Cérémonie solennelle d’ouverture

Allocution de Richard Wagner

Juge en chef du Canada

Bonjour à toutes et à tous.

C’est à moi que revient l’honneur de vous souhaiter la bienvenue, au nom de la Cour suprême du Canada, à ce 8e congrès triennal de l’Association des cours constitutionnelles ayant en partage l’usage du français^[1]. J’en suis enchanté.

Pour plusieurs d’entre vous, la participation à un congrès comme celui-ci requiert un certain degré d’organisation – le Canada, comme on dit, ce n’est pas la porte à côté ! Votre présence aujourd’hui témoigne de toute l’importance que vous attachez à une organisation comme l’ACCF. Nous comptons aussi parmi nous de nombreux invités de marque, dont plusieurs ambassadeurs et ambassadrices, ainsi que des consuls honoraires, qui nous honorent par leur présence. Bienvenue à cette cérémonie d’ouverture du congrès. Soulignons aussi la présence de Monsieur Ulrich Meyer, président de l’ACCF et président du Tribunal fédéral suisse, de Madame Nathalie G. Drouin, Sous-ministre de la Justice et sous-procureure générale du Canada, de Madame Léonie Guerlay, Spécialiste de programme à l’Organisation internationale de la Francophonie, et de Monsieur Gianni Buquicchio, président de la Commission de Venise et Secrétaire de la Conférence mondiale sur la justice constitutionnelle. Je ne mentionnerai pas tous nos invités, mais convenez avec moi que ce sera un véritable privilège que d’échanger avec vous tous et toutes dans cette salle durant les prochains jours. Soyez les bienvenus.

Avant d’aller plus loin, j’aimerais mentionner que la tenue d’un événement d’une telle envergure aurait été impossible sans la contribution financière essentielle et du Gouvernement du Canada, en particulier des ministères de la Justice, du Patrimoine et des Affaires mondiales. Je m’en voudrais aussi de ne pas souligner le soutien indéfectible de plusieurs membres-clés du personnel de la Cour suprême du Canada et de l’ACCF. Sans votre contribution à tous et à toutes, la présente conférence ne pourrait avoir lieu. Merci.

Je suis ravi de vous accueillir ici à Montréal, une ville qui me tient tout particulièrement à cœur. La ville de Montréal constitue un forum de choix pour un événement comme le congrès de l’ACCF. Elle figure parmi les villes les plus convoitées pour les rendez-vous internationaux de tous genres, notamment dans les domaines scientifique, culturel, commercial et bien entendu judiciaire. L’esprit et l’image de Montréal en tant que grande métropole ouverte sur le monde, ainsi que sa place au cœur de la Francophonie en Amérique du Nord, appuient la mission de l’ACCF en favorisant la promotion des droits de la personne, de la justice et de la primauté du droit dans un cadre francophone. Bref, je suis persuadé que cette ville que j’aime tant nous offrira, à tous et à toutes, un environnement propre à garantir le succès de cette conférence qui s’amorce aujourd’hui.
Depuis 1997, l’ACCF facilite l’échange d’idées et d’expériences entre ses membres de l’espace francophone dans l’optique de promouvoir et défendre les idéaux démocratiques, renforcer l’autorité de chacune des institutions-membres, et assurer le respect de la dignité de la personne humaine. Comme on le sait, c’est principalement en développant des relations entre les cours constitutionnelles des pays ayant en partage l’usage du français que l’ACCF contribue à l’approfondissement et à la consolidation de l’État de droit. Les échanges d’idées et d’expériences sur les questions qui sont soumises aux cours constitutionnelles ou qui intéressent leur organisation et leur fonctionnement sont favorisés par les congrès thématiques comme celui-ci. Bref, par le truchement de sa mission essentiellement éducative, l’ACCF promeut la diversité des systèmes juridiques et le dialogue des cultures juridiques.

La Cour suprême du Canada est fière de faire partie de l’ACCF. Elle participe, de près ou de loin, aux activités de l’Association depuis ses tout débuts. Et cette année, j’aurai l’honneur d’en assumer la présidence
– une tâche qu’il me fera grand plaisir d’assumer – à compter de demain ! Encore faut-il que j’ouvre d’abord les débats.

La conférence de cette année, qui a comme thème « la Constitution et la sécurité juridique », participe de la noble mission que s’est donnée l’ACCF. Il a été demandé aux participants de mettre en évidence les modalités de prise en considération des exigences de sécurité juridique dans la jurisprudence de leur cour constitutionnelle respective, dans le déroulement des procédures qui sont menées devant elle, et dans les effets de ses décisions. Nous aurons l’occasion de réfléchir ensemble dans les prochains jours sur des questions aussi diverses que la protection constitutionnelle de la sécurité juridique, les exigences constitutionnelles en cette matière, ainsi que l’aménagement des effets des décisions d’inconstitutionnalité.

Comme nous le découvrirons ensemble, la notion de « sécurité juridique » n’a pas été théorisée de la même façon dans nos juridictions respectives, lesquelles n’abordent pas toutes de la même façon les problèmes posés par les situations d’insécurité, d’instabilité, d’incertitude et d’inaccessibilité du droit. Alors que l’on reconnaît parfois au concept de sécurité juridique un statut de norme juridique propre – certains avancent même qu’il s’agit d’une norme universelle inhérente à l’État de droit –, d’autres (et c’est le cas du Canada) reconnaissent plutôt que la sécurité juridique est une valeur essentielle qui est sous-jacente à l’ordre juridique. La sécurité juridique joue un rôle primordial dans l’interprétation de la loi, et elle se manifeste tantôt par des principes à valeur constitutionnelle (par exemple la non-rétroactivité des lois, le principe de précision, la primauté du droit), tantôt par des principes juridiques ordinaires (comme le respect des droits acquis, le respect des attentes légitimes, la doctrine du précédent).

À mon avis, que la sécurité soit érigée en principe normatif indépendant ou qu’elle fasse partie des valeurs fondamentales reconnues par un système juridique, elle est sans conteste une finalité du droit. Pour garantir la paix sociale, le droit se doit de tendre vers l’accessibilité, la stabilité et la prévisibilité. En ce sens, le thème de cette année est proprement fédérateur. La réflexion que nous allons mener pendant les jours qui viennent nous permettra de mieux cerner ce thème complexe et de comprendre l’évolution de cette notion cardinale du droit dans des pays de la Francophonie qui, pour la plupart, ont des racines juridiques communes.

Dans la mise en œuvre de cet idéal de sécurité juridique, les tribunaux ont un rôle de premier ordre à jouer. La présente conférence constitue une occasion privilégiée d’échanger entre collègues de partout à travers le monde et d’enrichir ensemble notre réflexion sur le rôle fondamental qui nous incombe en tant que juges à cet égard. J’espère que l’on constatera qu’en dépit de différences, parfois importantes, nous sommes unis par les mêmes valeurs – la sécurité est essentielle au maintien de la paix sociale, et donc, au droit. Je nous souhaite de fécondes et fructueuses discussions sur cet important sujet.

J’aimerais, pour conclure, réitérer l’importance cruciale de ces échanges internationaux organisés par l’ACCF. La justice constitutionnelle est l’une des clés de la démocratie, de la protection des droits fondamentaux et de la primauté du droit – des valeurs qui assurent toutes la force de nos institutions démocratiques. Dans les pays où la force de ces institutions est plus faible, les cours constitutionnelles agissent en quelque sorte comme des constituants, et comme des gardiennes de la constitution et des droits fondamentaux. Il est important pour nous, membres de cours constitutionnelles, de réfléchir sur le rôle de nos institutions et de discuter, ouvertement et de façon honnête, de ce qui va et de ce qui ne va pas dans nos juridictions respectives. La société globale ne peut qu’en bénéficier.
Permettez-moi, Mesdames et Messieurs les membres de l’Association des cours constitutionnelles francophones, distingués invités et chers amis, de vous souhaiter à nouveau la plus cordiale des bienvenues, ainsi que des
échanges enrichissants. Bon congrès !

Allocution de Nathalie G. Drouin

Sous-ministre de la Justice du Canada

Livrée par Francisco Coutu

Monsieur le président de l’Association des cours constitutionnelles francophones, monsieur le Très Honorable Juge en chef de la Cour suprême du Canada, distingués juges et juristes, bonjour.

Je tiens d’abord à souligner que les terres sur lesquelles nous sommes rassemblés font partie du territoire traditionnel non cédé des Mohawks, qui a longtemps servi de lieu de rassemblement et d’échange entre les nations.

Je vous souhaite tous et toutes la bienvenue au Canada. C’est un grand plaisir de vous accueillir à Montréal, au Québec, au Canada, pays où de nombreuses collectivités francophones vivent. On partage donc en commun cette mission de renforcer les liens entre les membres de l’espace francophone, ainsi que l’intérêt pour le droit constitutionnel comparé.

« Constitution et sécurité juridique », le thème de ce congrès, est en lien avec l’un des principes fondamentaux de notre Constitution, la primauté du droit. C’est donc un honneur spécial de partager cette tribune avec le juge en chef du Canada.

Nous sommes choyés que le juge en chef Wagner soit un éminent juriste ayant une si grande expérience de notre système de justice bilingue et bijuridique (droit civil et Common law). Il est dévoué à la responsabilité que nous partageons tous d’aider les citoyens à comprendre les lois qui les gouvernent et les institutions juridiques qui les servent.

Ce congrès représente une occasion extraordinaire de réunir toute cette expérience, tout ce vécu, et de partager votre savoir. Votre Association joue un rôle clé en favorisant l’approfondissement du concept de l’État de droit.

Le thème de votre congrès, revêt une importance capitale, car la sécurité juridique est non seulement l’un des maillons soutenant le principe de la
primauté du droit, mais également celui du constitutionnalisme.

Je voudrais aborder trois aspects dans ma présentation :

1. 1) Les liens entre la Constitution, la sécurité juridique et la primauté du droit
2. 2) L’indépendance judiciaire et l’État de droit
3. 3) L’importance de l’accessibilité, de l’intelligibilité et de la prévisibilité du droit

Par ailleurs, je me permettrai à la fin de mentionner quelques exemples de mesures prises par le gouvernement fédéral pour contribuer à la sécurité juridique.

Commençons par la Constitution, la sécurité juridique et la primauté du droit.

Il n’est pas surprenant d’apprendre que la Commission européenne de la démocratie par le droit (la Commission de Venise) a ajouté la sécurité juridique parmi les critères importants qui contribuent au maintien et à l’épanouissement de l’État de droit.

La sécurité juridique, comme les autres éléments du principe de la primauté du droit, est primordiale à la progression de tout État qui vise la protection, l’autonomie et l’épanouissement de ses citoyens. La sécurité juridique est aussi essentielle à la création d’une économie robuste, d’une société plus stable équitable et égalitaire.

En effet, l’instabilité des normes juridiques ainsi que l’incertitude et l’insécurité qui en découlent, sont des facteurs bien connus favorisant la fuite des capitaux ou le marché noir.

La sécurité juridique est aussi l’un des éléments qui renforcent le maintien d’un système démocratique en santé. Comme la Cour suprême l’a fait remarquer, le constitutionnalisme « rend possible un système démocratique en instaurant un cadre ordonné dans lequel les gens peuvent prendre des décisions politiques ». Des principes, tels la primauté du droit,
« n’entrent pas en conflit avec la démocratie; bien au contraire, ils lui
sont indispensables. »

Au Canada, comme nous l’explique la Cour suprême, l’évolution de notre cadre constitutionnel a été marquée, et je cite, « par l’adhésion aux principes de la primauté du droit, le respect des institutions démocratiques, la prise en compte des minorités, l’insistance sur le maintien par les gouvernements d’une conduite respectueuse de la Constitution et par un désir de continuité et de stabilité. »

La Cour suprême a aussi insisté sur la primauté de notre Constitution écrite, en soulignant qu’une constitution écrite favorise la certitude et la prévisibilité juridiques, et fournit la pierre angulaire du contrôle judiciaire en matière constitutionnelle.

Plusieurs dispositions de notre Charte canadienne des droits et libertés, ainsi que son préambule, reconnaissent et protègent des éléments de la primauté du droit.

Parmi les garanties juridiques, il y a d’abord le droit de chacun à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne, auquel il ne peut être porté atteinte qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale.

La Charte prévoit, parmi les droits à l’égalité, que tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi. La loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous.

Enfin, la Constitution du Canada est une supra législation. Toute loi déclarée
incompatible est inopérante. C’est une façon d’assurer la réussite juridique.

Le constitutionnalisme exige que les actes du Gouvernement soient conformes à la Constitution. En parallèle, la primauté du droit exige que les actes du Gouvernement soient conformes au droit, dont la Constitution. Voilà deux des grands principes qui sont essentiels au maintien de l’État de droit, et qui sont intimement liés aux objectifs véhiculés par la notion de sécurité juridique.

La séparation des pouvoirs entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire est un autre élément qui assure la sécurité judiciaire. Il est essentiel que toutes ces composantes jouent le rôle qui leur est propre. Il est tout aussi fondamental qu’aucune des branches n’outrepasse ses limites et que chacune respecte de
façon appropriée le domaine légitime de compétence de l’autre.

J’en viens maintenant à l’indépendance judiciaire et l’État de droit.

L’indépendance de la magistrature est fondamentale au maintien de l’État de droit.

L’indépendance de la magistrature doit s’appliquer à tous les tribunaux judiciaires et exige des garanties au sujet de l’inamovibilité, de la sécurité financière et de l’indépendance administrative. L’indépendance judiciaire exige aussi le maintien de l’indépendance individuelle de chaque juge et de l’indépendance institutionnelle ou collective de la cour dont il fait partie.

L’indépendance judiciaire est inhérente non seulement au respect de la primauté du droit, mais également à la séparation des pouvoirs.

Mais l’indépendance judiciaire exige que le pouvoir exécutif soit capable de défendre et supporter le pouvoir judiciaire.

À présent, quelques mots sur l’accessibilité, l’intelligibilité et la prévisibilité du droit.

La notion de sécurité juridique exige aussi que la loi soit précise, limpide, intelligible et son application prévisible. Les citoyens qui y sont assujettis devraient être en droit de comprendre les normes juridiques qui balisent leur comportement et qui peuvent, à la limite, réglementer leurs vies.

Sinon, tant les juges que les citoyens se trouvent dans la situation où ils doivent deviner le sens et la portée des règles de conduite qui y sont prévues.

Si l’interprétation des lois est l’apanage des tribunaux judiciaires, le législateur peut parfois rendre la tâche plus facile et moins périlleuse en prenant soin de bien rédiger ses textes de loi, et en corrigeant toute erreur de parcours soit lors du stade de l’examen du projet de loi ou du texte réglementaire, soit par une loi corrective adoptée par la suite. Si nul n’est censé ignorer la loi, tous doivent être en mesure de la comprendre.

Quant à la prévisibilité, s’il faut éviter les modifications législatives inutiles ou intempestives qui auraient pour effet de chambarder la stabilité des règles, les juges doivent aussi résister à la tentation de modifier à leur gré l’état du droit en écartant trop légèrement les règles de stare decisis et de la
chose jugée.

L’esprit du droit canadien fait en sorte que les juges peuvent, en interprétant les lois, contribuer à l’évolution du droit, mais cette lente démarche ne devrait pas usurper le rôle dévolu au pouvoir législatif.

J’aimerais maintenant partager avec vous quelques exemples de mesures prises par le Gouvernement fédéral.

Au Canada, il y a plusieurs mesures et initiatives qui contribuent à assurer la sécurité juridique dans le sens de la certitude, de l’accessibilité et de l’intelligibilité des lois.

En ce qui concerne la rédaction de nos textes législatifs, la méthode de corédaction dans les deux langues officielles a été choisie comme la plus apte à garantir l’égalité de statut des deux versions linguistiques des textes. Cetteégalitéde statut est consacrée parl’article 133 dela Loi constitutionnelle de 1867 et l’article 18 de la Charte canadienne.

Des mécanismes de contrôle de la qualité, tant en français qu’en anglais, font en sorte que l’équipe de corédaction comprend non seulement des légistes, mais aussi des réviseurs, des linguistes du droit et des rédacteurs-conseils.

La rédaction des textes législatifs obéit aussi à des principes qui visent à assurer la clarté et la précision, et donc l’intelligibilité.

Le ministère de la Justice s’est aussi doté d’une Politique sur le bijuridisme législatif qui vise à assurer le respect, dans les textes législatifs, des deux traditions juridiques canadiennes – le droit civil et la Common law.

Le site Internet du ministère de la Justice fournit, dans les deux langues, une codification des lois et règlements fédéraux de façon à permettre au public de vérifier l’état d’un texte législatif sans avoir à effectuer des recherches et à colliger les dispositions modificatives.

Par ailleurs, le ministère de la Justice reconnaît l’importance de favoriser l’accès au système de justice familiale dans les deux langues officielles. Dans le budget fédéral de 2019, une enveloppe est prévue pour soutenir les modifications législatives visant à accroître l’accès à la justice familiale dans
la langue officielle du choix du citoyen.

Nous avons également mis notre outil Chartepédia à la disposition du grand public. Chartepédia présente, de manière accessible, de l’information juridique sur les dispositions de la Charte canadienne.

Avant de conclure, j’aimerais souligner que je suis ravie que le Canada accède à la présidence de l’Association pour un mandat de trois ans, et ce, après ce congrès. Je suis persuadée que le juge en chef Wagner saura assumer ce rôle avec brio.

Votre congrès s’apprête à se pencher sur une gamme de questions et de défis liés au thème de la Constitution et de la sécurité juridique. À titre de sous-ministre de la Justice, je ne peux que me réjouir que ces travaux et délibérations aient lieu ici, à Montréal, et j’ai la certitude – autant juridique que morale – qu’ils vont porter fruit. Je vous offre notre collaboration et je vous souhaite un excellent congrès.

Allocution d’Ulrich Meyer

Président de l’ACCF
et président du Tribunal fédéral suisse

Monsieur le Juge en chef, cher Richard, Mesdames et Messieurs les présidents et présidentes, conseillers et conseillères, secrétaires généraux, directrices et directeurs, Excellences membres du corps diplomatique, Mesdames les ambassadrices et Messieurs les ambassadeurs, chers collègues, Mesdames et Messieurs,

Vous ne pouvez imaginer qu’elle est ma joie de me trouver ici et maintenant avec vous.

Dans le même temps, je suis extrêmement content de vous voir provenir d’Afrique, d’Asie, d’Europe, tous et toutes rassemblés ici. C’est pour moi primordial. Ce congrès est quadriennal, mais depuis Lausanne en 2015, nous avons accompli du chemin et comme on dit en bon français : « Tout est bien qui finit bien ! ».

Je vais exprimer à tous et toutes, participants et institutions, membres de l’Association, mes remerciements. Je pense notamment à la Cour suprême du Canada et à son président-juge en chef, et aussi à ses collaborateurs. J’aimerais remercier également les membres du bureau sortant qui m’ont accompagné depuis Lausanne. Le chemin parcouru depuis nous amène vers une nouvelle ère de notre Association. Demain soir, après l’Assemblée générale de l’ACCF, tout sera nouveau : le règlement, les statuts, le nom, le logo… et je serai très soulagé. Au lieu d’une dénomination précise mais longue, nous retenons « Association des cours constitutionnelles francophones ». Le Tribunal fédéral suisse n’est que partiellement francophone, mais reste fasciné par la perspective de pouvoir travailler, collaborer, au-delà des frontières linguistiques et géographiques. C’est dans cet esprit que j’ai aimé le travail de président qui m’a été confié. Je souhaite à mon successeur, cher Richard, la même satisfaction pour les trois prochaines années.

Je vous remercie pour votre venue. Notre Association vit non seulement du paiement ponctuel des cotisations, mais aussi de votre présence et de vos contributions diverses.

Je vous souhaite à tous ici rassemblés un huitième congrès prometteur pour l’avenir de notre Association.

Merci.

 

Allocution de Léonie Guerlay

Responsable de programme gouvernance démocratique à l’Organisation internationale de la Francophonie

Monsieur le Juge en chef du Canada,
Monsieur le directeur régional à Montréal du ministère de la Justice du Canada,
Monsieur le président du Tribunal fédéral suisse, président de l’ACCF, Madame la secrétaire générale de l’ACCF,
Mesdames, Messieurs les présidents des cours constitutionnelles membres de l’ACCF,
Mesdames et Messieurs,
Distingué.e.s participants et participantes,

Je suis honorée de prendre la parole au nom de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) dans le cadre du 8e congrès de l’ACCF. La Secrétaire générale, son Excellence Madame Louise Mushikiwabo, vous transmet ses salutations et vous souhaite d’excellents travaux.

Permettez-moi par ailleurs de vous adresser les sincères excuses de mon Directeur, Monsieur Georges Nakseu Nguefang, qui est parti hier suite à la réunion du Bureau de l’ACCF, sa présence étant requise à Paris pour le séminaire des instances de Direction de l’OIF ; un rendez-vous qui sera présidé par la Secrétaire générale, et comptera sur la participation de son administratrice entrée en fonction il y a quelques semaines, Madame Catherine Cano.

Je tiens à remercier la Cour suprême du Canada, institution hôte de ce 8e congrès, la présidence et le secrétariat général de l’ACCF pour leur chaleureux accueil et l’organisation de grande qualité dont ils nous honorent ici pendant cette semaine.

Créée en 1970, la Francophonie intergouvernementale constitue aujourd’hui un dispositif institutionnel voué à promouvoir la langue française et les relations de coopération entre ses 88 États et gouvernements. Cumulé au partage de valeurs universelles, ce socle linguistique commun est un véritable vecteur d’échanges, un outil capable d’initier, de favoriser et de soutenir l’enrichissement mutuel de ses membres. Ainsi, l’OIF encourage la mise en place d’espaces de coopération professionnalisée, entre institutions de compétences similaires, privilégiant l’échange d’expériences et de savoir-faire, notamment par la concertation, la formation par les pairs et le développement de capacités et d’outils de travail comparatifs et mutualisés dans les domaines définis par les Déclarations de Bamako (2000), et de Saint-Boniface (2006).

Les 16 réseaux institutionnels que compte la Francophonie, et au titre desquels fait partie l’ACCF, sont l’expression même de cette démarche et modalité d’intervention. Porteurs de la spécificité de l’action francophone déployée en faveur de la promotion de la paix, de la démocratie et des droits de l’Homme, les réseaux institutionnels comptent parmi les partenaires et instruments stratégiques de la mise en œuvre des actions de
la Francophonie.

Une des préoccupations principales de Madame Mushikiwabo concerne la recherche d’impacts durables des actions conduites. Du constat d’une Francophonie parfois mal et peu connue, découle également une volonté poussée de valoriser le travail réalisé par les acteurs de la Francophonie que sont pour n’en lister que quelques-uns : l’OIF d’une part, mais également l’Assemblée parlementaire de la Francophonie, les 4 opérateurs spécialisés (l’Agence universitaire de la Francophonie, TV5Monde, l’Association internationale des maires francophones, l’université Senghor d’Alexandrie) et ses 16 réseaux institutionnels. Pour donner corps à cet objectif, il est important que nous puissions renforcer notre coopération en créant des synergies plus fortes, en développant davantage de concertations afin de créer encore plus les conditions de l’efficacité de nos actions communes. C’est ainsi notamment, que la mobilisation d’expertise issue de vos cours, dans les différents domaines de nos interventions, nous paraît déterminante.

Depuis le début de son existence, l’ACCF est étroitement liée à l’OIF. Les cours constitutionnelles de l’espace francophone ont joué un rôle déterminant dans l’élaboration et l’adoption de la Déclaration de Bamako.

Grâce à cette Déclaration, qui sert de vigie de la démocratie à nos États et gouvernements membres, la Francophonie dispose d’un cadre de référence pour l’accompagnement des processus démocratiques ainsi que pour la consolidation et le respect des constitutions. Au fil des ans, en tant que réseau institutionnel de la Francophonie, l’ACCF est devenue un pilier dans la veille et la promotion de ce cadre de référence qui permet de confronter les approches et les réponses aux questions constitutionnelles soulevées dans notre espace ; questions qui sont, comme vous le savez, parfois complexes et sensibles.

Depuis 2004, l’OIF produit un rapport, qui parait tous les deux ans, sur l’état des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés. Cet exercice est une évaluation des 4 engagements pris par les chefs d’État et de gouvernement dans la Déclaration de Bamako : (i) Pour la consolidation de l’État de droit,
(ii) Pour la tenue d’élections libres, fiables et transparentes, (iii) Pour une vie politique apaisée, (iii) Pour la promotion d’une culture démocratique intériorisée et le plein respect des droits de l’Homme. Ce travail biennal se penche ainsi systématiquement sur la question fondamentale et en filigrane
de ces quatre engagements : la constitution et les acteurs à son service.

En 2016, en raison de son caractère éminemment important, l’OIF dédiait de manière inédite son rapport à une seule thématique : « Dynamiques constitutionnelles dans l’espace francophone » ; une étude qui met en exergue la fragilité du constitutionnalisme et insiste sur le fait que le règne de l’État de droit ne peut être acquis sans intériorisation d’une véritable culture constitutionnelle par l’ensemble des acteurs de la société.

Le thème du 8e congrès de l’ACCF qui nous réunit cette semaine, « Constitution et sécurité juridique », et l’articulation des travaux des sessions dénotent notre ambition commune de promouvoir « une coopération internationale qui s’inspire des pratiques et des expériences positives de chaque État et gouvernement membre ».

Mesdames et Messieurs,
Je vous remercie et vous souhaite d’excellents travaux.

Allocution de Gianni Buquicchio

Président de la Commission de Venise

Monsieur le Juge en chef du Canada, Monsieur le président de l’ACCF,
Monsieur le directeur des Affaires politiques et de la gouvernance démocratique,
Mesdames et messieurs les présidents, Mesdames et messieurs les juges, Mesdames et messieurs,
C’est un grand plaisir pour moi d’être parmi vous aujourd’hui en tant que président de la Commission de Venise pour m’adresser à vous lors du 8e congrès triennal de l’ACCF !

Je voudrais remercier la Cour suprême du Canada et l’ACCF pour cette invitation et l’excellente organisation de cet évènement.

