies de mise en œuvre des missions de contrôle de constitutionnalité varient suivant la nature de la mission à accomplir : constitutionnalité des lois, constitutionnalité des traités et accords internationaux.

I. Le contrôle de constitutionnalité des lois

La Cour constitutionnelle peut être saisie par le président de la République, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat ou par un tiers des députés ou des sénateurs des lois avant leur promulgation, ou en interprétation des dispositions constitutionnelles.

Elle peut être saisie aussi de la constitutionnalité des lois par tout particulier, soit directement, soit par la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité invoquée devant une juridiction dans une affaire le concernant.

Quel que soit le mode de saisine, les requêtes sont déposées au secrétariat de la Cour où elles sont enregistrées, plus précisément au service juridique, chargé de les recevoir et de fournir toutes informations liées à la procédure devant la Cour constitutionnelle.

A. L’instruction de l’affaire

Le rapporteur nommé par le président de la Cour constitutionnelle instruit l’affaire (art. 26, loi organique n° 01-2003 du 17 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle). Il y procède en collaboration avec les membres de son cabinet.

À ce stade, le travail effectué par le rapporteur est essentiellement individuel, dès lors que tous les membres de la Cour ne sont pas encore impliqués.

Pourtant, le décret n° 2003-235 du 22 août 2003 portant attributions, organisation et fonctionnement du secrétariat général de la Cour constitutionnelle dispose que le service juridique a notamment pour mission de préparer les éléments d’informations nécessaires au rapporteur et de l’assister aussi bien dans la confection du rapport que dans la rédaction du projet de décision.

Le dossier transmis au rapporteur par le secrétariat général comporte l’ordonnance du président de la Cour le désignant en cette qualité et la requête.

Si le dossier est simple, le secrétariat général le transmet en l’état au rapporteur ; si le dossier présente une certaine complexité, le secrétariat général le fait accompagner d’un dossier documentaire.

Dans les deux cas, le rapporteur bénéficie du concours du secrétariat général.

C’est dans ce cadre qu’est effectué le travail collectif de préparation du rapport et du projet de décision soumis pour appréciation aux autres membres de la Cour constitutionnelle.

Chaque membre de la Cour examine le rapport et le projet de décision avec son cabinet et c’est la position retenue qui est défendue au cours de la séance, tenant lieu d’audience, convoquée par le président de l’institution.

B. Les audiences

La tenue des audiences varie selon l’importance des affaires.

1. L’affaire est estimée importante

Les critères essentiels sont la nature de l’affaire ou la représentation des parties par des avocats : les membres de la Cour décident, dans ce cas, de la tenue d’une audience solennelle qui est publique. La presse, écrite et audio-visuelle, n’est pas exclue. Elle est même quelquefois expressément conviée à l’audience.

Dans ces conditions, les membres de la Cour se présentent en costume d’audience.

À l’ouverture de l’audience et à l’appel de l’affaire, c’est l’avocat du demandeur qui plaide le premier, suivi de celui du défendeur qui est généralement l’État dans le contentieux relatif à la conformité des normes à la Constitution.

La loi prévoit la lecture du rapport et éventuellement l’audition des parties ou de leurs conseils (art. 44, al. 3, loi organique n° 01-2003 du 17 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle). Mais la stratégie de la Cour est d’éviter la lecture publique de ce rapport qui contient déjà son point de vue transcrit dans le projet de décision adopté et ce, nonobstant, quelquefois, les vives réclamations publiques des conseils au cours des audiences. La Cour leur répond que, dans l’esprit du législateur, la lecture du rapport a lieu lors du délibéré et n’intéresse donc exclusivement que les membres de la Cour.

À la fin des plaidoiries, le président de la Cour suspend l’audience après avoir annoncé la mise en délibéré de l’affaire.

La délibération, qui commence immédiatement, se déroule à huis clos. Les débats sont alors ouverts entre les membres de la Cour (art. 44, al. 3, loi organique n° 1-2003 du 17 janvier 2003 précitée). Au cours du délibéré, ceux-ci procèdent tantôt à l’examen global des « considérants », tantôt à l’examen de chaque « considérant », selon que l’affaire est simple ou complexe.

La loi ordonne l’ordre des interventions au cours du délibéré. C’est d’abord le conseiller rapporteur qui présente son rapport. Ensuite, est recueillie l’opinion du conseiller le moins âgé, puis les opinions des conseillers plus âgés, en remontant jusqu’au vice-président. Le président opine en dernier lieu. Il fait la synthèse des débats pour aboutir à la proposition de décision dans le sens suggéré par le rapporteur ou dans un autre sens voulu par la Cour.

La décision est adoptée à la majorité des membres présents et votants. Et, en cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. Cependant, dans la pratique, la Cour adopte ses décisions par consensus.

La Cour constitutionnelle rend sa décision déjà mise en forme, dès la reprise de l’audience publique qui est, après quoi, levée.

Dans certains cas, une conférence de presse est immédiatement tenue par le secrétaire général.

2. L’affaire présente un intérêt moindre

Il n’est pas organisé d’audience solennelle. Néanmoins, une réunion des membres de la Cour, tenant lieu d’audience, est convoquée ; une discussion du rapport et du projet de décision est engagée, à l’issue de laquelle sont adoptés le rapport et le projet de décision.

Dans les deux cas envisagés ci-dessus, après la saisie informatique par le secrétariat général de la Cour, la décision est soumise pour signature à chaque conseiller, au vice-président et au président de la Cour, qui vérifient le respect des observations des membres de la Cour relativement au fond et à la forme. Elle est ensuite notifiée aux parties intéressées et adressée au secrétariat général du Gouvernement pour publication au Journal officiel.

La tenue de l’audience donne lieu à l’établissement, par le secrétaire général, d’un procèsverbal qui n’est pas publié.

Des difficultés sont toutefois apparues en ce qui concerne les stratégies de mise en œuvre des missions de la Cour relatives à la constitutionnalité des traités et des accords internationaux.

II. Le contrôle de constitutionnalité des traités et accords internationaux

Le pouvoir de contrôle de la constitutionnalité des traités et des accords internationaux résulte de l’article 146 alinéa 1er de la Constitution du 20 janvier 2002 qui dispose : « La Cour constitutionnelle est chargée du contrôle de la constitutionnalité des lois, des traités et des accords internationaux ». Il est repris à l’article 2 alinéa 1er de la loi n° 01-2003 du 17 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle.

Alors que les missions de contrôle de constitutionnalité des lois ne posent pas de problème spécifique, il en est autrement en ce qui concerne les traités et accords internationaux.

En effet, l’article 6 (nouveau) de la loi n° 17-99 du 15 avril 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n° 025-92 du 20 août 1992 et de la loi n° 30-94 du 18 octobre 1994 portant organisation et fonctionnement de la Cour suprême dispose :

• « La Cour suprême peut être consultée par le Gouvernement sur les projets de règlement et sur toutes les questions pour lesquelles son intervention est prévue par la Constitution ou la loi.
• « La Cour suprême donne également un avis sur toutes les questions qui lui sont soumises par le président de la République, les membres du Gouvernement et les membres du bureau du Parlement.
• « La Cour suprême peut ainsi être consultée sous réserve de trois conditions :
  • 1) que les dispositions légales ou réglementaires, qui régissent la matière, n’y fassent pas obstacle ;
  • 2) que l’autorité investie du pouvoir de décider ne se considère pas liée par la proposition ou l’avis formulé ;
  • 3) que l’autorité qui saisit la Cour suprême, à l’exception du président de la République et du bureau du Parlement, soit compétente sur la question sur laquelle elle souhaite obtenir l’avis de la Cour suprême ».

Aux termes de l’article 73 de l’Acte fondamental du 24 octobre 1997 : « Pendant la période de transition, la Cour suprême assure le contrôle de la conformité des lois, des traités et des accords internationaux au présent Acte fondamental ».

Se fondant sur ces dispositions, la Cour suprême rendait des avis en matière de constitutionnalité des traités et accords internationaux, avant la mise en place de la Cour constitutionnelle, dans le cadre de l’exercice de sa compétence d’emprunt.

À la suite de l’installation de la Cour constitutionnelle, le Premier président de la Cour suprême, se basant sur l’article 66 de la loi n° 1-2003 du 17 janvier 2003 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, transmettait au président de ladite Cour les dossiers des affaires pendantes devant la Cour suprême dont elle était auparavant saisie en sa qualité de juge constitutionnel.

Aux termes de cet article 66 en effet : « Les dossiers dont est saisie la Cour suprême siégeant en matière constitutionnelle et sur lesquels elle n’a pas statué sont immédiatement transmis à la Cour constitutionnelle, dès son installation ».

Ainsi, la Cour suprême transmettait à la Cour constitutionnelle, les dossiers qui avaient pour objet le contrôle de constitutionnalité aux fins de ratification des conventions internationales.

Il résulte des débats au sein de la Cour constitutionnelle à ce sujet, que les membres de la Cour constitutionnelle ont, par consensus, reconnu la compétence de leur institution en matière de contrôle de constitutionnalité des traités et accords internationaux avant l’examen, par le Parlement, des projets de lois autorisant leur ratification.

En raison de sa jeunesse, la Cour constitutionnelle n’a pas encore été confrontée à tous les cas qui justifieraient sa saisine. Elle n’a donc pu encore déployer toutes ses stratégies de mise en œuvre de ses missions de contrôle de constitutionnalité. Celles-ci ne peuvent en effet être développées que par la pratique, à l’occasion de l’examen du contentieux en matière de contrôle de constitutionnalité des lois et peut-être à l’avenir, dans le domaine du contrôle de la constitutionnalité des traités et accords internationaux, étant donné que la Cour constitutionnelle envisage la situation actuelle avec optimisme.

Les méthodes de travail du Conseil constitutionnel algérien en matière de contrôle de conformité et de constitutionnalité

Monsieur Khaled Dhina
Membre
Conseil constitutionnel algérien

De création relativement récente (Constitution du 23 février 1989), le Conseil constitutionnel algérien est actuellement régi par les dispositions de la Constitution révisée et adoptée par référendum le 28 novembre 1996, voilà maintenant neuf ans, jour pour jour. Cette révision a touché notamment la composition du Conseil (qui passe de sept à neuf membres, avec la représentation de deux nouvelles institutions que sont le Conseil de la Nation ou Sénat et le Conseil d’État) ainsi que l’élargissement du droit de saisine au président du Conseil de la Nation.

Il est opportun d’observer, d’ores et déjà, que le Conseil constitutionnel n’est pas intégré au pouvoir judiciaire. Il s’agit d’une institution de contrôle ^[1] véritablement autonome et totalement indépendante des autres pouvoirs constitués. Il est chargé de veiller au respect de la Constitution ^[2].

Outre ses attributions relevant du domaine consultatif ^[3] et celles ayant trait au contrôle de la régularité des opérations électorales ^[4], le Conseil constitutionnel est investi du pouvoir de contrôle de constitutionnalité et de conformité à la Constitution de certains textes. Un pouvoir dont l’exercice est étroitement lié au mécanisme constitutionnel de saisine, qui s’exerce dans le cadre de dispositions constitutionnelles ^[5] et de règles de fonctionnement de l’institution, déterminées par le Conseil constitutionnel et contenues dans son règlement du 28 juin 2000.

Ainsi, et conformément au programme arrêté pour ce cinquième séminaire des correspondants nationaux de l’ACCPUF, nous nous limiterons, dans cette intervention à la présentation des règles et méthodes observées par le Conseil constitutionnel en matière de contrôle de conformité et de constitutionnalité.

La saisine étant incontestablement la pierre angulaire du contrôle de conformité et de constitutionnalité, nous axerons notre intervention sur ses caractéristiques, les modalités d’examen de son objet ainsi que la sanction qui lui est réservée.

I. Caractéristiques de la saisine

1) Le droit de saisine, en matière de contrôle de conformité et de constitutionnalité est réservé exclusivement au président de la République, au président de l’Assemblée populaire nationale et au président du Conseil de la Nation.

Le champ de contrôle s’étend aux lois organiques, au règlement intérieur de chacune des deux chambres (Assemblée populaire nationale et Conseil de la Nation), aux traités, lois et règlements.

La saisine, dite facultative, peut être indistinctement activée par l’une des trois autorités, il en est autrement de la saisine obligatoire.

En effet, la saisine a un caractère obligatoire dès qu’il s’agit de lois organiques, du règlement de l’une des deux chambres ainsi que de leurs éventuels amendements. Celle-ci est mise en mouvement par le président de la République.

2) Il est intéressant de noter que, si le Constituant a relativement limité le droit de saisine aux trois autorités nationales susvisées, il a adopté un système, assez original voire complexe, combinant le contrôle a priori (sanctionné par un avis si le texte soumis au contrôle n’est pas encore rendu exécutoire) et le contrôle a posteriori (sanctionné par une décision si le texte soumis au contrôle est déjà rendu exécutoire) ^[6].

3) La saisine obligatoire qui concerne les lois organiques ainsi que les règlements intérieurs des deux chambres du Parlement, porte sur l’ensemble du texte soumis au contrôle. Il s’agit dans ce cas d’un contrôle de conformité à la Constitution.

La saisine facultative qui concerne les traités, lois et règlements, porte, tel que précisé dans la lettre de saisine, sur une ou plusieurs dispositions du texte soumis au contrôle. Il s’agit dans ce cas d’un contrôle de constitutionnalité.

4) La saisine est introduite par une lettre qui en précise l’objet et le cadre d’intervention, adressée au président du Conseil constitutionnel. La lettre est accompagnée du texte soumis au contrôle.

Le droit de saisine, de par la position adoptée par le Conseil, est strictement personnel et ne peut être délégué.

La lettre de saisine est impérativement, sous peine d’irrecevabilité, signée par l’autorité constitutionnellement habilitée à saisir le Conseil.

5) La saisine du Conseil constitutionnel est réputée irrévocable. En effet, une fois saisi, le Conseil poursuit la procédure jusqu’à son terme ^[7].

La saisine en matière de contrôle a priori, a pour effet immédiat de suspendre le délai de promulgation du texte soumis à examen.

6) Le principe de l’autosaisine n’étant pas admis en l’état actuel du système de contrôle institué par le Constituant, le Conseil semble donc destiné à se cantonner dans une position statique.

Cependant, au cours de la dernière décennie, le Conseil a adopté une attitude dynamique, à deux reprises. Cette attitude s’est manifestée à travers l’utilisation d’une technique que je dénommerais « provocation de la saisine » dans le premier cas, et une autre que l’on pourrait qualifier « d’autosaisine accessoire à la saisine principale » dans le second cas.

Le premier cas est illustré par la réaction du Conseil constitutionnel à la suite à la promulgation d’une ordonnance du 19 juillet 1995 ^[8], introduisant la condition de joindre à la déclaration de candidature à la présidence de la République, un certificat de nationalité algérienne du conjoint du candidat. Dans une déclaration rendue publique le 25 juillet 1995, le Conseil constitutionnel a rappelé la disposition, contenue dans sa décision rendue le 20 août 1989 relative à la loi électorale, et a déclaré une telle condition non conforme à la Constitution.

Cette déclaration a eu pour effet de provoquer la saisine du Conseil constitutionnel, le 29 juillet 1995, par le président de la République, pour l’examen de la disposition incriminée de l’ordonnance en question. Celle-ci a été sanctionnée par une décision adoptée le 6 août 1995.

Le second résulte de la faculté que s’est octroyée le Conseil constitutionnel, par son avis n° 12/A.L/CC/01 du 13 janvier 2001 ^[9], d’étendre le champ de la saisine lorsque le contrôle de constitutionnalité d’une disposition implique l’examen d’autres dispositions. En effet, dans le cadre d’une saisine portant sur le statut de membre du Parlement, le Conseil constitutionnel s’est octroyé la possibilité d’apprécier les dispositions pour lesquelles il n’était pas saisi mais qui avaient un lien avec l’objet de la saisine.

Il s’agit là, à notre sens, d’une véritable autosaisine, ne pouvant évidemment s’exercer, qu’accessoirement par élasticité de la saisine « mère ».

Parallèlement à la saisine « classique » ayant pour objet l’examen de la constitutionnalité d’un texte, il existe un autre type de saisine, ayant pour objet l’interprétation de dispositions constitutionnelles.

Dans ce cadre, le Conseil a été saisi par le président de la République en vue de l’interprétation de dispositions constitutionnelles. Cette demande, estimée recevable, a été sanctionnée par un mémoire en interprétation ^[10].

Cependant cette faculté de saisir le Conseil constitutionnel, en vue de l’interprétation de dispositions constitutionnelles, est admise exclusivement pour le président de la République, en sa qualité de garant de la Constitution. Ainsi, des saisines en interprétation, émanant des présidents de l’une ou l’autre chambre parlementaire ne seront pas recevables.

II. Modalités d’examen du texte objet de la saisine

1) Une fois réceptionnée, la lettre de saisine est enregistrée aussitôt, à la diligence du secrétaire général du Conseil, dans le registre des saisines. Accusé de réception en est donné.

Le Conseil constitutionnel dispose, dans tous les cas de saisine, d’un délai de vingt jours pour rendre, selon le cas, son avis ou sa décision. La date portée sur l’accusé de réception de la saisine constitue le point de départ de ce délai.

2) Concernant la saisine obligatoire (lois organiques notamment), le Conseil constitutionnel se prépare bien avant la réception de la requête par le suivi attentif du cheminement du texte attendu, à travers les différentes étapes de la procédure législative, ainsi que les débats publics (partisans, associatifs, médiatiques et autres) et parlementaires, qu’il suscite. Des dossiers documentaires sont également confectionnés. Il s’agit en fait d’une véritable veille législative.

3) Dès l’enregistrement de la lettre de saisine, le président du Conseil constitutionnel désigne parmi les membres du Conseil, un rapporteur qui s’attèle à l’instruction du dossier.

Le membre rapporteur, agissant en véritable investigateur, est habilité à recueillir toutes les informations et documents afférents au dossier de saisine, avec la possibilité de consulter en cas de besoin un expert de son choix.

À l’issue de l’instruction, le membre rapporteur remet au président du Conseil et à chacun des membres du Conseil ainsi qu’au secrétaire général, copie du dossier de saisine, accompagné d’un rapport et, selon le cas, d’un projet d’avis ou de décision.

4) Le Conseil se réunit alors sur convocation de son président ou en cas d’empêchement par un membre qu’il aura désigné. Le Conseil ne peut valablement statuer qu’en présence d’au moins sept de ses neuf membres.

Les délibérations du Conseil sont tenues secrètes et se déroulent toujours à huis clos. Elles portent sur l’ensemble des aspects de la saisine, qu’ils soient de forme, de procédure ou de fond, ainsi que sur la forme et le contenu définitifs de l’avis ou de la décision.

Même si, généralement, l’acte sanctionnant la saisine est rendu au terme d’un consensus, souvent atteint difficilement, la règle d’adoption demeure celle du vote à la majorité des membres présents avec voix prépondérante pour le président du Conseil ou, le cas échéant, le président de séance.

Le vote des membres est strictement personnel et ne peut en aucune manière s’exercer par procuration.

5) Le secrétariat des séances de délibération est assuré à la diligence du secrétaire général qui prépare les réunions du Conseil. La présence de ce dernier aux séances de délibérations se limite à la tenue du plumitif des séances dans lequel sont consignés les débats et toutes les opinions développées par les membres. Le secrétaire de séance ne prend, évidemment, pas part aux débats et encore moins au vote.

Les procès-verbaux des séances du Conseil sont signés par les membres, seuls habilités à les consulter, et le secrétaire de séance.

6) Le droit de saisine étant, à ce jour, limité aux autorités déjà citées, et en l’absence de parties, la procédure d’examen de la saisine n’obéit pas au principe du contradictoire.

Quant aux opinions dissidentes, si elles peuvent être exprimées librement à l’occasion des séances de délibération et sont consignées dans les procès-verbaux de celles-ci, elles ne peuvent être, en vertu de la rigoureuse règle du secret des délibérations, ni publiées, ni exprimées publiquement.

7) Le contrôle de conformité et de constitutionnalité vise essentiellement : à s’assurer qu’aucune disposition ou principe constitutionnels ne sont heurtés dans leur lettre, leur objet et leur esprit ; à veiller au respect de la séparation des pouvoirs et de la répartition de leurs domaines de compétence ; ainsi qu’à la protection et la promotion des droits individuels et collectifs.
Si le Conseil constitutionnel, pour fonder ses avis et décisions, a délibérément restreint, pendant pr
ès de douze ans, son « bloc de constitutionnalité » à la Constitution – stricto sensu –, il a fini par l’étendre au préambule de la Constitution, à la faveur d’un avis rendu le 3 avril 2002, à l’occasion d’un projet de révision de la Constitution ^[11].

III. La sanction de la saisine et ses effets

1) À l’issue de leur examen, les saisines du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de conformité et de constitutionnalité, sont sanctionnées par deux types d’actes que sont l’avis et la décision.

En effet, lorsque le contrôle intervient avant que le texte soumis à examen ne soit rendu exécutoire, le Conseil sanctionne la saisine par un avis. Il s’agit donc d’un contrôlea priori qui s’effectue avant l’entrée en vigueur du texte objet de la saisine.

Inversement, si le contrôle porte sur un texte déjà promulgué et mis à exécution, la saisine est sanctionnée par une décision. Il s’agit là d’un contrôlea posteriori qui s’effectue alors même que le texte objet de la saisine a été déjà mis à exécution.

2) L’avis et la décision sont identiques sans distinction particulière sur le plan de la forme.

Ils comportent tous deux un titre d’identification mentionnant le numéro d’enregistrement de l’acte, la date de son adoption ainsi que son objet.

Leur contenu débute par des visas se rapportant à l’origine et la date de la saisine, ses références d’enregistrement, son objet ainsi que les dispositions constitutionnelles et le règlement fixant les règles de fonctionnement du Conseil constitutionnel.

Les visas sont suivis des motifs ou considérants, qui traitent à la fois de la recevabilité de la saisine, de la procédure d’élaboration et d’adoption du texte objet de saisine et bien entendu du fond.

Les considérants développent des raisonnements juridiques et annoncent le dispositif de l’acte dont ils constituent le fondement. Le dispositif est structuré en articles disant essentiellement que telle ou telle disposition du texte soumis à contrôle est constitutionnelle ou non.

L’avis et la décision se terminent par l’indication des dates de séances de délibération, l’ordre de publication au Journal officiel, ainsi que les signatures des membres du Conseil présents.

3) Par ses décisions ou avis, le Conseil déclare le texte et/ou les dispositions soumis à contrôle, selon le cas, conformes (ou constitutionnels), partiellement ou totalement non conformes (ou inconstitutionnels) et éventuellement conformes (ou constitutionnels) sous réserve.

En matière de contrôle de conformité d’une loi organique, lorsque le Conseil déclare qu’une disposition n’est pas conforme à la Constitution et qu’elle ne peut être séparée des autres dispositions, la loi objet de saisine ne peut être promulguée ^[12].

Si la disposition déclarée non conforme n’est pas en même temps déclarée inséparable de l’ensemble de la loi, le président de la République peut soit promulguer la loi distraite de cette disposition, soit en faire retour au Parlement pour nouvelle lecture. La disposition amendée est soumise à nouveau à l’appréciation du Conseil ^[13].

En matière de contrôle de conformité des règlements intérieurs des deux chambres du Parlement, lorsque le Conseil déclare une disposition non conforme à la Constitution, celle-ci ne peut être mise en application par la chambre concernée ^[14].

Les traités, accords et conventions déclarés inconstitutionnels ne peuvent être ratifiés ^[15].

En matière de contrôle a posteriori, lorsque le Conseil juge telle disposition législative ou réglementaire inconstitutionnelle, elle perd tout effet du jour de la décision ^[16]. Peut se poser alors un problème de droits acquis résultant de l’application de la disposition depuis son entrée en vigueur.

En matière de contrôle préalable d’une loi ordinaire (saisine facultative), si le Conseil déclare inconstitutionnelle la disposition dont il est saisi et constate que celle-ci est inséparable du texte objet de la saisine, ce dernier est renvoyé au saisissant ^[17].

4) Le Conseil constitutionnel utilise également la technique de conformité sous réserve, appelée aussi réserve d’interprétation, qui consiste à déclarer une disposition constitutionnelle, à la condition de se conformer rigoureusement à l’interprétation exposée par le Conseil dans les considérants de l’avis ou de la décision ^[18].

Le Conseil a également eu recours à la technique de reformulation, qui consiste à réécrire une disposition afin de la rendre plus précise ou moins ambiguë et la soustraire à une inévitable déclaration d’inconstitutionnalité ^[19].

Cette dernière technique a cependant valu au Conseil de sévères critiques. Leurs auteurs reprochant au Conseil de s’installer ainsi dans le rôle d’une troisième chambre parlementaire informelle.

5) L’avis ou la décision, dès leur signature et enregistrement, sont notifiés au président de la République et également suivant l’auteur de la saisine, au président de l’Assemblée populaire nationale ou au président du Conseil de la Nation.

Ils sont transmis au secrétaire général du Gouvernement aux fins de publication au Journal officiel. Ils sont publiés en même temps que le texte déclaré conforme, constitutionnel ou amputé des dispositions inconstitutionnelles.

6) L’avis et la décision sont archivés et conservés par les soins du secrétaire général conformément à la législation en vigueur.

7) Se fondant sur l’article 168 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de rappeler ^[20] que ses décisions sont définitives, immédiatement exécutoires et s’imposent à l’ensemble des pouvoirs publics. Elles ont par conséquent autorité de la chose jugée et s’imposent aux autorités législatives, exécutives et judiciaires.

Le Conseil constitutionnel a également précisé, dans un autre considérant, que ses décisions produisent continuellement leurs effets aussi longtemps que la Constitution n’aura pas été révisée et aussi durablement que les motifs qui fondent leur dispositif n’auront pas disparu ^[21].

Conclusion

Pour conclure, je voudrais souligner que la spécificité du Conseil constitutionnel algérien réside dans le fait que si ses missions sont déterminées par la Constitution, le Constituant, dans un souci évident d’indépendance de l’institution, a expressément attribué à celui-ci, la prérogative de fixer ses règles de fonctionnement, empêchant ainsi le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif de participer à la création de ces règles.

Néanmoins, si cette spécificité par laquelle le Conseil s’affirme comme étant son propre législateur, caractérise le contrôle de conformité et de constitutionnalité, il en est autrement du contrôle en matière électorale, pour lequel une loi organique portant régime électoral vient « s’installer » entre les dispositions constitutionnelles et le règlement fixant les règles de fonctionnement du Conseil.

Le règlement fixant les règles de fonctionnement du Conseil peut, dès lors, être enrichi régulièrement par l’apport de sa propre jurisprudence.

Enfin, et à titre d’illustration, il convient d’observer qu’en matière de contrôle de conformité et de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a rendu, de sa création en 1989 jusqu’à la révision de la Constitution en novembre 1996, trois avis et cinq décisions (huit saisines en sept ans et demi) ; alors que, de novembre 1996 jusqu’à ce jour, elle a rendu 21 avis et une décision (22 saisines en neuf ans). Cette sensible augmentation des saisines est due, principalement, à l’introduction du contrôle préalable obligatoire des lois organiques.

Cependant, il est certain que si le droit de saisine venait à être élargi à d’autres acteurs (minorités parlementaires et éventuellement citoyens par voie d’exception), il s’exercerait essentiellement dans le cadre du contrôle facultatif et augmenterait considérablement la charge de travail du Conseil constitutionnel.

La procédure de règlement des recours par la Cour constitutionnelle du Bénin

Madame Marcelline GBEHA-AFOUDA
Secrétaire générale
Cour constitutionnelle du Bénin

Introduction

La Constitution de la République du Bénin du 11 décembre 1990 est l’expression de la volonté du peuple béninois de s’opposer radicalement à tout régime politique fondé sur l’arbitraire, la dictature, l’injustice, la corruption, la confiscation du pouvoir et le pouvoir personnel. On y lit la détermination du peuple à créer un État de droit et de démocratie pluraliste dans lequel les droits fondamentaux de l’homme, les libertés publiques, la dignité de la personne humaine et la justice sont garantis, protégés et promus.

Le titre premier de la Constitution intitulé « De l’État et de la souveraineté », à l’article 3, affirme que :

« La souveraineté nationale appartient au Peuple (…). La souveraineté s’exerce conformément à la présente Constitution qui est la loi suprême de l’État. Toute loi, tout texte réglementaire et tout acte administratif contraires à ses dispositions sont nuls et non avenus. En conséquence, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour constitutionnelle contre les lois, textes et actes présumés inconstitutionnels. »

Le fondement de la détermination du peuple se trouve donc dans cette disposition de la Constitution qui accorde à tout citoyen le droit de saisir la haute juridiction constitutionnelle lorsqu’il estime qu’une norme ou un acte est contraire à la Constitution.

Les élections libres, transparentes et crédibles étant le socle d’une démocratie apaisée, le législateur, à la suite du constituant, accorde également au citoyen le droit de saisir la Cour constitutionnelle dans des conditions déterminées.

Comment saisir la Cour ? Que fait la Cour après sa saisine pour donner suite aux préoccupations du citoyen requérant ? En d’autres termes, quelle est la procédure de règlement des recours par la Cour constitutionnelle ? Ce sont les questions auxquelles nous essayerons de répondre.

I. La saisine de la Cour

A. Le contrôle de constitutionnalité

La Cour constitutionnelle peut être saisie par le président de la République, le président de l’Assemblée nationale, les présidents de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication et du Conseil économique et social, toute association non gouvernementale de défense des droits de l’homme, toute association, tout citoyen.

Elle est aussi saisie par la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité soulevée devant une juridiction.
Une simple lettre suffit à saisir la Cour constitutionnelle. Toutefois, pour être valable, la requête émanant d’une organisation non gouvernementale, d’une association ou d’un citoyen doit comporter ses noms, prénoms, adresse précise et signature ou empreinte digitale. Il est également demandé aux associations d’avoir à prouver leur capacité à ester en justice.

Les recours sont déposés au secrétariat administratif de la Cour. Après leur enregistrement, de façon chronologique avec indication de l’heure de leur dépôt, ils sont soumis au visa du secrétaire général avant d’être présentés au président de la Cour constitutionnelle pour désignation d’un rapporteur (art. 21 du décret n° 94-012 du 26 janvier 1994). Le recours est alors photocopié avec les pièces jointes s’il en existe. La photocopie est transmise au conseiller rapporteur désigné, tandis que l’original est gardé par le secrétariat général.

Le rapporteur procède à l’instruction de l’affaire afin d’établir un rapport et un projet de décision à soumettre à la Cour. Il dispose de pouvoirs d’investigation très étendus et dirige presque exclusivement la procédure. Son rôle et la nature secrète de l’instruction confèrent à cette procédure les caractéristiques d’une procédure de type inquisitorial. Cependant, la possibilité pour les parties de se faire assister par « toute personne physique ou morale compétente autorisée à déposer des mémoires écrits » constitue un tempérament. Il en est de même de l’opportunité qui est donnée aux parties, et plus particulièrement, les mis en cause, de s’expliquer sur les griefs formulés contre elles. Dans certains cas, elles sont appelées à produire des observations, notamment en matière de violation des droits de la personne.

Le rapporteur peut également, dans le cadre de l’instruction du recours, effectuer des transports sur les lieux pour y faire des constatations ou procéder à des auditions. Il se fait aider dans cette tâche par le service juridique de la Cour. Dès qu’il estime avoir accompli tous les actes nécessaires et qu’il juge son rapport et son projet de décision prêts, il les dépose au secrétariat général.

Le rapport finalisé, déposé au secrétariat général par le conseiller rapporteur, est reproduit avec toutes les autres pièces du dossier, par les soins du secrétaire général en autant d’exemplaires qu’il y a de conseillers. Il est communiqué aux autres membres de la Cour plusieurs jours avant la séance plénière qui se réunit sur convocation du président. Au cours de ladite séance, le rapport est lu par le rapporteur. Le projet de décision est également lu, amendé et corrigé par des conseillers.

Les parties ont accès au procès par écrit, en ce sens qu’elles peuvent fournir à la Cour des renseignements complémentaires à la requête ou des documents devant lui permettre de rendre sa décision. Les débats ne sont pas publics. Seuls les conseillers membres de la Cour délibèrent sur les recours. Toutefois, le secrétaire général assiste, sans voix délibérative, aux séances de la Cour (art. 3 du décret n° 94-012 du 26 janvier 1994 sur le secrétariat général). Les décisions sont prises à la majorité simple des participants. L’abstention n’est pas admise lors d’un vote (art. 21 al. 4 et 5 du règlement intérieur). Mais, il faut signaler que depuis 1998, le consensus a toujours prévalu dans la prise de décision de la Cour.

La Cour constitutionnelle du Bénin ne publie pas les résultats des votes. Les membres de la Cour peuvent avoir des opinions divergentes lors de l’examen d’un recours. Celles-ci ne sont pas mentionnées dans la décision, mais figurent au procès-verbal d’audience qui est gardé secret.

Après correction et amendement, le projet de décision devient la décision définitive de la Cour. Le secrétaire général lui affecte un numéro double. Les numéros des décisions de contrôle de conformité sont précédés des lettres DCC (c’est-à-dire, Décision de Contrôle de Conformité), suivies de l’année : ex. décision DCC 05-120.

B. Les recours électoraux

Le circuit d’une saisine en matière électorale est quasi identique à celui d’une saisine ordinaire. Le greffe réceptionne et enregistre tous les recours, de façon chronologique avec l’indication de l’heure de leur dépôt. Les recours sont ensuite soumis au visa du secrétaire général avant présentation au président de la Cour constitutionnelle. Le président désigne un rapporteur et confie l’examen de la requête à l’une des sections. Les courriers retournent au greffe. Les requêtes sont affectées d’un second numéro qui désigne la nature du recours que l’on fait suivre du sigle EL (Élections Législatives) ou EL-P (Élection Présidentielle). Le recours est alors photocopié avec les pièces jointes s’il en existe. La photocopie est transmise au conseiller rapporteur désigné par le président tandis que l’original est gardé au niveau du secrétaire général.

L’instruction se fait de manière différente selon qu’il s’agit d’une élection législative ou d’une élection présidentielle.

En ce qui concerne les élections législatives, le secrétaire général de la Cour informe sans délai l’Assemblée nationale des requêtes dont la haute juridiction est saisie (art. 56 al. 3 de la loi organique).

Conformément aux dispositions de l’article 58 de la loi organique : « La Cour forme en son sein deux sections composées chacune de trois membres désignés par le sort (…) » ; « Dès réception d’une requête, le président en confie l’examen à l’une des sections et désigne un rapporteur, qui peut être choisi parmi les rapporteurs adjoints » (art. 59 de la loi organique).

Les sections instruisent les affaires dont elles sont chargées et peuvent, le cas échéant, ordonner une enquête et se faire communiquer tous documents et rapports ayant trait à l’élection. Le membre de l’Assemblée nationale dont l’élection est contestée en est informé, ainsi que, le cas échéant, son remplaçant. La section leur impartit un délai pour prendre connaissance de la requête et des pièces au secrétariat de la Cour et produire leurs observations écrites. Dès réception de ces informations ou à l’expiration du délai imparti pour les produire, l’affaire est rapportée devant la Cour qui statue par une décision avant dire droit sur l’opportunité d’un transport sur les lieux en vue de constatations matérielles et d’auditions de témoins. Le procès-verbal, dressé par le rapporteur après exécution de la décision avant dire droit, est communiqué aux intéressés qui ont un délai de trois mois pour déposer leurs observations écrites. Un rapport définitif, qui analyse les moyens soulevés et énonce les points à trancher, est déposé au secrétaire général.

En matière d’élection présidentielle, l’instruction des recours est faite comme en matière de saisine ordinaire. La saisine en cette matière n’est ouverte à tous les citoyens que pour les contentieux de la liste électorale et de la campagne électorale, ainsi qu’aux candidats en cas de refus d’enregistrement ou de contestation de leur candidature. La Cour procède à toutes les investigations nécessaires et statue. Les recours ne sont pas communiqués aux candidats pour observations.

La décision est rendue dans les mêmes conditions que pour les recours en matière de contrôle de constitutionnalité ou d’élections législatives. Le numéro de la décision rendue en la matière est précédée des lettres EL-P et du millésime de l’année (ex. Décision EL-P 01-010).

II. La notification et la publication des décisions de la Cour

Les décisions de la Cour prennent effet à compter de leur prononcé (art. 23 al. 2 du règlement intérieur). Elles sont donc immédiatement notifiées aux requérants et à toutes les parties et autorités intéressées par les soins du secrétaire général. Les requérants reçoivent notification à l’adresse inscrite sur la requête initiale ou à l’adresse indiquée à la Cour au cours de la procédure.

En ce qui concerne la publication, il y a lieu de dire qu’aux termes des dispositions de l’article 23 du règlement intérieur de la Cour :

« Les décisions de la Cour constitutionnelle sont publiées auJournal officiel ou dans un journal d’annonces légales. »

À cet effet, une lettre de demande de publication au Journal officiel est adressée au directeur de l’Imprimerie nationale au plus tard dans les quarante-huit heures qui suivent la signature de la décision. Mais, en général, la publication n’intervient que dans un délai moyen de quinze jours.

Les règles de procédure applicables à l’activité juridictionnelle de la Cour constitutionnelle de Roumanie

Madame Claudia Miu
Premier magistrat-assistant
Cour constitutionnelle de Roumanie

La compétence de la Cour constitutionnelle est réglementée par la Constitution et par la loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle ^[1].