Dans le cadre de la Conférence mondiale sur la justice constitutionnelle, pour laquelle la Commission de Venise agit comme secrétariat, nous travaillons avec dix groupes régionaux et linguistiques qui unissent des cours et conseils constitutionnels et des cours suprêmes.

Parmi ces groupes, l’ACCF tient une place spéciale, très proche de notre cœur. Nous accompagnons l’ACCF depuis sa naissance.

L’ACCF est un pilier de la Conférence mondiale sur la justice constitutionnelle ; c’est ensemble avec vous et grâce à vous que nous avons élargi la coopération avec des cours constitutionnelles de l’Europe à d’autres continents.

Les relations très concrètes et utiles entre l’ACCF et la Commission de Venise ont été entérinées dans l’accord de Vaduz de 1999 et le protocole de
Djibouti de 2002, qui nous permettent d’échanger des expériences.

L’élément clé de cet échange est la participation des cours et conseils constitutionnels membres de l’ACCF à la base de données CODICES.

CODICES contient plus de 10 000 décisions constitutionnelles de tous les continents et elle réserve une place importante à la jurisprudence francophone.

Déjà avant l’accord de Vaduz, les cours et conseils constitutionnels francophones des pays membres et observateurs de la Commission de Venise contribuaient activement à CODICES. L’accord de Vaduz et le Protocole de Djibouti ont élargi cette coopération fructueuse à tous les membres de l’ACCF.

La plupart d’entre vous contribuent activement à CODICES à travers vos agents de liaison ou correspondants nationaux et j’appelle les autres à nommer des correspondants nationaux et à les inviter à nous envoyer une sélection de votre jurisprudence constitutionnelle et électorale sous forme de décisions abrégées.

Ceci est essentiel pour permettre un échange fructueux entre les cours et conseils. La connaissance de la jurisprudence des autres est la clé au dialogue entre les juges et conseillers qu’on appelle parfois la fertilisation croisée des juridictions. Les arrêts des uns peuvent servir d’inspiration à d’autres.

Le Forum de Venise en ligne restreint est ouvert aux échanges entre les agents de liaison.

Je suis content que nous ayons pu mettre à jour le protocole de Djibouti en ôtant des éléments tombés en désuétude comme des contributions financières ou la production de CDs.

Mesdames et messieurs,

Le thème choisi pour votre congrès – la sécurité juridique – est un élément central de l’État de droit. Ce principe constitutionnel lie tous les acteurs de l’État, tels que le conseil constitutionnel et la cour constitutionnelle ou suprême. Ces organes sont appelés à s’assurer que d’autres organes
respectent ce principe, mais eux-mêmes sont également liés par ce principe

Avec son rapport sur l’État de droit et surtout la Liste des critères de l’État de droit, la Commission de Venise a su cerner le champ de la sécurité juridique dont des éléments clés sont :

1. Accessibilité et prévisibilité de la loi
2. Accessibilité des décisions de justice
3. Stabilité et cohérence du droit et attentes légitimes
4. Non-rétroactivité et nullum crimen, nulla poena sine lege
5. Et bien sûr la force de chose jugée (res judicata)

La liste des critères de l’État de droit développe ces éléments et propose des standards concrets. Cette liste est à votre disposition et j’espère que – telle que la jurisprudence des autres juridictions présentes – elle vous servira dans votre travail important de faire respecter la Constitution, ainsi que le principe de la sécurité juridique.

J’ai hâte d’entendre vos expériences sur ce thème riche. Je vous remercie pour votre attention.

Ouverture du colloque par Ulrich Meyer

Président de l’ACCF, président du Tribunal fédéral suisse

Après toutes ces remarques préliminaires, il est temps de laisser place au sérieux de la vie. Que signifie la sécurité juridique ? Est-ce une notion, un principe, ou plutôt un état, voire un résultat recherché par notre activité et celle du législateur ? En Suisse, comme Monsieur Donzallaz l’expliquera, ce n’est pas une valeur en soi ni une notion constitutionnelle. Je suis donc curieux d’apprendre, dans les prochains jours, comment les ordres juridiques de nos pays membres traitent cette notion. La première session a pour titre : la protection constitutionnelle de la sécurité juridique. Je pense qu’il s’agit précisément d’un point – la protection constitutionnelle – où des divergences vont s’exprimer.

Je cède la parole à Jean-Eric Rakotoarisoa, président de la Haute Cour constitutionnelle de Madagascar pour son introduction et la présidence de la première table ronde.

 

Première session : la protection constitutionnelle de la sécurité juridique

Sous la présidence de Jean-Eric Rakotoarisoa Président de la Haute Cour constitutionnelle de Madagascar

Merci, Monsieur le président. Avant d’entamer nos travaux, je souhaite remercier la Cour suprême du Canada, Monsieur le Juge en chef et l’ensemble de ses collaborateurs pour la qualité de leur accueil, qui nous a permis de surmonter la fatigue d’un long voyage et le décalage horaire.

Pour cette première session, notre thème est la protection de la sécurité juridique. Selon la méthodologie habituelle, nous écouterons une synthèse des réponses au questionnaire, qui sera présentée par Mathieu Disant, professeur à l’université de Lyon-Saint-Etienne et expert auprès de l’ACCF, qui sera suivie de trois communications. Sans tarder, je cède la parole au professeur Mathieu Disant.

Synthèse des réponses au questionnaire

Mathieu Disant

Professeur à l’université Lyon Saint-Etienne, expert auprès de l’ACCF

Cette synthèse, comme les deux suivantes, est réalisée à partir des 28 réponses adressées par les destinataires du questionnaire, et des annexes jurisprudentielles qui parfois les accompagnent. Bien entendu, elle ne peut rendre compte de la grande diversité des situations des institutions membres de l’ACCF. Il s’agit de restituer les réponses apportées par les cours, le plus fidèlement possible, mais aussi le plus brièvement possible.

La richesse de ces questionnaires, grâce aux réponses apportées par les Cours, permet de dresser quelques lignes forces, mais aussi des points de distinction, quant à la protection constitutionnelle de la sécurité juridique, telle que vous l’envisagez et la mettez en œuvre devant vos juridictions.

1. Situation générale

1.1. A l’exception du Cap-Vert, où elle est expressément mentionnée à l’article 285 § 4 de la Constitution, la sécurité juridique n’est formellement inscrite, en tant que telle, dans aucun texte de vos constitutions. Tout au plus est-elle indirectement évoquée, sans être nommée, par exemple à Andorre (article 3.2. de la Constitution). Le principe de sécurité juridique n’est donc pas reconnu expressis verbis comme un principe constitutionnel formel, indépendant ou autonome.

Pour autant, il n’est évidemment pas absent de vos corpus constitutionnels. A deux principaux égards.

1.1.1. En premier lieu, l’exigence de sécurité juridique s’appuie sur les dispositions constitutionnelles qui – selon les formules diverses que vous utilisez – s’en déduisent, y concourent ou qui en sont des corolaires. Il s’agit tout particulièrement du principe de non-rétroactivité, des droits de la défense, du droit à un procès équitable, de l’existence des délais de recours et de prescription ; mais aussi du principe de légalité, du droit de propriété, de la liberté d’entreprendre, de la force obligatoire des contrats légalement conclus, du principe d’interprétation restrictive des textes d’incrimination, du remplacement des garanties supprimées par la loi par des garanties équivalentes (règle du « cliquet »), ou encore de l’autorité de chose jugée. Il peut arriver qu’une déclinaison plus contemporaine de la sécurité juridique soit affirmée dans le texte constitutionnel, comme l’est la qualité de la loi dans la Constitution moldave (article 23 de la Constitution).

Compte tenu de cette situation textuelle, vous considérez parfois que la sécurité juridique fait l’objet d’une « garantie constitutionnelle implicite »(RDC), qu’il est « possible de la déduire de l’économie générale du texte » constitutionnel (Tunisie), que le processus de constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique est « diffus » (France).

Dans ce tableau impressionniste, on relèvera deux éléments.

D’une part, la sécurité juridique revêt une dimension particulière lorsqu’elle est directement associée au principe de transition ou au contrôle des révisions constitutionnelles – respectivement au Cambodge et au Bénin notamment. C’est en ce sens que la Cour du Bénin a jugé en 2006 que la « sauvegarde de la sécurité juridique… commande que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution », à propos d’un projet de révision constitutionnelle invalidée tendant à allonger d’un an la durée du mandat parlementaire avec effet rétroactif pour la législature en cours^[1]. C’est en ce sens aussi que le Conseil constitutionnel du Sénégal, qui s’est référé expressément à la notion de sécurité juridique une seule fois, dans une décision de 2016, l’a fait pour poser un objectif à valeur constitutionnelle qu’il faut prendre en compte dans l’élaboration des dispositions transitoires d’un projet de révision constitutionnelle. Tout ceci prête à penser que la sécurité juridique peut être dotée d’une valeur supra-constitutionnelle.

D’autre part, vous soulignez parfois que l’existence même de votre cour, en tant qu’elle est chargée de protéger la constitution et de l’interpréter, constitue un gage de sécurité juridique (Bénin), sinon le « sens ultime de la sécurité juridique » (Guinée-Bissau). Certaines cours associent, de cette façon, la sécurité juridique à la suprématie de la constitution (Moldova) et au constitutionnalisme lui-même.

Cette perception alimente la seconde observation qu’il convient de formuler.

1.1.2. Plusieurs de vos réponses font apparaître le principe de sécurité juridique comme partie intégrante de « principes matriciels » (Liban). En particulier, l’analyse développée par vos cours en matière de sécurité juridique est souvent effectuée en faisant référence aux dispositions constitutionnelles qui garantissent le principe de l’État de droit ou celui de prééminence du droit.

Ainsi, la Cour albanaise juge expressément que la violation de la sécurité juridique, de la stabilité juridique et de la protection des attentes légitimes constitue une atteinte au principe constitutionnel de l’État de droit, inscrit à l’article 4 de la Constitution. On retrouve une logique comparable en Roumanie, sur la base de l’article 1er alinéa 3 et 5 de la Constitution roumaine. Tout comme au Sénégal, où le Conseil constitutionnel a jugé que la sécurité juridique est inséparable de l’État de droit proclamé par le préambule de la Constitution. Et plus récemment, le Tribunal Suprême de Monaco a jugé, le 29 novembre 2018, que « le principe de sécurité juridique est inhérent à l’affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu’État de droit »^[2], inscrit à l’article 2 de la Constitution monégasque. Il se pourrait bien, du reste, que la même démarche se (re)produise au Luxembourg, facilitée qu’elle sera par la consécration prévisible de la notion d’État de droit dans la Constitution – soit par insertion textuelle, une révision constitutionnelle étant actuellement en discussion en ce sens, soit par la Cour elle-même à l’occasion d’une affaire actuellement pendante qui pourrait l’inciter à l’établir comme principe général du droit.

De même, la Cour de République de Moldova a jugé que le principe de sécurité juridique résulte du principe de la prééminence du droit prévu à l’article 1er, alinéa 3, de la Constitution. Dans sa jurisprudence récente, en 2018, elle a jugé que les principes de légalité et de sécurité juridique sont essentiels pour garantir la confiance dans l’État de droit et constituent une protection contre l’arbitraire^[3].

De façon comparable, en France, le principe de sécurité juridique est rattaché à la notion de « garantie des droits » inscrite à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. La garantie des droits a permis au Conseil constitutionnel de faire une place aux considérations liées à la sécurité juridique dans sa jurisprudence, sans pour autant conférer expressément un rang constitutionnel à ce principe. Une démarche identique est à relever en Guinée, sur la base de l’article 24 de la Constitution.

1.2. L’introduction du principe de sécurité juridique est donc très largement, sinon exclusivement, prétorienne. Elle emprunte deux modalités distinctes.

Quelques cours ont introduit la référence expresse au principe de sécurité juridique dans leur jurisprudence : en 1988 en Belgique, dans le contexte du maintien des effets d’une norme annulée sur recours direct ; en 2003 en Albanie ; en 2006 au Bénin ; en 2008 en Roumanie ; en 2010 en Moldavie ; en 2013 à Andorre en tant que principe d’interprétation dans le cadre du recours d’empara ; en 2014 au Liban ; en 2015 en Guinée, s’agissant d’une incertitude sur la portée normative d’un texte d’organisation judiciaire, où la Cour va jusqu’à faire référence à « l’insécurité judiciaire » pour garantir au justiciable un procès juste et équitable ; en 2016 au Sénégal, où le Conseil constitutionnel évoque la « sécurité du droit » comme un objectif à valeur constitutionnelle ; en 2017 au Maroc, lors de l’examen de la loi de finances, où la sécurité juridique est évoquée par la Cour en tant qu’objectif de son action en matière de contrôle de constitutionnalité des lois ; en novembre 2018 à Monaco ; et plus récemment encore, en décembre 2018 en Tunisie s’agissant d’une insuffisante précision de la loi.

Les autres cours, comme le Conseil constitutionnel français, préfèrent s’en tenir à une référence implicite ou plus diffuse, sans qu’on puisse clairement l’identifier par une décision de principe. C’est le cas en particulier du Tribunal fédéral suisse, lequel se réfère depuis longtemps et souvent à la sécurité juridique dans ses jugements, et ce dès sa première année d’existence en 1875, sans s’être étendu sur sa nature juridique ou son contenu. La sécurité juridique y est perçue comme une « boussole » qui a toujours orienté les juges fédéraux sans que le Tribunal fédéral n’ait ressenti le besoin de la reconnaître dans un arrêt de principe ni même d’en établir
le rattachement textuel précis.

1.3. Les jurisprudences constitutionnelles, internationales ou régionales ont, pour la plupart de vos cours, une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique, à l’instar de votre jurisprudence en général et de vos usages sur ce point. En Europe, l’interprétation du principe de sécurité juridique et de sa portée est nettement influencée, sinon similaire, à celle retenue dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. C’est particulièrement le cas lorsque vous recourez à la notion d’« espérance légitime », même sans nécessairement exercer un contrôle de conventionnalité de la loi. Pour sa part, le Conseil constitutionnel du Cambodge met en avant l’influence exercée par la Déclaration universelle des droits de l’homme. On notera l’attention de certaines cours, notamment celle de la République de Moldova, à l’égard des actes pris par la Commission de Venise et en particulier le Rapport sur l’État de droit, adopté lors de la 106e session plénière en 2016, dans lequel il était souligné que les exigences de l’État de droit supposent d’assurer la légalité et la sécurité juridique.

2. Contentieux de la sécurité juridique

2.1. A l’exception du Cambodge, du Burundi, du Gabon, du Liban et d’une certaine façon de la Guinée qui hésite à le reconnaître formellement, le principe de sécurité juridique est pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident, lorsque vos cours peuvent en connaître. Les aspects relatifs à la sécurité juridique peuvent ainsi servir de fondement à la contestation de la norme querellée.

C’est globalement le cas en France où les divers éléments constituant la substance de la sécurité juridique sont invocables au titre des « droits et libertés » dans le cadre de la QPC (protection des situations légalement acquises ou des effets qui peuvent être légitimement attendus de telles situations, limitations à la rétroactivité de la loi, encadrement des lois de validation, protection des contrats légalement conclus etc.). A ceci près que l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi, qui se sont vus reconnaître le statut d’objectif à valeur constitutionnelle ainsi que l’incompétence négative corrélée à la clarté de la loi, sont des griefs qui ne peuvent être invoqués
seuls en QPC mais seulement combinés à d’autres griefs.

En Belgique, même si la Cour n’est pas compétente pour contrôler directement le respect par une norme de valeur législative d’un principe général de droit, celui-ci peut être combiné avec la violation des dispositions constitutionnelles qui garantissent l’égalité et la non-discrimination. Il s’agit d’une technique classique de contentieux constitutionnel, dont bénéficie le principe de sécurité juridique.

Par ailleurs, on relève que la sécurité juridique est de plus en plus souvent invoquée dans le contrôle incident en Albanie, au point de conduire la Cour constitutionnelle à faire preuve d’une vigilance accrue sur la qualité de l’argumentation développée. Cette observation invite à souligner, de façon plus générale, l’importance du contrôle de constitutionnalité incident dans l’affirmation et la protection du principe de sécurité juridique. C’est un aspect auquel sont particulièrement sensibles les cours qui, comme celle du Mali, projettent d’établir un accès direct des citoyens à la juridiction constitutionnelle et y perçoivent la possibilité d’examiner régulièrement ces questions.

2.2. Les données statistiques chiffrées dont vous avez bien voulu faire état révèlent, au plan quantitatif, que le principe de sécurité juridique est diversement invoqué dans les contentieux portés devant vous.

Devant certaines cours, notamment en Afrique, les recours en inconstitutionnalité fondés sur l’atteinte à la sécurité juridique demeurent rares. La Cour constitutionnelle de Roumanie semble illustrer la situation intermédiaire lorsqu’elle rapporte environ 400 décisions ayant trait à ce principe, soit 2 à 3 % du nombre total des décisions. Au contraire, ces recours sont très fréquents et durablement présents devant plusieurs autres cours.

Ils peuvent concerner jusqu’à 15 ou 20 % du volume contentieux global. C’est le cas, par exemple, en Belgique (134 arrêts mentionnant le principe sur 875 arrêts rendus depuis 2014), en République de Moldova (6 jugements sur 32 arrêts en 2018) ou à Andorre (116 affaires sur 800, très largement des recours d’empara). Plus significatif encore, de 2003 à 2018, la Cour constitutionnelle d’Albanie a examiné le principe de sécurité juridique dans 113 arrêts, en concluant à l’incompatibilité avec la Constitution dans 56 d’entre eux.

A cela s’ajoute, selon le système considéré, la mobilisation du principe de sécurité juridique par des institutions exerçant un examen préalable ou complémentaire de constitutionnalité. Ainsi, par exemple, la sécurité juridique est très régulièrement convoquée par le Conseil d’État luxembourgeois dans les avis qu’il est amené à donner sur les projets et propositions de loi. Dans la formulation de ces avis, le Conseil d’État peut être amené à signifier une opposition formelle au Gouvernement lorsqu’il estime qu’une disposition légale (ou réglementaire) envisagée est contraire à une norme supérieure ou à un principe général du droit. À cet égard, au moins 128 oppositions formelles en 2015-2016 et 101 oppositions en 2016-2017 ont été formulées sur le seul fondement du principe de sécurité juridique.

3. En miroir de ces chiffres, il convient d’ajouter que le principe de sécurité juridique est aussi mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution.

C’est une ressource argumentative régulièrement invoquée par la défense de la norme attaquée ou en cause. Il consiste à faire valoir que cette dernière vise à sauvegarder ou à restaurer la sécurité juridique. Vous admettez généralement qu’un objectif de cet ordre puisse être poursuivi, sans forcément l’indiquer expressément. D’une façon ou d’une autre, cette situation se résout au terme d’un contrôle de proportionnalité au cours duquel l’importance de poursuivre la sécurité juridique se trouve confrontée à l’ampleur de l’atteinte portée au droit protégé.

Marc Eddy France Balancy

Juge en chef de la Cour suprême de Maurice

Monsieur le président de séance, Monsieur Jean Eric Rakotoarisoa, Chers collègues,
Mon intervention en ma capacité de juge en chef de la République de Maurice sera assez brève.

Imaginons deux scénarios différents ayant pour cadre un petit pays d’Afrique jouissant de la réputation d’un pays démocratique où règne le « rule of law », c’est-à-dire, le principe de l’autorité de la loi.

Premier scénario, qui dure depuis l’institution initiale d’un système juridique dans le pays plus d’un siècle et demi de cela : les juges en chef successifs du pays – d’abord sous colonisation, puis indépendant et souverain et passant même au statut d’une république – ne remettent pas vraiment en question une tradition : un contrôle rigoureux des dépenses du judiciaire par le ministère des Finances, agent de l’exécutif. Le Petit Robert qui n’a, si l’on se fie à son nom, pas grandi depuis sa première édition en 1967, mais dont l’érudition n’a cessé de s’accroître, nous fournit la définition qui convient, dans le contexte, au mot tradition : « manière de penser, de faire ou d’agir, qui est un héritage du passé ». Posons la question : quel est le destin d’un tel pays si la tradition, si chère et même sacrée au sein de ce judiciaire eu égard à l’historique de son système juridique, n’est pas remise en question ?

Deuxième scénario, advient un nouveau juge en chef : un marginal, aux yeux des conservateurs, mais dont la témérité et l’intrépidité, couplées d’une forte personnalité, dérangent plus d’un. Il prétend avoir raison en remettant en question cette sacrée tradition. Quel prétentieux ! Donc, tous les autres éminents juges en chef du passé seraient, si on poursuit son raisonnement révolutionnaire, passé à côté de la plaque alors que le principe sacré de l’indépendance du judiciaire a toujours prévalu.
Toutefois, une nouvelle idée a pris naissance dans ce petit pays d’Afrique et les penseurs se mettent à l’œuvre. Et s’il n’était pas si fou ? (Je veux dire, pas le juge en chef, mais son raisonnement).

Alors, se produit un phénomène que les sociologues du droit seront plus aptes à comprendre. Et l’exécutif se montre très coopératif : une solution est trouvée qui ne fait perdre la face à personne, que ce soit du côté du judiciaire ou de l’exécutif. C’est une « win-win solution », c’est-à-dire, une solution grâce à laquelle les parties en conflit – le judiciaire et l’exécutif – sortent tous deux gagnants. Et le pays est assuré d’en sortir gagnant car avec un judiciaire manifestement indépendant, les aspirant investisseurs font déjà la queue.

Mon instituteur préféré au lycée disait toujours : « The legacy of the past is often a hindrance to progress ». Traduction pour ceux qui en ont besoin : « Ce que nous lègue le passé est souvent un handicap au progrès ». La comparaison des deux scenarios ci-dessus a-t-elle provoqué chez vous, mesdames et messieurs, une réflexion sur un aspect de la sécurité juridique dans un pays doté d’une constitution écrite où est gravé le principe de la séparation des pouvoirs et, en conséquence, le principe sacré de l’indépendance du judiciaire ?

Je crois lire « oui » dans vos yeux. Alors je ne vois pas la nécessité de prolonger d’avantage cette intervention. Comme on le dit en anglais,
« Brevity is the soul of wit ».

Merci, mesdames et messieurs, pour votre attention.

La protection constitutionnelle de la sécurité juridique : le cas du Bénin

Cécile Marie José de Dravo Zinzindohoué

Conseiller à la Cour constitutionnelle du Bénin

Merci, Monsieur le président. Je suis membre de la Cour constitutionnelle du Bénin, une institution composée de sept membres. A ce titre, je siège également à la Haute Cour de Justice du Bénin, dont je suis la présidente. Après les audiences de la Cour constitutionnelle, je dois donc me porter à 30 kilomètres de Cotonou pour assurer les audiences judiciaires de la Haute Cour de Justice.

Cela étant dit, je vais vous présenter une synthèse de ce que le Bénin a pu produire comme réponse au questionnaire sur la protection constitutionnelle de la sécurité juridique. Je commencerai mon exposé par une définition de cette notion, quand bien même elle vous est familière. La sécurité juridique est pour nous un principe de droit qui a pour objectif de protéger les citoyens contre les effets secondaires négatifs du droit, en particulier contre les incohérences, la complexité des lois et règlements, ou leur changement trop fréquent, ce que nous vivons au quotidien dans les pays africains connaissant une inflation législative caractérisée. Assurer la sécurité juridique revient donc à protéger les droits.

Le concept de sécurité juridique n’est pas formellement inscrit dans la Constitution du 11 décembre 1990. Cependant, l’on peut retenir certaines dispositions constitutionnelles concourant à protéger cette notion, par exemple l’article 16 alinéa 2 de la Constitution qui édicte le principe de non-rétroactivité s’agissant de l’arrestation ou inculpation de tout individu, laquelle ne peut être faite qu’en vertu d’une loi promulguée antérieurement aux faits qui lui sont reprochés. Je peux citer également l’article 17 protégeant les droits de la défense à travers le droit à un procès public. Par ailleurs, il est loisible de faire référence à l’article 68 protégeant les droits des citoyens garantis par la Constitution, lesquels ne peuvent être suspendus même en
cas de mesures exceptionnelles.

Pour aller directement à mon propos sur l’évolution du principe de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle du Bénin, je préciserai que le principe en question a été évoqué pour la première fois, comme l’a rappelé Monsieur Disant, dans la décision 0674 du 8 juillet 2006. Les fondements sont dans le préambule, et le principe a valeur constitutionnelle au titre du consensus national. Les députés ont en effet voté une loi prolongeant leur mandat à cinq ans au lieu de quatre pour se caler sur les autres institutions, suite à quoi le juge constitutionnel a « tapé du poing sur la table » en se basant sur ce principe de consensus national qui ne pouvait être violé. L’exécutif n’était pas d’accord avec les parlementaires, car il n’avait pas les moyens pour une année supplémentaire de mandature. La rue et l’opinion publique n’étaient pas non plus favorables à ce type d’auto-octroi de prolongations de mandats occasionnant des dépenses supplémentaires. Dans ces conditions, le juge constitutionnel est allé dans le même sens, refusant la révision constitutionnelle d’initiative parlementaire qui avait pourtant été adoptée – tenez-vous bien – à l’unanimité des membres de la majorité et de l’opposition. Tous étaient d’accord, mais le juge constitutionnel n’a pas voulu aller dans leur sens, estimant qu’accepter une telle révision reviendrait à toucher à l’architecture constitutionnelle, chose dont le Béninois est très jaloux, considérant depuis 1990 sa Constitution comme un fétiche personnel objet d’adoration.

Quelles ont été les évolutions depuis lors ? En 2017, la sécurité juridique a été utilisée non plus comme un instrument de préservation des droits acquis ou prévus, mais comme un argument pour demander au législateur d’adopter une démarche plus lisible et plus sûre pour les sujets du droit dans l’élaboration des nouvelles lois. Par exemple, dans une décision de 2017, la Cour a affirmé que la garantie de l’État de droit et la sécurité juridique imposent l’intelligibilité des textes normatifs et la précision dans la formulation de leurs dispositions, afin de prévenir les sujets de droit contre toute interprétation arbitraire, fantaisiste, desdits textes. Elle avait poursuivi en faisant observer que la coexistence de deux textes, de deux lois régissant de manière substantielle la même matière – quand bien même la seconde est censée modifier et compléter la première – avec de surcroît un mécanisme de renvoi peu lisible constitue une méthode qui n’est pas de nature à rendre facile et prévisible leur mise en œuvre. La Cour a fait observer également qu’il y a lieu, pour une harmonieuse applicabilité du Code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin, de
réunir en un seul et même texte de loi les dispositions pertinentes des lois qui régissent le Code des marchés publics et les délégations de services publics. Il y avait en effet deux textes, et le législateur n’avaient de cesse de renvoyer de l’un vers l’autre, et ainsi de suite. S’ensuivait au niveau du juge constitutionnel une certaine confusion. Compte tenu sans doute du niveau de connaissances juridiques de la population, le juge constitutionnel a donc exigé que les textes soient bien séparés et qu’il n’y ait plus de renvoi, chaque texte devant être autonome en lui-même.