En vertu des dispositions de l’article 146 de la Constitution, la Cour constitutionnelle bénéficie d’attributions assez étendues.

a) Elle se prononce sur la constitutionnalité des lois, avant leur promulgation, sur saisine du président de la Roumanie, du président de l’une des chambres, du Gouvernement, de la Haute Cour de Cassation
et de Justice, de l’avocat du peuple, de 50 députés ou de 25 sénateurs au moins, ainsi que d’office, sur les initiatives de révision de la Constitution.

b) Elle se prononce sur la constitutionnalité des traités ou des autres accords internationaux, sur saisine du président de l’une des deux chambres, de 50 députés au moins ou de 25 sénateurs au moins.

c) Elle se prononce sur la constitutionnalité des règlements du Parlement, sur saisine du président de l’une des chambres, d’un groupe parlementaire ou de 50 députés au moins ou 25 sénateurs au moins.

d) Elle statue sur les exceptions d’inconstitutionnalité des lois et des ordonnances, soulevées devant les instances judiciaires ou d’arbitrage commercial ; l’exception d’inconstitutionnalité peut être directement soulevée par l’avocat du peuple.

e) Elle statue sur les conflits juridiques de nature constitutionnelle entre les autorités publiques, sur demande du président de la Roumanie, du président de l’une des deux chambres, du Premier ministre ou du président du Conseil supérieur de la magistrature.

f) Elle veille au respect de la procédure d’élection du président de la Roumanie et confirme les résultats du suffrage.

g) Elle constate l’existence des circonstances qui justifient l’intérim dans l’exercice de la fonction de président de la Roumanie et communique ses constatations au Parlement et au Gouvernement.

h) Elle donne un avis consultatif sur la proposition de suspension du président de la Roumanie de sa fonction.

i) Elle veille au respect de la procédure pour l’organisation et le déroulement du référendum et en confirme les résultats.

j) Elle vérifie si les conditions sont réunies pour l’exercice de l’initiative législative par les citoyens.

k) Elle tranche des contestations ayant pour objet la constitutionnalité d’un parti politique.

l) Elle remplit d’autres attributions prévues par la loi organique de la Cour.

En vertu de cette dernière disposition constitutionnelle, la loi organique a doté la Cour constitutionnelle d’une nouvelle attribution relative à la révision de la Constitution : la Cour constitutionnelle doit se prononcer, d’office, dans un délai de 5 jours à compter de cette révision. Si sa décision constate la méconnaissance des dispositions constitutionnelles relatives à la révision, elle est envoyée au Parlement qui procédera à la rectification de la loi de révision de la Constitution afin de la rendre conforme à la décision de la Cour constitutionnelle.

La nature différente des attributions de la Cour constitutionnelle suppose une certaine diversité des procédures, nécessaire à la réalisation de son activité.

Des dispositions à caractère procédural sont mentionnées dans la Constitution, dans la loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle, ainsi que dans le règlement de la Cour ^[2].

I. Les dispositions procédurales contenues dans la Constitution

Les dispositions procédurales contenues dans la Constitution concernent les auteurs de sa saisine en matière de contrôle de constitutionnalité, d’une part, et les effets des décisions de la Cour constitutionnelle, d’autre part.

A. Les dispositions relatives aux auteurs de la saisine

1. Pour le contrôle a priori

La saisine peut être effectuée par au moins 50 députés ou 25 sénateurs. Ces saisines peuvent viser, d’une part, les lois adoptées par le Parlement, avant leur promulgation, d’autre part, les traités ou accords internationaux, avant la ratification de ceux-ci par le Parlement.

2. Pour le contrôle a posteriori

Concernant les règlements du Parlement, la saisine peut être faite par l’un des présidents des deux chambres du Parlement, par un groupe parlementaire, par 50 députés au moins ou 25 sénateurs.

Concernant les exceptions d’inconstitutionnalité relatives aux lois et aux ordonnances, la Constitution prévoit que celles-ci peuvent être soulevées directement par l’avocat du Peuple.

3. Pour trancher les conflits juridiques de nature constitutionnelle

Dans le cadre des conflits juridiques de nature constitutionnelle entre les autorités publiques, la Cour peut être saisie par le président de la Roumanie, par l’un des présidents des deux chambres, par le Premier ministre ou par le président du Conseil supérieur de la magistrature.

B. Les dispositions relatives aux effets des décisions de la Cour constitutionnelle

Les dispositions de l’article 147 de la Constitution prévoient que les décisions ont un caractère généralement obligatoire à partir de la date de leur publication auJournal officiel et n’ont de pouvoir que pour l’avenir. Ledit article prévoit que, dans les cas où on constaterait l’inconstitutionnalité du traité ou de l’accord international, celui-ci ne pourra pas faire l’objet d’une exception d’inconstitutionnalité. Par conséquent, on peut affirmer que la Constitution a expressément prévu une cause d’inadmissibilité d’une exception d’inconstitutionnalité.

L’autorité des décisions de la Cour constitutionnelle et leur efficacité dans l’assainissement du système de droit résultent de leur effet suspensif et abrogatif. Ainsi, pendant les 45 jours qui suivent la publication au Journal officiel d’une décision constatant l’inconstitutionnalité d’une loi, les dispositions jugées inconstitutionnelles sont suspendues de plein droit. Si, dans cet intervalle, le Parlement ou le Gouvernement ne mettent pas en conformité les dispositions litigieuses avec celles de la Constitution, les dispositions inconstitutionnelles cessent leurs effets.

II. Les dispositions procédurales contenues dans la loi relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour

La loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle, prévoit des règles de procédures plus nombreuses que celles contenues dans la Constitution. Elle réglemente l’activité juridictionnelle de la Cour constitutionnelle de l’article 15 à l’article 60.

Il faut également remarquer que la procédure juridictionnelle réglementée par la loi est complétée des règles de procédure civile, dans la limite de leur compatibilité avec la nature de la procédure devant la Cour constitutionnelle. La compatibilité des normes de procédure est établie de manière exclusive par la Cour, si la loi n’en dispose pas autrement.

L’article 55 de la loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle, précise que les dispositions du code de procédure civile relatives à la suspension, à l’interruption, à l’extinction du procès ainsi que celles relatives à la récusation des juges, ne sont pas applicables à l’examen de la constitutionnalité.

Selon la jurisprudence de la Cour dans la matière, la procédure instituée dans loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle, prime sur les dispositions du code de procédure civile.

De l’examen des dispositions procédurales comprises dans la loi n° 47/1992 et dans le règlement d’organisation et de fonctionnement de la Cour, on peut dégager les règles suivantes :

• la saisine de la Cour constitutionnelle par les sujets autorisés par la loi, s’exerce par écrit, doit être motivée et s’applique dans toutes les matières relevant de la compétence de la Cour, à l’exception de la révision de la Constitution, qui s’exerce d’office (art. 10 de la loi n° 47/1992) ;
• le quorum pour Assemblée plénière de la Cour constitutionnelle est de deux tiers du nombre des juges (art. 6 de la loi n° 47/1992) ;
• un rôle important est joué par le juge-rapporteur dans la phase préparatoire à la procédure de solution des affaires ;
• les autorités publiques, institutions et n’importe quelle personne juridique, sont tenues de communiquer les renseignements, les documents et les actes qu’elles détiennent, sur demande de la Cour constitutionnelle pour la mise en application de ses attributions ;
• le droit à la défense des personnes physiques et des personnes juridiques devant la Cour constitutionnelle (art. 29 et 40 de la loi n° 47/1992) est consacré ;
• les plaintes adressées à la Cour constitutionnelle sont exemptes de timbre (l’article 13 de la loi n° 47/1992) ;
• le caractère contradictoire du jugement des exceptions d’inconstitutionnalité est assuré ; il en va de même du jugement des conflits juridiques de nature constitutionnelle entre les autorités publiques, et lorsque sont tranchées les contestations sur la constitutionnalité d’un parti politique ;
• les actes prononcés par la Cour constitutionnelle ont un caractère généralement obligatoire et ne sont pas susceptibles de recours.

III. Les dispositions procédurales contenues dans des lois spéciales

Les dispositions procédurales relatives à l’activité de la Cour constitutionnelle contenues dans la Constitution et la loi relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour sont complétées par les dispositions contenues dans des lois spéciales, à savoir : la loi relative à l’organisation et au fonctionnement du référendum, la loi relative à l’élection du président de la Roumanie et la loi relative à l’exercice de l’initiative législative par les citoyens.

A. La loi n° 3/2000 relative à l’organisation et au fonctionnement du référendum

La Constitution réglemente l’organisation du référendum tant lorsque celui-ci a pour objet la suspension de la fonction du président de la Roumanie (art. 95), que la loi de révision de la Constitution (art. 151 al. 3). La loi relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle réglemente l’exercice des attributions de la Cour relatives à l’organisation, au déroulement et à la confirmation du référendum (art. 46 et 47). Cependant, les dispositions relatives à l’autorité compétente pour saisir la Cour constitutionnelle en vue de la confirmation des résultats du référendum sont prévues dans l’article 44 de la loi n° 3/2000 réglementant l’organisation et le fonctionnement du référendum. Cette autorité est, en l’occurrence, le Bureau électoral central.

Ladite loi spéciale prévoit que, tant la loi de révision de la Constitution que la mesure de suspension de la fonction du président de la Roumanie, entrent en vigueur à la date de la publication au Journal officiel de l’arrêt de la Cour constitutionnelle confirmant le résultat du référendum (art. 45 al. 2).

Par conséquent, on peut remarquer que ces dispositions légales sont destinées à nuancer les effets juridiques des décisions de la Cour constitutionnelle.

Ainsi, tandis que l’article 147 de la Constitution confère aux décisions de la Cour constitutionnelle un effet suspensif qui se convertit en un effet abrogatif si le Parlement n’a pas procédé au réexamen de la loi inconstitutionnelle dans le délai imparti, les dispositions de la loi n° 3/2000 confèrent aux décisions adoptées en matière référendaire une force juridique qui détermine l’entrée en vigueur de la loi de révision de la Constitution. Concernant la mesure de suspension du président de la Roumanie, l’arrêt de la Cour (qui survient au terme de la procédure de suspension) constitue l’acte juridique même de suspension.

B. La loi n° 307/2004 relative à l’élection du président de la Roumanie

La loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle réglemente la procédure selon laquelle la Cour veille sur l’élection du président de la Roumanie (art. 37 et 38).

Ces dispositions sont complétées par la loi n° 307/2004 relative à l’élection du président de la Roumanie. Les dispositions de l’article 11 alinéas 2 et 3 sont libellées ainsi : « Dans un délai de 20 jours précédant la date des élections, le candidat, les partis politiques, les alliances politiques et les citoyens peuvent contester l’enregistrement ou le non-enregistrement de la candidature. La contestation est déposée au Bureau électoral central, qui la défère ensemble avec le dossier de la candidature, dans un délai de 24 heures, pour être tranchée, par la Cour constitutionnelle.

La Cour constitutionnelle tranche la contestation dans un délai de 48 heures suivant l’enregistrement. La solution est définitive et elle est publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire ».

Par ailleurs, l’article 82 alinéa 1 de la Constitution prévoit que « Le résultat des élections à la présidence de la Roumanie est validé par la Cour constitutionnelle », disposition reprise dans la loi relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle et complétée par la loi n° 307/2004 relative à l’élection du président de la Roumanie. Les articles 23 à 26 de cette loi prévoient en effet que le procès-verbal de chaque tour de scrutin et les dossiers des bureaux électoraux des circonscriptions sont déposés par le Bureau électoral central, sous escorte militaire, à la Cour constitutionnelle, dans un délai de 24 heures suivant l’enregistrement du dernier dossier. La Cour constitutionnelle publie le résultat des élections dans les médias et auJournal officiel pour chaque tour de scrutin. Les deux premiers candidats ayant obtenu le plus grand nombre de votes participent au deuxième tour du scrutin ; la confirmation de ce résultat intervient dans un délai de 24 heures suivant la réception des procès-verbaux.

C. La loi n° 189/1999 relative à l’exercice de l’initiative législative par les citoyens

Les articles 48 et 49 de la loi n° 47/1992 relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle réglementent la procédure de vérification de la réalisation des conditions d’exercice de l’initiative législative par les citoyens. Cette procédure est complétée par les dispositions de l’article 7 de la loi n° 189/1999 relative à l’exercice de l’initiative législative par les citoyens, lesquelles prévoient l’obligation de la Cour constitutionnelle de se prononcer dans un délai de 30 jours à partir de la saisine.

La procédure et les modes de travail internes aboutissant à la confection d’un projet d’arrêt

La délibération à la Cour d’arbitrage de Belgique ^[1]

Madame Bernadette RENAULD
Référendaire
Cour d’arbitrage de Belgique

I. La rédaction du projet d’arrêt

Lorsque les deux juges-rapporteurs ^[2] estiment que l’affaire est en état d’être jugée, ils proposent à la Cour de fixer une date d’audience. S’ils le jugent nécessaire, ils peuvent aussi suggérer que l’affaire soit traitée par la Cour en formation plénière (12 ou 10 juges) ^[3].

Lors de l’audience, les parties exposent oralement les arguments qui n’ont pas été développés dans la procédure écrite. Les juges peuvent leur poser des questions.

L’avant-projet d’arrêt est généralement rédigé par un des référendaires qui travaillent pour le juge-rapporteur chargé de l’affaire, dont le rôle linguistique correspond à la langue d’examen de celle-ci (ci-après désigné par le terme « premier juge-rapporteur »). La rédaction de l’avant-projet est effectuée sur la base de la requête ou de la question préjudicielle, des mémoires échangés par les parties, ainsi que de la documentation ^[4] (législation, jurisprudence, doctrine, droit comparé…).

Le projet rédigé par le référendaire est corrigé et approuvé par le premier juge-rapporteur. Il est ensuite transmis au second juge-rapporteur (appartenant à l’autre rôle linguistique) et au référendaire de celui-ci. Un échange de vues a lieu à ce moment entre les deux juges et les deux référendaires, pour aboutir, dans la plupart des cas, à un texte commun. Ce texte peut proposer des variantes rédactionnelles ainsi que des solutions différentes, parfois opposées l’une à l’autre. Il comporte des explications et renvois sous forme de notes de bas de pages qui n’apparaîtront pas dans l’arrêt définitif. Il est, lorsque la complexité de l’affaire l’exige, accompagné d’une note approfondie.

Tous les projets d’arrêts sont traduits du néerlandais vers le français et du français vers le néerlandais.

II. Les amendements et les variantes

Dès que le projet d’arrêt a été distribué aux juges et à leurs référendaires, ceux-ci peuvent proposer des amendements ou variantes. Les textes proposés le sont toujours par écrit, et ils sont distribués, comme le projet, à tous les juges et à tous les référendaires, accompagnés de leur traduction.

III. La délibération

Quelques jours après l’audience commence la délibération. Seuls les juges y participent. La délibération porte toujours sur un ou plusieurs projets distribués au préalable à tous les juges et leurs référendaires. Il n’y a donc jamais d’échange de vues avant la rédaction du projet d’arrêt. Le texte de départ émane toujours du premier rapporteur, qui établit le projet d’arrêt sans être informé, sauf échange tout à fait informel, des opinions des autres membres de la Cour.

Le premier juge-rapporteur prend la parole pour exposer l’affaire, les problèmes à résoudre, la ou les solutions qu’il propose. Le second juge-rapporteur expose ensuite son accord ou son désaccord avec le projet, ainsi que, le cas échéant, les solutions alternatives qu’il propose. Les juges qui ont déposé un amendement ou un autre projet d’arrêt dans la même affaire interviennent et ensuite exposent ensuite leur projet.

Dans certains cas, un vote « indicatif » peut intervenir pour déterminer quel est le texte sur lequel la Cour va travailler. Il peut arriver que le texte de l’arrêt soit en réalité une combinaison de textes différents. Cette technique, si elle a le mérite de favoriser la solution de consensus, peut par contre présenter l’inconvénient de nuire quelque peu à la clarté du texte définitif. Il n’est pas rare non plus que la solution finalement donnée par l’arrêt de la Cour soit à l’opposé de celle qui avait été proposée par le juge rapporteur.

Les juges examinent ensuite le texte du projet, mot après mot, phrase après phrase.

Les deux juges-rapporteurs notent les modifications au texte, chacun dans sa langue. L’ensemble des discussions n’est pas enregistré ou noté, et la délibération ne fait pas l’objet d’un rapport. Le seul document qui « sort » du délibéré est le projet d’arrêt sur lequel les juges se sont accordés ou ont voté, qui deviendra l’arrêt définitif.

Les juges délibèrent environ six demi-journées par semaine. Pour chaque demi-journée, l’agenda prévoit l’examen de deux ou trois affaires. Les affaires simples peuvent être terminées en une séance. Le plus souvent, toutefois, il faut compter trois à quatre séances pour aboutir à l’arrêt finalisé. Certaines affaires complexes occupent encore plus de séances. Entre les séances de délibéré, les juges-rapporteurs et les juges membres du siège peuvent à nouveau rédiger et distribuer de nouveaux amendements ou modifications au projet d’arrêt original.

IV. Le vote

À la fin du processus de délibération intervient le vote sur le texte final. À défaut de consensus, la majorité emporte la décision. S’il s’agit d’une formation de sept juges, la majorité simple (4 voix) décide de l’arrêt. Si la formation est de dix ou douze juges, la voix du président en exercice est prépondérante en cas de partage des voix.

V. La finalisation de l’arrêt

Le secrétariat du premier juge-rapporteur finalise l’arrêt, dans les deux langues, sur la base des notes prises par les juges lors du délibéré, sous le contrôle du premier juge-rapporteur.

Le texte est ensuite révisé : deux conseillers (chefs du service de traduction et de révision) vérifient l’exactitude de la langue, des références, ainsi que la concordance entre les versions française et néerlandaise. Les arrêts rendus sur recours en annulation sont ensuite traduits en allemand. Il en va de même des arrêts rendus sur une question préjudicielle qui a été posée en allemand.

L’arrêt est ensuite prononcé par les présidents en audience publique. Il est disponible sur Internet le jour de son prononcé. Il est publié au moniteur belge dans les semaines qui suivent, ainsi qu’au recueil officiel des arrêts de la Cour.