Aujourd’hui, les débats au sein de la Cour constitutionnelle portent encore sur la sécurité juridique, par exemple sur les garanties supplémentaires contre les révisions opportunistes de la Constitution, sur la clarté et l’intelligibilité des textes législatifs adoptés, sur la sécurité du justiciable, les droits de la défense, les délais raisonnables pour rendre une décision de justice et sur le principe du contradictoire. Les débats portent également sur la garantie des droits fondamentaux en période exceptionnelle.

Devant la Cour constitutionnelle du Bénin, le principe de sécurité juridique n’est pas directement invoqué, puisque de jurisprudence constante, l’exception d’inconstitutionnalité doit porter sur la question de conformité à la Constitution d’une loi applicable au procès en cours. Puisque la question que le juge est appelé à trancher est celle de la conformité à la Constitution d’une loi applicable au procès en cours, les aspects relatifs à la sécurité juridique relevés dans la Constitution du Bénin peuvent servir de fondement à la contestation de la constitutionnalité de la loi.

Concernant la protection des droits acquis au Bénin, la stabilité du droit et sa prévisibilité sont protégés par la loi et non par la Constitution, les articles 114 et 117 de celle-ci indiquant clairement le domaine de compétences de la Cour constitutionnelle, qui n’inclut pas ces matières. Cependant, le juge constitutionnel a été obligé d’intervenir spécifiquement sur une loi – la loi portant sur la liste électorale permanente informatisée ou « LEPI ». Avant la promulgation de cette loi, les inscriptions sur cette liste étaient manuelles. La LEPI avait été adoptée afin de donner lieu à un système informatisé, ce qui ne posait aucune question du point de vue de la constitutionnalité. Cela étant dit, après une première élection controversée sur la base de la LEPI, les députés ont voulu supprimer la loi en question, votant un texte en ce sens à l’unanimité. De son côté, le juge constitutionnel a rappelé ceci :
« Il est unanimement acquis que la LEPI garantit une élection transparente, qu’en tout état de cause, la confection d’une liste constitue une avancée par rapport à l’ancienne méthode d’enregistrement manuelle des électeurs, souvent sujette à des contestations, qu’ainsi toute législation nouvelle devant intervenir en cette matière doit être de nature à accélérer et faire progresser la transparence et le processus d’élaboration de la liste électorale permanente informatisée en cours, et non de l’arrêter, de la ralentir ou de la faire reculer, qu’en conséquence, la Cour juge que l’adoption d’une telle loi est contraire à la Constitution ».

En conclusion, je souhaite évoquer l’aménagement des effets des décisions d’inconstitutionnalité. Si la Cour tranche et prend des décisions, il faut savoir si un suivi de l’application de ces décisions est effectué. De ce point de vue, il faut bien avouer qu’aucune disposition constitutionnelle ne permet à la Cour de suivre, d’intervenir ou de faire exécuter de force ses décisions. Nous nous consolons toutefois avec cette disposition qui énonce que : « Les décisions de la Cour constitutionnelle sont sans recours et s’imposent à toutes les autorités ». Le juge constitutionnel a donc au moins une satisfaction morale par rapport à cette disposition. Je vous remercie de m’avoir écoutée.

 

Quelques aspects concernant le respect du principe de la sécurité juridique en matière de protection des consommateurs

Fabian Niculae

Magistrat-assistant à la Cour constitutionnelle de Roumanie

L’économie mondiale peut connaître des évolutions parfois imprévisibles et cela peut avoir des conséquences sur les rapports juridiques. Ces rapports doivent se soumettre au principe pacta sunt servanda selon lequel chacun doit respecter ses obligations contractuelles. Ce principe donne un contenu réel à la sécurité juridique.

Ainsi, la vie économique d’un pays peut connaître des crises profondes qui placent l’individu dans des situations très difficiles, des situations qu’il n’était pas en mesure d’anticiper d’une manière objective.

La Roumanie a été touchée en 2009 par une grave crise économique qui a déterminé les gouvernants à prendre des mesures très dures pour assurer la stabilité économique du pays, comme la réduction des salaires dans le secteur public. Mais, avant 2009, le pays a connu une période d’essor économique qui a encouragé beaucoup de roumains à s’acheter un logement, tout en faisant appel à un crédit conclu dans des conditions assez onéreuses, plus de 7-8 % par année, en euro ou en franc suisse.

En dix ans, la valeur de ces devises a augmenté de plus de 30-50 % par rapport à l’année 2008, ce qui a entraîné de grosses difficultés pour des millions de roumains ayant un crédit à rembourser, surtout pour ceux ayant un crédit en franc suisse. On a assisté à des suicides, à la dissolution de beaucoup de familles, etc.

En 2016, le Parlement roumain a adopté une loi qui permettait, en suivant une procédure spéciale, la dation en paiement pour tout débiteur qui ne
pouvait ou ne voulait plus payer sa dette. Autrement dit, tout débiteur pouvait rendre son logement et sa dette envers la banque était tout de suite effacée, sans que la banque ait un mot à dire. Ce principe de dation en paiement était applicable y compris pour les procédures d’exécution forcée en cours à la date de l’entrée en vigueur de cette loi. La même loi prévoyait un plafond de 250 000 euros et concernait uniquement les contrats de crédit conclus par des consommateurs, donc des personnes physiques.

Aucun acteur institutionnel ayant le droit de contester la loi dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a priori n’a exercé ce droit, donc la loi est entrée en vigueur, ce qui a déterminé des milliers de contestations et de procès de la part de banques impliquées. Dans le cadre des procès, les banques ont soulevé l’exception d’inconstitutionnalité de la loi mentionnée. La Cour constitutionnelle a dû analyser plus de 2 500 dossiers, ce qui a entraîné un volume de travail impressionnant.

Bien sûr, la Cour a donné une solution de principe à l’occasion de l’analyse des premiers dossiers concernant cette loi. Les banques invoquaient, en principal, la violation de leur droit de propriété, la violation du principe de la sécurité des rapports juridiques, l’imprévisibilité de la loi, la violation du principe de la non-rétroactivité de la loi civile. Par rapport à d’autres pays, la Constitution roumaine prévoit expressément ce principe. Le législateur roumain est obligé de le respecter.

La question principale à laquelle la Cour constitutionnelle de Roumanie devait répondre était : cette loi est-elle rétroactive ? Celle-ci changeait le cadre des contrats conclus par les consommateurs avec les banques, contrats gouvernés par le principe pacta sunt servanda, lequel signifie que, quoi qu’il arrive, il faut respecter les termes du contrat.

La différence de régime juridique imposée par la nouvelle loi semblait être importante. Selon le Code civil de 1864 et le Code de procédure civile de 1865 sous l’empire desquels ces contrats ont été conclus, une personne en difficulté voyait son logement vendu aux enchères et continuait de rester débiteur pour la somme d’argent non-récupérée par la banque.

La Loi n°.77/2016^[1], adoptée par le Parlement voulait rendre une certaine justice sociale, en faisant répartir les risques d’un contrat qui, en réalité, pour la plupart des contrats de crédit, étaient assignés au débiteur. Mais, une loi civile, selon la Constitution roumaine ne peut pas être rétroactive. La
Cour constitutionnelle s’est ainsi trouvée devant une importante difficulté.

La Cour constitutionnelle a admis, en partie, l’exception d’inconstituionnalité soulevée par les banques et a rendu une décision interprétative. En effet, elle a considéré que la loi était constitutionnelle uniquement dans la mesure où elle permettait au juge saisi de l’affaire d’appliquer la théorie de l’imprévision au contrat.

En analysant l’affaire, la Cour constitutionnelle a constaté que, même si la théorie de l’imprévision n’était pas prévue dans le Code civil régissant les contrats conclus avec les banques, celle-ci avait été reconnue par la doctrine et les instances judiciaires qui l’ont appliquée au fil du temps. Ce que le législateur avait fait était de transformer l’imprévision constatée par un juge, selon les données concrètes d’une affaire, en une imprévision de droit qui opère selon la loi. La Cour a sanctionné cette option du législateur, tout en permettant au juge de constater l’existence des conditions de l’imprévision.

La conséquence directe de la loi était la modification du contrat sur le fondement de la loi. L’intervention du juge étant strictement formelle, elle se limitait à vérifier les conditions de recevabilité de la demande, dont la réunion cumulative des conditions pour la dation en paiement. En tant que telle, la loi critiquée écartait le contrôle effectif par le tribunal de l’état des faits, à savoir la cause et les effets du changement des circonstances du contrat, en donnant comme certaine une prétendue crise du contrat à l’égard du débiteur. Implicitement, la loi rompait l’équilibre du contrat en établissant une présomption absolue d’incapacité de paiement du débiteur à exécuter le contrat et éliminait tout recours judiciaire en attribuant un rôle formel au juge de l’affaire, qui était tenu par la lettre de la loi.

Pour être plus clair, les personnes les plus touchées ont été celles qui ont contracté des crédits en francs suisses. La valeur du franc suisse a doublé dans une période de quelques années, ce qui a rendu presque impossible l’acquittement de la dette.

La théorie de l’imprévision, basée sur les principes de la force obligatoire et de l’exécution de bonne foi, atténue le caractère contraignant du contrat dans la mesure où, lors de son exécution, une situation imprévisible se produit, mais aucune des parties contractantes ne renonce à ses obligations
en vertu de l’exécution de bonne foi du contrat. Ainsi, l’équité, à côté de la bonne foi, fournit une base pour l’imprévision, à partir de la relation existante entre ces deux principes.

Chose assez rare, la décision a été appréciée tant par les banques, que par les associations de protection des consommateurs. La Cour constitutionnelle a rendu ultérieurement quelques décisions qui ont aidé les tribunaux à appliquer la théorie de l’imprévision.

Le législateur a été encouragé par cette décision de la Cour et a adopté une autre loi qui concernait la conversion des francs suisses qui font l’objet d’un contrat au cours de la date de la conclusion du contrat. Toutefois, la Cour constitutionnelle a déclaré cette nouvelle loi inconstitutionnelle, tout en renvoyant à la décision no.623 du 25 octobre 2016^[2]. En effet, elle a admis qu’une telle conversion serait possible uniquement dans les conditions de la constatation de l’imprévision.

Mais, l’histoire ne s’arrête pas ici. Le Parlement a adopté à la fin de l’année 2018 trois autres lois concernant la protection des consommateurs : le plafonnement des taux d’intérêt, l’enlèvement du caractère exécutoire des contrats de crédit, la limitation des sommes d’argent récupérées par les sociétés de recouvrement. La Cour a constaté que ces lois étaient inconstitutionnelles pour des raisons procédurales ou extrinsèques. Les parlementaires qui ont initié ces lois ont déclaré qu’ils allaient proposer de nouvelles propositions de lois tout en se conformant aux exigences de la Cour constitutionnelle.

Un autre dossier très intéressant concernait les clauses abusives que les professionnels introduisaient dans les contrats d’adhésion (décision no.353 du 24 mai 2016^[3]). Les sociétés concernées invoquaient que les dispositions de la Loi sur les clauses abusives dans les contrats conclus entre les professionnels et les consommateurs violaient notamment le principe de la sécurité des rapports juridiques. Ces dispositions légales imposaient l’enlèvement de ces clauses abusives de tous les contrats conclus par ces sociétés dès lors qu’une décision en justice constatait leur existence dans un ou plusieurs contrats suite à une action de la part des organes de l’État ou des associations de protection des consommateurs. Ainsi, le
même acteur économique ayant conclu des contrats contenant de clauses abusives était obligé de les écarter des autres contrats conclus avec d’autres consommateurs.

La Cour a estimé que la Loi fondamentale ne protège ni ne garantit le droit de propriété privée pour des montants perçus grâce à des clauses abusives, c’est-à-dire en violation de la loi. Au contraire, la Constitution oblige le législateur à réglementer les voies et les moyens d’action permettant de récupérer les sommes ainsi acquises (comme l’action oblique / paulienne, la confiscation, le recours en annulation, etc.). De plus, le législateur doit réglementer un cadre juridique approprié pour empêcher les créanciers de saisir des montants susceptibles d’être payés à l’avenir du fait de clauses abusives.

En outre, le professionnel est tenu de supprimer les clauses abusives des contrats, destinées à être utilisées dans le cadre de l’activité professionnelle. En conclusion, pour qu’un contrat en cours puisse produire des effets juridiques après l’intervention de la décision de justice prévue par la Loi no.193/2000^[4], les parties au contrat doivent renégocier les conditions contractuelles. Le professionnel est obligé d’inviter le consommateur à cette renégociation et d’éliminer les clauses abusives du contrat afin que le contrat dans son ensemble se conforme aux dispositions légales et, implicitement, aux droits du consommateur.

En ce qui concerne les propos des sociétés qui alléguaient la violation du principe de la non-rétroactivité de la loi civile, la Cour a constaté que le professionnel savait depuis le début qu’une clause abusive peut engager sa responsabilité après la promotion d’actions en faveur des consommateurs devant les tribunaux. L’injonction prévue par les dispositions légales critiquées présente une typologie procédurale qui répond aux intérêts du public en protégeant les droits et intérêts des consommateurs se trouvant dans la même situation juridique. Cela permet également de veiller à ce que tous les acteurs économiques se conforment aux règles du marché pour le bon fonctionnement de celui-ci. Lorsque le tribunal constatera l’existence d’une clause abusive, il obligera le professionnel à la retirer de tous les contrats d’adhésion en cours. Selon la loi, cette suppression produira ses effets pour l’avenir.

Échanges avec la salle

João Pinto Semedo, président de la Cour constitutionnelle du Cap-Vert

Je souhaite poser une question à Madame la Conseillère de la Cour constitutionnelle du Bénin. Vous avez expliqué que les juges béninois avaient consacré le principe de la clarté et de l’intelligibilité de la loi. Est-il advenu – je sais que la Cour constitutionnelle du Bénin est très sollicitée – qu’au nom de ces principes, il ait été demandé à la Cour de contrôler directement la conformité de certaines lois ?

Cécile Marie José de Dravo Zinzindohoué, conseillère à la Cour constitutionnelle du Bénin

Je réponds sous le contrôle de mes collègues de la Cour. En fait, il faudrait sonder la jurisprudence. A ma connaissance, la Cour n’a jamais été saisie d’un tel recours. Avant la fin de la session, nous communiquerons avec le secrétariat général si possible, pour consulter la base de données des mandatures précédentes. Nous ferons des recherches.

Marc Eddy France Balancy, juge en chef de la Cour suprême de Maurice

J’ai une question à poser à l’assistance : mon intervention a-t-elle satisfait les critères énoncés par le président, en particulier l’intelligibilité, puisque personne ne me pose de question sur mon exposé ? Je suppose donc qu’il était un modèle de clarté…

Jacques Lebama, juge à la Cour constitutionnelle du Gabon

Mon intervention porte particulièrement sur l’intervention faite par notre collègue de Roumanie. Dans son propos, il s’est appesanti sur quelques notions de droit privé – en particulier ayant trait au droit civil. Ma préoccupation est la suivante : par rapport à la thématique actuelle, qui a un rapport étroit avec la constitution, les aspects évoqués, dont le champ reste limité, ont-ils une incidence sur les questions constitutionnelles ? J’ai cru comprendre qu’il s’agissait surtout de droit privé, or la constitution relève du droit public. Par rapport à la thématique, quelle est la relation ? J’interroge spécifiquement Monsieur Disant qui a conçu le programme et la thématique.

Fabian Niculae, magistrat-assistant à la Cour constitutionnelle de Roumanie

Merci de me donner l’occasion de m’exprimer davantage. Dans la première catégorie d’affaires, les banques ont invoqué plusieurs principes constitutionnels, dont le droit de propriété et le principe de non-rétroactivité de la loi civile. La Constitution traite d’institutions de droit public et privé. Ainsi, tout ce qui est inscrit dans la Constitution fait partie d’une certaine manière du droit public, mais des institutions se sont développées dans des branches du droit privé – à commencer par le droit civil. Quelle relation peut-on établir entre ces aspects et la sécurité juridique ? Imaginez un instant que vous concluez un contrat sur la base du Code civil, dont vous pensez comprendre clairement les implications, avant que le législateur change finalement les conditions du contrat. Du point de vue des banques, la sécurité juridique est ici affectée.

Pour la Cour constitutionnelle, sur la base du Code civil rédigé par un législateur qui avait en son temps repris les principes du Code civil français de 1864, il est important d’avoir en tête la notion de rééquilibrage du contrat, en se posant la question suivante : les conditions ont-elles changé de manière radicale ? Pour la Cour, il n’est pas possible de permettre aux banques de s’enrichir sur la base de la ruine du consommateur. Il faut prendre en compte des conditions objectives, en l’occurrence l’existence d’une crise économique. Pour les banques, quoi qu’il advienne, le débiteur
leur doit de l’argent, mais pour sa part, la Cour a demandé que la réalité du Code civil soit prise en compte et notamment sa vision de la théorie de l’imprévision, selon laquelle si chacun doit respecter ses obligations contractuelles autant que possible, ceci de bonne foi, il est tout aussi vrai qu’en présence de conditions exceptionnelles, le contrat doit être adapté.

Concernant la sécurité juridique, dans la jurisprudence de la Cour, ce principe n’est pas violé du fait de la prise en compte de la théorie de l’imprévision telle qu’elle est exposée dans le Code civil, qui est clair sur ce point : nous sommes bel et bien en présence d’une condition restrictive. Ainsi, si le législateur avait estimé que dans n’importe quelle situation, le débiteur était en mesure de donner son logement et de continuer à vivre, la Cour s’est opposée à cette position en faisant valoir que le juge peut intervenir et effectuer une analyse au cas par cas dans ce contexte de crise économique. J’espère avoir réussi à montrer le lien concret entre une institution relevant a priori du droit privé et le droit public.

La question des clauses abusives est également au cœur du propos, dans cette société moderne où chacun lutte pour gagner davantage, parfois au détriment des plus démunis. Il faut en effet imaginer des mécanismes protégeant toutes les parties contractantes, tant les entrepreneurs et les personnes qui risquent leurs deniers personnels dans les affaires, que les consommateurs qui peuvent se retrouver dans une situation où ils manquent d’informations, ou être exposés à une crise spécifique comme aux États-Unis au moment de la crise des subprimes, laquelle a eu des conséquences mondiales. La vue des phénomènes et du système doit être globale, à la fois juridique mais aussi économique, à l’échelle mondiale.

Marc Eddy France Balancy

J’ai eu l’occasion de suivre un cours en communication il y a quelque temps, lors duquel une experte nous avait expliqué que pour s’assurer que l’audience a bien compris son propos tenu, il faut procéder à un feedback exercise, c’est-à-dire en d’autres termes, demander à son interlocuteur ce qu’il a compris. C’est à ce moment que l’on peut s’assurer que son interlocuteur a bien compris ce que l’on voulait dire. Je ne souhaite pas faire l’exercice ici et maintenant, mais je vous demande d’y penser un peu.
Je vous demanderai enfin, d’une manière anticonformiste : quel est le titre de l’intervention ? Chose que vous n’avez sans doute pas remarquée, mais je n’ai jamais mentionné le titre de mon intervention. Et bien, il s’agit de : « Suffit-il d’y penser ? Non, il faut oser ». Il y a là matière à réflexion, merci.

Mathieu Disant, Professeur à l’université Lyon Saint-Etienne, expert auprès de l’ACCF

Il a été répondu sur la nature constitutionnelle du droit contesté, qui ne s’apprécie pas selon la dualité droit public/droit privé, précisément car il s’agit d’un droit constitutionnel. Je constate également un phénomène de constitutionnalisation de la théorie de l’imprévision qui est riche d’enseignements.

Une tendance se dégage qui consiste à construire une jurisprudence à portée constitutionnelle à partir des jugements des juges judiciaires ou administratifs, ce qui constitue un élément important. A titre complémentaire, outre les enseignements généraux sur les pratiques en matière de protection de la sécurité juridique, il me faut évoquer le statut de la liberté contractuelle, et plus précisément, la protection des contrats légalement conclus. Si l’on adopte une vision globale, les cours constitutionnelles consacrent rarement la protection des conventions ou contrats légalement conclus. La plupart du temps, la question n’est même pas abordée dans leur jurisprudence, et si l’on schématise, seule la France fait exception de ce point de vue puisqu’elle a adopté en 2013 une jurisprudence fondée sur l’article 4 de la Déclaration de 1789 qui consacrait la protection des contrats légalement conclus. Pour donner un exemple de distanciation des pratiques sur ce point, sachez que le Canada, qui possède une disposition analogue à cet article 4 – en l’occurrence l’article 7 de la Charte des droits fondamentaux, a précisément refusé de consacrer la liberté contractuelle – je parle sous le contrôle du juge en chef, alors que la disposition constitutionnelle avait de ce point de vue le même potentiel normatif. C’est tout de même un point important. La situation du statut de la protection de la liberté contractuelle est un élément de différenciation important.

J’ajoute à cela qu’il faut prendre en considération les compétences de chacun. Ainsi, une juridiction comme le Tribunal Suprême de Monaco qui exerce aussi la compétence de juge administratif aura tendance à manier la théorie de l’imprévision en utilisant le cas échéant un fondement constitutionnel de façon particulièrement agile, et en « mélangeant », en quelque sorte, les notions, ceci dans la mesure où elle multiplie les domaines de compétences. Cela étant dit, des enseignements généraux sont prévus pour la suite de notre programme.

Fabian Niculae

Concernant la Roumanie, une loi prévoyait la conversion des francs suisses au taux en vigueur à la date de la conclusion du contrat. Or, la Cour constitutionnelle a déclaré cette loi inconstitutionnelle, tout en renvoyant à la première décision sur la théorie de l’imprévision.

 

Deuxième session : Les exigences constitutionnelles en matière de sécurité juridique

Sous la présidence de François Daoût

Président de la Cour constitutionnelle de Belgique

Chers amis, nous allons reprendre nos travaux sur le sujet suivant : les exigences constitutionnelles en matière de sécurité juridique. Auparavant,
je souhaite prendre quelques instants pour adresser quelques mots de remerciements chaleureux à tous ceux qui rendent ces travaux possibles
grâce à leur efficacité et leur accueil toujours bienveillant : Caroline, Madame Niedercorn, Monsieur le Juge en chef et Monsieur le président
Ulrich Meyer, ces travaux sont utiles, féconds et agréables grâce à vous et je vous en remercie.

Nous écouterons après la synthèse de Monsieur Mathieu Disant et les quatre intervenants de cette session. Mathieu Disant, professeur à l’université de
Lyon-Saint-Etienne, me fait penser à l’un de ces éclaireurs envoyés à la tête des armées par le stratège en chef pour repérer les sentiers balisés, trouver
des pistes peu courantes et en faire la synthèse afin que les intervenants puissent se diriger. Vous avez donc la parole et choisirez de travailler dans
l’ombre ou la lumière.

Synthèse des réponses au questionnaire

Mathieu Disant
Professeur à l’université Lyon Saint-Etienne, expert auprès de l’ACCF

Dans cette partie du questionnaire, il était attendu que soit dressé un état – à la fois quantitatif et qualitatif – de la jurisprudence de vos cours sur les différentes exigences constitutionnelles en matière de sécurité juridique. Compte tenu de l’ampleur de la notion, il a été opéré une distinction indicative entre trois groupes de composantes : la confiance et les attentes légitimes, d’une part; les exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi, d’autre part; les exigences en matière de non-rétroactivité, enfin.

Bien entendu, cette distinction peut ne pas correspondre en tous points à vos jurisprudences, très riches et variées, mais elle permet de mettre en avant des éléments communs, les proximités entre les principes mobilisés, et certains points notables de distinction.

1. Confiance et attentes légitimes

1.1. Dans l’ensemble, vos cours accordent une grande attention à la protection des droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit.

A l’exception de quelques pays, comme le Bénin, où elles sont protégées par la loi, toutes ces exigences sont élevées au moins matériellement au rang constitutionnel, le cas échéant en utilisant la jurisprudence européenne comme point de référence, comme en Roumanie.

L’analyse de vos jurisprudences en ces matières fait ressortir certaines particularités qui tiennent tantôt au fondement du contrôle exercé, à la technique déployée, ou au degré d’examen. Trois cas significatifs peuvent mettre en lumière chacun de ces points.

En Suisse, le Tribunal fédéral retient que la protection des droits acquis peut découler aussi bien de la garantie de la propriété (article 26 alinéa 1er de la Constitution) que du principe de la bonne foi (article 9 de la Constitution). Selon que sont avant tout en cause, dans les relations juridiques considérées, la réglementation de droits réels ou des rapports de confiance entre l’administré et l’État, l’un ou l’autre de ces fondements sera mobilisé à titre principal.

Au Canada, sans qu’ils aient été érigés en principes constitutionnels, chacun de ces principes est reconnu depuis longtemps. S’agissant des droits acquis, il est admis qu’à défaut d’une intention expresse ou tacite en ce sens, une nouvelle loi ne doit pas être interprétée de façon à y porter atteinte. La même logique prévaut s’agissant de la stabilité et de la prévisibilité du droit, la Cour suprême juge qu’en l’absence d’une intention contraire exprimée clairement par le législateur, une loi ne doit pas être interprétée de façon à modifier substantiellement le droit, y compris la Common law. Ces deux principes opèrent ainsi comme une présomption. Ils ont été codifiés dans les lois d’interprétation.