III. Les méthodes de travail et le contrôle de la régularité des élections et des référendums

La portée des observations du Conseil constitutionnel français en matière électorale

Leur influence sur l’élaboration des normes du droit électoral

Monsieur Guy PRUNIER
Chargé de mission auprès du service du greffe Conseil constitutionnel français

La Constitution, complétée par la loi organique qui encadre ses activités, a conféré en matière électorale une place singulière au Conseil constitutionnel français qui combine des fonctions de juge, de conseil des pouvoirs publics et d’organisateur de certains scrutins. Cette combinaison des rôles est acceptée, car, dans l’ensemble, elle joue dans le sens de l’efficacité, de la sécurité juridique et du bon fonctionnement de la démocratie. Un exemple le démontre, c’est l’existence des « observations » du Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel vient de rappeler, par une délibération du 7 juillet 2005, l’ensemble des points qu’il souhaitait voir réformer, non seulement pour la prochaine élection présidentielle mais aussi pour les élections législatives, voire l’ensemble des élections. Parmi les questions évoquées figurent notamment la nécessité d’actualiser le découpage des circonscriptions législatives et une réforme de la procédure des parrainages pour l’élection présidentielle. Il ne s’agit donc pas de points mineurs ou purement techniques. On sait que le premier point ne sera pas satisfait dans l’immédiat.

Cette délibération reprend des propositions antérieurement formulées à deux reprises, le 7 novembre 2002 et le 15 mai 2003 en prolongeant un usage désormais bien établi mais pas systématique puisque le Conseil n’a pas cru nécessaire de formuler d’observations à l’occasion du référendum du 29 mai 2005 sur le traité instituant une Constitution pour l’Europe.

Quel sens donner à ces démarches successives ? Peut-on en mesurer l’efficacité ?

I. Une procédure coutumière dont seule la diffusion publique est récente

A. Les étapes chronologiques successives

1. La diffusion restreinte

Depuis sa création, le Conseil constitutionnel émet des observations sur les scrutins dont il a la charge avec une régularité variable. La caractéristique essentielle de ces observations était à l’origine leur caractère parfaitement secret ; elles étaient transmises à un nombre restreint d’autorités (président de la République, Premier ministre, etc.).

L’évolution vers une moindre confidentialité puis vers la publication s’est faite progressivement à partir du milieu des années 80. En effet, il était d’usage que l’élection présidentielle fît l’objet d’un commentaire technique à destination d’un public de juristes avertis dans des revues de droit public plus ou moins spécialisées. À l’occasion de l’élection présidentielle de 1988, le secrétaire général du Conseil a illustré son commentaire par le texte des observations du Conseil sur l’élection, qui abordaient notamment la question, alors toute neuve et fort controversée, du financement de la campagne électorale des candidats.

Cette pratique s’est poursuivie à la suite tant du référendum de septembre 1992 sur le traité de Maastricht que des élections législatives de mars 1993. On était sorti du secret, non de la confidentialité.

2. Le contexte de la publication au Journal officiel

Le contexte a changé en 1995 pour des raisons très largement circonstancielles. La campagne électorale présidentielle se déroulait dans une atmosphère de suspicion quant à l’origine du financement de la campagne de certains candidats. Pour dissiper les doutes, le législateur a interdit tout financement par les entreprises, et abaissé de 30 % le montant des plafonds de dépenses électorales. Ces dispositions, intervenues dans l’urgence, ont été promulguées tout juste trois mois avant le scrutin. En conséquence, le Conseil a dû, comme on dit, « essuyer les plâtres » de la nouvelle procédure de contrôle des comptes de campagne.

En définitive, la circonstance que les comptes de campagne aient été, à une exception près, approuvés par le Conseil n’a pas dissimulé le fait qu’au moins deux d’entre eux l’étaient avec un montant de dépenses déclarées à peine inférieur au plafond légal. L’un des moyens pour éviter la répétition d’une expérience demeurée douloureuse a été de rendre largement publiques ses observations tendant à améliorer le dispositif de contrôle du financement électoral.

Depuis, le moins que l’on puisse dire, c’est que le Conseil a pris goût à cette initiative et a multiplié les observations publiées, dans un souci affiché de transparence.

3. La forme et la procédure

L’origine historique explique largement le caractère essentiellement coutumier de la procédure suivie. Il y a certes, dès lors, quelque paradoxe à évoquer, dans un séminaire sur les méthodes des cours constitutionnelles, une démarche particulièrement dépourvue de cadre juridique dont on pourrait penser a priori qu’elle illustrerait plutôt l’absence de méthode. Tel n’est pourtant pas le cas.

Certes, aucune disposition de la Constitution ou de la loi organique relative au Conseil constitutionnel, ni, à ma connaissance, aucune autre de nature législative ou réglementaire, ne confère cette compétence au Conseil. Aucune ne l’interdit non plus. Pourtant il s’y livre régulièrement et, pourrait-on dire, sans formalisme particulier.

Les services recueillent les faits, les dysfonctionnements portés à leur connaissance, les questions qui leur paraissent susceptibles d’amélioration. Un projet de délibération est rédigé par les services, présenté par un rapporteur, le cas échéant amendé, approuvé… et publié. Si rien ne mérite d’être signalé aux pouvoirs publics, il n’y a pas d’observation à formuler. C’est tout simple et la méthode n’est exemplaire que par son pragmatisme.

B. Le bilan statistique des observations, un essai de mesure chiffrée

1. Le nombre de délibérations publiées et les votations concernées

Depuis 1995 inclusivement, 9 délibérations ont fait l’objet d’une publication auJournal officiel. Elles constituent le cadre de la présente étude et portent sur toutes les votations que le Conseil connaît ^[1] mais dans des proportions variables :

• trois délibérations concernent l’élection présidentielle :
• deux délibérations sont consécutives à une élection (1995 et 2002) ;
• une délibération précède une élection (2000) ;
• deux délibérations succèdent à des élections législatives (1998 et 2003) ;
• deux délibérations succèdent à des élections sénatoriales (1996 et 1998) ;
• une délibération suit un référendum, de très près puisqu’elle a été adoptée le jour même de la proclamation des résultats (2000) ;
• la dernière délibération en date concerne par antériorité plusieurs élections (2005).

L’existence d’observations n’est pas systématique. Dans cette même période, ont eu lieu deux élections présidentielles et deux élections législatives générales, mais aussi quatre séries d’élections sénatoriales et deux référendums. Par voie de conséquence, ni les élections sénatoriales de 2001 et de 2004, ni le référendum de 2005 n’ont été suivis d’observations.

2. La répartition des mesures par votation

L’élection présidentielle fait l’objet de toutes les attentions du Conseil constitutionnel puisque les observations qui suivent une élection sont reprises avant l’échéance suivante.

En termes d’unités de compte élémentaires, et pour autant que cette statistique purement empirique présente quelque crédibilité, c’est un ensemble de 138 mesures qui ont été proposées, 80 à propos d’une élection présidentielle, 41 d’élections législatives, 9 d’élections sénatoriales et 7 d’un référendum. En outre, une proposition, énoncée à propos du calendrier électoral de 2007, concerne plusieurs scrutins.

Ainsi, plus de la moitié des mesures concernent l’élection présidentielle. Il y a lieu toutefois de corriger cette appréciation par le caractère répétitif de certaines d’entre elles. Le phénomène est moins net pour les autres élections. Si l’on tient compte des doubles formulations, sur un ensemble dès lors ramené à 118 unités environ, la répartition pourrait s’effectuer approximativement comme suit :

• élection présidentielle : 72 mesures ;
• élections législatives : 32 mesures ;
• élections sénatoriales : 7 mesures ;
• référendum, sans changement.

C. Le contenu des observations, essai de classement

Que propose le Conseil dans ces observations ? Il est certes difficile de résumer un tel ensemble de mesures, dont l’importance pratique, au demeurant, peut varier du tout au tout. On peut cependant distinguer trois fonctions différentes et donc trois niveaux dans les conséquences attendues des observations.

1. Le rappel de principes généraux et l’absence de réponse

Dans un premier ensemble, on peut regrouper ce qui peut être considéré comme des rappels à l’ordre. Ces observations, dont le destinataire n’est pas clairement indiqué, s’adressent tantôt à un groupe particulier, tantôt à l’opinion publique.

Ainsi, rappelle le Conseil :

• les urnes utilisées dans les bureaux de vote doivent être transparentee ^[2] ;
• les commissions de propagande ^[3] ou de recensement ^[4] ne doivent point excéder leurs compétences, telles que les textes les définissent ;
• les parties au contentieux de l’élection ne doivent pas s’arranger pour prolonger indûment les instances ^[5] ;
• la poste doit acheminer dans des délais raisonnables les volets de procuration ^[6] ;
• les délégués du Conseil ont tout intérêt à consulter son site ^[7] ;
• les candidats ne doivent pas surcharger leurs bulletins de vote de mentions inutiles ^[8], etc.

À plusieurs reprises, le Conseil rappelle les élus à leurs obligations légales, s’agissant de la présidence et de la composition des bureaux de vote ^[9]. En une occasion, il a déploré les outrances dans la propagande liées au conflit israëlo – palestinien ^[10].

Cet ensemble regroupe globalement une mesure sur cinq, proportion assez régulièrement distribuée dans le temps et entre les différentes natures de votation.

2. L’actualisation du cadre juridique et la réponse technicienne

Un deuxième ensemble est constitué par ce qu’on peut appeler les nécessités de l’actualisation du droit électoral. Ce type d’intervention est en partie lié à la nature organique des dispositions législatives qui intéressent le Conseil. C’est le cas principalement de l’élection présidentielle.

Selon une jurisprudence bien établie, si la loi organique renvoie à la loi simple, c’est le texte de la loi au jour de la promulgation de la loi organique qui s’applique. Il s’ensuit que les modifications du code électoral, fréquentes dans sa partie commune à toutes les élections, doivent être en quelque sorte rattrapées dans le temps par une disposition organique dont l’effet est de mettre à jour le droit de l’élection. Ce critère justifie en partie la mise en garde adressée aux pouvoirs publics avant une élection présidentielle et donc le dédoublement des mesures, celles qui suivent une élection étant renouvelées en vue de la suivante.

Cette démarche s’applique à d’autres cas de figure. Ainsi le Conseil rappelle la nécessité de « rafraîchir » les listes des fonctions rendant inéligibles aux élections parlementaires, inchangées depuis les débuts de la Ve République, parmi lesquelles figurent par exemple les « inspecteurs de l’économie nationale », fonction disparue depuis des décennies, ou les « inspecteurs de la protection des végétaux », fonction aux contours bien mystérieux ^[11] ! Autres exemples plus prosaïques, la nécessité, en son temps, de convertir en euros les montants libellés en francs ^[12], le souci de procéder à des paiements par des moyens plus modernes que le seul chèque ^[13], etc.

On peut estimer globalement qu’une mesure sur six vise essentiellement les administrations compétentes, principalement le ministère de l’Intérieur, avec, pour les raisons précitées, une relative concentration sur l’élection présidentielle.

3. La proposition appelant une réponse politique

Quant au reste, un peu moins des 2/3, soit globalement environ 85 mesures (75 sans les répétitions), il s’agit du troisième ensemble, le plus important à tous égards, regroupant les propositions du Conseil tendant, peu ou prou, à une modification, plus ou moins substantielle, de la teneur du droit électoral existant.

L’ordre de grandeur par nature de votation des mesures proposées s’avère assez stable dans le temps. Il peut être résumé de la façon suivante :

• élections présidentielles : une douzaine de propositions avant l’élection, autant après ;
• élections législatives générales : une huitaine de propositions par échéance ;
• élections sénatoriales générales : deux ou trois propositions par série assorties d’observations ;
• référendum : une demi-douzaine de propositions (mais il n’y a qu’une occurrence).

Bien évidemment, il s’agit là d’ordres de grandeur, la définition des trois sous-ensembles demeurant elle-même assez empirique.

S’agissant des élections présidentielles et législatives, à l’exception de la délibération du 7 novembre 2002 qui couvre un très grand nombre d’aspects, la majeure partie (70 % environ) des propositions portent sur le financement des campagnes électorales.

Les destinataires de ces propositions sont les pouvoirs publics au sens large. En principe, les réformes recommandées par le Conseil entraînent une modification des textes (loi simple ou organique, règlement). Elles peuvent supposer un travail de coordination interministérielle, une prise de position du Gouvernement, souvent un débat de fond au Parlement, voire la polémique devant l’opinion publique.

Quelles sont les suites données à ces observations ? Plus crûment, à quoi servent-elles ?

II. Les suites apportées concrètement aux observations du Conseil constitutionnel

Un très grand nombre de mesures proposées sont suivies d’effet mais pas toutes.

A. Les mesures préconisées ne sont pas toutes assorties de réponse identifiable

1. L’absence de réponse réelle peut avoir des causes multiples

On peut mettre de côté l’ensemble des observations de rappel. Le plus souvent émises dans un souci de pédagogie, voire de civisme, elles appellent plutôt une prise de conscience que véritablement une réponse.

Le Conseil a pu poser une vraie question sans indiquer de réponse pour des problèmes pour lesquels il n’en existe peut-être pas. Ainsi en va-t-il sans doute du statut du pré-candidat ^[14], de la personne qui fait campagne avant sa désignation définitive comme candidat, question qui se pose notamment pour l’accès à la télévision et la couverture des campagnes électorales par les médias. Il n’est pas sûr qu’on trouve une réponse avant longtemps.

Le Conseil peut lui-même évoluer dans ses positions. Ainsi, en matière de formulaires de présentation de candidature à l’élection présidentielle, point sur lequel il a d’ailleurs beaucoup varié dans le passé, le Conseil a recommandé de revoir le système d’authentification des signatures des présentateurs par ce qu’on appelait la certification ^[15], avant de considérer la complexité du dispositif et de proposer de lui-même l’abandon de cette démarche ^[16]. On peut penser que les nouvelles technologies feront évoluer la question à l’avenir bien plus sûrement que les suggestions du Consei1 ^[17].

S’agissant des référendums, le Conseil n’a pas proposé de réforme en 2005 alors que ses propositions de 2000 n’ont guère été satisfaites. On peut se demander dès lors s’il n’y a pas tacitement renoncé. En effet, une partie d’entre elles apparaissent, avec le recul du temps, très liées au contexte référendaire de 2000 et peu adaptées à celui de 2005. Ainsi, le Conseil préconisait une diffusion de la propagande des partis à chaque électeur. Le volume des documents électoraux diffusés en 2005 ne milite guère en ce sens, d’autant qu’en définitive, le Gouvernement a proposé, pour la première fois, de prendre en charge, sous certaines conditions, la propagande des formations politiques habilitées.

2. L’indice de satisfaction est-il mesurable, même approximativement ?

En regroupant les mesures élémentaires, tant d’actualisation que de proposition, compte tenu des répétitions, en vérifiant à chaque fois si une suite tout à fait ou largement favorable a été apportée ou se trouve en voie de l’être, on arrive à un pourcentage très élevé, plus de 90 %, mais avec une difficulté réelle de mesure objective. En effet, si les mesures les plus anciennes ont donné lieu à une modification du droit électoral effective et donc identifiable, ce n’est évidemment pas le cas des recommandations qui sont en cours d’étude, et notamment celles qui sont postérieures à 2002.

Les réponses techniques sont faciles à analyser car elles correspondent à des contextes simples et appellent des réponses quasi mécaniques. Par exemple, l’actualisation des appellations de diverses instances ou autorités qui se déclinent en fonction de multiples réformes statutaires, notamment outre-mer. Les réformes très circonstancielles (par exemple le passage à l’euro) n’ont pas suscité de difficultés et les observations du Conseil ont d’autant plus été suivies d’effet qu’elles l’auraient été naturellement.

Les propositions du Conseil sont souvent d’autant mieux suivies qu’elles n’imposent pas de solution précise. Le Conseil laisse une marge d’appréciation au législateur, le problème pouvant d’ailleurs connaître une extension ou une rétraction au cours des débats. Deux exemples concrets pour illustrer le propos :

le Conseil avait appelé l’attention dès 2000 ^[18] sur la nécessité de fixer de façon précise le calendrier respectif des élections présidentielles et législatives, désormais quasi simultanées du fait d’une succession d’événements fortuits, dont l’institution d’un mandat présidentiel quinquennal. Mais le Conseil n’indiquait pas quel ordre retenir ;

la question de l’encombrement du calendrier électoral de 2007 qui a été soulevée en 2005 ^[19] trouvera prochainement ^[20] une solution, quoique différente de celle envisagée par les services du Conseil au tout début de leur réflexion.

Si ces résultats ne paraissent pas mesurer de façon pleinement satisfaisante l’efficacité du dispositif, quelles en sont les raisons ?

B. Les raisons qui compliquent ou nuancent l’appréciation de la portée des observations

Pour traiter cette question, il faut introduire trois paramètres : le temps d’élaboration des décisions, la variété des moyens de satisfaire aux observations du Conseil et la complexité d’adaptation du droit existant.

1. Le temps d’élaboration des solutions

Quand peut-on estimer que le Conseil voit ses observations satisfaites ?

Personne n’a contesté sérieusement la nécessité de revoir le découpage des circonscriptions législatives, mesure retenue dans les observations en 2003 ^[21]. Mais, celles de 2005 ^[22] prennent acte de la réponse dilatoire du Gouvernement et insistent sur la nécessité d’opérer à partir de 2007. L’opération se fera et le Conseil obtiendra donc satisfaction… un jour !

Une des propositions le plus constamment retenue par le Conseil est le droit de publier les noms de l’ensemble des personnes présentant une candidature à l’élection présidentielle, qu’il réitère en vain depuis une trentaine d’années ^[23]. À l’origine, ces noms n’étaient pas rendus publics. Le législateur organique n’a souhaité leur publication que dans la limite du seuil des parrainages, c’est-à-dire de 500 ^[24], mais pas au-delà dans un souci d’égalité de traitement entre candidats. La question se complique maintenant par le recours possible à Internet comme support de publication. Là encore, le Conseil finira sans doute par avoir gain de cause. Peut-être bientôt car le Parlement sera amené prochainement à en débattre ^[25].

Revient périodiquement la question du vote des Français dans des zones géographiques où les résultats métropolitains peuvent être connus des électeurs avant la fermeture des bureaux de vote. Le Conseil avait signalé la difficulté en 2000 ^[26] mais seulement pour la Polynésie française. Le grief a été soulevé par certains requérants antillais à l’occasion des élections législatives de 2002 et le Conseil a reformulé une observation en ce sens ^[27]. En définitive, la solution la plus appropriée est venue lors de l’organisation du référendum de 2005 : la mesure consiste à faire voter la veille non seulement les électeurs de la Polynésie française mais aussi ceux des territoires et des centres de vote situés en Amérique. Cette solution sera prochainement étendue à d’autres élections concernées ^[28].

Au demeurant, il est difficile de se prononcer sur l’ensemble des mesures préconisées depuis 2002 qui ont pour la plupart été prises en compte par les services administratifs mais qui, à ce jour, n’ont pas donné lieu à un dépôt de textes sur le bureau des assemblées, du fait d’un ordre du jour surchargé.

2. La variété des moyens de satisfaire aux observations du Conseil

Quelques exemples dispersés montrent qu’on peut trouver une solution dans des textes qui n’avaient pas pour préoccupation initiale de satisfaire le Conseil constitutionnel.

Le Conseil s’est exprimé sur la question du vote par procuration ^[29] et du vote des Français de l’étranger ^[30]. À la suite du programme de simplifications administratives qui constituait l’un des objectifs politiques de l’actuelle majorité parlementaire, le Gouvernement a modifié les règles de l’exercice du droit de vote par procuration ^[31] et revu les modalités du vote des Français résidant hors de France ^[32]. On peut considérer que l’ensemble de ces mesures, sans tout à fait couvrir le champ des observations du Conseil, les satisfont largement.

Le Conseil constitutionnel n’est pas la seule instance à faire connaître ses observations. Ainsi, en 2002, outre les siennes, ont paru simultanément, au même numéro duJournal officiel, les observations portant sur l’élection présidentielle du Conseil supérieur de l’audiovisuel et celles de la Commission nationale de contrôle de la campagne. Ces initiatives conjointes ont conforté les propositions de l’instance administrative de contrôle des comptes de campagne et ont abouti, par exemple, à ce que la désignation d’un mandataire financier devienne obligatoire et que le recours à l’assistance de l’expert comptable soit allégé ^[33], globalement dans le sens suggéré par le Conseil.

3. La complexité réelle de l’adaptation du droit existant

L’actualisation des causes d’inéligibilité aux élections parlementaires paraît simple dans son principe mais elle s’avère compliquée à mener à bien. Elle a été demandée à quatre reprises ^[34]. Elle suppose une coordination interministérielle (qui vient de s’achever) et l’intervention d’une loi organique (qui n’est pas encore programmée). Mais, dans le même temps, le Gouvernement a mis en chantier un projet de loi tendant à homogénéiser les différents régimes d’inéligibilité aux élections locales. Cette adaptation se fera mais sans doute pas encore dans l’immédiat.

La portée d’une observation peut ne pas apparaître aux pouvoirs publics avec la même importance qu’au Conseil. Peut-être l’autorité politique trouve-t-elle secondaire, par exemple, de définir un régime propre aux ouvrages de campagne écrits par les candidats ou de créer un délit d’entrave à l’action des délégués du Conseil constitutionnel ^[35] ?

L’inclusion des dépenses de campagne officielle (professions de foi, bulletins de vote, affiches électorales) dans les dépenses de campagne paraît une réforme souhaitable ^[36] mais ne peut se faire qu’en revoyant les plafonds de dépenses et en modifiant un nombre considérable de dispositions législatives du code électoral. Ce sera donc pour plus tard !

De ce bilan en double teinte pourrait se dégager le sentiment que la portée des observations du Conseil constitutionnel, sans valeur contraignante, est relative. Ce serait céder aux apparences. Le Conseil n’agit pas comme un syndicat présentant une série de revendications. C’est aussi ne pas voir, derrière cette comptabilisation délicate, la vraie évolution du rôle du Conseil qui se voit finalement reconnaître deux missions, discrètes mais importantes.

Sur certains sujets, le Conseil constitutionnel est probablement le seul capable de provoquer une évolution en « mettant les pieds dans le plat ». Les pouvoirs publics ou les instances politiques éprouvent quelque réticence à aborder certaines questions sensibles intéressant l’opinion publique. Il en va ainsi du découpage des circonscriptions législatives : l’intérêt de la mise en garde du Conseil réside précisément dans l’insistance, à souligner que la carte électorale n’est que la traduction de principes constitutionnels tels que l’égalité devant l’accès aux charges publiques, l’égalité du suffrage universel, etc.

De même on comprend aisément l’embarras des milieux politiques à envisager une réforme des modalités de désignation des candidats à l’élection présidentielle, même si les inconvénients des candidatures pléthoriques n’échappent à personne. Le Conseil introduit un débat nécessaire, l’oriente éventuellement, mais n’en détermine ni les modalités, ni l’issue. Il y a là une fonction qui s’apparente à celle de surveillance de la régularité des élections présidentielles et des référendums, mission dont l’investissent les articles 58 et 60 de la Constitution.

Au fil du temps, se renforce également une fonction d’audit du droit électoral, sans doute plus technicienne dans son approche mais non moins indispensable. En effet, l’empilement des normes variant selon les élections, la tendance à changer fréquemment de régime électoral, à introduire par fragments des dispositions cédant parfois aux effets de mode ou aux fausses bonnes idées, aboutit à un droit électoral mouvant et complexe. Il n’est pas inutile qu’une autorité experte appelle l’attention des pouvoirs publics sur des dérives ou des insuffisances constatées et permette de forcer, le cas échéant, le double obstacle des réserves administratives et des réticences parlementaires. Dans ce contexte, la portée des observations du Conseil ne doit pas être appréciée sans méconnaître leur influence, réelle en profondeur, mais sans doute non objectivement mesurable.

Liste des observations du conseil constitutionnel en matière électorale publiées au journal officiel

Délibération du 8 décembre 1995

Observations du Conseil constitutionnel relatives à l’élection présidentielle des 23 avril et 7 mai 1995

Recueil, p. 139 – Journal officiel du 15 décembre 1995, p. 18248.

Délibération du 12 juillet 1996

Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections sénatoriales du 24 septembre 1995

Recueil, p. 163 – Journal officiel du 26 juillet 1996, p. 11321.

Délibération du 4 juin 1998

Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 25 mai et 1er juin 1997

Recueil, p. 353 – Journal officiel du 12 juin 1998, p. 8927.

Délibération du 8 décembre 1998

Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections sénatoriales du 27 septembre 1998

Recueil, p. 357 – Journal officiel du 11 décembre 1998, p. 18680.

Délibération du 22 juin 2000

Observations du Conseil constitutionnel dans la perspective de l’élection présidentielle

Recueil, p. 91 – Journal officiel du 23 juillet 2000, p. 11403.

Délibération du 28 septembre 2000

Observations du Conseil constitutionnel sur le référendum

Recueil, p. 158 – Journal officiel du 30 septembre 2000, p. 15476.

Délibération du 7 novembre 2002

Observations du Conseil constitutionnel sur l’élection présidentielle des 21 avril et 5 mai 2002

Recueil, p. 447 – Journal officiel du 15 novembre 2002, p. 18808.

Délibération du 15 mai 2003

Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 9 et 16 juin 2002

Recueil, p. 370 – Journal officiel du 21 mai 2003, p. 8694.

Délibération du 7 juillet 2005

Observations du Conseil constitutionnel sur les échéances électorales de 2007

Journal officiel n° 158 du 8 juillet 2005, p. 11259, texte n° 83.

Une délibération supplémentaire est intervenue récemment :

Observations du Conseil constitutionnel sur l’élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2007.

Journal officiel du 12 juin 2007, p. 10247.

Ces textes sont également accessibles sur le site du Conseil constitutionnel (www.conseil- constitutionnel.fr).

Présentation des modèles et lettres-types du greffe électoral du Conseil constitutionnel français

Monsieur Stéphane COTTIN

Chef du service du greffe et de l’informatique Conseil constitutionnel français

Il s’agit de présenter des modèles et lettres-types du greffe électoral du Conseil constitutionnel que je pourrai articuler sous les trois thèmes suivants :

La conception du catalogue des lettres-types, la méthodologie de conception et réglementation à respecter ;

L’usage, la génération automatique de courriers sous traitement de texte ;

La place dans le traitement documentaire, la gestion électronique du dossier contentieux.

À cet égard, il convient de rappeler les critères d’un système de recours efficace posés par le code de bonne conduite en matière électorale dont voici un extrait ^[1] :

« La procédure de recours devrait être la plus brève possible, en tout cas en ce qui concerne les décisions à prendre avant l’élection. Sur ce point, il faut éviter deux écueils : d’une part, que la procédure de recours retarde le processus électoral ; d’autre part, que, faute d’effet suspensif, les décisions sur recours qui pouvaient être prises avant ne soient prises après les élections. En outre, les décisions relatives aux résultats de l’élection ne doivent pas tarder, surtout si le climat politique est tendu. Cela implique à la fois des délais de recours très courts et que l’instance de recours soit tenue de statuer aussitôt que possible. Les délais doivent cependant être assez longs pour permettre un recours, pour garantir l’exercice des droits de la défenses et une décision réfléchie. Un délai de trois à cinq jours en première instance (aussi bien pour recourir que pour statuer) paraît raisonnable pour les décisions à prendre avant les élections. Il est toutefois admissible que les instances supérieures (Cours suprêmes, Cours constitutionnelles) se voient accorder un peu plus de temps pour statuer.

Par ailleurs, la procédure doit être simple. La mise à la disposition des électeurs désirant former un recours de formulaires spéciaux contribue à la simplification de la procédure. Il est nécessaire d’écarter tout formalisme, afin d’éviter des décisions d’irrecevabilité, notamment dans les affaires politiquement délicates. »

Ainsi sont posées les principales fonctionnalités à remplir, dans ce « Cahier des charges ».

Il s’agit dès lors de faire le point sur les documents utiles à la gestion des courriers lors des opérations de greffe au Conseil constitutionnel (contentieux des élections parlementaires) afin de réaliser le catalogue des « modèles » tels qu’ils ont été archivés et d’en vérifier la pertinence, le fonctionnement et d’en proposer un mode d’emploi. Essentiellement développés à l’occasion des élections législatives de juin 2002 et sénatoriales de septembre 2001 et 2004, ces documents types sont issus des expériences de 1993 et 1997 (premières utilisations du greffe) et surtout des documents types du service juridique. Enfin, à côté de ces documents types, il est utile de faire le point sur les éléments indispensables à leur usage : liste des adresses, méthodes d’envoi, codes couleurs, abréviations… La procédure elle-même fait l’objet d’un document à part, mais il est important de garder les deux en parallèle et qu’ils ne se contredisent pas.

L’objectif de cette communication est de présenter quelques « bonnes pratiques », nées de l’expérience et de la confrontation avec les réalités, de la procédure relativement atypique du contentieux électoral français devant le Conseil constitutionnel. Cette procédure doit en effet conjuguer une rigueur absolue avec des délais très contraints, et des moyens techniques et humains très réduits. Son caractère cyclique et l’obligation pour les services de s’adapter excessivement rapidement à tout changement d’environnement (réglementaire, législatif, financier…) empêchent de réaliser un progiciel complet et exhaustif. Aussi sera-t-il envisagé de se servir des outils proposés par défaut par tout logiciel de traitement de texte, à savoir les outils de publipostage, ou de fusion.

Il convient, auparavant, de se fixer quelques règles simples de normalisation. Par exemple en fixant les normes d’abréviations, à faire diffuser auprès de tous les collaborateurs, surtout en dehors du service du greffe.

Liste des principales abréviations

AFE = Assemblée des français de l’étranger AN = Assemblée nationale

CCFP = Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques CF = contentieux financier

CG = contentieux général

CSA = Conseil supérieur de l’audiovisuel MAE = Ministère des Affaires étrangères MAMP = Mémoire ampliatif

MDEF = Mémoire en défense MDUP = Mémoire en duplique MREP = Mémoire en réplique

OMI = Observations du ministère de l’Intérieur OMOM = Observations du ministère de l’Outre-mer

RAR = (ou LRAR) (Lettre) Recommandé(e) avec accusé de réception REM = Recours en rectification pour erreur matérielle

SEN = Sénat

En plus de la mise en cartons et en dossiers à sangle, il a été mis au point un code couleur pour le contentieux électoral permettant rapidement de savoir à quel type de pièces on a affaire :

Code couleur des dossiers originaux

Chemise à dos toilé bleu = requête élection législative

Chemise à dos toilé rouge = requête élection sénatoriale

Chemise à dos toilé jaune = saisine CCFP

Autres types de dossiers (copies)

Quelle que soit la couleur mais avec une pochette cristal fixée sur le recto du dossier et contenant une page de garde = DOSSIER JURISTE

Codes couleurs des chemises et sous-chemises à l’intérieur des dossiers

• Jaune = requête introductive (par extension mémoire en réplique)
• Vert = mémoire en réponse et autres pièces du parlementaire
• Bleu = observations et autres pièces du ministère ou, d’une manière générale, de l’administration
• Violet = documentation
• Rouge/orange = courrier et correspondances
• Gris = décision
• Chemise à dos toilé vert pâle = dossier copie rapporteur-adjoint

Formats

Format des lettres

• Les lettres sont d’un format standard A4 (21 X 29,7 cm), marges droite gauche et basse à 2,5 cm
• La marge haute est à 1 cm, avec l’entête :
  • en petites majuscules de la police Arial taille 12 pour Conseil constitutionnel et 9 pour le reste.
  • La police de caractères du reste du texte est Times New Roman 14. Éventuellement descendue à 12 pour gain de place pour les lettres longues.
  • Retrait de 1 cm pour la civilité.
  • Retrait de 1 cm sur la marge gauche, et de 1re ligne de 3 cm pour les paragraphes et la formule de politesse. Interligne simple, un retour chariot entre chaque paragraphe, sauf pour gagner de la place.
  • La signature est calée à 10 cm de la marge gauche et centrée entre les 10 et 16e cm. Penser à la changer en fonction du signataire.

Format des enveloppes

• En général des enveloppes à fenêtres (technique adoptée depuis 2004, permet d’économiser les étiquettes adresses et de limiter les risques d’erreur d’envoi de courrier à une adresse erronée) : 22,9 X 32,4 cm ; 90 g/m2 (« type C4 »), (actuellement utilisée marquée « Conseil constitutionnel » = référence GPV 4300, un modèle d’enveloppes vierges sur JPG est le n° 33-05-288 par 500 de marque « La Couronne » ou 33-02-793 sans marque).
• On peut avoir besoin d’enveloppes plus épaisses : prévoir en quantités suffisantes plusieurs modèles d’enveloppes kraft avec différentes tailles de soufflets (de 1 à 5 cm), renforcées ou non.
• On peut rarement avoir à faire des courriers de petite taille (réponse informelle à une demande écrite) : prévoir des enveloppes DL (longues) 22X 11.

Catalogue de formules de politesse

Parlementaire :

Je vous prie d’agréer, civilité, l’assurance de ma considération distinguée.

Avocat :

Je vous prie d’agréer, civilité, l’assurance de ma considération distinguée.

Requérant :

Je vous prie d’agréer, civilité, l’assurance de ma considération distinguée.

Variante moins polie :

Je vous prie de recevoir, civilité, l’expression de mes sincères salutations.

Président de l’Assemblée nationale :

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’assurance de ma haute considération.

Président du Sénat :

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’assurance de ma haute considération.

Ministère :

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Ministre, l’assurance de ma haute considération.

Président de la CCFP :

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’assurance de ma haute considération.

Extraits du carnet d’adresses

Institution	Adresse formelle	Note
Assemblée nationale	Monsieur le Président de l’Assemblée nationale Palais Bourbon 75007 PARIS	Enveloppe sans fenêtre. Document porté. L’enveloppe doit porter uniquement la mention : À l’attention de Monsieur le Secrétaire général de l’Assemblée nationale Palais Bourbon 75007 PARIS
Sénat	Monsieur le Président du Sénat Palais du Luxembourg 75006 PARIS	Enveloppe sans fenêtre. Document porté.
Intérieur	Monsieur le Ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire Direction de la modernisation et de l’action territoriale (Bureau des élections et des études politiques) 1 bis, rue des Saussaies 75008 PARIS	Enveloppe à fenêtre. Document porté.

Extrait du catalogue de lettres-types

N°	Nom	Contenu	Usage	Note	Destinataire (s)
1	transmission1_AN.doc	Lettre d’annonce de requête au président de l’AN	AN dès la réception de la requête Porteur	Générée via access / ce document est différent de celui du Sénat à cause des 38-2 : on ne transmet, comme c’est obligatoire immédiatement, qu’au pdt de l’AN	AN
2 3 4	transmission1_senat-Int Parl.doc	Lettres de transmission de requête introductive au pdt du Sénat, au(x) sénateur(s) attaqué(s) et au(x) ministère(s) concerné(s)	SEN dès la réception de la requête Porteur sauf sénateurs RAR	Générée via access / comme il n’y a que peu de chance d’avoir des 38-2, on suppose que toutes les SEN sont transmises à toutes les autorités et pas seulement au pdt du Sénat	Sénat Intérieur – Éventuellement DOM – Sénateur(s) attaqué(s)
5	bordereauCCFP.doc	Bordereau de transmission des comptes de campagne à retourner à la CCFP	CCFP avec compte de campagne Lettre de transmission (Porteur)	Quasi-générée via access : en fait, access ne génère que la liste des comptes à rendre : il faut ensuite retraiter la page en fonction du nombre de comptes et des informations que l’on veut envoyer	CCFP
5	demande_délai_avocat.doc	Lettre d’acceptation de délai supplémentaire pour produire des pièces ou un mémoire	TOUTES AFFAIRES avec avocat RAR	NON générée : c’est un simple modèle à modifier selon la décision du SJ	Avocat ou représentant de la partie en cause
6	demande_pièces_Int.doc	Demande de pièces complémentaires à la préfecture	TOUTES AFFAIRES RAR	NON générée : c’est un simple modèle à modifier selon la décision du SJ	Préfecture ou représentant de l’État
7	dépassement-délai.doc	Lettre de dernier rappel au parlementaire et/ou à son avocat pour produire après dépassement de délai	CG RAR (avec éventuellement fax préalable)	Générée via access : la génération automatique de ce courrier apporte peu d’intérêt, mais le modèle est bon. Généralement signée par le secrétaire général et non par le greffier.	– Parlementaire – Avocat ou représentant
8	lettre avocat confirmation enregistrement.doc	Cas de moins en moins rare où un requérant (ou surtout un avocat) demande « récépissé » de l’envoi soit de la requête, soit d’un mémoire	TOUTES AFFAIRES RAR	NON générée : c’est un modèle avec alternative. Cas devenu fréquent à cause de la présence des articles R 172-3, R.176-5 et R. 211 du code électoral qui imposent l’envoie d’un « récépissé ». Ces articles ne sont doublement pas applicables (ils ne concernent que l’outre-mer et les représentants de l’État, pas les juridictions), donc il faut faire attention à ne pas employer le terme récépissé.	Parties
9	manque_pieces.doc	Demande de pièces manquantes (mentionnées dans un mémoire mais non présentes)	TOUTES AFFAIRES RAR (éventuellement fax préalable)	Générée par access. Selon la requête de fusion, word génère deux pages x le nombre de personnes ayant un avocat dans cette requête : celle pour le représentant ou celle directement pour le requérant, selon le cas. Le mieux est de tout générer pour le numéro de requête et de faire le tri, au besoin en copiant collant le bon nom là où il faut. Penser à changer la date de remise et surtout la pièce demandée	Représentant ou requérant
10	notifications_parties.doc	Notifications aux parties d’une décision de contentieux général	CG RAR	Générées par Access. Génère 3 courriers : un requérant, un avocat (qu’il soit du requérant ou de l’élu : penser à modifier le « que vous représentez »), et un parlementaire. Génère autant de triplets qu’il y a de combinaisons entre requérants, parlementaires et avocats : supprimer les lettres inutiles.
10 11	notificationsdécisions_ autorités.doc	Notifications aux autorités des décisions de contentieux général	CG Porteur	Générées par Access. Génère 5 courriers : un pdt (penser à modifier l’adresse pour AN ou pour Sénat) ; un Intérieur (rédiger l’objet en fonction des numéros de requête et le conserver pour les 3 autres courriers) ; un outre-mer éventuel ; un SGG (pour publication) ; un CCFP (si affaire, bien que de CG, a des implications financières)	Pdt AN ou Sénat Intérieur DOM SGG CCFP
12	réponse à tiers.doc	Avis de refus à un tiers qui demande communication de pièces.	CG RAR	Lettre type non générée.	Tiers
12	retour_non_réclamé.doc	Courrier d’accompagnement d’un courrier précédemment envoyé mais retourné par la Poste	CG RAR	Généré par Access. On essaie une deuxième fois de retourner le courrier, éventuellement en vérifiant mieux l’adresse.	Requérant

C.C./G. n°

En application de l’article 34 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, j’ai l’honneur de vous faire connaître que le Conseil constitutionnel a été saisi de la requête n° de <requerantcivilité> <requerantprénom> , enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel le , contestant les opérations électorales auxquelles il a été procédé dans la du <dépt_complet>.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’assurance de ma haute considération.