En France, le Conseil constitutionnel ne protège pas en tant que tels les « droits acquis »^[1]. La rétroactivité législative est toutefois encadrée depuis 1986^[2]par l’exigence d’un intérêt général justifiant l’atteinte qu’elle porte aux intérêts des contribuables, lequel motif d’intérêt général a depuis lors été accru à l’exigence d’être « suffisant ». En ce qui concerne la stabilité de la loi, le Conseil constitutionnel laisse une marge d’appréciation importante au législateur quant à la nécessité d’abroger ou de modifier la loi, même s’il a progressivement encadré la rétroactivité des lois en raison des atteintes que celle-ci peut porter à des droits fondamentaux reconnus par la Constitution.

D’autres cours sont plus volontaristes en la matière. En Albanie, par exemple, les attentes légitimes incluent, non seulement le principe de protection des droits acquis, mais aussi le principe de continuité et celui de cohérence du droit dans son sens matériel.

1.2. Parmi les aspects notables de vos jurisprudences, la protection de la « confiance légitime » ou des situations légalement acquises occupe une place controversée.

Quelques cours n’ont consacré ni l’une ni l’autre, sauf sous couvert de la non-rétroactivité de la loi, comme au Cameroun et à Madagascar ; ou sous le droit de propriété comme en Guinée. Cette position repose sur une certaine méfiance à l’égard de principes considérés comme potentiellement dangereux dans la mesure où ils empêcheraient la modification de la loi et heurteraient la souveraineté du Parlement. Le mot « confiance » est lui-même parfois négligé, quitte à privilégier la notion « d’espérance légitime», comme le fait la Cour de Roumanie, en étroite liaison avec la protection de la propriété privée et suivant les lignes directrices de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

Cette méfiance n’est pas indépassable. La Cour constitutionnelle du Cap-Vert mérite, à cet égard, d’être particulièrement mise en lumière.

D’une part, elle a expressément intégré le « principe constitutionnel de la confiance » dans l’ordonnancement juridique en 2015^[3], avec la particularité d’être invocable, non pas à l’égard de la loi, mais à l’encontre des décisions de justice. Sur ce point, la Cour a défini une condition, celle de ne pas remettre en cause l’indépendance des juges c’est-à-dire de réduire leur liberté d’interpréter le droit et de procéder à des revirements jurisprudentiels au besoin.
D’autre part, la Cour du Cap-Vert a développé une jurisprudence justifiant les restrictions apportées au droit au recours sur le fondement des principes de sécurité juridique et de confiance. Dans un arrêt récent de janvier dernier, elle a ainsi jugé qu’« il n’est pas possible de permettre à la partie intéressée d’intenter un recours quand elle le souhaite, sous peine de porter atteinte à la sécurité, à la certitude et à la confiance inhérentes aux décisions judiciaires protégées par la chose jugée »^[4].

Pour le reste, le traitement de ces principes devant vos cours demeure assez hétérogène. Les travaux de cette session permettront certainement de le mettre en évidence.

1.3. Il est difficile d’établir un bilan quantitatif sur l’utilisation de ces principes. Le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences, parfois nul comme en France, demeurent résiduel.

De 2003 à 2018, la Cour constitutionnelle d’Albanie a traité le principe des droits acquis et les attentes légitimes dans 32 décisions, et sur la totalité de ces décisions, elle a constaté l’incompatibilité avec la Constitution dans 21 cas.

En Belgique, sur l’ensemble de la jurisprudence de la Cour, on dénombre 11 annulations^[5](sur recours) de normes pour violation du principe de la confiance légitime (combiné avec les dispositions constitutionnelles garantissant l’égalité et la non-discrimination) et 6 invalidations^[6](sur question préjudicielle) pour le même motif.

En outre, comme indiqué lors de la première session, s’il est vrai que le principe de la confiance légitime n’a pas encore fait l’objet d’une consécration par la Cour constitutionnelle du Luxembourg, il convient de relever que ce dernier est utilisé par le Conseil d’État luxembourgeois dans les avis qu’il est amené à donner sur les projets et propositions de loi.

Quoi qu’il en soit, la jurisprudence en la matière ne se mesure pas au poids mais à sa résonnance et à l’importance des décisions rendues. A cet égard, on mentionnera que la Cour de Moldova s’est récemment fondée, l’année dernière, sur le principe de confiance légitime pour déclarer inconstitutionnelles les dispositions de la loi excluant les personnes qui n’ont plus leur domicile en Moldova du bénéfice d’une pension de retraite pour les personnes qui y ont travaillé et cotisé^[7].

2. Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.1. Les exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité renvoient à des caractères communs : ce qui peut être facilement compris, ce qui peut être atteint, ce qui est dénué d’ambigüité. Ces exigences sont favorisées de multiples façons, bien au-delà de la jurisprudence constitutionnelle, particulièrement dans les pays qui pratiquent le bi ou multilinguisme juridique. Elles ont cependant été progressivement dégagées par vos cours dans le souci de garantir la qualité de la réglementation juridique. Signe de son actualité, cette affirmation est parfois très récente : en 2018 en RDC^[8]et en Tunisie^[9], et même en 2019 au Maroc par une décision rendue en février censurant des articles de la loi sur l’organisation judiciaire sur ce fondement^[10].

Seules de rares cours, comme celle du Luxembourg, n’ont pas élevé expressément ces exigences au rang constitutionnel – encore que, dans le cas luxembourgeois, l’article 32, alinéa 3, de la Constitution pose lui-même des exigences liées à la qualité de la loi. Et, récemment, dans deux arrêts de 2018, la Cour constitutionnelle a eu l’occasion de revenir sur l’exigence de précision considérée comme un élément fondamental en ce qu’elle contribue à la qualité de la loi^[11].

Le statut de cette reconnaissance peut varier – il s’agit notamment d’un « objectif de valeur constitutionnelle » en France, au Cameroun et en Guinée ; son fondement aussi peut varier – elle est parfois reconnue à travers le principe de légalité, comme en Belgique, où la Cour lui confère, en conséquence, une portée renforcée en matière pénale. Mais l’idée développée est commune : la sécurité juridique en tant que concept constitutionnel implique la clarté, la compréhension et la fiabilité du système normatif.

2.2. Sur le plan quantitatif, plusieurs cours n’ont jamais prononcé de déclaration d’inconstitutionnalité fondée sur un défaut de qualité normative : Bénin, Cambodge, Cameroun, Gabon, Luxembourg, Mali, RCA. Parmi elles, la plupart privilégient la technique de l’interprétation conforme pour rendre les dispositions examinées plus explicites : Congo, Monaco, RDC.

Pour le reste, les décisions en cette matière demeurent rares, par exemple 2 au Togo, 3 en Tunisie. Elles sont plus significatives :

• En Belgique, où la Cour constitutionnelle a constaté une violation du principe de prévisibilité de la loi, considéré de manière autonome, à 10 reprises au contentieux de l’annulation et à 3 reprises au contentieux préjudiciel ;
• En Albanie, où sur les 15 dernières années, la Cour constitutionnelle d’Albanie a traité le principe de clarté de la norme dans 13 décisions, et a constaté l’incompatibilité avec la Constitution dans 9 de ces décisions ;
• En République de Moldova, à raison d’une moyenne de 3 décisions par an (sur environ 30 à 40 décisions rendues) dans lesquelles la qualité de la loi est directement invoquée ;
• Et surtout en Roumanie, où près de 50 décisions de la Cour constitutionnelle sont venues sanctionner le manque de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.

3. Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité

3.1. Vos jurisprudences font globalement peu de place à la protection des contrats légalement conclus. Soit que la question n’ait jamais été abordée (Gabon, Guinée, Luxembourg, Mali), ou de façon très parcimonieuse (Belgique). Soit que vous l’estimiez hors de votre compétence dans la mesure où une telle protection relève de la loi dont vous n’êtes pas le juge d’application (Albanie, Bénin, Cameroun, Congo, RDC). A contrario, le Tribunal Suprême de Monaco, qui cumule plusieurs chefs de compétence y compris ceux de juge administratif, a pu l’affirmer expressément, dans sa décision précitée de novembre 2018, en jugeant que le principe de sécurité juridique implique qu’il ne soit pas porté une atteinte excessive
aux situations contractuelles en cours.

Sur le seul plan constitutionnel, la France apparaît comme une exception. Depuis 2013, le Conseil constitutionnel français reconnaît la valeur constitutionnelle du principe de la liberté contractuelle ainsi que la protection constitutionnelle dont bénéficient les contrats légalement conclus^[12]. Ces derniers bénéficient, ce faisant, d’une protection constitutionnelle indépendante, sur le fondement de l’article 4 de la Déclaration des droits l’homme et du citoyen de 1789. Le législateur ne saurait y porter une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général. Cette position a été réitérée dans une décision récente de 2017^[13].

Sur la base d’un texte analogue (article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés), la Cour suprême du Canada n’a pas reconnu de liberté contractuelle ou de liberté économique. L’aménagement de la liberté contractuelle y reste affaire de droit ordinaire, privé ou public, civil ou de Common law.

3.2. En revanche, la protection de la chose jugée et des décisions de justice a largement investi vos cours, depuis longtemps ou sur ces dernières années selon les cas, parfois sur la base d’un fondement exprès dans le texte constitutionnel (Cap-Vert, Moldova). La plupart traitent le principe de l’immutabilité des décisions de justice et le respect des effets juridiques attachés à une décision définitive comme faisant partie de la sécurité juridique (Albanie, Cameroun), ou comme un « principe fondamental du système de justice » (Canada). Au demeurant, il est établi que le principe de l’autorité de vos propres décisions est, que ce soit formellement inscrit ou pas, un principe d’ordre et de sécurité juridique (Andorre, Roumanie).

La Cour belge est très ferme sur le principe selon lequel les décisions juridictionnelles ne peuvent être modifiées que par la mise en œuvre de voies de recours. Le législateur belge ne peut remettre en cause les décisions judiciaires devenues définitives. Il est d’ailleurs jugé qu’« aucune circonstance » ne pourrait justifier qu’une catégorie de personnes soit privée de leur bénéfice^[14].

Depuis 1980, le Conseil constitutionnel français a fixé plusieurs conditions cumulatives à la constitutionnalité d’une loi de validation. Sa jurisprudence est assez élaborée et témoigne de critères accrus pour préserver la non-immixtion du législateur dans l’exercice du pouvoir juridictionnel. Ainsi, une validation ne peut intervenir que dans les procédures pendantes ou porter sur des actes pris sur le fondement d’un acte ayant fait l’objet d’une annulation sans avoir été eux-mêmes annulés par une décision de justice devenue définitive^[15]. Elle est également conditionnée à l’existence d’un motif impérieux d’intérêt général.

Le concept de loi de validation se retrouve, sous un contrôle comparable, devant quelques autres cours (Guinée, Sénégal). Toutefois, il ne cadre pas toujours avec vos systèmes, à l’égard desquels il est parfois étranger, en fait (Madagascar, Luxembourg) ou en droit (Gabon, Moldova, Canada, qui connaît un dispositif dérogatoire plus général et temporaire, qualifié de « clause nonobstant »).

Bien entendu, il en est tout autrement si la cour a compétence pour connaître de la constitutionnalité des décisions de justice. Ainsi, à Andorre, le principe même du recours d’empara a pour logique de pouvoir, le cas échéant, remettre en cause le principe de la chose jugée par le Tribunal supérieur dans l’hypothèse où cette chose aurait été jugée sans respecter, par exemple, le droit à un procès équitable ou le principe d’égalité des armes.

3.3 La non-rétroactivité de la loi est un élément constitutif majeur de la sécurité juridique dans vos jurisprudences. Vos cours, qui en ont parfois affirmé elles-mêmes le principe (Canada), se sont employées à encadrer la rétroactivité législative avec, dans l’ensemble, une sévérité progressive.

En substance, il n’est pas interdit que le législateur adopte des lois rétroactives ni de légaliser des pratiques ou relations existantes ayant des effets rétroactifs, mais cette intervention doit être justifiée par un intérêt public, ne pas violer l’autorité des décisions de justice définitives ou interférer dans les procédures judiciaires en cours (par exemple l’Albanie), voire ne pas conduire à des inégalités choquantes (Suisse).

La Cour belge, comme la Cour de Roumanie, juge de manière générale que « la non-rétroactivité des lois est une garantie qui a pour but de prévenir l’insécurité juridique », que « cette garantie exige que le contenu du droit soit prévisible et accessible, de sorte que le justiciable puisse prévoir, dans une mesure raisonnable, les conséquences d’un acte déterminé au moment où cet acte est posé », et que « la rétroactivité n’est justifiée que lorsqu’elle est indispensable à la réalisation d’un objectif d’intérêt général ». En l’absence d’un « objectif d’intérêt général dont la réalisation rend indispensable la rétroactivité » en l’espèce, la Cour annule l’application rétroactive de la disposition attaquée^[16].

Le Conseil constitutionnel français n’a pas souhaité conférer au principe de non-rétroactivité des lois une valeur constitutionnelle en dehors de la matière répressive. Il a été suivi en cela par le Sénégal et la Tunisie notamment. Cependant, il a limité, en matière fiscale, la possibilité de rétroactivité des lois en opérant un contrôle de proportionnalité entre l’atteinte portée au droit individuel et l’intérêt général invoqué.

Une observation complémentaire est à ajouter : une loi interprétative, dont l’objectif et la raison d’être sont, précisément, de rétablir la sécurité juridique, a un effet rétroactif par essence. Vos cours peuvent ainsi être confrontées à la délicate question de qualification lorsqu’il s’agit de déterminer, au-delà de la façon dont elle peut être présentée, si l’on est en présence d’une telle loi, dont l’effet rétroactif se trouve mécaniquement validé. La Cour belge a récemment mis en lumière cette situation^[17]. La Cour de Moldova également^[18].

Une situation particulière doit être isolée, celle des dispositions constitutionnelles transitoires. Dans le contexte d’une justice transitionnelle, celles-ci peuvent tout bonnement proscrire l’évocation de la non-rétroactivité des lois. Tel est le sens de l’alinéa 9 de l’article 148 des dispositions transitoires de la Constitution de la République tunisienne, que l’instance provisoire est chargée de mettre en application.

La jurisprudence de la Cour constitutionnelle de la République de Moldova sur les exigences constitutionnelles en matière de sécurité juridique

Aurel Băieșu
Juge à la Cour constitutionnelle de la République de Moldova

La Constitution de la République de Moldova, comme la plupart des constitutions, ne consacre pas explicitement dans ses dispositions le principe de sécurité juridique. Cependant, la Cour constitutionnelle a souligné dans sa jurisprudence que le principe de sécurité juridique résulte du principe de la prééminence du droit prévu à l’article 1er alinéa 3 de la Constitution selon lequel « la République de Moldova est un État démocratique dans lequel la dignité de l’homme, ses droits et libertés, le libre développement de la personnalité humaine, la justice et le pluralisme politique sont des valeurs suprêmes et sont garantis ».

En outre, la sécurité des relations juridiques est assurée sous les auspices de la suprématie de la Constitution prévue à l’article 7 de la Loi Suprême, aux termes duquel « la Constitution de la République de Moldova est sa Loi Suprême. Aucune loi ni aucun acte juridique qui contreviennent aux dispositions de la Constitution n’ont de pouvoir juridique. »

De même, la sécurité juridique est protégée sur la base des exigences constitutionnelles quant à la qualité de la loi (article 23 de la Constitution^[1]), la non-rétroactivité de la loi (article 22 de la Constitution^[2]) et l’autorité de la chose jugée (article 120 de la Constitution^[3]).

En tant que concept complexe, la sécurité juridique est difficile à définir explicitement dans un acte normatif, au risque de faire l’objet d’un traitement trop restrictif. Pour cette raison, sa reconnaissance jurisprudentielle est inhérente. Dans sa jurisprudence, la Cour a jugé que les principes de légalité et de sécurité juridique sont essentiels pour garantir la confiance dans l’État de droit et constituent une protection contre l’arbitraire^[4].

La jurisprudence nationale développe ce principe à la lumière de l’évolution de la jurisprudence européenne et, implicitement, de la jurisprudence internationale, qui s’impose à la République de Moldova en tant qu’État ayant adhéré à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales^[5]. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme a la même valeur juridique que les dispositions conventionnelles, en tant qu’interprétation de la Convention^[6]. À partir de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Roşca v. Moldova, 22 mars 2005, § 24, dans lequel le principe de sécurité des relations juridiques était reconnu comme un aspect fondamental de la prééminence du droit, la référence à celui-ci est devenue fréquente dans la jurisprudence constitutionnelle nationale.

Le développement jurisprudentiel du principe de sécurité des relations juridiques connaît une évolution continue. La Cour constitutionnelle a réaffirmé qu’il n’existait pas de droit à une jurisprudence constante, de sorte que la modification de la jurisprudence imposée par une approche dynamique et progressive est admissible et ne viole pas le principe de sécurité juridique^[7]33, justifiant l’évolution de la jurisprudence constitutionnelle.

En 2018, dans les 32 arrêts rendus, la Cour a invoqué le principe de la sécurité juridique dans six jugements. À l’heure actuelle, les principaux aspects de la sécurité juridique qui font l’objet de débats dans la jurisprudence constitutionnelle nationale concernent principalement la qualité de la loi, mais aussi les problèmes de l’autorité de la chose jugée.

Confiance et attentes légitimes

Ces notions ne sont pas prévues dans la législation en tant que telles mais ont été développées en tant que principes dans la jurisprudence constitutionnelle nationale. Déduite de la prééminence du droit, la confiance légitime repose également sur d’autres principes tels que la bonne foi, la loyauté institutionnelle^[8]et la suprématie des droits fondamentaux.

La confiance et les droits acquis ont pour objectif de garantir le caractère cohérent et systémique de la législation, mais également la prévisibilité de l’administration publique et le bon fonctionnement des droits fondamentaux, car la confiance légitime est le corollaire du respect des droits fondamentaux. La protection de « la confiance légitime » est invoquée le plus souvent dans le contexte dans lequel un droit protégé par la Constitution est incident. La théorie des droits acquis et de la confiance légitime est souvent appliquée par la Cour en ce qui concerne le droit de propriété sur un bien. Notamment, en réaffirmant la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, la Cour constitutionnelle a déterminé que « les revenus futurs ne peuvent pas être considérés comme des « biens », à moins que le droit ait déjà été acquis et qu’il soit certain que le droit soit payé » (Koivusaari et autres c. Finlande, 23 février 2010).^[9]

La notion d’« attente légitime » doit être rapportée sur une base concrète, telle qu’une disposition légale ou une décision de justice. Il ne peut y avoir aucune attente lorsqu’il existe un différend sur l’interprétation et l’application correcte du droit interne d’un État^[10].

Par ailleurs, dans une autre affaire, la Cour a invoqué l’existence d’une attente légitime dans le contexte de la protection des données à caractère personnel, en affirmant qu’il existait une attente légitime que les informations personnelles ne soient pas publiées sans le consentement de ceux à qui elles se réfèrent.^[11]

Aussi, en 2018, la Cour s’est fondée, entre autres, sur le principe de la confiance légitime, en déclarant inconstitutionnelles les dispositions de la loi excluant la possibilité de percevoir une pension pour les personnes qui ont travaillé en République de Moldova et qui ont cotisé au système d’assurance sociale nationale, mais qui n’ont plus leur domicile en République de Moldova.^[12]

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle nationale que la sécurité juridique ne peut pas être réalisée sans accomplir les mesures garantissant la qualité de la loi. La Cour a statué que tout acte normatif doit respecter les principes et les normes constitutionnels, ainsi que les exigences de la technique législative visant à assurer l’accessibilité, la prévisibilité et la clarté de l’acte.

La qualité de la loi est l’un des piliers de la bonne élaboration technique et législative de tous les actes normatifs. La Cour a souligné que la loi doit réglementer de manière unitaire, établir un lien logique-juridique entre les dispositions qu’elle contient et éviter les parallélismes législatifs qui génèrent incertitude et insécurité juridique. Cela signifie, entre autre, que dans le processus législatif, il est interdit d’introduire les mêmes règles dans plusieurs articles ou paragraphes du même acte normatif ou dans deux ou plusieurs actes normatifs.^[13]

Par le biais d’exigences de technique législative, le législateur a imposé une série de critères obligatoires pour l’adoption de tout acte normatif, dont le respect est nécessaire pour assurer la systématisation, l’unification et la coordination de la législation, ainsi que le contenu juridique et la forme juridique de chaque acte normatif.^[14]

Conformément à la Loi sur les actes normatifs, les principes suivants sont respectés lors de l’élaboration d’un acte normatif :

1. la constitutionnalité ;
2. le respect des droits et des libertés fondamentaux ;
3. la légalité et l’équilibre entre les réglementations en concurrence ;
4. la rapidité, la cohérence, la continuité, la stabilité et la prévisibilité des règles juridiques ;
5. la transparence, la publicité et l’accessibilité ;
6. le respect de la hiérarchie des actes normatifs.

Cependant, la conception de la qualité de la loi a été développée surtout par voie jurisprudentielle. Par ailleurs, dans le processus législatif, il est interdit d’introduire les mêmes règles dans plusieurs articles ou paragraphes du même acte normatif ou dans deux ou plusieurs actes normatifs. La Cour a donc conclu que la prévisibilité et la clarté sont des éléments sine qua non de la constitutionnalité d’une règle^[15].

La Cour a statué qu’afin de satisfaire aux trois critères de qualité – accessibilité, prévisibilité et clarté, la règle de droit doit être formulée avec une précision suffisante pour permettre à la personne de décider de sa conduite et de prévoir raisonnablement, selon les circonstances de l’affaire, les conséquences de ce comportement. Autrement, bien que la loi énonce une règle de droit qui décrit apparemment le comportement de la personne dans la situation donnée, cette personne peut prétendre ne pas connaître ses droits et ses obligations^[16].

Par exemple, la Cour a conclu que l’interdiction de délivrer des documents d’état civil, des papiers d’identité ou des permis de conduire au débiteur lors de l’exécution forcée d’un titre exécutoire impliquait l’intrusion dans les droits fondamentaux. En l’absence de critères clairs d’application, de maintien et de révocation, l’interdiction en question devient eo ipso ambigüe et crée un état d’insécurité juridique pour les destinataires potentiels de cette mesure. Une restriction des droits de la personne doit être clairement réglementée, en fixant des délais précis pour une mesure qui ne peut pas être perpétuée^[17].

La prévisibilité est liée à la stabilité du système législatif. Le législateur doit garantir la qualité de la loi dans le sens où il respecte le principe de la prééminence du droit, y compris la sécurité juridique. C’est un principe qui n’a pas évolué par étapes claires, mais qui a plutôt amplifié son intensité en fonction du problème soulevé en contentieux constitutionnel. En ce qui concerne les sources de droit, et en particulier la loi, qui permet de connaître avec certitude la règle applicable à une situation juridique, le destinataire de la règle doit être informé de tout changement. Des modifications fréquentes des actes normatifs peuvent compromettre la sécurité juridique. Par exemple, la Cour a statué que le vote au Parlement, une fois consommé, ne pouvait pas être révisé. Une procédure de révision du vote n’existe pas et même ne peut pas exister car elle compromettrait tout le processus législatif et l’autorité législative de l’État, affecterait la sécurité des relations juridiques et même la sécurité nationale si le retour éventuel était possible après un laps de temps aux votes exprimés pour l’adoption de la loi, sur la base des intérêts politiques ou personnels du moment^[18]. En outre, en ce qui concerne le processus législatif, la Cour a établi que les dispositions légales n’incluent pas de mécanisme permettant de vérifier la présence des députés à la réunion, ce qui génère une incertitude juridique^[19].

Dans le même contexte, dans une affaire très récente, à la question de savoir si le système électoral pouvait être modifié avant les élections anticipées, la Cour a statué, que le caractère anticipé des élections exige le maximum de la clarté et de la prévisibilité, en particulier pour les électeurs. Modifier et mettre en œuvre un nouveau système électoral avant les élections législatives anticipées présente des risques d’ingérence dans l’exercice sans entrave des droits électoraux et, implicitement, dans les attentes légitimes des citoyens de voter et dans les attentes légitimes des candidats aux élections d’être élus d’une certaine manière et dans certaines conditions^[20].

La qualité de la loi est en particulier essentielle en droit pénal. Sur les requêtes déposées en 2018, la part des actions en matière pénale est de 52 %, dont la plupart concernent la qualité de la loi pénale. Dans sa jurisprudence, la Cour a établi que « la qualité de la loi pénale est une condition essentielle du maintien de la sécurité des relations juridiques et de la mise en ordre des relations sociales »^[21]. Notamment, la Cour a jugé qu’en matière pénale, la prééminence du droit exige l’assurance des principes de la légalité de l’incrimination des faits et des peines ; l’inadmissibilité d’une application extensive du droit pénal au détriment de la personne, en particulier par analogie ; la non-rétroactivité des lois pénales, à l’exception des lois plus favorable.^[22]En l’absence de critères objectifs, la qualification des faits à la seule discrétion des personnes appliquant le droit pénal placerait la personne dans une situation d’insécurité juridique.^[23]

D’autre part, la Cour constitutionnelle a retenu le principe de l’applicabilité générale des lois, à la manière de la Cour européenne, tout en notant que leur formulation ne pouvait pas être absolument exacte. Quelle que soit la clarté d’une règle de droit, il existe un élément inévitable d’interprétation judiciaire. Bien que la certitude soit souhaitable, cela pourrait entraîner une rigidité excessive. Le rôle décisionnel des tribunaux vise à dissiper les doutes qui persistent dans l’interprétation des règles (Del Rio Prada c. Espagne, 21 octobre 2013, paragraphes 92 et 93). Dans ce sens, le principe de légalité ne peut pas être interprété comme interdisant la clarification des règles pénales par une interprétation judiciaire au cas par cas, à condition que le résultat obtenu soit compatible avec l’essence de l’infraction et raisonnablement prévisible. Il s’ensuit donc que la pratique judiciaire peut constituer une référence objective à l’aune de laquelle le contenu d’une règle pénale peut être évalué et qui peut contribuer à son application prévisible^[24].

De même, la Cour a invoqué le principe de la sécurité juridique dans des affaires civiles. En particulier, ce principe peut justifier de limiter certains droits civils, notamment sous la forme de délais de prescriptions et d’autres délais pour l’exercice des droits. La Cour de Moldova a été saisie pour contrôler les dispositions légales, qui prévoient que les dividendes qui n’ont pas été perçus par l’actionnaire par sa faute dans un délai de 3 ans à compter de la naissance du droit de les recevoir sont transférés au revenu de la société et ne peuvent être réclamés par l’actionnaire. A la lumière de la jurisprudence de la Cour européenne, qui a souligné l’importance des délais pour la sécurité juridique^[25], la Cour a retenu qu’en établissant un délai limite pour l’exercice dudit droit de l’actionnaire, qui n’a sciemment pas réclamé ses dividendes pendant 3 ans, le législateur a mis en place un mécanisme efficace et équitable pour assurer la sécurité des relations juridiques, ce qui n’est pas contraire aux articles 9 et 46 de la Constitution, qui protègent le droit de propriété.^[26]

Dans une autre affaire, la Cour a conclu que, pour assurer la sécurité juridique, l’établissement de règles devait poursuivre un but légitime d’intérêt général. Par conséquent, s’agissant de l’intérêt public en question, la Cour a mis en balance l’intérêt de l’État pour la fixation de certains délais pour la présentation, l’exercice ou la défense des droits civils afin de garantir la sécurité juridique, et le droit des citoyens, conformément à la loi, de recevoir une pension complète tout au long de leur vie, qui est généralement leur principale source de revenu. Elle a estimé que ce dernier prévalait^[27].

Dans une autre affaire, la Cour a jugé que « Le droit de propriété n’est pas absolu, il comporte certaines limitations, étant susceptible d’ingérence de la part de l’État dans l’exercice de ses attributs. L’établissement de certaines limites est requis par la nécessité de trouver un équilibre entre les intérêts individuels et l’intérêt général. »^[28]

La force de la chose jugée (res judicata)

A la lumière de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, notamment de l’affaire Rosca c. Moldova du 22 mars 2005, § 25, la Cour constitutionnelle de la République de Moldova a statué que le principe de sécurité juridique exige notamment que, lorsque les juges rendent une décision définitive sur une affaire, leur conclusion ne peut plus être remise en question. La sécurité des relations juridiques implique le respect du principe du caractère irrévocable des décisions de justice. La Cour a établi dans sa jurisprudence qu’un jugement qui ne peut plus faire l’objet d’un recours ordinaire ou ne peut plus faire l’objet de tout recours parce qu’ils ont été épuisés ou parce que les délais impartis pour les exercer ont expiré, est irrévocable (il ne peut pas être rejugé par une juridiction, sauf dans des cas exceptionnels, par le biais d’une action en révision).^[29] Ce principe exige qu’aucune partie ne soit autorisée à demander le contrôle d’une décision irrévocable et contraignante uniquement dans le but d’obtenir un réexamen et une nouvelle détermination de l’affaire. La compétence des juridictions supérieures de révision doit être exercée pour corriger les erreurs et omissions judiciaires, mais pas pour réexaminer l’affaire. La révision ne doit pas servir de camouflage du réexamen de l’affaire et la simple existence de deux opinions différentes sur le même sujet ne constitue pas un motif de réexamen. Une dérogation à ce principe n’est justifiée que dans des cas exceptionnels par voie de recours extraordinaire, lorsque cela est nécessaire sur la base de circonstances essentielles et convaincantes.

Pour réglementer correctement les recours extraordinaires, il est essentiel de trouver des « hypothèses moyennes » permettant de concilier les deux exigences : d’une part, le respect du principe de l’autorité de la chose jugée et, d’autre part, la nécessité d’un jugement légal et fondé. Par conséquent, il est nécessaire d’identifier les hypothèses médianes afin de garantir le respect du droit à un procès équitable et du principe de sécurité juridique.^[30]

Conclusions

Bien que la Constitution de la République de Moldova ne prévoie pas explicitement le principe de sécurité juridique, celui-ci a été consacré par voie jurisprudentielle sur la base des exigences constitutionnelles dans la matière. La Cour constitutionnelle nationale l’a développé à la lumière de l’évolution de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qui a reconnu le principe de la sécurité des relations juridiques comme un aspect fondamental de la prééminence du droit. Par conséquent, la référence à celui-ci devient de plus en plus fréquente dans la jurisprudence constitutionnelle nationale.

De l’émergence à la consécration du principe de la sécurité juridique

Didier Linotte
Président du Tribunal Suprême de Monaco

Mesdames et Messieurs les présidentes et présidents, mes chers collègues, je voudrais moi aussi joindre mes remerciements aux organisateurs de l’Association, et aussi à notre hôtesse, la Cour suprême du Canada, pour la parfaite organisation de nos travaux, qui concoure merveilleusement à la sérénité de nos débats.

J’avais intitulé mon intervention – mais je vous demanderai de ne pas le répéter tout à l’heure – « De l’émergence à la consécration du principe de sécurité juridique », en particulier à Monaco, petit État qui me concerne particulièrement. Le principe de sécurité juridique donne l’impression d’être de mieux en mieux connu, grâce aux travaux présentés dans le rapport de synthèse. Il paraît pourtant être le fruit d’une très lente maturation. Si nous en prenons conscience aujourd’hui, puisqu’il figure à l’ordre du jour de notre réunion, il faut prendre acte de son existence relativement récente dans les traits que nous lui donnons aujourd’hui. En réalité, sans qu’il ait toujours été nommé, ce principe de sécurité juridique est une épine dorsale animant tout le mouvement constitutionnaliste et le mouvement juridique de fabrication de l’État de droit et de la soumission de l’État au droit. La sécurité juridique signifie-t-elle sécurité par le droit ou droit à la sécurité ? Les acceptions de cette notion sont en fait nombreuses. La plus ancienne, qui émerge en tout cas avec certitude dans le mouvement constitutionnaliste et celui de constitution des droits, de l’habeas corpus jusqu’au terme de sûreté qui figure dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, vise une « sûreté » qui a un sens de sécurité juridique prégnant. Elle fait partie de ces notions que tout le monde comprend dès lors qu’on ne cherche pas à les définir.

Dans les travaux parlementaires des débuts de la IVe République en France, on s’était interrogé sur la sûreté. Daniel Mayer, parlementaire qui sortait des heures les plus sombres de notre histoire au 20e siècle, disait : « la sûreté c’est quand on sonne chez vous à 4 heures du matin et que ce n’est pas la Gestapo mais le laitier ». Aujourd’hui, il n’y a plus Gestapo ni laitier, mais l’on comprend bien que pour les pays ayant vécus les heures les plus sombres de l’histoire et ceux qui sont encore secoués aujourd’hui, le concept de sûreté qui commence par la sécurité de sa propre personne, la sécurité individuelle, la protection de sa liberté, a un sens tout particulier. C’est au fond ce que le regretté Jean-Marc Varaut avait appelé dans ses différents ouvrages le « droit au droit », le « droit au juge ».

Si l’on retient cette acception de la sécurité juridique, c’est l’armoire entière de tous les principes de droit qui viendrait se déverser à nos pieds. Nous en avons aujourd’hui une acception plus contemporaine. Ainsi, le principe de sécurité juridique dont nous parlons – et je parle sous le contrôle de tous mes collègues ici présents – est apparu dans les années 90, en particulier à la Cour européenne des droits de l’homme, dans des décisions essentiellement venues du droit germanique, d’ailleurs, à travers des actes relatifs au principe de confiance légitime. Ce principe de sécurité juridique, c’est au fond le droit à une certaine stabilité. A la fin du 20e siècle et a fortiori à l’aube du 21e, on est saisi par le vertige de ce que Daniel Halévy avait appelé « l’accélération de l’histoire ». Il l’avait compris : nous sommes dans des périodes de mutations qui s’entrechoquent, de révolutions, de changements technologiques dans les ordres de la communication, de l’industrie, des modèles économiques et financiers, des frontières terrestres, du climat… Or face à ces bouleversements, nous aspirons à une protection du cadre que nous connaissons. C’est cela que signifie, probablement, la notion de sécurité juridique dans l’acception que nous retenons aujourd’hui.

De nombreux principes voisins concourent à forger celui de sécurité juridique : la stabilité, mais aussi, en quelque sorte, le principe de précaution, qui lui donne une traduction futurologique. On a ainsi le droit de changer, mais avec précaution, en s’étant entouré au préalable de toute la réflexion assurant que le changement n’est pas trop risqué. On sent bien – j’emploie ce terme dans le sens le plus neutre possible – une tentation conservatrice. Il y a aussi les principes d’intelligibilité, de prévisibilité du droit, le principe de confiance légitime, qui alimentent, comme vous l’avez tous montré, la construction de la sécurité juridique. Pourtant, dans notre droit public, on a souvent favorisé le changement et on a voulu lever les barrières au fixisme et à la rigidité, en prêchant pour le changement et l’adaptation constante plutôt que pour le droit au maintien de ce qui est acquis. A tout le moins, le droit public – au moins le droit public français qui est celui que je connais le mieux et qui innerve le droit public monégasque – fait une tentative de conciliation entre les exigences de mutation ou mutabilité, et la protection des situations qui méritent d’être protégées. On a donc des lignes de force autorisant la mutabilité du contrat administratif, par opposition à ce qui était l’immutabilité supposée des contrats privés, mais aussi le droit des circonstances exceptionnelles ou droit de l’urgence qui permet de modifier voire de bouleverser dans les procédures, si ce n’est le fond du droit, les règles que l’on a l’habitude d’observer. Il y a aussi bien sûr toutes ces adaptations, par exemple des règles du service public, qui prévoient l’adaptation constante aux technologies nouvelles que les situations acquises ne peuvent pas entraver. En parallèle, l’équilibre veut que si nul n’a un droit acquis au maintien des règlements, il faut également protéger les situations individuelles constituées. Ceci est en place de manière déjà ancienne. Ainsi, il y a longtemps, le Conseil d’État français, dans l’arrêt « Dame Cachet » de 1922, protégeait l’intangibilité des décisions individuelles créatrices de droit et qui, comme telles, doivent être maintenues. Ce principe de sécurité juridique est un pavillon recouvrant des marchandises diverses. C’est celui qui veut garantir une certaine stabilité du système juridique en tant qu’il est protecteur des droits fondamentaux. En effet, la sécurité juridique n’est pas la conservation de tous les systèmes, mais la conservation d’un système qui protège les droits fondamentaux qui nous réunissent et auxquels nous avons tous adhéré.

Je peux donc vous parler plus librement désormais du principe de sécurité juridique à Monaco. J’irai rapidement, pour ne pas dépasser les limites imparties. En parlant de sécurité juridique, faites-moi confiance : Monaco est un État de droit, nonobstant ce que les gazettes amoureuses de petits scandales et de paillettes, surtout quand il y a un parfum de paillettes dans le scandale à moins que ce soit l’inverse – je préfère ne pas nommer ces vecteurs – évoquent en matière de « dérives monégasques » qui font les délices des magazines en couleur… Après 10 ans d’exercice au Tribunal Suprême de Monaco, d’abord comme membre puis depuis 8 ans en tant que président, je puis affirmer qu’à Monaco, la justice est indépendante et que quel que soit le rang des signataires des textes, si ceux-ci apparaissent contraires au droit en général et à la sécurité juridique en particulier, le Tribunal Suprême les annule sans trembler, ceci sans que le rocher ne se fracture en deux. Le Tribunal Suprême de Monaco que j’ai la fierté et l’honneur de présider est la première cour constitutionnelle au Monde ayant admis le recours direct conduisant à l’annulation de la loi inconstitutionnelle. C’est un recours ouvert à tous : personne physique, morale, de personnalité juridique monégasque ou étrangère, résidant à Monaco ou non – le seul fait d’avoir un intérêt pour agir à Monaco est suffisant pour, dans le délai de deux mois qui est le délai de droit commun du recours pour excès de pouvoir – déférer une loi inconstitutionnelle. Celle-ci sera annulée si elle est reconnue comme telle en dernier ressort. Cela étant dit, à l’imitation du Conseil constitutionnel français qui nous sert très souvent de guide, nous avons adopté la technique des réserves d’interprétation, et parfois, nous dosons les annulations. Nous dosons aussi les effets des annulations comme dans la jurisprudence dont je vous parlerai pour clore mon intervention.

Il y avait déjà des décisions dans la jurisprudence du Tribunal Suprême qui satisfaisaient au principe de sécurité juridique, que ce soit en matière de non-rétroactivité de la loi pénale, de conciliation de la rétroactivité des lois en droit civil – par exemple en matière de baux, etc. Je voudrais attirer votre attention sur une décision déjà pointée par notre rapporteur de synthèse, soit une décision en date du 29 novembre 2018, qui a consacré de manière particulièrement solennelle le principe de sécurité juridique. Je vais me borner à vous en lire les considérants les plus significatifs, sans aucun autre commentaire, pour ne pas alourdir le débat. C’était une affaire dans laquelle l’État avait signé un contrat avec un constructeur immobilier. Pour des raisons lui appartenant, l’État n’a plus souhaité mener à bien le projet et a opté pour l’abandon du contrat, mais – c’est ce que le Tribunal Suprême a estimé – sans employer une procédure qui lui aurait permis de s’en défaire, que ce soit une résiliation pour faute du cocontractant ou une résiliation pour un motif d’intérêt général moyennant indemnisation. Le Gouvernement avait purement et simplement abandonné le projet sans déclencher aucune procédure ni avoir pris aucune mesure. Le requérant s’était donc retrouvé avec un contrat signé ayant perdu toute valeur. Il a donc saisi le Tribunal Suprême qui a estimé que le retrait de la signature de l’État au bas du contrat – acte détachable du contrat – était justiciable d’une annulation pour excès de pouvoir. Toutefois – et c’est de la sécurité juridique dans la sécurité juridique – le Tribunal a souhaité doser les effets dans le temps de l’annulation en renvoyant les parties vers une nouvelle concertation sur ce qu’il y avait lieu de faire. Il avait prévu également que si, in fine, il était amené à confirmer l’annulation, le requérant percevrait, après expertise, une indemnité.

Voilà les considérants en question :

« Considérant que l’article 2 de la Constitution dispose : « Le principe du Gouvernement est la monarchie héréditaire et constitutionnelle. La Principauté est un État de droit attaché au respect des libertés et droits fondamentaux. » ; que dans l’accomplissement de la mission qui lui a été confiée par le Prince en vertu de l’article 90 de la Constitution, il appartient au Tribunal Suprême de garantir un exercice effectif des libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution et d’en préciser la portée ; que le principe de sécurité juridique est inhérent à l’affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu’État de droit ; que le respect de ce principe par toutes les autorités publiques participe à la garantie des droits fondamentaux consacrés par le Titre III de la Constitution ; Considérant que le principe de sécurité juridique implique qu’il ne soit pas porté une atteinte excessive aux situations contractuelles en cours ; qu’il protège la confiance légitiment placée dans la non-mutabilité de certains actes juridiques de l’État ; que ce principe ne fait toutefois pas obstacle au droit de l’administration de résilier unilatéralement un contrat administratif pour un motif d’intérêt général et sous réserve de l’indemnisation de son cocontractant… ».

Je noterai pour en rester là que la décision fait entrer les contrats dans le régime des biens, ce qui ipso facto mais aussi ipso jure les fait entrer dans la catégorie de la propriété privée, protégée elle aussi par la Constitution.

La protection des situations légalement acquises : l’apport du Conseil constitutionnel du Sénégal

Papa Oumar Sakho
Président du Conseil constitutionnel du Sénégal

Contrairement à certaines constitutions qui reconnaissent expressément le droit à la sécurité juridique à côté d’autres garanties générales accordées aux individus, la Constitution sénégalaise ne comporte aucune disposition ayant pour objet d’énoncer le principe de « sécurité juridique ».

L’expression « sécurité juridique » est d’ailleurs quasiment inconnue des normes de référence sur le fondement desquelles le Conseil constitutionnel sénégalais vérifie la conformité des lois à la Constitution, que ce soit dans le cadre du contrôle par voie d’action ou dans celui du contrôle par voie d’exception. La notion n’apparaît tout au plus que dans le préambule du Traité relatif à l’harmonisation du droit des affaires en Afrique^[1]signé par certains États africains pour uniformiser leur législation afin de rendre attractif l’environnement des affaires dans leurs territoires en mettant un terme à l’insécurité juridique et judiciaire qui y prévalait et qui était considérée comme un facteur de ralentissement des investissements. Mais, même si la sécurité juridique figure dans ce Traité, qui au demeurant ne fait pas partie du bloc de constitutionnalité au Sénégal, ce n’est pas en termes de droit reconnu aux individus et pouvant donner lieu à une protection ; elle se présente plutôt, dans ce texte, sous la forme d’un objectif à atteindre, et seulement dans le domaine des activités économiques.

L’absence de l’expression « sécurité juridique » dans les textes qui forment le bloc de constitutionnalité est-elle l’explication de la prudente réserve dont fait montre le Conseil constitutionnel sénégalais qui n’a pratiquement jamais fait référence à cette exigence dans l’exercice de sa mission de contrôle de constitutionnalité des lois ? L’analyse des décisions rendues par le Conseil constitutionnel depuis sa création en 1992 révèle que cette juridiction ne s’est référée expressément à la notion de sécurité juridique ou à une notion équivalente qu’à deux reprises. Le Conseil a utilisé, pour la première fois, l’expression « sécurité du droit » dans une décision rendue le 3 mars 2014^[2]pour affirmer qu’une des fonctions d’une juridiction de cassation est d’en assurer le respect, de même qu’elle doit assurer la stabilité et l’unité de la jurisprudence. Il a eu recours à la notion de sécurité juridique dans une autre décision rendue en 2016^[3]; c’était pour en faire un objectif à valeur constitutionnelle qu’il fallait, selon lui, prendre en compte dans l’élaboration des dispositions transitoires d’un projet de loi de révision constitutionnelle.

Cette quasi-absence de l’expression « sécurité juridique » dans le champ lexical du juge constitutionnel sénégalais ne signifie cependant pas qu’il ignore la question. En d’autres termes, la rareté des décisions dans lesquelles le Conseil constitutionnel utilise expressément la notion de sécurité juridique ne signifie pas que la protection du droit à la sécurité juridique est absente de ses préoccupations. En effet, beaucoup de décisions du Conseil constitutionnel trouvent leur fondement dans la référence, même implicite parfois, à l’exigence de sécurité juridique. Il ne pouvait pas en être autrement, si l’on sait que le Sénégal affirme dans le préambule de sa Constitution son adhésion à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et aux instruments internationaux de protection des droits de la personne humaine adoptés par l’Organisation des Nations unies et, au plan africain, par l’Organisation de l’unité africaine^[4], notamment la Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 et la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples du 27 juin 1981.
Certains de ces instruments comportent une notion qui, aux yeux de certains auteurs, renferme la notion de sécurité juridique. François Luchaire ne disait-il pas que « la sécurité juridique » est un élément de la sûreté et qu’à ce titre elle « a son fondement dans la Déclaration de 1789 qui place la sûreté parmi les droits naturels et imprescriptibles de l’Homme…^[5]» ?

C’est certainement ce qui explique que le Conseil constitutionnel sénégalais, même s’il n’a pas formellement consacré le principe constitutionnel de sécurité juridique, en a fait, dans certaines de ses décisions, un instrument permettant d’éviter la remise en cause, à l’occasion de réformes législatives, de la situation juridique des citoyens. Cet apport actuel (I) du Conseil constitutionnel à la protection des situations légalement acquises annonce une évolution porteuse d’espoir pour les citoyens dont les droits acquis dans le cadre d’un contrat, ou reconnus par une décision définitive, risquent d’être compromis par l’effet rétroactif d’une loi nouvelle (II).

I. La jurisprudence actuelle : la stabilisation des situations légalement constituées

Il faut assurer aux citoyens une consolidation dans le temps de leurs situations juridiques. Le Conseil constitutionnel a, par deux décisions rendues, l’une à propos des dispositions transitoires contenues dans une loi de révision constitutionnelle et relatives à la durée d’un mandat politique, et l’autre à propos des dispositions d’une loi remettant en cause l’autorité de la chose jugée, estimé que les situations légalement constituées doivent, au nom de la sécurité juridique, être protégées.

A. Sécurité juridique et protection des mandats politiques

Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion, dans une décision rendue en 2016, lors d’une demande d’avis qui lui avait été soumise par le président de la République dans le cadre d’un projet de révision de la Constitution, de se référer expressément à la notion de « sécurité juridique » et d’en faire un instrument de protection d’une situation constituée.

Une disposition contenue dans le projet de révision avait prévu que l’article 27 de la Constitution, qui dans sa nouvelle rédaction faisait passer la durée du mandat du président de la République de 7 à 5 ans, était applicable au mandat qui était en cours.

Il faut dire que cette question de la modification de la durée des mandats politiques, souvent dans le sens de la réduction, n’était pas nouvelle, et que la réponse qui était trouvée n’était pas toujours satisfaisante. Il est arrivé, à deux reprises, que la durée du mandat du président de l’Assemblée nationale, de 5 ans à l’origine, soit ramenée à 1 an dans le cadre de réformes constitutionnelles ou législatives déclarées immédiatement applicables^[6], ce qui avait pour effet le départ de l’intéressé avant la date initialement retenue.

Confronté au même problème, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision de 2016, fait appel à la notion de sécurité juridique à laquelle il a associé celle de stabilité des institutions pour se prononcer contre la disposition transitoire.

Il convient, avant d’analyser cette décision, de faire une observation préliminaire. Le Conseil constitutionnel s’est toujours déclaré incompétent lorsqu’il est saisi d’un recours tendant à faire contrôler la conformité à la Constitution d’une loi de révision constitutionnelle. Mais il ne s’agissait pas en l’espèce d’une loi de révision déjà adoptée, mais d’un projet de loi, et il a été saisi par le président de la République sur le fondement

de l’article 51 alinéa 2 de la Constitution en vertu duquel celui-ci peut, après avoir recueilli l’avis du président de l’Assemblée nationale et celui du Conseil constitutionnel, soumettre tout projet de loi constitutionnelle au référendum.

Sous le bénéfice de cette observation, on peut noter que le Conseil constitutionnel a commencé par rappeler que la sécurité juridique et la stabilité des institutions, inséparables de l’État de droit dont le respect et la consolidation sont proclamés par le préambule de la Constitution, constituent des objectifs à valeur constitutionnelle que toute révision doit prendre en compte pour être conforme à l’esprit de la Constitution.

Il a ensuite relevé que, pour la sauvegarde de la sécurité juridique et la préservation de la stabilité des institutions, le droit applicable à une situation doit être connu au moment où celle-ci prend naissance.

Il en a conclu que ni la sécurité juridique ni la stabilité des institutions ne seraient garanties si, à l’occasion de changements de majorité, à la faveur du jeu politique ou au gré des circonstances, la durée des mandats politiques en cours, régulièrement fixée au moment où ils ont été conférés, pouvait être réduite ou prolongée.

C’est cette volonté de protéger les situations légalement acquises que l’on retrouve dans la décision du Conseil constitutionnel de 1993 sur l’autorité de la chose jugée et son impact sur les droits des citoyens, même si, dans cette décision, la notion de sécurité juridique n’est pas expressément utilisée.

B. Sécurité juridique et droits des citoyens

Dans sa décision rendue le 23 juin 1993, le Conseil constitutionnel a, sans invoquer de manière explicite la sécurité juridique, mais en se référant à la garantie des droits, déclaré non conforme à la Constitution la disposition d’une loi qui conférait à celle-ci un caractère rétroactif^[7].

Les circonstances dans lesquelles cette décision a été rendue sont quelque peu complexes. Le Constituant sénégalais avait, lors de la réforme ayant conduit à la suppression de la Cour suprême^[8], opté pour la création de trois nouvelles juridictions, le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État et la Cour de cassation^[9]. L’une des lois organiques adoptées pour mettre en œuvre la réforme, la loi n° 92-25 du 30 mai 1992 sur la Cour de cassation, avait créé une procédure nouvelle, la procédure de rabat d’arrêt et avait, en donnant un caractère rétroactif au nouveau texte, permis aux justiciables de remettre en cause les décisions de l’ancienne Cour suprême sur la base de cette procédure. Une requête en rabat d’arrêt ayant été introduite par le procureur général près la Cour de cassation et les conseils de l’une des parties contre une décision de la Cour suprême statuant en matière sociale, l’exception d’inconstitutionnalité de cette disposition transitoire avait été soulevée. C’est le lieu de rappeler qu’au Sénégal, depuis justement cette réforme de 1992, lorsque la solution d’un litige porté devant la Cour suprême^[10]est subordonnée à l’appréciation de la conformité à la Constitution des dispositions d’une loi, cette juridiction saisit obligatoirement le Conseil constitutionnel de l’exception d’inconstitutionnalité ainsi soulevée et sursoit à statuer jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel, ce qui peut aboutir à la neutralisation de ces dispositions si celles-ci sont déclarées non-conformes.

En se prononçant sur l’exception portée devant lui, le Conseil constitutionnel a commencé par constater qu’à la date de l’adoption de la loi de 1992 instituant la procédure de rabat d’arrêt, la décision attaquée au moyen de cette procédure et rendue par l’ancienne Cour suprême était devenue définitive du fait de l’épuisement des voies de recours et de l’expiration des délais de recours prévus par les textes en vigueur au moment où elle a été rendue, et qu’une telle décision était, dans ces conditions, irrévocable.

Il a ensuite relevé que la loi de 1992, en créant une nouvelle voie de recours et en la déclarant applicable à une telle décision de justice, remet en cause les droits reconnus aux justiciables et aboutit ainsi à les priver des garanties constitutionnelles.

Il en a conclu que la disposition permettant d’appliquer la nouvelle procédure à un litige tranché par une décision irrévocable doit être déclarée non conforme à la Constitution.

Comme on peut le constater, le Conseil constitutionnel a mobilisé l’exigence de sécurité juridique, par l’intermédiaire de la garantie des droits, pour stabiliser les situations légalement acquises par les citoyens dans le cadre de procédures judiciaires et éviter à ceux-ci les effets toujours néfastes d’une remise en cause d’une décision définitivement jugée.

À la lecture de cette décision et de celle qui l’a suivie plusieurs années après, la décision du 12 février 2016, on peut avoir une idée de ce que pourrait être la jurisprudence future du Conseil constitutionnel sur l’exigence de sécurité juridique.