Pour le Secrétaire général, Le chef du service du greffe,

Stéphane COTTIN

Monsieur le Président de l’Assemblée nationale Palais Bourbon

75007 PARIS

C.C./G. n°

Monsieur le Président,

En application de l’article 34 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, j’ai l’honneur de vous faire connaître que le Conseil constitutionnel a été saisi de la requête n° de <requerantcivilité> <requerantprénom> , enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel le , contestant les opérations électorales auxquelles il a été procédé dans le <dépt_complet>.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’assurance de ma haute considération.

Pour le Secrétaire général, Le chef du service du greffe,

Stéphane COTTIN

Monsieur le Président du Sénat

Palais du Luxembourg 75006 PARIS

C.C./G. n°

Le Secrétaire général à Monsieur le Ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire

Direction de la modernisation et de l’action territoriale (Bureau des élections et des études politiques) 1 bis, rue des Saussaies

75008 PARIS

Réf : n°

Objet : Contentieux des élections sénatoriales du <dates_de_lélection>

J’ai l’honneur de vous faire connaître que <requerantcivilité> a déposé un recours au Conseil constitutionnel contre l’élection de <civilité_courte> <députéprénom> <députénom>, élue sénatrice le <date_élection_acquise> dans le <dépt_complet> (requête n° du ).

Pour permettre l’instruction de cette requête, il serait utile que le Conseil constitutionnel puisse disposer du résultat officiel des élections dans ce département.

Il conviendrait également que soit examinée la recevabilité de cette requête au regard des dispositions du code électoral et, notamment, que soit précisé si le requérant a été candidat aux élections sénatoriales dans ce département ou, dans la négative, s’il y est électeur.

Par ailleurs, le Conseil aurait besoin que lui soient communiqués les procès-verbaux de recensement des votes avec leurs pièces annexes.

Enfin, je vous saurais gré de faire connaître au Conseil constitutionnel les observations qu’appelle, le cas échéant, de votre part, cette réclamation.

En considération de l’urgence qui, par principe, s’attache au règlement des affaires de cette nature, je vous serais très obligé de faire parvenir les documents précités dès que possible et vos observations avant le 21 décembre 2005.

P.J. : 1

Pour le Secrétaire général, Le chef du service du greffe,

Stéphane COTTIN

C.C./G. n° <civilité_courte> <députéprénom>

<députénom> RECOMMANDÉE AVEC A.R. Sénateur <dépt>

Palais du Luxembourg

Réf : n° 75291 PARIS CEDEX 06

<députécivilité>,

J’ai l’honneur de vous faire connaître qu’un recours a été déposé au Conseil constitutionnel contre votre élection au Sénat.

En application de l’article 39 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et de l’article L.O. 184 du code électoral, je vous transmets le mémoire ci-joint.

Si vous souhaitez produire des observations écrites sur le recours, il vous appartient de les faire parvenir au plus tard le <délai28>. Elles doivent être signées et adressées, au secrétariat général du Conseil constitutionnel, 2, rue de Montpensier, 75001 PARIS.

Vous avez la faculté de faire présenter, le cas échéant, vos observations par la personne de votre choix qui devra produire un mandat portant votre signature.

Je vous prie d’agréer, <députécivilité>, l’assurance de ma considération distinguée.

P.J. : 1

Pour le Secrétaire général, Le chef du service du greffe,

Stéphane COTTIN

C.C./G. n° Monsieur François LOGEROT Président de la Commission Nationale des comptes de campagne

et des financements politiques 33, avenue de Wagram

75017 PARIS

BORDEREAU D’ENVOI

Vous voudrez bien trouver ci-joint, en vertu du deuxième alinéa de l’article 19 du Règlement applicable à la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour le contentieux de l’élection des députés et des sénateurs, « les comptes de campagne, leurs annexes et les pièces de la procédure suivie devant» votre Commission :

Désignation des comptes de campagne	Nombre de pièces	Observations
V/Ref : (envoyé le…, décision du Conseil constitutionnel n°… rendue le…)

C.C./G. n° Maître…<

N/Réf :

V/Ref :

Maître,

Vous avez demandé au Conseil constitutionnel le report du délai fixé à vos clients, Mme et M pour le dépôt d’un mémoire en défense dans les affaires ci-dessus référencées.

J’ai l’honneur de vous informer qu’à titre exceptionnel, un délai supplémentaire peut vous être accordé. Cependant, je vous prie de noter qu’en aucun cas ces mémoires ne devront parvenir au Conseil constitutionnel après le 28 février2003.

Je vous prie d’agréer, Maître, l’assurance de ma considération distinguée.

Pour le Secrétaire général, Le chef de service du greffe

C.C./G. n° Le Secrétaire général

Monsieur le Ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire Direction de la modernisation et de l’action territoriale

(Bureau des élections et des études politiques) 1 bis, rue des Saussaies

75008 PARIS

Réf : n° (, circ.)

Objet : Contentieux des élections

Je vous serais obligé de bien vouloir me transmettre, en complément à la requête citée en référence, l’exemplaire original du procès-verbal de recensement des votes du bureau de vote n° , dans la commune de ( circonscription).

Vous voudrez bien aviser de cette demande le préfet de

Les documents devront être adressés directement à l’adresse suivante : Conseil constitutionnel Greffe 2, rue de Montpensier 75001 PARIS

Pour le Secrétaire général, Le chef du service du greffe,

C.C./G. n° <civilité_courte> <députéprénom> <députénom>

RECOMMANDÉE AVEC A.R. Député <dépt>

Assemblée nationale

Réf : n° Palais Bourbon 75007 PARIS

<députécivilité>,

Par courrier en date du , vous avez été avisé du dépôt d’un recours contre votre élection à l’Assemblée nationale.

Il vous appartenait de produire des observations écrites sur ce recours avant le .

Aucune observation de votre part ne m’étant parvenue, je me dois de vous rappeler qu’aux termes de l’article 40 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Dès réception de ces observations ou à l’expiration du délai imparti pour les produire, l’affaire est rapportée devant le Conseil qui statue par une décision motivée. La décision est aussitôt notifiée à l’assemblée intéressée. ».

Ainsi, à défaut de production de votre part dans les meilleurs délais, la section d’instruction chargée du dossier pourra, à tout moment, décider de demander au Conseil de statuer.

Je vous prie d’agréer, <députécivilité>, l’assurance de ma considération distinguée.

Le Secrétaire général,

C.C./G. n° Maître…

Réf : N° V/REF :

Maître,

Je vous confirme que Monsieur le Secrétaire général du Conseil constitutionnel a bien reçu la requête que vous formez au nom de M. pour contester l’élection législative du dans la ème circonscription du département de .

Conformément à l’article 2 du Règlement applicable à la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour le contentieux de l’élection des députés et des sénateurs, cette requête a été enregistrée et porte le numéro , je vous remercie de bien vouloir le rappeler dans toute correspondance ultérieure.

Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint l’exemplaire du mémoire en réplique revêtu de notre cachet d’enregistrement.

Je vous prie d’agréer, Maître, l’assurance de ma considération distinguée.

P.J. : 1

Pour le Secrétaire général,

Le chef du service du greffe,

C.C./G. n° <requerantcivilité> <requerantprénom>

Réf :

<requerantcivilité>,

Vous avez saisi le Conseil constitutionnel d’une requête ci-dessus référencée, enregistrée à son secrétariat général le , tendant à l’annulation de l’élection de <civilité_courte> <députéprénom> <députénom>, élu député le <date_élection_acquise> dans la du <dépt_complet>.

Je vous informe que la pièce n° 10, intitulée « Confirmation investiture UMP 2nd tour », annoncée dans la liste des pièces annexées à la requête, manque au dossier que vous avez déposé.

Je vous invite en conséquence à produire cette pièce dans les plus brefs délais et en tout état de cause avant le 20 juillet 2002, afin qu’elle puisse être communiquée en temps utile à la partie défenderesse.

Cette pièce sera enregistrée par le greffe du Conseil constitutionnel sans préjudice de la décision que le Conseil pourrait être amené à prendre quant à sa recevabilité.

Je vous prie d’agréer, <requerantcivilité>, l’assurance de ma considération distinguée.

Pour le Secrétaire général,

Le chef du service du greffe,

GREFFE PARIS, LE 25 NOVEMBRE

C.C./G. n° <requerantcivilité> <requerantprénom>

RECOMMANDÉE AVEC A.R.

Réf : n°

<requerantcivilité>,

J’ai l’honneur de vous faire connaître que le Conseil constitutionnel a examiné, dans sa séance du <séanceprévue>, la requête dont vous l’aviez saisi contestant l’élection sénatoriale du <dépt_complet>. Il a rendu la décision jointe sous ce pli.

Cette décision sera publiée au Journal officiel de la République française. Je vous prie d’agréer, <requerantcivilité>, l’assurance de ma considération distinguée.

P.J. : 1 (est jointe l’ampliation de la décision signée uniquement par le secrétaire général, seul à avoir la délégation de signature du président et habilité à certifier conforme la copie de la décision, dont l’unique exemplaire original est dûment signée par le président de séance, le rapporteur et le secrétaire général, puis mis au coffre)

Pour le Secrétaire général,

Le chef du service du greffe,

GREFFE PARIS, LE 10 OCTOBRE

C.C./G. n °

Monsieur le Président,

J’ai l’honneur de vous faire connaître que le Conseil constitutionnel a rendu, dans sa séance du <séanceprévue>, la décision jointe sous ce pli.

Il s’agit d’une décision prise en application de l’article 59 de la Constitution, relative au contentieux des élections législatives des 9 et 16 juin 2002.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’assurance de ma haute considération.

P.J. : 1

(intérieur)

Réf : n°

Objet : Contentieux des élections législatives des 9 et 16 juin 2002

J’ai l’honneur de vous adresser, ci-joint, le texte d’une décision rendue par le Conseil constitutionnel au cours de sa séance du <séanceprévue>.

Il s’agit d’une décision prise en application de l’article 59 de la Constitution, relative au contentieux des élections législatives des 9 et 16 juin 2002.

(SGG – Journal officiel) Réf : n°

Objet : Contentieux des élections législatives des 9 et 16 juin 2002

J’ai l’honneur de vous adresser, sous ce pli, aux fins de publication au Journal officiel, le texte d’une décision rendue par le Conseil constitutionnel au cours de sa séance du <séanceprévue>.

Il s’agit d’une décision prise en application de l’article 59 de la Constitution, relative au contentieux des élections législatives des 9 et 16 juin 2002.

P.J. : 2

GREFFE PARIS, LE

C.C./G. n° Monsieur…

Réf : N°…

Monsieur,

Votre correspondance en date du 25 juillet 2002 tendant à recevoir la requête dirigée par Monsieur… contre l’élection de Monsieur… dans la xx circonscription de… est bien parvenue au Conseil constitutionnel.

Il résulte du caractère contradictoire de la procédure suivie devant le juge électoral que l’ensemble des mémoires déposés par les parties et les pièces versées au dossier dans le cadre de la contestation de l’élection d’un député sont communiquées aux parties. En revanche, le principe du secret de l’instruction fait obstacle à la communication de ces mémoires et de ces pièces à des tiers, en particulier lorsque ces tiers n’y sont pas cités, comme c’est le cas en l’espèce à ce stade de l’instruction.

Je suis donc au regret de vous faire connaître qu’il ne peut être donné une suite favorable à votre demande.

Je vous prie d’agréer, Monsieur, l’assurance de ma considération distinguée.<

Pour le Secrétaire général,

Le chef du service du greffe,

GREFFE PARIS, LE

C.C./G. n° <requerantcivilité> <requerantprénom>

Recommandé AR

Réf :

<requerantcivilité>,

Je vous prie de bien vouloir trouver ci joint le courrier que je vous ai fait parvenir le en lettre recommandée avec accusé de réception et qui m’a été retourné « non réclamé » par les services de la Poste.

Je vous prie d’agréer, <requerantcivilité>, l’assurance de ma considération distinguée.

Pour le Secrétaire général,

Le chef du service du greffe,

Le circuit du traitement des dossiers en matière électorale devant la Haute Cour constitutionnelle de Madagascar

Monsieur Dieudonné RAKOTONDRABAO
Haut Conseiller
Haute Cour constitutionnelle de Madagascar

Introduction

À Madagascar, selon la Constitution, la Haute Cour constitutionnelle est la juridiction chargée de statuer sur le contentieux des opérations de référendum, de l’élection du président de la République et des élections des députés et sénateurs. Il s’agit là de lourdes charges relevant de la garantie de l’État de droit à travers le strict respect des règles démocratiques. La juridiction constitutionnelle, dans l’exercice de ses attributions en matière électorale, doit veiller notamment aux exigences de la transparence, au principe des droits de la défense et de la liberté des parties dans le cadre du système d’administration des preuves. Elle ne manque pas de sanctionner en particulier les actes portant atteinte à la sincérité du scrutin et ceux susceptibles de modifier le sens du vote des électeurs.

La question du traitement des dossiers électoraux s’articule autour de trois problématiques : en premier lieu, la difficulté de certifier l’authenticité des actes, tels que les procès-verbaux des opérations électorales, en cas de contestation ; en deuxième lieu, le retard de l’acheminement des documents électoraux dû au manque de moyens de communication et à l’éloignement de certaines localités ; en troisième lieu, la lenteur du traitement des dossiers susceptible de créer la suspicion de la part des citoyens, des candidats ou des observateurs.

Pour ces raisons, la juridiction électorale doit rechercher à adopter une méthode de travail appropriée visant la rapidité, l’efficacité, la performance et qui réponde aux exigences de mise en place d’une structure organisationnelle efficiente et d’un circuit de travail adapté ; de l’utilisation des compétences et de supervision rigoureuse des travaux à tous les échelons préalablement à la proclamation des résultats.

En effet, afin d’assurer la paix sociale, surtout en période post-électorale, l’essentiel est d’éviter que la juridiction électorale ne devienne, à titre principal, le catalyseur de crises politiques.

Il importe dès lors de contribuer à la thématique de la présente rencontre en développant successivement les questions suivantes :

• la transmission en amont des documents électoraux ;
• le traitement des dossiers électoraux au niveau de la juridiction constitutionnelle ;
• les principes régissant le système d’administration des preuves ;
• les caractéristiques de pleine juridiction de la juridiction électorale.

I. La transmission en amont des documents électoraux (schéma n° 1) :

A. Les bureaux de vote

Les opérations électorales s’effectuent au niveau des bureaux de vote situés dans les collectivités de base appelées « Fokontany», équivalentes aux quartiers. Le bureau de vote est composé d’un président, d’un vice-président, de 4 assesseurs et d’un secrétaire. Le procès-verbal des opérations électorales est rédigé dans le bureau de vote aussitôt après la fin des opérations. Le procès-verbal mentionne l’heure de l’ouverture et de la clôture du scrutin, l’accomplissement des différentes formalités ordonnées par la loi, en général tous les incidents qui se sont produits au cours des opérations. Il est signé par au moins trois membres du bureau de vote et contresigné par les délégués des candidats ou des partis politiques.

Sont annexés au procès-verbal : les listes d’émargement, les bulletins blancs et nuls, les enveloppes et bulletins contestés, les feuilles de pointage signées par les scrutateurs et éventuellement les mandats des délégués et attestations des observateurs.

Le code électoral prescrit que chaque président de bureau de vote et le président du« Fokontany » doivent faire diligence pour acheminer, le plus vite possible, l’original du procès-verbal accompagné des pièces énumérées ci-dessus à la commission de recensement matériel des votes (CRMV) territorialement compétente.

B. Les commissions de recensement matériel des votes (CRMV)

La commission de recensement matériel des votes est composée de sept membres dont un magistrat et six fonctionnaires qui, en aucun cas, ne peuvent être pris parmi les candidats.

Aux termes du code électoral, les représentants des partis politiques et associations ayant présenté des candidats ainsi que des observateurs nationaux assistent de plein droit aux travaux de cette commission et peuvent présenter des observations sur le déroulement desdits travaux ; les requêtes peuvent, le cas échéant, être contresignées dans le procès-verbal de vérification de la CRMV.

La commission est chargée :

• de procéder publiquement au recensement matériel des votes ;
• de consigner dans son procès-verbal tout fait, tout élément, toute anomalie qu’elle a pu relever sur les documents, bureau de vote par bureau de vote ;
• de dresser un procès-verbal de carence au cas où les résultats d’un ou plusieurs bureaux de vote n’ont pas pu être acheminés à la commission.

À la diligence du président de la CRMV, de toutes les autorités administratives de la sous-préfecture, tous les documents ayant servi aux opérations électorales accompagnés du procès-verbal de la commission ainsi que le bordereau récapitulatif sont transmis sous plis fermés, dans un délai de 24 heures à compter de la réception du dernier pli, au greffe de la Haute Cour constitutionnelle ou à une autre juridiction compétente, selon le cas.

La Haute Cour constitutionnelle proclame les résultats du scrutin dans les 20 jours qui suivent la réception du dernier pli fermé émanant des CRMV.

II. Le traitement des dossiers électoraux par la juridiction constitutionnelle

Le traitement des dossiers électoraux par la Haute Cour constitutionnelle s’effectue à différents niveaux : bureau du courrier ; groupe de travail ; greffe ; président ; cabinet et secrétariat général ; haut conseiller rapporteur ; chambre des hauts conseillers ; service informatique.

1. Le bureau du courrier

Il est composé de un à trois secrétaires chargés notamment :

• de la réception des plis électoraux (procès-verbaux des BV et des CRMV, pièces annexées, listes électorales) et des requêtes ;
• de la délivrance de récépissés attestant la réception des documents.