II. L’évolution prévisible de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : la neutralisation des lois déclarées rétroactives et des lois de validation

À la lumière des principes sur le fondement desquels le Conseil constitutionnel assure la protection des situations légalement acquises, il est possible de prévoir le sort qui pourra, à l’avenir, être réservé aux lois déclarées rétroactives et aux lois de validation.

A. Sécurité juridique et lois déclarées rétroactives

Depuis la réforme constitutionnelle du 7 août 2008, le principe de la non-rétroactivité est constitutionnalisé en matière pénale, ce qui fait que cette règle s’impose au législateur, tout au moins en ce qui concerne les règles de fond.

En revanche, dans les autres matières, ce principe ne s’impose pas au législateur. Par suite, celui-ci peut attacher un effet rétroactif aux lois nouvelles, notamment en matière civile et commerciale.

Le Conseil constitutionnel a rappelé ces principes dans sa décision du 23 juin 1993. Il a en effet retenu dans cette décision, lorsqu’il a été saisi de l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions transitoires de la loi n° 92-25 du 30 mai 1992 qui conféraient à celle-ci un caractère rétroactif, que « la règle de la non-rétroactivité n’a de valeur constitutionnelle qu’en matière pénale, conformément aux articles 6 de la Constitution, 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et 11.2 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 », « qu’en tout autre domaine, elle est un principe général du droit auquel la loi peut déroger » et qu’il résulte de tout cela que « le législateur est en droit de donner un caractère rétroactif à une loi », sauf dans le domaine pénal.

La possibilité ainsi donnée au législateur de déclarer une loi rétroactive a pour effet de créer les conditions de l’application de celle-ci à une situation née avant son entrée en vigueur, et donc de remettre en cause une situation légalement acquise. Il n’est pour s’en convaincre que de prendre l’exemple d’une loi nouvelle qui vient s’appliquer à une convention régulièrement conclue sous l’empire de la loi ancienne et qui a régulièrement fait naître des droits au profit d’une partie ; avec cette nouvelle loi l’économie du contrat va être bouleversée, et les droits régulièrement acquis risquent d’être remis en cause.

C’est parce qu’il est conscient des dangers que représente ce pouvoir conféré au législateur que, dans la décision de 1993, le juge constitutionnel sénégalais a, immédiatement après avoir rappelé que le principe de non-rétroactivité n’a pas de valeur constitutionnelle en dehors de la matière pénale, pris le soin de préciser que « néanmoins la modification, l’abrogation d’une loi comme la rétroactivité d’une loi nouvelle, ne peuvent remettre en cause les situations existantes, que dans le respect des droits et libertés de valeur constitutionnelle ».

Il y a ainsi une brèche qui est ouverte et qui permet de limiter les pouvoirs du législateur dans la modulation des règles d’application de la loi dans
le temps.

Ces mêmes droits et libertés de valeur constitutionnelle invoqués, pour limiter les possibilités de déclarer une loi rétroactive dans les matières non-pénales, peuvent également servir au Conseil constitutionnel pour invalider… les lois de validation qui peuvent avoir pour effet de remettre en cause l’autorité de la chose jugée.

B. Sécurité juridique et sort des lois de validation

Une loi est considérée comme une loi de validation ou une loi confirmative lorsqu’elle déclare réguliers des actes antérieurs qui étaient nuls pour avoir été passés en violation des règles qui étaient en vigueur au jour où ils ont été accomplis.

Le Conseil constitutionnel n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer sur le sort des lois de validation. Mais il ne fait aucun doute, tout au moins si l’on s’en tient à l’attachement au respect de l’autorité de la chose jugée dont il a fait preuve dans sa décision de 1993, qu’il ne va pas hésiter, au nom du principe de sécurité juridique qui apparaît à travers les droits et libertés de valeur constitutionnelle, à déclarer non conformes à la Constitution les lois de validation qui ont pour effet de rendre réguliers des actes nuls en vertu de décisions de justice qui ne peuvent plus faire l’objet de voies de recours.

D’ailleurs, si le principe de sécurité juridique n’était pas suffisant pour parvenir à la neutralisation de telles lois, le Conseil pourrait s’appuyer, comme il l’a déjà fait dans sa décision de 1993, sur un autre principe permettant d’arriver au même résultat, le principe de la séparation des pouvoirs. Dans cette décision de 1993, le juge constitutionnel rappelle que le principe de la séparation des pouvoirs interdit au pouvoir législatif d’empiéter sur le domaine du pouvoir judiciaire en censurant ou en anéantissant les décisions de justice passées en force de chose jugée, et en privant les citoyens des droits garantis par la Constitution.

Conclusion

Le Conseil a, dans les rares décisions qu’il a rendues sur le fondement de la sécurité juridique, même s’il n’utilise que de manière exceptionnelle cette notion, montré tout son attachement à cette exigence. Dans l’immédiat, ce principe n’est mobilisé que pour assurer la protection des situations légalement acquises contre les bouleversements qui pourraient découler de l’adoption de lois nouvelles ayant un caractère rétroactif ou de lois de validation. En l’absence de dispositions constitutionnelles consacrant formellement l’exigence de sécurité juridique, le Conseil constitutionnel a, dans sa jurisprudence, mis en avant la garantie des droits que consacrent les textes auxquels renvoie le préambule de la Constitution, notamment la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Il n’est pas exclu qu’à l’avenir, et les principes formulés dans les décisions permettent de le penser, le Conseil décide de veiller à ce que soit garantie aux citoyens
« la possibilité de se déterminer avec un degré de prévisibilité suffisante au regard de critères clairs, connus et donc stables au moment où les choix s’exercent »67, ce qui renvoie aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.

La sécurité juridique et le juge constitutionnel : regards du droit suisse

Yves Donzallaz^[1]
Juge au Tribunal fédéral suisse

Répondre au besoin de sécurité juridique est traditionnellement présenté comme l’un des objectifs qui doivent inspirer le législateur et le juge, voire l’exécutif, dans la mesure où il incombe à ce dernier d’adopter des normes d’application du droit de rang légal. Le Tribunal fédéral s’est très tôt référé au concept de sécurité juridique. Celui-ci est en effet mentionné pour la première fois dans un arrêt datant du 8 octobre 1875^[2], alors que le Tribunal fédéral est entré en fonction le 1er janvier 1875. Dans cette affaire, la Haute Cour s’y est référée pour justifier l’existence de délais de recours relativement brefs.

À la différence de ce qui prévaut dans d’autres constitutions, par exemple la Constitution espagnole, la Constitution suisse n’érige pas expressément la sécurité juridique en droit constitutionnel ou en maxime de fonctionnement de l’État. La combinaison de plusieurs dispositions permet toutefois d’affirmer qu’il s’agit d’un principe cardinal de notre État de droit^[3]. Si notre jurisprudence ne comporte pas d’arrêt de principe ayant marqué un tournant décisif en ce qui concerne la reconnaissance de la sécurité juridique, ce concept traverse la jurisprudence fédérale depuis près de 140 ans, sous des vocables parfois un peu différents. On y trouve ainsi des expressions telles que le postulat de sécurité juridique^[4], les exigences de sécurité juridique^[5], l’impératif de sécurité juridique^[6]ou encore le principe de sécurité juridique^[7].

PAR. 1. Les bases constitutionnelles générales

De manière très incidente, au détour d’un arrêt, le Tribunal fédéral a affirmé en 1989^[8]la nature constitutionnelle de la sécurité juridique. Cette affirmation, non étayée, ne permet toutefois pas de rattacher le concept à un droit ou un principe constitutionnel spécifique, respectivement à une combinaison certaine et définitive de plusieurs d’entre d’eux.

Quelques normes permettent pourtant de fonder cette sécurité juridique dès lors qu’elles établissent la règle de la bonne foi et celle d’un comportement non contradictoire des organes étatiques. Ainsi, l’article 5 de la Constitution énonce en son alinéa premier le principe selon lequel le droit est la base de l’activité de l’État. Son alinéa 3 le complète en affirmant que les organes de l’État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.

L’article 9 de la Constitution retient que toute personne a le droit d’être traitée par les organes de l’État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi.

Sauf à porter atteinte à leur essence, les droits fondamentaux sont toutefois susceptibles d’être restreints. L’article 36 alinéa 1 affirme cependant que toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale.

PAR. 2. La finalité du concept : confiance et prévisibilité

Si l’on concentre tous ces principes, on peut constater que tous, sous l’une ou l’autre de leurs composantes, visent à assurer la confiance que le citoyen doit pouvoir placer dans chacun des trois pouvoirs. Là ne s’arrête

toutefois pas la portée à reconnaître au concept. Celui-ci, comme maxime de fonctionnement de l’État, exige en effet également que chacun des trois pouvoirs doit être en mesure de compter sur un comportement loyal et prévisible des deux autres pouvoirs.

Il serait toutefois erroné de limiter la portée de ce concept à une approche purement interne. En effet, cette sécurité du droit est aussi un instrument essentiel des relations interétatiques. Elle s’illustre tout particulièrement en matière de droit conventionnel et se concrétise par la maxime pacta sunt servanda^[9].

PAR. 3. La mise en œuvre au sein des trois pouvoirs dans une perspective interne

Le Tribunal fédéral est appelé à sanctionner les errements des pouvoirs législatif et exécutif. Le fait qu’il soit limité en ce sens, s’agissant de sanctionner l’inconstitutionnalité des lois fédérales ne l’empêche nullement de constater une telle inconstitutionnalité, sans toutefois être habilité à annuler une norme contraire à la Constitution. Au contraire, s’agissant des législatifs cantonaux et communaux, la Haute Cour peut annuler les dispositions inconstitutionnelles (contrôle abstrait) ou une décision ultérieure fondée sur un tel texte vicié (contrôle concret ou a posteriori).

Il convient donc de présenter les marges de manœuvre reconnues aux pouvoirs législatif et exécutif dès lors que leurs actes, quand ils portent atteinte au principe de la sécurité juridique, sont susceptibles d’être censurés par le Tribunal fédéral, dans une mesure variant toutefois selon le type de pouvoir – exécutif ou législatif – et son degré – fédéral, cantonal ou communal –.

I. Le législatif

A. Rapport avec le justiciable

1. La stabilité

S’agissant du législatif, la problématique principale est celle de la stabilité : dans quelle mesure un justiciable peut effectuer des plans pour son futur en escomptant que ceux-ci ne vont pas, à court ou à moyen terme, être mis en déroute par une nouvelle approche du législatif… Il en va notamment ainsi pour l’entrepreneur qui réalise des investissements en fonction d’assurances reçues en matière de fiscalité ; de celui qui déplace son domicile en Suisse pour de mêmes objectifs fiscaux ; de celui qui acquiert un terrain pour y construire et compte sur la stabilité des plans d’occupation du sol, pour ne pas voir son terrain acquis à prix d’or être déclassé en zone non constructible^[10]… Par rapport au premier pouvoir, la question se pose en particulier de l’adoption de dispositions avec effets rétroactifs.

2. La précision

a. Dans le contenu

Les normes doivent être précises afin que l’on puisse prévoir leur champ d’application exact^[11]. Cette précision débouche sur une exigence de clarté^[12], gage de prévisibilité.

Pour déterminer quel degré de précision l’on est en droit d’exiger de la loi, il faut tenir compte de la diversité des situations à évaluer, de la complexité et de la prévisibilité des décisions à prendre dans chaque cas d’espèce, des destinataires de la norme, de la gravité des atteintes qu’elle autorise aux droits fondamentaux et de la difficulté de choisir une solution appropriée avant qu’un cas d’application ne se présente concrètement^[13].

Un exemple l’illustre parfaitement. Il s’agit de l’arrêt Gross^[14], dans lequel la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la Suisse en relation avec la mise en œuvre de l’article 115 du Code pénal (CP) autorisant dans certaines circonstances l’assistance au suicide. En dépit de requêtes réitérées de nombreux parlementaires, le Parlement a toujours refusé de légiférer sur les conditions précises cadrant l’activité du médecin agissant dans un tel contexte. Estimant le sujet trop sensible, le législateur estime que la question est traitée de manière au moins suffisante, si ce n’est optimale, par les directives médico-éthiques de l’Association Suisse des Sciences Médicales (ASSM) qui est une simple association de droit privé sans fonction étatique. A cette occasion, la Cour a notamment dit que la législation suisse, tout en permettant d’obtenir une dose mortelle de médicament sur ordonnance médicale, ne fournit pas d’indications suffisantes pour définir avec clarté l’ampleur de ce droit.

C’est donc l’absence de prévisibilité et donc de sécurité du droit qui ont été mises en lumière par ce jugement.

Pour le reste, les restrictions graves aux droits constitutionnels doivent figurer dans une loi au sens formel^[15]. Plus l’atteinte est importante, plus le niveau législatif doit être élevé – loi formelle et non seulement une ordonnance – et plus la norme doit être précise.

b. Dans les différentes versions linguistiques

Dans les États connaissant des textes en plusieurs langues, la sécurité du droit dépend également de l’équivalence des versions^[16]. En Suisse, où tout est en principe pensé en allemand puis traduit en français et en italien, des surprises ne sont jamais exclues… Confronté à des contenus matériellement divergents, le Tribunal fédéral s’emploie, par une pluralité de méthodes d’interprétation, à dégager le sens réel de la disposition. Dans ce mécanisme, aucune version linguistique n’est privilégiée^[17].

3. La bonne foi

Pour le reste, le principe de la bonne foi déploie également des effets à l’égard du législateur. Selon le Tribunal fédéral^[18], il faut également exiger, en cas de modification de la loi, qu’il existe un intérêt à ce changement qui surpasse l’intérêt du justiciable à sa sécurité juridique. La modification se révèle ainsi contraire à la bonne foi lorsque le législateur porte par ce biais, atteinte à des droits acquis, à tout le moins quand il ne prévoit pas de période transitoire entre les deux régimes juridiques. Cet arrêt concerne le droit fiscal cantonal.

4. La non-rétroactivité

Le principe de la non-rétroactivité fait obstacle à l’application d’une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur. Il est lié au principe de la prévisibilité, qui interdit à l’administration de prendre des mesures défavorables aux administrés en vertu de règles dont ils ne pouvaient attendre l’adoption86. Sous certaines conditions, il est cependant possible de déroger au principe de la non-rétroactivité : il faut que la rétroactivité soit expressément prévue par la loi, qu’elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu’elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu’elle se justifie par des motifs pertinents, c’est-à-dire qu’elle réponde à un intérêt public plus digne d’être protégé que les intérêts privés en jeu et, enfin, qu’elle respecte les droits acquis^[19].

En revanche, il n’y a pas de rétroactivité proprement dite si la nouvelle règle s’applique à un état de choses durable, non entièrement révolu dans le temps ; il s’agit d’une rétroactivité impropre, qui est en principe admise si elle ne porte pas atteinte à des droits acquis^[20].

B. Rapport avec les autres pouvoirs

C’est surtout par rapport au constituant que des questions se sont posées en Suisse. Comme on le sait, dans notre État, 100 000 citoyens peuvent demander une modification de la Constitution en présentant un texte qui doit être soumis au peuple. Si la majorité de celui-ci et des 26 cantons l’adoptent, le texte entre alors dans la Constitution. Comme il ne s’agit toutefois pas d’une initiative législative, ce texte a la nature des dispositions constitutionnelles en ce sens qu’il n’énonce normalement qu’un principe. Il incombe alors au législateur de le concrétiser au travers d’une loi. Et là, notre État a pu connaître quelques remous au cours des dernières années.

Ainsi en est-il allé lors de l’adoption des modifications de l’article 121 de la Constitution suite à une initiative constitutionnelle. Cette disposition a trait à la législation dans le domaine des étrangers et de l’asile. Appelé à modifier la loi sur les étrangers, le législateur a longuement tergiversé ; il s’est rendu compte que le texte légal ne pouvait se défaire des principes de proportionnalité et de respect des traités que la norme constitutionnelle modifiée n’intégrait nullement.

Entre-temps, le Tribunal fédéral^[21]a jugé qu’une disposition, quand bien même de nature constitutionnelle, qui ne respecterait pas les valeurs fondamentales de la Constitution ni de la Convention européenne des droits de l’homme – en relation avec l’article 8 de la Convention, le droit au respect de la vie familiale – devrait céder le pas. Au terme d’une interprétation tenant dûment compte de la concordance pratique et à défaut d’une rédaction suffisamment précise, les alinéas 3-6 de l’article 121 introduits dans la Constitution fédérale par l’initiative pour le renvoi le 28 novembre 2010 ont été jugés non directement applicables, de sorte qu’ils nécessitaient une transposition par le législateur. Pour la Haute Cour, ces normes internes – même de niveau constitutionnel – ne priment pas sur les droits fondamentaux ou les garanties de la Convention européenne des droits de l’homme.

La question s’est alors posée de savoir si, en votant, le peuple s’est fait flouer. Les initiants en ont été certains, de sorte qu’ils ont lancé une nouvelle initiative constitutionnelle sur le même sujet, au contenu très complet, de nature beaucoup plus législative que constitutionnelle, qu’ils ont à nouveau soumise au peuple. Sans succès cette fois…

De cette situation, je pense que l’on peut déduire, du rapport entre le législatif et le constituant, une règle de prévisibilité cadrée : dans la mesure où la censure préalable par le Parlement du texte soumis au peuple n’a pas révélé de vice formel ou matériel, les votants doivent demeurer conscients que ce sur quoi ils votent ne pourra que s’insérer dans un tout constitutionnel dont la portée demeure largement indéterminée. Le cadre auquel je me réfère est bien évidemment constitué des valeurs fondamentales gouvernant l’activité de l’État, qu’elles ressortent de la Constitution ou de traités internationaux, en particulier de la Convention européenne des droits de l’homme.

II. L’exécutif

L’exécutif, le gouvernement, au plan fédéral, est le Conseil fédéral. Il lui incombe entre autres de prendre des décisions individuelles et concrètes, comme d’adopter des règles générales et abstraites dans le cadre fixé par les délégations législatives.

A. Rapport avec le justiciable

S’agissant de ses relations avec le justiciable, il faut distinguer deux activités qui nous intéressent particulièrement dans ce contexte.

1. L’organe décisionnel

Tout d’abord celle d’organe administratif – deuxième pouvoir – qui rend des décisions. La problématique n’est alors pas très différente de celles des tribunaux et j’y reviendrai ultérieurement.

2. L’organe exécutif

Ensuite, s’agissant de préparer les votations populaires, il lui incombe de préparer ce que l’on dénomme un Message. Ce texte présente l’avis des initiants et des opposants ainsi que celui du Conseil fédéral, voire du Parlement. Ce document joue un rôle très important dans le processus de vote et les citoyens doivent, en toute confiance pouvoir se fonder sur les informations qu’il incorpore.

L’article 34 alinéa 2 de la Constitution garantit aux citoyens qu’aucun résultat de vote ne soit reconnu s’il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l’expression de leur libre volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe^[22].

Selon la jurisprudence, lorsque le Tribunal fédéral constate que des irrégularités ont été commises, il n’annule la votation que si celles-ci sont importantes et ont pu avoir une influence sur le résultat du vote. Il examine en principe librement cette question sur la base d’une appréciation des circonstances. Il tient compte notamment de l’écart de voix, de la gravité des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son ensemble. Si la possibilité d’un résultat différent au cas où la procédure n’avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu’elle ne puisse pas entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l’annulation du vote ; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la votation. Lorsque la différence de voix est très nette, seules de graves irrégularités sont de nature à remettre en cause la validité du résultat du vote^[23].

S’il lui est arrivé par le passé d’annuler des scrutins locaux ou cantonaux, c’est en se fondant sur ces principes que le Tribunal fédéral^[24] a récemment annulé, pour la première fois depuis 1848, une votation fédérale. Il a en effet estimé que les chiffres figurant dans le Message du Conseil fédéral relatifs aux personnes concrètement touchées par la situation dénoncée par les initiants étaient à ce point erronés que les citoyens n’ont pu se forger

un avis dûment fondé. Il y a eu violation de la confiance que les votants doivent pouvoir placer dans l’activité de leurs autorités^[25].

On retrouve donc ici cette idée de proximité qui existe entre la confiance et la sécurité juridique.

B. En relation avec les autorités

Si le législateur adopte les lois, le Conseil fédéral, concrètement l’administration fédérale qui lui est subordonnée, adopte les règlements d’application. Ceci fait que lorsque le premier, à l’issue de débats fournis, aboutit à une solution, il escompte que les ordonnances d’application précisent ce texte, non pas qu’elles le modifient. Force est toutefois de relever que tel n’est pas toujours le cas, ce qui conduit à deux types de réactions:

D’une part, le Tribunal fédéral a sanctionné à plusieurs reprises, en les annulant, des dispositions adoptées par le Conseil fédéral, en marge ou même en opposition avec le texte de la délégation. En effet, le Tribunal fédéral^[26]peut examiner à titre préjudiciel la légalité et la constitutionnalité des ordonnances du Conseil fédéral. En présence d’une ordonnance dépendante prise en vertu d’une réglementation législative, le Tribunal fédéral examine si le Conseil fédéral est resté dans les limites des pouvoirs qui lui ont été conférés par la loi, mais il ne peut pas contrôler si la délégation elle-même est admissible. Si l’ordonnance est conforme à la loi, il examine sa constitutionnalité, à moins que la loi permette d’y déroger. Lorsque la délégation législative accorde au Conseil fédéral un très large pouvoir d’appréciation pour fixer les dispositions d’exécution, cette clause lie le Tribunal fédéral. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral et doit se borner à examiner si l’ordonnance en question sort manifestement du cadre de la délégation législative octroyée au Conseil fédéral ou si, pour d’autres raisons, elle apparaît contraire à la loi ou à la Constitution fédérale.

D’autre part, nombre de parlementaires réclament actuellement un droit de regard sur les textes adoptés par le Conseil fédéral. Ce droit de censure ne serait reconnu que sur la base d’une majorité parlementaire qualifiée^[27].

III. Le judiciaire

Nous nous concentrerons ici sur l’activité du Tribunal fédéral. Pour mémoire, celui-ci assume en comparaison avec le système français, les fonctions du Conseil d’État, de la Cour constitutionnelle et, partiellement, du Conseil constitutionnel. Partiellement seulement parce qu’il n’est habilité à annuler que les lois et règlements émanant des cantons ou des communes. S’agissant des textes émanant du législateur fédéral, il peut/doit mentionner leur inconstitutionnalité mais ne peut, de ce chef, ni les annuler ni refuser de les appliquer^[28]. Néanmoins, la rigueur de la règle de l’article 190 de la Constitution est tempérée par le principe de l’interprétation conforme à la Constitution, d’après lequel le juge doit conférer à une disposition légale se prêtant à plusieurs interprétations celle qui est en harmonie avec la Constitution^[29]. Le Parlement refuse jalousement de reconnaître une telle prérogative au Tribunal fédéral. Celui-ci n’est toutefois pas complètement dénué de moyens d’actions puisqu’il a décidé que le droit conventionnel primant le droit interne – ce qu’une votation populaire du mois de novembre 2018 a confirmé –, il lui était loisible de ne pas appliquer du droit fédéral, quel que soit son niveau, dans la mesure où il contreviendrait aux traités internationaux. J’y reviendrai.

A. Dans la relation avec les justiciables

1. Une condition de recevabilité du recours au TF : la question juridique de principe

Pour certaines matières, le recours au Tribunal fédéral n’est ouvert qu’en présence d’une question juridique de principe. Le Tribunal fédéral a introduit la notion de sécurité juridique dans la définition de la question juridique de principe, qui autorise sa saisine dans certaines situations, en ces termes : une question juridique de principe est en cause lorsque dans l’intérêt général, en particulier dans l’intérêt de la sécurité juridique, une question controversée doit être résolue par la juridiction suprême afin de parvenir à une interprétation et à une application uniforme du droit fédéral^[30].

Dans un État fédéral, comme la Suisse, la sécurité juridique peut ainsi constituer une des tâches spécifiques dévolues au Tribunal fédéral, dès lors que les juridictions inférieures produisent des solutions divergentes en application du droit fédéral qui se veut partout le même en Suisse ce qui, précisément, crée une insécurité pour le justiciable.

2. Le changement de jurisprudence

C’est tout d’abord la pérennité de la jurisprudence qui est ici en cause, en particulier en relation avec le principe de prévisibilité. En effet, la jurisprudence participe à l’explicitation des règles de droit formel. Comme ces dernières, elle doit donc pouvoir bénéficier d’une certaine prévisibilité. On ne saurait en effet admettre sans réserve qu’un Tribunal Suprême modifie sa propre jurisprudence et qu’il porte ainsi atteinte à la sécurité du droit qui dépend dans une large mesure de la stabilité de la  jurisprudence^[31].

Le principe est d’autant plus important à respecter qu’à la différence de ce qui prévaut en matière de lois, le principe de non-rétroactivité ne s’applique pas dans ce contexte. Ceci fait que la nouvelle jurisprudence est aussi applicable à tous les cas qui l’ont précédé et qui sont encore pendants.

La jurisprudence n’est pourtant pas appelée à demeurer figée, de sorte que son évolution est possible et, sans doute, souhaitable. Toutefois, un changement de jurisprudence ne se justifie, en principe, que lorsque la nouvelle solution procède d’une meilleure compréhension de la ratio legis, repose sur des circonstances de fait modifiées ou répond à l’évolution des conceptions juridiques ; sinon, la pratique en cours doit être maintenue. Un changement doit par conséquent reposer sur des motifs sérieux et objectifs qui, dans l’intérêt de la sécurité du droit, doivent être d’autant plus importants que la pratique considérée comme erronée, ou désormais inadaptée aux circonstances, est ancienne^[32]. Ce changement doit dès lors s’appuyer sur des raisons importantes, telles qu’une connaissance plus exacte ou plus approfondie de l’intention du législateur, la modification des circonstances extérieures, une évolution des conceptions juridiques ou des mœurs^[33], afin de rétablir une pratique conforme au droit et de mieux tenir compte des divers intérêts en présence^[34].

Le droit à la protection de la bonne foi, qui découle de l’article 9 de la Constitution, doit néanmoins être pris en considération. Le Tribunal fédéral a par exemple jugé que la modification d’une jurisprudence relative aux conditions de recevabilité d’un recours, notamment à la computation des délais de recours, ne doit pas intervenir sans avertissement, si elle provoque la péremption d’un droit^[35]. Dans de telles situations, il y a lieu à avertissement dans un arrêt précisant l’interprétation qui serait donnée à l’avenir à la norme. Par contre, lorsque le Tribunal fédéral, dans une nouvelle approche, estime qu’une voie de droit est fermée, il n’y a pas lieu à avertissement. Celui-ci n’a en effet de portée que dans la mesure où il permet au justiciable d’adapter son comportement dans l’optique de la recevabilité. Or tel n’est pas le cas lorsqu’une voie de droit est fermée, même si le justiciable peut alors être appelé à supporter les frais d’une procédure nouvellement vouée à l’échec.

3. L’autorité de la chose jugée

a. En matière civile

En matière civile, notre droit interdit de remettre en cause, dans une nouvelle procédure, entre les mêmes parties, une prétention identique qui a été définitivement jugée. Il y a identité du litige quand, dans l’un et l’autre procès, les parties soumettent au tribunal la même prétention, en reprenant les mêmes conclusions et en se basant sur le même complexe de faits^[36].

b. En matière pénale

En matière pénale, le principe ne bis in idem – qui est un corollaire de l’autorité de chose jugée – interdit qu’une personne soit poursuivie pénalement deux fois pour les mêmes faits. Il suppose qu’il y ait identité de l’objet de la procédure, de la personne visée et des faits retenus^[37].

c. En juridiction administrative

En matière administrative, on connaît également le principe de l’autorité matérielle de chose jugée pour les arrêts des juridictions administratives^[38].

d. La révision

À des motifs stricts, les arrêts des tribunaux sont susceptibles de révision. Cette procédure, extraordinaire, n’est recevable qu’à des conditions très restrictives, afin de ne pas nuire à la force des arrêts rendus et pour ne pas créer une insécurité juridique intolérable. Cette voie de droit extraordinaire n’est pas ouverte pour remettre en cause l’appréciation juridique retenue^[39]. Par exemple, s’agissant des arrêts du Tribunal fédéral, l’article 121 de la LTF prévoit que la révision d’un arrêt peut être demandée^[40] :
a. si les dispositions concernant la composition du tribunal ou la récusation n’ont pas été observées ;
b. si le tribunal a accordé à une partie soit plus ou, sans que la loi ne le permette, autre chose que ce qu’elle a demandé, soit moins que ce que la partie adverse a reconnu devoir ;
c. si le tribunal n’a pas statué sur certaines conclusions ;
d. si, par inadvertance, le tribunal n’a pas pris en considération des faits pertinents qui ressortent du dossier.

Le taux de réussite de ces procédures est extrêmement faible.

4. L’autorité de chose décidée

a. Le principe

Les décisions des autorités administratives ne bénéficient que de l’autorité de chose décidée et peuvent donc, sous certaines conditions, être réexaminées à la demande d’un particulier ou être révoquées par l’autorité qui les a rendues^[41].

b. La reconsidération des décisions entrées en force

La sécurité juridique s’entend toutefois également de la stabilité des décisions. S’agissant notamment de leur reconsidération, le Tribunal fédéral a ainsi pu dire que, pour des motifs de sécurité juridique, l’irrégularité relevée à l’appui d’une telle reconsidération doit être manifeste, de manière à éviter que la reconsidération devienne un instrument autorisant sans autre limitation un nouvel examen des conditions à la base des prestations de longue durée.

L’autorité administrative n’est ainsi tenue d’entrer en matière sur une nouvelle demande que lorsque les circonstances ont subi des modifications notables ou lorsqu’il existe un cas de révision, c’est-à-dire lorsque l’étranger se prévaut de faits importants ou de preuves dont il n’avait pas connaissance dans la procédure précédente, qu’il lui aurait été impossible d’invoquer dans cette procédure pour des motifs juridiques ou pratiques ou encore qu’il n’avait alors pas de raison d’alléguer^[42].

c. Les décisions rendues mais non encore entrées en force

La situation est différente, du point de vue de la stabilité des rapports juridiques, dès lors qu’une décision a été rendue mais qu’elle n’est pas encore entrée en force. Jusqu’à ce moment, sans que des conditions particulières limitent cette faculté, l’autorité peut y revenir et la modifier. Le Tribunal fédéral^[43]considère que, dans de telles circonstances, la sécurité du droit n’est pas fondamentalement remise en cause.

d. Les décisions nulles

La règle veut qu’une décision nulle puisse voir cette nullité constatée en tout temps. La sécurité juridique n’interfère donc pas dans cette analyse. Il y a toutefois des exceptions. Le Tribunal fédéral^[44]a ainsi pu juger qu’une décision qui octroie une rente d’invalidité complète et qui nie simultanément le droit à une rente est entachée d’une contradiction évidente qui constitue en principe un motif de nullité. Dans le cas concret, la Haute Cour a pourtant jugé que l’inefficacité de la décision serait incompatible avec le principe de la sécurité juridique et qu’elle n’entre donc pas en considération.

5. La remise en état des constructions illicites : les droits acquis La protection de la bonne foi est ancrée à l’article 9 de la Constitution. Sa violation n’est réalisée que lorsque la modification du droit porte atteinte aux droits acquis en contredisant, sans raison valable, des assurances précédemment données par le législateur, ou lorsqu’une modification est décidée de façon imprévisible dans le dessein d’empêcher l’exécution d’un projet qui serait réalisable^[45]. Il découle uniquement des droits acquis une certaine stabilité de la loi dans le sens que de tels droits ne peuvent pas être annulés ou restreints par des changements de loi ultérieurs sans indemnités^[46]. Le principe de la bonne foi peut, en outre, imposer un régime transitoire^[47]. Ce régime doit permettre aux administrés de s’adapter à la nouvelle réglementation et non pas de profiter le plus longtemps possible de l’ancien régime plus favorable^[48].

Le Tribunal fédéral admet que la protection des droits acquis peut découler aussi bien de la garantie de la propriété que du principe de la bonne foi. Selon que sont avant tout en cause, dans les relations juridiques considérées, la réglementation de droits réels ou des rapports de confiance entre l’administré et l’État, il faut considérer au premier chef comme décisif, soit la garantie de la propriété, soit le principe de la bonne foi, l’autre droit constitutionnel devant alors être pris en compte à titre secondaire^[49].

Selon le Tribunal fédéral^[50], la remise en état des constructions illicites, et notamment leur démolition, se prescrit en principe par trente ans, ce pour des motifs liés à la sécurité du droit. La jurisprudence admet pourtant que la protection de la bonne foi justifie parfois un droit acquis après un délai plus court. À l’inverse, des intérêts publics particulièrement importants autorisent une remise en état au-delà du délai de trente ans.

Ici, la sécurité du droit est donc comprise comme une règle permettant de valider des situations illicites. Les modalités encadrant ce principe, à savoir la bonne foi et l’intérêt public, interfèrent toutefois sur l’importance à reconnaître à la sécurité juridique.

Je ne m’étends pas plus avant sur la garantie de la propriété de l’article 26 de la Constitution.

6. La détermination du droit applicable

a. La difficulté

La prévisibilité des solutions est encore mise à mal dans certaines situations dans lesquelles le droit applicable, et plus encore la combinaison de plusieurs de ses sources, demeure difficile à prévoir – et pour toute dire impossible avant que l’arrêt n’ait été rendu –. Je pense ici aux décisions combinant le droit dur et la soft law. Si cette problématique est surtout évidente en droit international public, là où foisonnent les textes émanant des institutions étatiques ou non les plus diverses et auxquels les tribunaux se réfèrent dans une mesure variable^[51], elle n’est pas étrangère au droit interne, comme nous l’avons par exemple vu en relation avec la prise en compte des directives de l’ASSM par le Tribunal fédéral pour décider des conditions de l’assistance autorisée au suicide.

b. Les conséquences pour le justiciable en cas de doute

En droit suisse, sauf circonstances particulières, une action constatatoire est irrecevable dès lors qu’il y a place pour une action condamnatoire ou formatrice. Selon la jurisprudence^[52], pourtant, lorsque l’action en constatation de droit tend à la suppression d’une insécurité juridique, elle est recevable.

7. La désignation erronée des voies de droit ou des délais de recours

En principe, selon le droit suisse, le justiciable qui se fie à une indication erronée de l’autorité ne doit subir aucun préjudice. Toutefois, d’après une jurisprudence bien établie du Tribunal fédéral, une partie n’est pas protégée si elle aurait dû s’apercevoir de l’erreur en prêtant l’attention commandée par les circonstances. Les exigences de vérification sont plus strictes lorsque le justiciable est représenté par un avocat. On attend en effet des avocats qu’ils procèdent à un contrôle sommaire des indications relatives aux voies de droit. Nantie d’une contestation portant sur cette question, la Cour européenne des droits de l’homme^[53]a estimé que la jurisprudence nationale visait des buts légitimes, à savoir la bonne administration de la justice et le respect du principe de la sécurité juridique. Elle a également retenu qu’il n’était pas disproportionné d’exiger de l’avocat du requérant qu’il procède à une vérification sommaire de l’indication du délai de recours figurant sur le jugement cantonal.

Il y a donc ici une mise en balance des principes de bonne foi et de sécurité juridique.

8. L’effet suspensif sur les recours abstraits (a priori) portant sur le droit cantonal

Dans une affaire portant sur une loi entreprise après sa promulgation, mais avant son entrée en vigueur, le Tribunal fédéral s’est trouvé dans une situation assez inconfortable, ayant accordé l’effet suspensif au recours avant de le rejeter. Dans ce cas, le prononcé de l’arrêt du Tribunal fédéral rejetant le recours au fond a mis un terme à l’effet suspensif. Or, normalement, la partie recourante qui succombe ne doit pas retirer sur le fond un avantage injustifié d’un recours mal fondé. En présence d’une décision administrative, ce principe conduit en général à l’application rétroactive (ex tunc) de l’acte paralysé. S’agissant, en revanche, d’un acte normatif, la reconnaissance d’un effet ex tunc en cas de rejet est susceptible d’engendrer des difficultés pratiques multiples et contraires au principe de la sécurité du droit, ce dont il convient de tenir compte. Selon la Haute Cour, le principe de la sécurité du droit peut alors commander d’attribuer un effet ex nunc à l’acte normatif attaqué (relatif à l’introduction d’un minimum salarial cantonal), à savoir à partir du prononcé de l’arrêt du Tribunal fédéral^[54].

La sécurité du droit a ici été invoquée comme synonyme à la permanence des rapports juridiques déjà créés.

B. Dans la relation avec les autres pouvoirs

Il faut tout d’abord rappeler le principe de l’indépendance de la justice. Ceci fait que ses jugements doivent demeurer dans le cadre des compétences de l’instance saisie qui ne voit alors son activité gouvernée que par le droit.

Il est toutefois exact de dire que les solutions retenues par la Haute Cour ne sont pas toujours frappées, aux yeux des autres pouvoirs, du sceau de la plus grande des prévisibilités. Un tel résultat est pourtant inhérent au mode de fonctionnement spécifique de la justice par rapport au monde politique. D’une part, les tribunaux – et il en va également ainsi pour le Tribunal fédéral – ne peuvent trancher que les questions qui leur sont soumises. Le contrôle de la constitutionnalité des lois fédérales par la Haute Cour n’est qu’a posteriori et, à la différence du contrôle de la conventionnalité, il s’épuise dans un simple constat d’inconstitutionnalité sans annulation. D’autre part, le droit est chose vivante et son interprétation peut et doit évoluer en fonction des valeurs traversant la société. Si l’on admettait dans les années 1900 qu’il n’était pas arbitraire pour un canton de refuser le droit à une femme d’obtenir le brevet d’avocat, ou, peu après, à un héritier homosexuel d’obtenir pour ce seul motif l’attribution d’un domaine agricole, de telles interprétations seraient impossibles à ce jour, abstraction faite des changements de lois intervenus entre-temps.

Ce genre d’approches évolutives, ne plaît toutefois pas forcément à tous les parlementaires. Certains estiment en effet que ce qui a été écrit dans la loi, avec les idées prévalant au moment de l’adoption du texte, est gravé dans le marbre. Et que de nouvelles interprétations heurtent tant la séparation des pouvoirs que la prévisibilité et donc la sécurité du droit.

PAR. 4. La mise en œuvre dans les rapports internationaux

Pacta sunt servanda ! Voilà une règle qui trouve des racines fort lointaines mais qui, pourtant, demeure parfois dans les rapports internationaux d’une application délicate. Il en va spécialement ainsi dès lors que le droit constitutionnel national, ou à défaut une décision judiciaire suprême, n’a pas affirmé la règle de la primauté du droit international sur le droit interne. Tel est en particulier le cas s’agissant du système moniste avec primauté du droit international, tel qu’il existe en Suisse depuis le XIXe siècle.

Jusqu’à récemment, la Constitution fédérale n’établissant pas de hiérarchie entre les dispositions d’origine internationale et interne, un flou artistique régnait sur cette problématique. Il en est allé ainsi jusqu’à un arrêt rendu par le Tribunal fédéral qui a clairement affirmé^[55], dans le prolongement de la Convention de Vienne sur le droit des traités, qu’un État ne saurait se prévaloir de son droit interne – sans qu’il y ait à distinguer selon son origine constitutionnelle ou légale – pour faire obstacle à la mise en œuvre des engagements internationaux. Suite à cette jurisprudence, une initiative constitutionnelle a tenté de faire accepter par le peuple et les cantons le principe d’une primauté du droit interne. Cette initiative a été largement rejetée. Et ce qui nous intéresse ici plus particulièrement, ce sont les arguments avancés par les autorités et nombre de milieux, notamment universitaires, qui s’opposaient à ce texte. D’une même voix, tous ont mis en évidence le respect de la confiance et le principe de la sécurité du droit. Quand un État conclut une convention avec un autre État, chacun d’eux doit être certain que cet accord s’appliquera et que des dispositions internes, antérieures ou ultérieures, ne viendront pas entraver sa mise en œuvre.

Ainsi, selon l’article 26 de la Convention de Vienne (CV) sur le droit des traités de 1969, tout traité doit être exécuté par les parties de bonne foi. Le principe impose de la loyauté de la part de l’État contractant dans l’exécution de ses obligations^[56]. Celui-ci doit proscrire tout comportement qui aboutirait à éluder ses engagements internationaux ou à détourner le traité de son sens et de son but. L’article 31 paragraphe 1er de la CV prévoit, pour sa part, qu’un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. En plus du contexte (cf. article 31 paragraphe 2 de la CV), la CV prévoit qu’il sera tenu compte, notamment, de tout accord ultérieur intervenu entre les parties au sujet de l’interprétation du traité ou de l’application de ses dispositions (article 31 paragraphe 3 let. a de la CV) et de toute pratique ultérieurement suivie dans l’application du traité par laquelle est établi l’accord des parties à l’égard de l’interprétation du traité (article 31 paragraphe 3 let. b de la CV)^[57]. En tant que principe général de droit international public, la bonne foi génère aussi des obligations pour un État qui prend des engagements de manière unilatérale. La Cour internationale de justice a ainsi jugé que des déclarations unilatérales concernant des situations de droit ou de fait pouvaient générer des obligations juridiques de la part de leur auteur en vertu de la bonne foi : Tout comme la règle du droit des traités pacta sunt servanda elle-même, le caractère obligatoire d’un engagement international assumé par déclaration unilatérale repose sur la bonne foi. Les États intéressés peuvent donc tenir compte des déclarations unilatérales et tabler sur elles ; ils sont fondés à exiger que l’obligation ainsi créée soit respectée^[58]. Un tel engagement n’est pas soumis au respect de règles formelles spéciales ; ce qui compte est que l’intention de la partie soit clairement reconnaissable^[59]. Sous cette facette, la bonne foi protège donc la confiance légitime qu’un sujet de droit a fait naître chez un autre par ses actes, omissions, déclarations ou comportements.

La sécurité juridique, fondée ici de manière prépondérante sur le respect de la bonne foi, de la parole donnée, constitue donc un des piliers du droit international public. Le Tribunal fédéral a dû le rappeler à plusieurs reprises^[60].

IV. Que faut-il en déduire ?

Tout d’abord, la sécurité juridique répond à une aspiration générale. On trouve en effet une telle attente à tous les niveaux : entre les États, entre les pouvoirs d’un même État et entre ces mêmes pouvoirs et les justiciables.

L’intervention du Tribunal fédéral est limitée par sa fonction, telle qu’arrêtée par la Constitution. On constate que la jurisprudence faisant référence à la sécurité juridique est spécialement abondante dans les domaines du droit s’occupant de relations entre le pouvoir public et les particuliers s’étalant dans la durée. L’aménagement du territoire au sens large est une source importante de jurisprudence en ce domaine. Ceci s’explique en ce sens que les rapports entre les propriétaires et l’État sont de ce point de vue durables, qu’ils s’étendent parfois sur des générations et que les aspirations générales de la société quant à la gestion territoriale évoluent dans le temps. Le droit des assurances sociales constitue également, au regard des requêtes de reconsidération intervenant en cas de péjoration possible de la situation de l’assuré, un domaine privilégié en matière de stabilité des rapports juridiques. Cette sécurité juridique joue aussi un rôle déterminant en matière de procédure, ce qui ne saurait étonner dans la mesure où il est de la fonction même de ce type de normes de créer, dans la détermination matérielle des droits et obligations des parties, des mécanismes clairs et prévisibles.

S’agissant maintenant des motifs invoqués à l’appui de ce principe de sécurité juridique, on ne peut que constater la pauvreté des fondements allégués par le Tribunal fédéral. Soit il se borne à l’énoncer de manière axiomatique comme base de sa décision, sans l’expliciter ni la rattacher à quelque droit constitutionnel que ce soit ; soit il l’associe à la bonne foi ou à des droits acquis, en particulier en relation avec la propriété. Cette bonne foi est alors censée appuyer le principe, quand elle n’est pas mise en opposition avec ce dernier, dès lors que l’on estime que la bonne foi peut s’opposer au maintien d’une situation stable.

Si l’on devait systématiser les motifs justifiant la prise en compte à tous les niveaux de ce principe on pourrait peut-être les situer sur une échelle du temps: la prévisibilité constitue un des moteurs de l’action humaine, spécialement en matière entrepreneuriale. Elle précède toute action en faisant naître des espérances. La durabilité ou la pérennité fait que les actes ainsi réalisés en fonction de la confiance légitime placée dans un acte d’autorité pourront déployer des effets dans le temps.

Échanges avec la salle

Kassoum Kambou, président du Conseil constitutionnel du Burkina Faso

Je souhaite poser une question que j’adresse à notre collègue de Moldavie. Elle porte sur la différence qu’il fait entre le droit acquis et le droit protégé. J’avoue ne pas avoir bien compris. Un droit acquis est-il forcément un droit protégé ? Ou un droit protégé est-il forcément un droit acquis ?

Le Conseil constitutionnel du Burkina Faso a statué sur le cas d’un citoyen qui avait été exempté d’impôts et qui a finalement été imposé. Il a estimé qu’il s’agissait d’un droit acquis et qu’on ne pouvait plus lui demander de payer des impôts. Le Conseil constitutionnel a estimé qu’en matière d’impôt, il ne pouvait y avoir de droit acquis. On ne peut exempter un citoyen du paiement des impôts de manière éternelle.

J’aimerais donc avoir votre explication sur ce sujet.

Aurel Băieșu, juge à la Cour constitutionnelle de Moldova

Dans la jurisprudence de la Cour de Moldavie, le droit acquis est un droit protégé. Il s’inscrit toujours dans le contexte d’un droit protégé par la Constitution – par exemple, le droit de propriété sur un bien. Il est toujours lié à un droit qui est déjà protégé par la Constitution. J’ai donné l’exemple du droit à la pension. Si un citoyen moldave a travaillé dans le pays et a cotisé dans le système national d’assurance sociale, même s’il est parti à l’étranger, il bénéficie d’un droit acquis protégé par la Constitution.

Dominique Rousseau, président du Tribunal constitutionnel d’Andorre

J’aimerais poser deux ou trois questions, si vous le permettez, à partir de l’intervention faite par le président Didier Linotte, et qui s’adressent aussi à Mathieu Disant concernant son rapport de synthèse.

Le congrès porte sur la sécurité juridique. Or, on distingue généralement – mais faut-il continuer à faire cette distinction ? – la sécurité juridique de la confiance légitime. La confiance légitime est l’aspect subjectif et la sécurité juridique est la dimension objective. Dans le questionnaire et les réponses qui ont été apportées, peut-on continuer à faire cette différence entre confiance légitime et sécurité juridique ?

Par ailleurs, si j’ai bien compris, le principe de sécurité juridique serait un principe que les juges constitutionnels imposeraient au législateur de respecter. Serait-ce aussi un principe que le juge constitutionnel lui-même devrait respecter dans la production de ses décisions ? Je pense notamment, mais peut-être en parlerons-nous demain, au droit qu’ont ou n’ont pas les différentes juridictions de différer dans le temps les effets de l’abrogation d’une loi. Dans quelle situation est-on entre le moment où la déclaration d’inconstitutionnalité est prononcée et le moment où l’effet de cette déclaration d’inconstitutionnalité va entrer en vigueur ? Il y a un moment de droit transitoire, d’incertitude, d’insécurité ou au contraire de sécurité. Quel est l’impact sur le juge constitutionnel lui-même de ce principe de sécurité juridique ? Il l’impose au législateur. Comment peut-il se l’imposer à lui-même ?

Ma troisième question, que le professeur Mathieu Disant a abordée, est sur la situation d’Andorre. Nous avons eu beaucoup de difficulté à remplir ce questionnaire, dans la mesure où en Andorre, 98 % de notre contentieux porte sur les décisions de justice, et seulement 2 % sur les lois. Nous avons ce qu’on appelle le recours d’empara, c’est-à-dire la possibilité pour les justiciables de contester, devant le Tribunal constitutionnel, les décisions rendues par la Cour de cassation andorrane – Cour de cassation qui comporte une chambre criminelle, une chambre civile et une chambre administrative. Nous avons donc été gênés, et peut-être que dans les prochains questionnaires, lorsque des thèmes des colloques seront définis, il faudra penser à intégrer qu’il n’y a pas un seul modèle de contrôle de constitutionnalité, qui serait celui des lois, mais qu’il y a aussi un autre modèle, celui du contrôle de constitutionnalité des décisions de justice.

Je vais vous donner simplement un exemple qui pose problème et qui a fait beaucoup de bruit dans ce petit pays, avec les échos des montagnes et des vallées, qu’est l’Andorre. Par définition, et Mathieu Disant l’a rappelé, nous remettons en cause l’autorité de la chose jugée, puisque lorsqu’un justiciable vient devant nous, c’est pour contester la décision rendue par la Cour de cassation, au motif que cette Cour n’a pas fondé en droit sa décision, n’a pas motivé par des arguments juridiques logiques sa décision, n’a pas respecté le principe du contradictoire dans sa décision. Je vais vous donner un exemple récent qui a contribué à beaucoup de débats en Andorre, et qui n’est pas facile parce qu’il pose presque une « guérilla des juges ». L’affaire est la suivante. Un père de famille dispose d’un bien que son fils mineur a hérité de sa tante décédée. Il dispose de ce bien quelques jours avant l’accès à la majorité de son fils. Son fils, devenu majeur, fait un recours pour demander la condamnation de son père, pour avoir utilisé le bien. Je passe les détails. La Cour de cassation valide l’acte par lequel le père a disposé du bien de son fils, et évidemment son fils fait un recours devant le Tribunal constitutionnel. Le Tribunal constitutionnel annule la décision de la Cour de cassation. Je peux vous donner les motifs, mais ce n’est pas ce qui m’intéresse ici. L’affaire revient devant la Cour de cassation. Cette dernière dit : « Mon argumentation était la bonne, mais je suis obligée de me soumettre au principe de l’autorité de la chose jugée. Puisque le Tribunal constitutionnel dit que j’ai eu tort, bien que je pense l’inverse, je dois annuler l’acte par lequel le père a disposé du bien de son fils mineur. ». L’affaire n’est pas finie. Le père fait un recours devant le Tribunal constitutionnel, contre la décision de la Cour de cassation. Il reproche à la Cour de la cassation d’avoir respecté l’autorité de la chose jugée par le Tribunal constitutionnel. Evidemment, il n’a pas obtenu gain de cause. Il lui a été expliqué que, de par l’article de la Constitution qui fait du Tribunal constitutionnel l’interprète suprême de la Constitution, la Cour de cassation, tout en ayant fait observer qu’elle n’était pas d’accord avec l’argumentation, s’est soumise au principe de l’autorité de la chose jugée.

L’Andorre est un petit pays. Vous voyez le débat à l’intérieur du petit pays, une espèce de « guerre » entre les juges. Déjà que dans les grands pays, entre la Cour de cassation, le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel, il peut y avoir des turbulences, au sein d’un petit pays, le différend entre la Cour de cassation et le Tribunal constitutionnel, qui siègent de plus à quelques mètres l’un de l’autre, a créé quelques turbulences, que des cocktails dînatoires ont pu assouvir, mais qui restent encore dans les consciences. Je vous remercie.

François Daoût, président de la Cour constitutionnelle de Belgique

Je vous remercie pour la question. Si je la synthétise très rapidement, il existe un problème : la différence entre sécurité et confiance légitime. Il y a un deuxième problème : le principe applicable par le juge constitutionnel doit-il être respecté par le juge constitutionnel lui-même ? Enfin, peut-être une extension, pour le prochain questionnaire, il faudra tenir compte du contrôle de constitutionnalité des décisions de justice.

Didier Linotte, président du Tribunal Suprême de Monaco

Je ferai très brièvement deux ou trois observations en réponse à ce que le professeur Dominique Rousseau vient d’évoquer, l’expérience qu’en sa qualité de président d’Andorre il vient de nous témoigner. Mathieu Disant pourra pourvoir à toutes les insuffisances de ma réponse.

D’abord, notons bien, en tout cas en ce qui concerne le Tribunal de Monaco, que des exemples que j’ai pris, on peut dégager des principes constitutionnels pas seulement dans le contrôle de constitutionnalité de la loi. La dernière jurisprudence à laquelle j’ai fait allusion était rendue en matière administrative. C’est en matière administrative qu’on a tenu à consacrer un principe protégé au niveau constitutionnel, de façon à lui donner une solennité et une force plus grande. C’est le premier point.