Le bureau du courrier transmet les plis électoraux au groupe de travail et les requêtes au greffe.

2. Le groupe de travail

Il est composé d’une soixantaine de personnes issues de différents départements ministériels, eu égard à leur compétence spécifique. Les membres du groupe prêtent serment préalablement à leur prise de fonction et sont divisés en 6 ou 10 sous-groupes selon le cas. Leurs fonctions se terminent après la proclamation des résultats des élections. Ils bénéficient d’une indemnité spéciale fixée par la Cour.

Le groupe est chargé du traitement des plis électoraux qui consiste :

• à la vérification des chiffres portés sur les procès-verbaux émanant des bureaux de vote et de ceux portés sur les procès-verbaux des CRMV (concordance, rature, carence, etc.) ;
• au contrôle de la régularité des inscriptions sur les listes électorales (inscription de mineurs, absence de signatures requises, etc.) ;
• à la création de fiches de vérification signées par le chef de groupe et destinées à la chambre des hauts conseillers, dans lesquelles sont transcrits les résultats obtenus, les contestations, les réclamations ou les observations, les propositions de rectification matérielle, etc.).

3. Le secrétariat général et le cabinet

Le secrétariat général et le cabinet centralisent les fiches de vérification et les documents électoraux émanant du groupe de travail et procèdent à leur distribution auprès de chaque haut conseiller rapporteur. Ils vérifient au préalable la correspondance des documents électoraux à tous les bureaux de vote d’une circonscription électorale donnée. Le haut conseiller rapporteur signe une décharge attestant la réception des documents qui lui ont été transmis.

4. Le greffe

Il est dirigé par le greffier en chef. Dans un premier temps, il reçoit les requêtes, procède à leur enregistrement et leur mise en forme puis les notifie aux parties concernées (président de la CRMV, président du BV, candidat, parti politique ou observateur selon le cas).

5. Le président

Après les travaux du greffe, le président de la Haute Cour constitutionnelle procède à la répartition des requêtes à chaque haut conseiller rapporteur, fixe la date d’audience et convoque les hauts conseillers à cette date.

6. Le haut conseiller rapporteur

Il est chargé de l’examen des dossiers qui lui sont attribués. À ce titre, il vérifie si des rectifications matérielles doivent être effectuées suite à des erreurs matérielles. En outre, il veille à l’exactitude des inscriptions faites par le groupe de travail sur les fiches de vérification et vérifie si les dispositions constitutionnelles, légales et réglementaires ont été bien appliquées pendant les opérations électorales dans chaque bureau de vote à travers l’examen des procès-verbaux.

Il étudie les requêtes, propose des solutions à soumettre à la chambre des hauts conseillers.

7. La chambre des hauts conseillers

Elle est composée de 8 hauts conseillers et du président qui dirige la chambre. Elle examine les dossiers des hauts conseillers rapporteurs, étudie les propositions avancées par ces derniers tant en ce qui concerne les observations figurant dans les procès-verbaux que celles relatives aux demandes contenues dans les requêtes. Elle prend alors des décisions par consensus qui peuvent aboutir soit au rejet de la requête, soit à la réformation des résultats, soit à l’annulation partielle ou totale des opérations électorales des bureaux de vote concernés.

8. Le service informatique

Il est chargé de saisir les données figurant sur les fiches de vérification. À la fin de ses travaux, il communique lesdites fiches au greffier en chef pour collationnement. Ce dernier retourne ces fiches à chaque rapporteur pour une dernière vérification et, enfin, la chambre des hauts conseillers procède à la publication des résultats.

III. Principes régissant le système d’administration des preuves en matière électorale

La jurisprudence constitutionnelle malgache a admis comme principal mode de preuve en matière électorale, le procès-verbal des opérations électorales. Le juge procède systématiquement à la vérification de l’origine de l’acte, de l’identité des signatures et de leur conformité à celles des signataires. Le code électoral malgache prescrit que, pour être valable, le procès-verbal doit être signé par au moins trois membres du bureau de vote. Ensuite, le juge vérifie le contenu exact de l’acte afin de garantir la sincérité du scrutin. À cet effet, il cherche à déceler les irrégularités telles que les inversions volontaires des voix ou d’autres anomalies comme l’ouverture ou la fermeture du bureau de vote en dehors des heures légalement prévues, l’insuffisance du nombre des membres des bureaux de vote pendant les opérations, le refus d’entrée des délégués des candidats ou des observateurs, etc. En d’autres termes, le juge procède tant à un contrôle matériel que de légalité.

La loi admet aussi la preuve testimoniale en droit malgache. Elle peut consister en trois témoignages sous forme de déclarations écrites et autonomes, signées par chacun des témoins présents. Dans de nombreux cas, la Cour a pu apprécier librement les constats d’huissier dont les procèsverbaux ont été annexés aux requêtes. Dans d’autres cas, des témoins ont été, en tant que de besoin, auditionnés à l’audience.

La Cour, à chaque contestation ou réclamation, apprécie souverainement les preuves ou les allégations qui lui sont rapportées.

Elle veille toujours à ce que soit assuré un procès équitable qui met en exergue le principe des droits de la défense et celui du contradictoire. À cet effet, les parties peuvent se faire assister d’un conseil qui peut demander à présenter des observations orales à l’audience. Dans ce cas, le président, les hauts conseillers et le greffier en chef se mettent en robe et l’audience est publique.

IV. Caractéristiques de la pleine juridiction

En matière électorale, le juge a un rôle actif dans la direction du procès, ce que confirme l’article 35 de l’ordonnance n° 2001-003 du 18 novembre 2001 qui lui confère la pleine juridiction :

« En matière de contentieux électoral, la Haute Cour, si elle s’estime insuffisamment informée, peut rendre des arrêts avant dire droit ordonnant une enquête ou un supplément d’enquête.

Elle a compétence pour connaître de toute question ou exception opposée à l’occasion de la requête mais sa décision relative à une question d’état ne lie pas les autres juridictions. ».

Il s’agit là dès lors, pour le juge électoral saisi «in rem », de l’adoption de la procédure dite inquisitoriale. À cet effet, le juge accorde aux parties la liberté d’alléguer des faits concluants, aux défendeurs la possibilité de contester les moyens avancés, pour que le juge puisse décider de l’opportunité des mesures d’instruction et procéder à l’appréciation concrète des faits.

Dans la conduite du procès, la principale préoccupation du juge demeure en tout moment la bonne administration de la justice. Il va alors utiliser la plénitude de juridiction que la loi confère à la Haute Cour.

La plénitude de juridiction permet à la Cour saisie d’une affaire d’en connaître tous les différents aspects et de la juger dans son ensemble. C’est la consécration d’une liberté de manœuvre qui sert à éviter le déni de justice.

D’une part, il importe de relever qu’en matière constitutionnelle et électorale, la Cour a fondé ses décisions sur différentes normes fondamentales de référence à savoir : la Constitution, les principes généraux de droit à valeur constitutionnelle, les principes fondamentaux issus tant du Préambule de la Constitution que des chartes internationales des droits de l’homme.

C’est dire que dans sa démarche, le juge ne peut se soustraire à son devoir de dire le droit même en l’absence de dispositions légales claires sur un cas déterminé. Il est amené à chercher le but, l’objectif, l’esprit du constituant et du législateur en cas de silence de la loi.

D’autre part, des lois spécifiques ont permis au juge de se saisir d’office lorsqu’il estime qu’il y a eu violation des dispositions législatives et réglementaires ou pour des motifs d’ordre public1.

Conclusion

Pour conclure, malgré la consécration des principes généraux régissant les travaux du juge électoral, il s’avère encore difficile d’avancer l’existence d’un modèle unique et idéal de méthode de travail en matière électorale.

Certainement, les recours aux technologies de l’information et de la communication aideront à terme à résoudre les questions d’ordre matériel. Il n’en demeure pas moins qu’il est grand temps d’accorder sa juste importance au droit électoral qui, par son caractère évolutif, constitue désormais un instrument utile à l’apaisement social.

1. Ordonnance n° 2001-002 du 31 août 2001 portant loi organique relative à l’élection présidentielle.

Schéma n° 1 – Transmission en amont des documents électoraux

Schéma n° 2 – Méthode de travail pour le traitement des dossiers électoraux au sein de la haute cour constitutionnelle

Les méthodes de travail du Conseil constitutionnel algérien lors du contrôle de la régularité des élections présidentielles et du référendum

Monsieur Nadir Zeribi
Membre
Conseil constitutionnel algérien

Introduction

Le constituant a investi le Conseil constitutionnel de prérogatives s’inscrivant dans le cadre du contrôle de la constitutionnalité des lois et des traités, du contrôle de la conformité des règlements des deux chambres du Parlement ^[1] ainsi que du contrôle de la régularité des opérations de vote relatives à l’élection des membres du Conseil de la Nation, à l’élection du président de la République et au référendum.

Ces prérogatives ont été consacrées par l’article 163 de la Constitution (1996) qui dispose :

« Il est institué un Conseil constitutionnel chargé de veiller au respect de la Constitution. Le Conseil constitutionnel veille, en outre, à la régularité des opérations de référendum, d’élection du président de la République et d’élections législatives. Il proclame les résultats de ces opérations ».

Il convient de relever que si le constituant a pourvu le Conseil constitutionnel de larges prérogatives en matière de contrôle de régularité des opérations électorales, le législateur a limité son rôle de contrôle aux simples opérations de vote ^[2].

Le Conseil constitutionnel peut également intervenir au niveau des recours. C’est ainsi que lors de l’élection des membres du Conseil de la Nation en 2000, le Conseil constitutionnel a décidé d’organiser de nouvelles élections dans la wilaya d’El-Bayadh.

Le thème de ce 5e séminaire des correspondants nationaux de l’ACCPUF étant consacré aux « Méthodes de travail des Cours constitutionnelles et institutions équivalentes », j’ai choisi d’aborder, dans mon intervention, « les méthodes de travail du Conseil constitutionnel algérien lors du contrôle de régularité des élections présidentielles et du référendum ».

Ce sujet sera traité en deux parties : les méthodes de travail du Conseil constitutionnel algérien en matière de contrôle de régularité des élections présidentielles, d’une part ; les méthodes de travail du Conseil constitutionnel algérien en matière de contrôle de la régularité des référendums, d’autre part.

I. Le contrôle de la régularité des opérations des élections présidentielles

Les méthodes de travail du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de régularité des opérations de vote varient selon les différentes étapes de ce contrôle qui consiste à : la réception des dossiers de candidats et l’examen de leur recevabilité ; la réception des procès-verbaux des commissions électorales ; l’examen des recours ; la proclamation des résultats et le contrôle des comptes de campagne.

A. La réception des dossiers de candidature et l’examen de leur recevabilité

Après convocation du corps électoral^[3], la déclaration de candidature est déposée personnellement par le candidat au plus tard dans les quinze jours qui suivent la publication du décret présidentiel portant convocation du corps électoral^[4]. À ce stade, le secrétaire général du Conseil constitutionnel assume la fonction de responsable du greffe en recevant les déclarations de candidature ; les directeurs d’études et de recherche assistent les membres du Conseil constitutionnel ; tandis que le personnel administratif assiste la cellule informatique.

La déclaration de candidature se fait par le dépôt d’une demande enregistrée auprès du Conseil constitutionnel. Le candidat doit remplir les conditions prévues par la Constitution ^[5] et la loi électorale. Après dépôt de la demande de candidature, le président du Conseil constitutionnel désigne des membres rapporteurs pour l’examen des dossiers des candidats. Le dossier de candidature comprend des pièces administratives, qui sont examinées personnellement par le membre rapporteur, ainsi que d’autres pièces comprenant notamment les signatures accordées au candidat. Celui-ci doit en effet présenter :

• soit une liste comportant au moins 600 signatures de membres élus d’assemblées communales, de wilayas ou de parlementaires, réparties à travers 25 wilayas au minimum ;
• soit une liste comportant 75 000 signatures individuelles, au moins, d’électeurs inscrits sur une liste électorale. Ces signatures doivent être recueillies dans au moins 25 wilayas et le nombre minimal
• de signatures exigées pour chacune des wilayas ne saurait être inférieur à 1 500.

Le Conseil constitutionnel procède au contrôle des 600 formulaires des signatures provenant des membres élus ; si le résultat s’avère négatif, il passe à l’examen des 75 000 formulaires des signatures provenant des électeurs.

1. L’assistance des magistrats du Conseil d’État et de la Cour suprême

Les candidats déposent leur dossier de candidature et reçoivent en échange un récépissé ^[6]. Après l’examen des pièces du dossier de candidature, les membres du Conseil constitutionnel passent à l’examen des formulaires de signatures, pour lesquels ils se font assister par des magistrats du Conseil d’État et de la Cour suprême.

Cet examen est manuel, certains formulaires sont déclarés non recevables notamment lorsque la signature du signataire, la date de naissance, le nom du candidat fait défaut ou en cas d’incapacité de l’autorité de légalisation, etc.

2. L’apport de l’informatique dans l’examen et le dépouillement des formulaires

À chaque élection présidentielle ou législative, l’administration du Conseil constitutionnel fait appel à une société spécialisée en informatique afin de couvrir l’opération électorale en matière de calcul des résultats, de saisie des formulaires jusqu’à la proclamation des résultats.

En ce qui concerne l’examen des formulaires, la cellule de l’informatique procède au contrôle des informations contenues dans les formulaires grâce à un logiciel conçu pour la circonstance. Tout formulaire ne répondant pas aux normes juridiques est déclaré automatiquement irrecevable.

3. La délibération et la décision

Après examen des formulaires, le Conseil constitutionnel déclare la recevabilité des candidatures par des décisions individuelles non susceptibles de recours, notifiées aux intéressés et publiées au Journal officiel.

Les candidats dont la candidature a été validée, sont nommément inscrits par ordre alphabétique dans une même décision ^[7] communiquée directement aux médias, cette proclamation est publiée au Journal officiel avant le déroulement de l’élection.

Sur convocation de son président, le Conseil constitutionnel, se prononce sur la validité de chaque candidature dans un délai de dix jours maximum à partir de la date de dépôt de la déclaration de candidature ^[8].

Ainsi, la première étape du travail du Conseil constitutionnel s’achève avec la publication de la liste nominative des candidats à l’élection présidentielle auJournal officiel.

Après le dépôt des candidatures, aucun retrait n’est accepté sauf en cas de décès ou d’empêchement légal.

Le Conseil constitutionnel accorde un autre délai pour déposer de nouvelles candidatures. Ce délai ne peut dépasser un mois avant la date du scrutin (15 jours dans le cas cité à l’article 88 de la Constitution).

En cas de décès, ou d’empêchement légal d’un candidat après publication de la liste des candidatures au Journal officiel, le scrutin a lieu dans un délai de 15 jours maximum conformément à l’article 161 de la loi électorale.

B. La réception des procès-verbaux des commissions électorales

Après le déroulement du scrutin et au plus tard le jour suivant, les procès-verbaux des élections arrivent au Conseil constitutionnel. La commission électorale de wilaya ainsi que la commission chargée de l’élection pour la communauté algérienne à l’étranger doivent terminer leurs travaux le jour suivant les élections, à 12 heures ^[9].

Après réception des procès-verbaux électoraux, le président du Conseil constitutionnel désigne les membres rapporteurs qui se font assister par des magistrats (une moyenne de quatre magistrats par membre). Ils procèdent au contrôle des procès-verbaux de la commission électorale de wilaya et de la commission électorale des résidents à l’étranger. Les erreurs matérielles sont rectifiées par les membres du Conseil constitutionnel, après information du président du Conseil.

C. L’examen des recours

Les recours relatifs aux élections présidentielles sont soumis aux conditions prévues par l’article 166 de la loi électorale. Cet article stipule que :

• tout candidat ou son représentant dûment mandaté a le droit de contester la régularité des opérations de vote ;
• il doit mentionner sa réclamation sur le procès-verbal disponible dans le bureau de vote ;
• le Conseil constitutionnel en est informé immédiatement et par voie télégraphique ^[10]. Les conditions requises sont :
• la signature de l’auteur de la réclamation ;
• le nom, prénom(s) de l’auteur de la réclamation ;
• l’adresse ;
• un exposé des faits et des moyens justifiant la réclamation ;
• l’enregistrement auprès du secrétariat général du Conseil constitutionnel ^[11].

Le président du Conseil constitutionnel désigne un ou plusieurs rapporteurs parmi les membres du Conseil constitutionnel pour examiner les recours ^[12]. Lors de l’examen et de l’instruction des recours, le rapporteur, assisté par des magistrats, peut entendre toute personne et requérir la transmission au Conseil constitutionnel de tout document afférent aux opérations électorales ^[13].

À l’issue de l’instruction des recours par les membres rapporteurs, le président convoque le Conseil constitutionnel qui se prononce sur la recevabilité de ces recours ^[14] dans un délai de dix jours après la réception des procès-verbaux ^[15]. Les décisions sur les recours sont notifiées aux intéressés ^[16] puis publiées au Journal officiel; ce sont des décisions définitives et susceptibles d’aucun recours ^[17].

À ce sujet, on peut relever que le législateur a tenté d’introduire, lors de la révision de la loi électorale, un nouveau paragraphe à l’article 25 de la loi électorale modifiée et complétée, selon lequel : « Tout candidat a le droit de déposer une réclamation à l’encontre de la décision de rejet ». Mais, le Conseil constitutionnel a déclaré cette disposition non conforme à la Constitution ^[18].

D. La proclamation des résultats

La proclamation des résultats de l’élection présidentielle constitue l’avant-dernière étape du travail du Conseil constitutionnel dans le contrôle de la régularité des opérations de vote, lors du premier tour.

Le Conseil constitutionnel désigne, s’il y a lieu, les deux candidats appelés à participer au deuxième tour, conformément à l’article 162 de la loi électorale modifiée et complétée (il n’y a jamais eu de deuxième tour dans les élections présidentielles en Algérie).

En ce qui concerne la date du deuxième tour du scrutin, elle est fixée au 15e jour après la proclamation des résultats du premier tour par le Conseil constitutionnel. Ce délai ne doit pas excéder 30 jours entre les deux tours.

En cas de décès, de retrait ou d’empêchement légal de l’un des deux candidats au deuxième tour, le Conseil constitutionnel déclare qu’il doit être procédé de nouveau à l’ensemble des opérations électorales. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel proroge les délais d’organisation de nouvelles élections pour une durée maximale de soixante jours, conformément à l’article 163 de la loi électorale.

Les résultats sont proclamés, en direct, par le Conseil constitutionnel représenté par son président à travers les moyens d’information audiovisuels. Cette proclamation accompagnée des résultats détaillés de l’élection est publiée au Journal officiel.

Par cette proclamation, le travail de contrôle de la régularité de l’élection présidentielle exercé par le Conseil constitutionnel s’achève. Toutefois, une dernière étape s’impose, celle du contrôle des comptes de campagne

E. Le contrôle des comptes de campagne

Le financement des campagnes électorales en vue de l’élection présidentielle provient des ressources suivantes :

• la contribution des partis politiques ;
• l’aide éventuelle de l’État, accordée équitablement ;
• les revenus du candidat ^[19].

Il est interdit à tout candidat à une élection, à un mandat national ou local, de recevoir d’une manière directe ou indirecte des dons en espèce, en nature ou toute autre contribution quelle qu’en soit la forme, émanant d’un État étranger ou d’une personne physique ou morale de nationalité étrangère ^[20].

Les dépenses de campagne d’un candidat à l’élection présidentielle ne peuvent excéder quinze millions de dinars pour le premier tour. Ce montant est porté à vingt millions de dinars pour le second tour ^[21].

Tous les candidats à l’élection présidentielle ont droit, dans la limite des frais réellement engagés, à un remboursement forfaitaire de l’ordre de 10 %, lorsque les candidats ont obtenu un taux supérieur à 10 % et inférieur ou égal à 20 % des suffrages exprimés, ce remboursement est porté à 20 % des dépenses réelles, dans la limite du plafond autorisé.

Le taux de remboursement est porté à 30 % pour le candidat ayant obtenu plus de 20 % des suffrages exprimés.

Le remboursement ne peut s’effectuer qu’après proclamation des résultats par le Conseil constitutionnel ^[22].

Après proclamation des résultats par le Conseil constitutionnel et dans un délai maximum de trois mois à compter de la publication des résultats définitifs au Journal officiel, tout candidat à cette élection est tenu d’adresser son compte de campagne au Conseil constitutionnel. Ce compte de campagne est obligatoire pour tous les candidats et doit comporter les recettes perçues ainsi que les dépenses effectuées selon leur origine et leur nature ^[23].

Dans le cas où le candidat ne fournit pas son compte de campagne, les dispositions de l’article 215 de la loi électorale modifiée et complétée lui sont appliquées ^[24].

Le compte doit comporter :

• la nature et la source des recettes dûment justifiées ;
• les dépenses accompagnées de pièces justificatives ;
• le compte de campagne doit être établi par un expert comptable ou un comptable agréé et revêtir son sceau et sa signature ^[25].

Après le dépôt du compte de campagne, le président du Conseil constitutionnel désigne un membre rapporteur pour son examen. Aucun délai n’a été fixé par le législateur pour cet examen.

Le membre rapporteur examine personnellement les comptes de campagne. Son rôle est purement comptable.

Après examen des comptes, il établit un rapport ainsi qu’un projet de décision sur le compte de campagne.

Les décisions sont notifiées aux candidats ainsi qu’aux autorités concernées ^[26] et sont publiées au Journal officiel.

En cas de rejet du compte de campagne par le Conseil constitutionnel, il ne peut être procédé au remboursement ^[27], la décision de rejet n’est pas publiée au Journal officiel.

L’opération de remboursement des candidats se fait au niveau des autorités compétentes et non par le Conseil constitutionnel.

II. Le contrôle de la régularité des opérations de référendum

Ni le constituant, ni même le législateur n’ont attribué au Conseil constitutionnel de prérogative préalable. Le Conseil constitutionnel intervient dans le référendum le jour suivant le vote.

Les électeurs sont convoqués à l’élection par décret présidentiel quarante-cinq jours avant la date du référendum ^[28]. Le texte soumis à référendum est annexé au décret.

Il est mis à la disposition de chaque électeur deux bulletins de vote de couleurs différentes : l’un portant la mention « oui » l’autre la mention « non » ^[29]. La question est formulée comme suit : « êtes-vous d’accord sur… qui vous est proposé ? » ^[30]

Le référendum se déroule conformément aux articles 36, 165 et 167 de la loi électorale susmentionnée. À noter que la commission électorale de wilaya est composée d’un président ayant le grade de conseiller, désigné par le ministre de la Justice, d’un vice-président et de deux adjoints désignés par le wali conformément à l’article 88 de la loi électorale.

La méthode de contrôle de la régularité des opérations de référendum par le Conseil constitutionnel suit le cheminement suivant : réception des procès-verbaux des commissions électorales ; examen des recours ; vérification des chiffres et proclamation des résultats.

A. La réception des procès-verbaux des commissions électorales

Le jour suivant l’élection et de 12 heures au plus tard, les procès-verbaux de vote sont envoyés sous plis scellés au Conseil constitutionnel (selon les mêmes formes et procédures que pour l’élection présidentielle).

Les procès-verbaux sont imprimés en trois exemplaires, un exemplaire est remis au membre rapporteur, le deuxième au président du Conseil constitutionnel et le troisième au service de l’informatique, tandis que l’original est conservé au service des archives.

Après réception du procès-verbal, le membre rapporteur, assisté de magistrats, procède au contrôle des résultats du référendum au niveau des circonscriptions électorales dont il est chargé. L’opération est arithmétique et les résultats sont consignés dans des tableaux. Lors de cette étape, le membre rapporteur procède à la rectification des erreurs matérielles éventuelles.

B. L’examen des recours

Il est important de noter que les conditions qui s’appliquent aux recours en matière de référendum sont identiques à celles qui sont requises en matière d’élection présidentielle. Toutefois, il existe une différence substantielle. En effet, tout électeur a le droit de contester la régularité des opérations de référendum, en faisant mentionner sa réclamation sur le procès-verbal disponible dans le bureau de vote, et ce en vertu de l’article 166 al. 1 de la loi électorale.

Les réclamations, dûment signées par leurs auteurs, doivent comporter les nom, prénom, adresse et qualité du requérant ainsi que l’exposé des faits et moyens justifiant la réclamation.

Les réclamations sont enregistrées au secrétariat général du Conseil constitutionnel, conformément à l’article 45 du règlement fixant les règles de fonctionnement du Conseil constitutionnel.

Le membre rapporteur examine les réclamations du point de vue de leur recevabilité tant au niveau de la forme que du fond. Il prépare ses rapports et projets de décision à soumettre à la délibération du Conseil constitutionnel qui se réunit sur convocation de son président.

Si les réclamations sont déclarées recevables au fond, le Conseil constitutionnel rend sa décision. Les décisions sur les réclamations sont notifiées à leurs auteurs et publiées auJournal officiel.

C. La vérification des chiffres

Après avoir statué sur les réclamations, par décisions notifiées à leurs auteurs, le membre du Conseil constitutionnel entreprend les procédures suivantes :

1. L’enregistrement des résultats du référendum dans les procès-verbaux des commissions électorales

Le tableau n° 1 rassemble les résultats de vote au niveau des communes de la circonscription électorale :

Tableau n° 1

Résultats du vote au niveau des communes de la wilaya.

Commune :

Nombre de bureaux de vote …………….. :
Nombre d’électeurs ………………………… :
Nombre de votants …………………………. :
Nombre de bulletins nuls…………………. :
Nombre de bulletins contestés …………. :
Nombre de suffrages exprimés ………… :
Nombre de « oui » ………………………….. :
Nombre de « non » …………………………. :
* Est appliqué à toutes les communes de la circonscription électorale.

Après avoir terminé de consigner les résultats dans le tableau n° 1, le membre du Conseil constitutionnel entreprend d’extraire l’écart entre le calcul opéré par le membre rapporteur et le calcul des commissions électorales.

2. L’extraction de l’écart entre le calcul opéré par le membre rapporteur et le calcul des commissions électorales

Dans ce cadre, le tableau n° 2 est utilisé. C’est un tableau comparatif entre des électeurs ayant voté par « oui » auxquels s’ajoutent des électeurs ayant voté par « non ».

Tableau comparatif n° 2

Nombre de suffrages exprimés = nombre de « oui » + nombre de « non »

Wilaya : Code :

Commune	Nombre de « Oui »	Nombre de « Non »	Nombre de suffrages exprimés obtenus	Nombre de votants obtenus	Nombre de suffrages exprimés selon le procès-verbal de Wilaya	Ecart
* Est appliqué à toutes les communes de la circonscription électorale.

Dans ce tableau, une case spéciale comptabilise les voix recensées par le procès-verbal de la commission électorale de wilaya (case n° 6) ; cela veut dire que le membre rapporteur refait les

comptes sur la base des procès-verbaux des résultats de vote qu’il reçoit de la commission électorale de wilaya et de la commission électorale des résidents à l’étranger et consigne les chiffres dans cette case.

Le membre rapporteur refait les comptes au niveau de chaque commune et compare entre ces comptes et le nombre des suffrages consignés dans le procès-verbal centralisant les résultats de vote de la circonscription électorale.

Il compare le nombre d’électeurs, et s’il y a écart, celui-ci est consigné dans la case réservée à cet effet (case n° 7).

3. Le nombre de votants selon le procès-verbal des commissions électorales

Le tableau n° 3 recense le nombre de votants au niveau de chaque commune de la wilaya ou de la circonscription administrative des résidents à l’étranger. Pour cela, il additionne le nombre de suffrages exprimés avec celui des bulletins nuls et des bulletins contestés.

Tableau comparatif n° 3

Nombre de votants au niveau de chaque commune = nombre de suffrages exprimés + nombre de bulletins nuls + nombre de bulletins contestés.

Wilaya : Code :

Commune	Nombre de suffrages exprimés (1)	Nombre de bulletins nuls (2)	Nombre de bulletins contestés (3)	Nombre de votants obtenus « A »	Nombre de votants selon le procès-verbal de Wilaya « B »	Écart entre « A » et « B »
* Est appliqué à toutes les communes de la circonscription électorale.

4. La comparaison entre les tableaux

Après avoir terminé avec les tableaux précédents (2 et 3), le membre rapporteur remplit le tableau n° 4, destiné à la comparaison entre son calcul et le calcul des commissions électorales.

Tableau comparatif n° 4

Compilation des résultats selon le procès-verbal de Wilaya (01) :

Wilaya : Code :

Nombre de bureaux de vote	Nombre d’électeurs inscrits	Nombre de votants	Nombre de bulletins nuls	Nombre de bulletins contestés	Nombre de suffrages exprimés	Nombre de « oui »	Nombre de « non »

Compilation des résultats après avoir été recomptés par le Conseil constitutionnel (02) :

Nombre de bureaux de vote	Nombre d’électeurs inscrits	Nombre de votants	Nombre de bulletins nuls	Nombre de bulletins contestés	Nombre de suffrages exprimés	Nombre de « oui »	Nombre de « non »

 

L’écart après comparaison (1) avec (2) :

Nombre de bureaux de vote	Nombre d’électeurs inscrits	Nombre de votants	Nombre de bulletins nuls	Nombre de bulletins contestés	Nombre de suffrages exprimés	Nombre de « oui »	Nombre de « non »

5. Les premiers résultats du référendum

Après avoir rempli les tableaux précédents, le membre du Conseil constitutionnel obtient les résultats du référendum. Chaque membre présente les résultats de ses circonscriptions électorales. Avant de remplir le tableau récapitulatif, le membre doit préalablement vérifier l’ensemble des tableaux précédents.

6. Le recours à l’informatique

À l’instar du contrôle de la régularité des opérations de l’élection présidentielle, l’administration du Conseil constitutionnel a recours à une société spécialisée en informatique, afin de couvrir l’opération arithmétique effectuée par les membres du Conseil constitutionnel. C’est ainsi que tous les tableaux susmentionnés sont informatisés. Pour que les chiffres obtenus par le calcul manuel et le calcul informatisé correspondent, le membre doit coordonner son travail avec l’ingénieur en informatique afin d’éviter tout déséquilibre qui devrait être rectifié avant la proclamation des résultats définitifs.

Les chiffres des deux calculs devront concorder dans tous les tableaux (restant = o).

D. La proclamation des résultats définitifs

À la suite de la délibération présidée par le président du Conseil constitutionnel, consacrée à la vérification générale des résultats du référendum et à la rectification finale des chiffres, les membres se concertent en vue de la proclamation des résultats dans un délai de dix jours après la réception des procès-verbaux des commissions électorales.

Le président du Conseil constitutionnel proclame en direct les résultats à travers tous les médias audiovisuels. Cette proclamation est notifiée au secrétariat général du Gouvernement pour publication au Journal officiel, avec une annexe de tableau suivant :

Tableau comportant les résultats définitifs du référendum

Code	Wilaya Citoyens résidant à l’étranger	Électeurs			Taux part	Bulletin nuls	Suffrages exprimés	Oui		Non
1		Inscrits	Votants	Abstenus				Nombre	Taux	Nombre	Taux
2
	Total

* Est appliqué à toutes les wilayas du territoire national ainsi que les résidents à l’étranger

Conclusion

Ainsi, en matière de contrôle de régularité des opérations de vote à l’élection présidentielle, le travail du Conseil constitutionnel s’opère selon une méthode qui comporte cinq étapes qui se complètent. Son travail commence réellement au moment où il reçoit les procès-verbaux des commissions électorales de wilayas et la commission électorale des résidents à l’étranger. Il exerce son contrôle en s’appuyant sur les documents qui lui sont versés et non pas sur le terrain.

En ce qui concerne les référendums, le rôle essentiel du Conseil constitutionnel est double : c’est un contrôle arithmétique, en ce que le membre du Conseil constitutionnel procède à des opérations arithmétiques consignées dans des tableaux, à partir desquelles sont extraits les résultats du référendum, et un contrôle juridictionnel (juge électoral) lorsqu’il statue sur les recours enregistrés aux élections présidentielles ou des référendums.

Depuis la Constitution de 1989, le Conseil constitutionnel a contrôlé trois élections présidentielles:

• le 16 novembre 1995 ;
• le 15 avril 1999 ;
• le 8 avril 2004.

Il a également contrôlé la régularité des opérations de vote par référendum à trois reprises :

• le 28 novembre 1996, à l’occasion de la révision de la Constitution de 1989 (Constitution de 1996) ;
• le 16 septembre 1999, sur la loi sur la concorde civile ;
• le 29 septembre 2005, sur la Charte pour la paix et la réconciliation nationale.

Ceci démontre que l’expérience du Conseil constitutionnel en matière de contrôle des opérations de vote est récente.

Avant-propos

par Marie-Christine MEININGER, Secrétaire générale de l’ACCPUF

Chef du service des relations extérieures du Conseil constitutionnel français

La publication des travaux du cinquième séminaire des correspondants de l’ACCPUF sur les méthodes de travail des Cours constitutionnelles s’inscrit dans la continuité de la politique de diffusion des travaux de droit comparé de l’Association des Cours constitutionnelles ayant en partage l’usage du français (ACCPUF).

Au fil des rencontres régulières, les représentants des Cours confrontent leurs expériences à travers les réponses au questionnaire élaboré par le secrétariat général de l’ACCPUF, présentent des exposés, s’interrogent sur la façon dont elles assument leurs missions, les avancées de l’État de droit ainsi que les difficultés rencontrées.

La richesse de ces rencontres et des débats auxquels elles donnent lieu n’est plus à démontrer. Le succès rencontré par les précédentes publications montre à quel point celles-ci répondent aux objectifs que s’est assignés l’Association « de favoriser l’approfondissement de l’État de droit par un développement des relations entre les institutions… dans les pays ayant en partage l’usage du français… » (article 3 des statuts, extraits).

Le cinquième séminaire des correspondants nationaux, qui s’est tenu à Paris, les 29, 30 novembre et 1er décembre 2005, avec l’appui financier et grâce à l’hospitalité de l’Organisation internationale de la Francophonie, a réuni plus d’une quarantaine de juges, secrétaires généraux, greffiers et autres représentants des Cours constitutionnelles ou institutions équivalentes, membres de l’ACCPUF.

Les méthodes de travail déterminent l’efficacité du fonctionnement des institutions et constituent un révélateur aussi bien de leurs forces que de leurs faiblesses. Dans le contrôle des normes comme en matière électorale ^[1], ces méthodes sont conditionnées par les textes (constitution, loi organique…), autant que par les moyens dont disposent les Cours.

Quelles sont les conditions et le circuit de la saisine ? Comment la Cour prépare-t-elle ses décisions ? De quel délai dispose-t-elle pour statuer ? Quelle est la place du contradictoire ? Une organisation spécifique est-elle mise en place en matière électorale ? Comment est assurée la diffusion des décisions ? Telles étaient quelques-unes des interrogations qui faisaient l’objet du questionnaire adressé, préalablement à la tenue du séminaire, à l’ensemble des Cours.

Les réponses à ce questionnaire ^[2] éclairent la grande disparité des moyens dont disposent les Cours face à leurs missions, ainsi que la profonde différence de méthodes entre le contrôle a priori et a posteriori (de nombreuses Cours cumulant les deux types de contrôle).

Les réponses ont été compilées et présentées sous forme de tableaux synthétiques, grâce au travail rigoureux de Stéphanie Dujardin ^[3], stagiaire de l’ACCPUF, appuyé sur de solides connaissances en droit comparé. Nous lui adressons nos remerciements, ainsi qu’à Valérie Garayalde-Gourrier, chargée de mission, pour l’efficacité de la coordination qu’elle assure auprès du secrétariat général de l’ACCPUF, et Florence Belleteste pour ses précieuses relectures.

La publication des synthèses, le plus souvent sous forme de tableaux, fait l’objet de la première partie ; dans une deuxième partie, sont regroupés les exposés présentés au cours de ces trois journées. L’ensemble des documents publiés ici provient des réponses au questionnaire ainsi que des interventions dont les textes nous ont été remis par les Cours. Si, malgré le soin avec lequel cette publication a été réalisée, des erreurs se sont glissées, nous vous prions de nous en excuser. Compte tenu du temps qui s’est écoulé depuis la tenue du séminaire, nous nous sommes efforcés, chaque fois que cela a été possible, de procéder aux vérifications et mises à jour nécessaires ; lorsqu’il nous est apparu que certaines informations risquaient d’être dépassées, nous avons apporté des mises à jour sous forme de notes de bas de page. Nous n’avons pu cependant le faire de manière systématique car cela aurait demandé de longues vérifications et retardé la publication. Notre souhait est au contraire de réduire les délais de parution.

En novembre 2006, ont été publiés les Bulletins n° 6 sur « Le statut, le financement et le rôle des partis politiques : un enjeu de la démocratie » et n° 7 sur « L’indépendance des juges et des juridictions ». Dans les prochains mois, paraîtront les Actes du Congrès triennal qui s’est tenu, à Paris, en novembre 2006, sur le thème des compétences des Cours constitutionnelles.

L’objectif est de susciter de nouvelles réflexions et interrogations. Nous formons le vœu que la richesse des informations réunies ici contribue à nourrir ce qui fait l’essence même de nos rencontres : le partage des expériences et la comparaison des solutions aux défis auxquels les Cours sont confrontées, dans le cadre de la mise en œuvre des engagements de Bamako.