Deuxième point, le rapport entre la confiance légitime et la sécurité juridique. Je crois qu’on a une confiance légitime dans la sécurité juridique. C’est cela que l’on protège. Les deux principes sont voisins, « l’un subjectif l’autre objectif » dis-tu, et c’est vrai. Dans la décision, à laquelle je renvoie encore et que j’ai tenu à vous présenter, nous avons donné un droit à la sécurité juridique, à l’espérance légitime qu’avait le co-contractant de l’État dans le bénéfice de l’opération qui octroyait le contrat. L’espérance légitime n’a pas d’incidence sur la légalité de la décision de l’État de retirer le contrat. C’est la sécurité juridique qui protège le contrat. Mais au stade de l’indemnisation, quand il faudra rentrer dans les calculs – et pour le moment, une expertise est en cours –, le tribunal, au vu des chiffres qui lui seront communiqués, se prononcera sur la perte de chance qu’avait le titulaire du contrat de jouir légitimement du bien que lui procurait le contrat. C’est dans cet ordre que je vois les choses.

Mathieu Disant, professeur à l’université Lyon Saint-Etienne, expert auprès de l’ACCF

J’ai peu de choses à ajouter, en tout cas sur ce point. Il me semble effectivement que la distinction entre confiance légitime et sécurité juridique a encore une existence en droit positif, dans la plupart des jurisprudences de vos cours, encore qu’un certain nombre font preuve de prudence dans l’utilisation de la notion de confiance, qui au demeurant n’est pas véritablement une notion juridique – la confiance reste toujours une notion fondamentalement psychologique. Un certain nombre de cours sont réticentes à utiliser la confiance légitime, ce qui génère d’ailleurs – je pense au Conseil constitutionnel français – des jurisprudences sui generis du point de vue de ces concepts, en développant la notion d’attente légitime, qui n’est ni une espérance, ni une confiance légitime, mais une version objectivée ou objective de ce concept qui initialement est plus subjectif.

Je partage totalement votre avis, cela brouille la dichotomie classique, allemande en réalité, entre confiance légitime, qui a une dimension subjective, et sécurité juridique, qui a une dimension objective. Dans cette hypothèse, la sécurité juridique correspond au « vieux capital », aux « vieux principes » – dans le bon sens du terme, évidemment – de tout le corpus ancien dans l’armoire qu’évoquait le président Linotte tout à l’heure. Tout ce qui relève de la prévisibilité, du fondement de la bonne foi – et non pas de l’État de droit –, relève de la confiance légitime. C’est précisément la construction allemande. D’ailleurs, c’est très net sur le plan des fondements : État de droit, ou prééminence du droit, pour la sécurité juridique ; bonne foi pour la confiance légitime. Il est très difficile de donner une réponse très nette. Cette distinction existe toujours dans vos jurisprudences. Elles sont souvent adaptées. L’exemple de la France est assez révélateur sur ce point.

Sur la question de la sécurité juridique comme imposant une contrainte au juge constitutionnel lui-même, c’est évident. Je pense que ce sujet sera abordé demain, lors d’une session dédiée précisément à cette question. Il nous est apparu, lors de la conception de ce questionnaire, que cet aspect du sujet était contemporain, une déclinaison contemporaine très nette de la prise en compte des considérations de sécurité juridique, d’autant plus nette que les textes, ou à défaut les jurisprudences, en termes de modulation des effets font référence expressément à la sécurité juridique – pas toutes, mais la plupart. S’ils ne le font pas expressément – je pense en particulier au Canada –, ce sont des exigences qui sont totalement imprégnées de considérations d’exigences juridiques. De ce point de vue, la sécurité juridique est devenue effectivement, dans le quotidien de l’activité décisionnelle des cours constitutionnelles, une contrainte. Mais sans anticiper sur ce qui sera dit demain, on pourrait aller encore un peu plus loin dans la remarque que vous avez suggérée sur ce point, en pensant à la question des revirements de jurisprudence. En effet, nous avons parmi vous, quelques cours qui ont construit une méthodologie tout à fait rodée pour prendre en compte non seulement l’impact de l’évolution de la jurisprudence – c’est une méthodologie que l’on retrouve dans le pouvoir de modulation –, mais aussi la façon dont sont alertés les justiciables sur l’évolution du droit probable. Il me semble que de ce point de vue, la Suisse est un bon exemple. J’ai en tête la théorie des clignotants, cette méthodologie où l’on prévient le justiciable en disant : « Attention, il y a là un infléchissement qui pourrait générer une évolution de notre jurisprudence, voire un revirement plus brutal de notre jurisprudence ». Nous sommes ici tout à fait dans une prise en compte de la prévisibilité du droit jurisprudentiel. Il est évident, dans ce que j’ai pu lire à travers les éléments que vous avez rapportés, que c’est un aspect au moins aussi essentiel dans le quotidien des cours que la protection de la sécurité juridique à l’encontre ou à l’égard des autres autorités de l’État et du législateur tout particulièrement – du législateur et des autres décisions de justice, bien entendu. J’ai cité aussi l’exemple du Cap-Vert, qui a élaboré une jurisprudence active en la matière. Ce sont évidemment des aspects qui sont pris en compte dans les analyses que vous avez eu la gentillesse de me rapporter.

Didier Linotte

Juste un mot de complément sur ce point très important que le président Dominique Rousseau a soulevé. Nous devons prendre garde à ce que la décision de justice elle-même ne soit pas facteur d’insécurité juridique. En poursuivant l’exemple monégasque – vous me pardonnerez, mais c’est celui que je connais le mieux –, vous noterez si vous regardez la décision accessible en ligne sur le site, que nous nous sommes arrêtés au seuil de l’annulation. Nous n’avons pas prononcé l’annulation du retrait de signature du contrat. Pourquoi ? Parce que l’annulation étant rétroactive par essence, nous aurions en quelque sorte replacé la signature de l’État en bas du contrat. Nous estimions que ce n’était pas la situation souhaitable, car elle aurait risqué non seulement de gêner l’État – qui avait exprimé la volonté contraire – mais même de gêner les parties car le contrat était de 2013 ou 2014 et prononcer une annulation rétroactive fin 2018 n’avait pas forcément de sens. Nous avons donc renvoyé les parties à se concerter, selon un mécanisme proche de la jurisprudence française du Conseil d’État, à savoir la jurisprudence AC! qui permet de doser dans le temps les effets de l’annulation, de façon à ce que la décision de justice elle-même ne vienne pas procurer plus d’insécurité juridique que ce à quoi elle voulait remédier.

Ndiaw Diouf, vice-président du Conseil constitutionnel du Sénégal

S’il était possible de poser une question à une personne qui n’a pas fait de communication, je demanderais au professeur Rousseau de nous expliquer comment il est possible de remettre en cause devant le Tribunal constitutionnel une décision rendue par la Cour de cassation. La Cour de cassation a rendu une décision sur la base d’une loi. Que lui reproche-t-on ? D’avoir appliqué la loi ou de ne pas avoir recherché une interprétation de la loi plus conforme à la Constitution ? Je vous remercie.

Dominique Rousseau

Effectivement, pour vous répondre, je dois expliquer ce qu’est le recours d’amparo en Espagne et d’empara en Andorre – que l’on connaît aussi en Amérique latine sous différents noms. C’est la Constitution elle-même qui donne au justiciable la possibilité de contester devant le Tribunal constitutionnel les décisions rendues par la Cour de cassation. Il s’agit de permettre au Tribunal constitutionnel de vérifier si la Cour de cassation s’est bien fondée en droit, c’est-à-dire sur la loi, pour rendre sa décision, de vérifier si le cas échéant l’interprétation qu’elle donne de tel ou tel article de la loi est une interprétation logique, et non pas arbitraire ou déraisonnable, de vérifier si la Cour de cassation a rendu sa décision en respectant les règles du procès équitable. Par exemple, les différentes parties ont-elles eu l’occasion et la possibilité d’administrer chacune les preuves à l’appui de la prétention de leur argumentation ? La décision est-elle également motivée ou la Cour de cassation rend-elle une décision d’autorité, sans motivation, sans explication ? Nous nous prononçons uniquement sur le respect par la Cour de cassation de la procédure par laquelle elle a rendu sa décision. Concrètement, dans l’exemple que je vous donnais, la Cour de cassation avait validé l’acte par lequel le père avait disposé du bien de son fils mineur, sur un décret qui remontait au Moyen Âge (XIVe siècle). Toutefois, depuis le Moyen Âge, la Constitution de 1993 a intégré dans l’ordre juridique andorran la Convention internationale sur le droit des enfants, et notamment le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant. Le Tribunal constitutionnel a considéré que la Cour de cassation avait mal fondé en droit sa décision, puisqu’elle n’avait pas tenu compte de ce principe. C’est ainsi que nous avons censuré la décision de la Cour de cassation.

João Pinto Semedo, président de la Cour constitutionnelle du Cap-Vert

Je demande tout d’abord votre indulgence car je suis ressortissant d’un pays lusophone. Je ne suis pas francophone, mais je vais essayer de parler français.

La question que je souhaite poser s’adresse au président du Tribunal Suprêmede Monaco. Il aprésenté le modèle de contrôle de constitutionnalité de son pays. Si j’ai bien entendu, presque tout le monde est légitime pour saisir la Cour. Au Cap-Vert, notre système de contrôle de constitutionnalité est considéré comme un système plus que parfait, parce que nous avons le contrôle a priori, le contrôle a posteriori et le contrôle concret. En outre, nous avons des recours d’empara, comme l’Andorre. Parfois, certains demandent pourquoi le citoyen n’aurait pas de légitimité à saisir directement la Cour constitutionnelle en matière de contrôle de constitutionnalité. L’argumentation est la suivante. Si le système permet aux citoyens de saisir directement la Cour constitutionnelle, le nombre de procès augmentera très fortement. Comment se déroule ce point en pratique à Monaco ? Merci.

Didier Linotte

Merci pour votre question. D’abord, moi aussi, j’apprends beaucoup de ce que vous venez de dire sur le régime cap-verdien, que j’avoue ne pas connaître jusqu’à vous avoir entendu. Vous avez un contrôle très large puisqu’il va aussi jusqu’à l’amparo et qu’il est assez largement ouvert dans le temps, c’est-à-dire avant, après et même pendant – et dans le concret.

A Monaco, le recours est ouvert à une très large catégorie de requérants potentiels, mais quand même sous la condition de recevabilité d’avoir un intérêt pour agir. L’intérêt pour agir et la qualité pour agir sont des conditions de la recevabilité des recours, ainsi que le délai d’action quand on agit par voie d’action. En revanche, par la voie de l’exception, le recours est aussi ouvert, et là il n’est enfermé dans aucun délai. Mais le recours par la voie de l’exception, vous le savez, n’aboutit pas à l’annulation erga omnes, même si elle a des effets pratiques souvent assez voisins.

Cette ouverture large à toutes les personnes physiques, morales, étrangères, résidentes, non résidentes, etc., a-t-elle généré une multiplication de recours ? La réponse est non. Le Tribunal n’est pas submergé par les requêtes, tant s’en faut. Le volume contentieux est réduit, à raison de la réduction même de la population. Beaucoup de petits États sont ici représentés. Je peux vous assurer que de tous les petits États, Monaco est le plus petit. Un seul ferait exception, car il est encore plus petit que Monaco, mais il n’est pas représenté ici à ma connaissance. Il s’agit du Vatican. Il n’y a pas à craindre, en tout cas à Monaco, d’être submergé. Les recours en inconstitutionnalité de la loi sont relativement rares. Ils sont même plus fréquents par voie d’exception que par voie d’action. Si, comme dans l’amparo, nous ne contrôlons pas les travaux de la Cour de cassation – qui à Monaco s’appelle la Cour de révision –, il n’en reste pas moins que l’ordre judiciaire, quand il est saisi d’une question de constitutionnalité ou d’une question de légalité administrative, doit surseoir à statuer et nous renvoyer la question, jusqu’à ce que nous ayons donné la solution au litige. Le renvoi préjudiciel se pratique. Dans un dossier que nous allons juger prochainement, il s’agit de savoir si un article du Code de procédure civile, qui est invoqué dans une procédure civile, est ou non contraire à la Constitution. J’espère avoir répondu à votre question.

Un intervenant

Merci beaucoup, Monsieur le président. Je voudrais revenir sur les questions de Monsieur Dominique Rousseau. Ce dernier a évoqué trois points. Il a notamment évoqué les effets d’une décision différée. Quelle est la situation du juge, sachant qu’une décision inconstitutionnelle est différée ? Peut-on la considérer dans la sécurité ou l’insécurité ?

François Daoût

La réponse à la deuxième question du professeur Rousseau, relayée par vous-même, est le sujet qui devrait être abordé dans la matinée de demain.

Charles Ndagijimana, président de la Cour constitutionnelle du Burundi

Le système présenté par Monsieur Linotte me paraît identique au nôtre, avec une condition de recevabilité liée à la démonstration de l’intérêt à agir. Pour répondre à la question du représentant de Cap-Vert, ce n’est pas l’ouverture à la saisine directe par la population qui submerge les juridictions. Dans notre pays, les saisines ne sont pas là, bien que notre juridiction soit ouverte à la saisine directe par la population. Nous pouvons rester un mois sans aucun dossier, bien que la procédure soit ouverte à tous. Je voulais donc le rassurer sur ce point.

François Daoût

Je vous remercie.

En fait, nous connaissons aussi en Belgique le recours direct. Si vous examinez le rapport d’activité de la Cour, dans son aspect quantitatif, vous verrez que nous avons la moitié de recours directs en annulation par rapport au nombre de questions préjudicielles qui nous sont posées. Nous ne sommes pas submergés de recours en annulation. Nous acceptons effectivement le recours direct de toute personne physique ou morale qui justifie d’un intérêt à son action. Nous rejoignons ce qui a été dit par le président Linotte.

S’il n’y a plus d’autre question, je pense que je peux féliciter à la fois les orateurs et aussi les participants à cette assemblée pour la qualité de leur attention.

 

 

Troisième session – L’aménagement des effets des décisions d’inconstitutionnalité

Synthèse des réponses au questionnaire

Mathieu Disant
Professeur à l’université Lyon Saint-Etienne, expert auprès de l’ACCF

La dernière partie du questionnaire aborde le rôle et la place de la sécurité juridique dans l’aménagement des effets des décisions d’inconstitutionnalité. Plusieurs aspects ressortent des réponses que vous avez apportées à ce sujet. Dans le temps imparti, je me contenterai d’en évoquer trois brièvement.

1. 1er élément : la question du pouvoir de modulation des effets des décisions que vous prononcez est diversement appréhendée.

Bon nombre de vos cours n’en sont pas habilitées et n’ont jamais interprété leur compétence comme offrant cette possibilité : Albanie, Andorre, Bénin, Cambodge, Cameroun, Guinée, Guinée-Bissau, Luxembourg, Madagascar, RCA, RDC, Roumanie, Sénégal, Suisse. La Cour du Bénin souligne que ce pouvoir risquerait d’être considéré comme l’exercice d’une injonction ; qu’il la porterait au-delà de son pouvoir régulateur, ajoute la Cour du Mali.

1.1. Les autres cours en jouissent selon deux modalités distinguables sur le plan formel.

D’une part, certaines peuvent s’appuyer sur une habilitation textuelle leur confiant un pouvoir général de modulation des effets de leurs décisions. Soit par le constituant lui-même : Cap-Vert (article 285 § 4), France (article 62 alinéa 2 s’agissant de la QPC), Maroc (article 134). Soit par la loi organique
– ou son équivalent – relative à l’organisation et au fonctionnement de la cour : Belgique (article 28 de la loi spéciale du 6 janvier 1989), Congo (article 47 de la loi organique n° 28-2018 du 7 août 2018).

D’autre part, quelques cours ont procédé par voie jurisprudentielle en s’appuyant sur leur pouvoir normatif ou régulateur (pour exemple récent, le Tribunal Suprême de Monaco en 2018). De façon significative, la Cour suprême du Canada a développé une jurisprudence nourrie, au début des années 1990^[1], sur les critères justifiant de suspendre temporairement l’effet d’une déclaration d’invalidité ; en pratique, souvent sur une période de 6 à 18 mois. Ils sont de trois ordres : l’existence d’un « danger pour le public » ou d’une « menace sur la primauté du droit » résultant d’une annulation de la loi sans l’adoption d’un texte de remplacement, d’une part ; lorsque l’annulation de la loi priverait de bénéfices les personnes admissibles sans profiter à la personne dont les droits ont été violés, d’autre part (hypothèse où la loi est jugée inconstitutionnelle en raison de son caractère limitatif). Sans faire expressément référence à la sécurité juridique, on y décèle clairement ses principaux aspects.

1.2. À vrai dire, cette distinction entre pouvoir de modulation conféré / pouvoir de modulation auto-habilité est à relativiser.

Le cas de la Belgique l’illustre très bien. Dès sa création, en 1984, la Cour constitutionnelle de Belgique s’est vu doter par le législateur organique du pouvoir de maintenir les effets des dispositions annulées, lorsqu’elle le juge opportun, tant pour le passé que pour l’avenir. Cette possibilité, à l’origine, n’a toutefois pas été formellement ouverte au contentieux préjudiciel (seulement au contentieux de l’annulation sur recours direct en raison de son effet erga omnes). La raison tient aux différences de portée et d’effets des arrêts rendus sur recours et des arrêts dits d’« invalidation » rendus sur question préjudicielle. A l’usage, cette différence est apparue moins significative compte tenu de l’effet d’irradiation des arrêts d’invalidation. Ce dont la Cour a pris acte en 2011 pour, de façon prétorienne, maintenir les effets d’une disposition jugée contraire à la Constitution^[2]. Les termes de cette jurisprudence sont éloquents : « L’incertitude liée à l’applicabilité dans le temps des dispositions jugées inconstitutionnelles peut justifier que la Cour prévienne cette insécurité juridique dans l’arrêt préjudiciel. Il appartient à la Cour de rechercher, dans les affaires qui lui sont soumises, un juste équilibre entre l’intérêt de remédier à toute situation contraire à la Constitution et le souci de ne plus compromettre, après un certain temps, des situations existantes et des attentes qui ont été créées. Bien que le constat d’une inconstitutionnalité dans un arrêt préjudiciel soit déclaratoire, les principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime peuvent dès lors justifier de limiter l’effet rétroactif qui peut découler d’un tel constat ». La loi spéciale a formalisé cette jurisprudence en 2016 et consacré le pouvoir de la Cour de moduler aussi les effets des décisions d’inconstitutionnalité qu’elle prononce au contentieux incident.

De même, en France. L’article 62 de la Constitution reconnaît explicitement au Conseil constitutionnel français la possibilité de différer dans le temps la date d’abrogation de la disposition déclarée inconstitutionnelle en QPC. Il peut affiner les effets de ses décisions d’inconstitutionnalité sur les situations passées. Mais le Conseil français s’était déjà reconnu en 2008 le pouvoir de moduler, dans certains cas, les effets de ses décisions dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité a priori^[3].

1.3. On ajoutera que, par la force des choses, vos cours ajustent leur examen aux difficultés rencontrées. Ainsi, la Cour de Moldova a récemment concentré sa jurisprudence sur l’aménagement de l’effet rétroactif (ex tunc) de ses arrêts^[4]. Elle indique expressément, dans le dispositif, si la révision de décisions de justice peut être demandée ou encore la période pendant laquelle l’arrêt de la Cour va rétroagir.

Il importe de signaler la situation au Luxembourg. Une proposition de révision de l’article 95ter de la Constitution, relatif aux attributions de la Cour, fait actuellement l’objet de discussions parlementaires. A cette occasion, il a été jugé opportun d’introduire une disposition réglant les effets des arrêts de la Cour constitutionnelle, en vue de leur conférer une portée générale, contrairement à l’effet relatif et particulier des arrêts actuels. Il est ainsi envisagé d’octroyer à la Cour constitutionnelle le pouvoir de moduler ses propres arrêts et d’en « reporter l[es] effets absolus ». Influencé par la Constitution autrichienne, il est prévu que ce délai devra ne pas excéder une période de 12 mois et permettra dans l’intervalle, « au Gouvernement et au législateur de prendre les initiatives pour clarifier la situation juridique à la suite par l’arrêt de la Cour constitutionnelle ».

2. 2e élément : Sur le plan quantitatif, il n’est pas possible d’établir des tendances statistiques à partir des données communiquées. On peut toutefois souligner deux aspects auprès des cours qui l’exercent :

– D’une part, la fréquence d’utilisation du pouvoir de modulation en contentieux incident est assez variable. D’usage parcimonieux en Belgique, où la Cour y a eu recours à 14 reprises depuis sa jurisprudence inaugurale en 2011, l’effet différé (maintien des effets d’une disposition invalidée) est utilisé dans environ un tiers des déclarations d’inconstitutionnalité en France.

– D’autre part, dans la mise en œuvre de ce pouvoir, le fondement de la sécurité juridique est significativement présent. En Belgique, il s’agit du premier motif mobilisé pour justifier le maintien des effets d’une disposition invalidée.

3. Le 3e et dernier élément concerne le pouvoir d’injonction sur lequel vous pouvez – ou pourriez – vous appuyer. Il n’a pas bonne presse. Il est souvent dénié à vos cours la possibilité d’en adresser au législateur ou aux autorités juridictionnelles, en raison d’un attachement à la théorie du législateur négatif.

Vos cours ne sont pas pour autant démunies, bien entendu. Vous soulignez souvent l’utilité des réserves d’interprétation afin de garantir la sécurité juridique ; ou celle des « réparations » pour reprendre la formule retenue dans l’arsenal de la Cour suprême du Canada. Parmi ces dernières, une
« exemption constitutionnelle » peut être accordée à l’avantage de certains individus ou groupes affectés de façon disproportionnée par la loi en cause, laquelle est par ailleurs maintenue en vigueur.

Pour autant, l’injonction est un outil qui peut s’avérer particulièrement précieux. Quelques cours en font usage, sous diverses formes et en fonction des circonstances, parfois par des mesures concrètes comme en Suisse.

De façon notable, il arrive à la Cour d’Albanie d’exprimer dans ses décisions des suggestions ou des recommandations adressées au législateur. Une affaire récente rendue en 2017 peut l’illustrer. Lors du contrôle de constitutionnalité d’une loi relative au statut des juges et des procureurs,
la Cour « a constaté que le manque de clarté des normes est reflétée dans l’ensemble de la loi, par conséquent [elle] suggère au législateur que, lors du processus de révision de la loi contestée, il prenne en considération le besoin d’améliorer entièrement la terminologie utilisée dans l’élaboration des normes juridiques, afin de garantir sa compatibilité avec la Constitution »^[5].

De façon plus nette encore, la Cour de Moldova est habilitée à émettre une adresse au Parlement, en soulignant les lacunes ou les carences de la législation et en insistant sur la nécessité d’apporter des modifications à la réglementation faisant l’objet d’un contrôle de constitutionnalité. Le plus souvent, il s’agit d’assurer la cohérence entre plusieurs réglementations ou de combler une lacune dans la législation. La pratique n’est pas rare : elle peut aller d’une dizaine à une vingtaine d’adresses par an (17 adresses en 2016, 12 adresses en 2017, 8 adresses en 2018). En outre, la Cour peut, de son propre chef, déterminer comment la loi sera appliquée jusqu’à ce qu’il soit remédié au vice d’inconstitutionnalité.

Le Conseil constitutionnel français a pu fixer des obligations particulières aux autorités juridictionnelles ou au législateur, pouvant s’apparenter à des
« injonctions implicites », formulées dans les motifs de sa décision, dans un paragraphe consacré aux effets de la déclaration d’inconstitutionnalité^[6]. En outre, il s’est reconnu la possibilité d’accompagner l’effet différé de sa déclaration d’inconstitutionnalité d’une « réserve d’interprétation transitoire» depuis 2014^[7]. Précisément, une telle formulation vise à donner un effet utile à cette inconstitutionnalité pour l’auteur de la QPC et/ou gérer les situations en cours à la date de sa décision, sans attendre l’intervention du législateur, donc avec l’objectif de préserver la sécurité juridique.

Cette pratique est assez inspirée par la Cour de Belgique laquelle, sans que cela ne soit prévu par la loi organique, prend l’initiative, quand elle le juge utile, d’adresser des recommandations au législateur dans des arrêts dits « lacunes ». Toutefois, il ne faut pas occulter le fait que cette technique n’est efficace sur le plan de la sécurité juridique qu’à la condition que le législateur réponde à l’invitation qui lui est ainsi faite de légiférer, et qu’il le fasse dans le délai qui lui est imparti. A défaut, naît une période d’incertitude au terme du délai octroyé par l’arrêt de la Cour. C’est ce qui s’est produit en Belgique dans l’affaire ayant donné lieu au premier maintien des effets au contentieux préjudiciel.

Déclarations d’inconstitutionnalité : Coup d’œil sur la perspective canadienne

Suzanne Côté
Juge à la Cour suprême du Canada

Monsieur le Juge en chef Wagner,
Monsieur le président Meyer,
Chers collègues,
Chers participants,

C’est un grand plaisir de me joindre à vous aujourd’hui et d’avoir l’occasion de vous donner un aperçu de la perspective canadienne sur les déclarations d’invalidité en tant que remède constitutionnel. Au Canada, le pouvoir des tribunaux de déclarer des lois constitutionnellement invalides fait partie de notre tradition juridique depuis la naissance du pays. L’existence de ce remède n’est pas en soi controversée. En revanche, les modalités de telles déclarations, et notamment l’opportunité d’en suspendre la prise d’effet, soulèvent des questions épineuses. Des questions qui mettent en cause le rôle respectif des pouvoirs législatif et judiciaire, dans une démocratie constitutionnelle.

Dans mon exposé, je vais vous entretenir brièvement des fondements du contrôle de constitutionnalité en droit canadien, avant de faire état du débat entourant plus particulièrement la suspension temporaire des déclarations d’invalidité, une pratique qui est désormais employée assez couramment par les tribunaux, y compris par la Cour suprême du Canada. Comme je l’expliquerai cependant, notre Cour s’est montrée un peu plus réticente à ce chapitre dans la dernière année, ce qui permet à certains de penser – et même d’espérer – un changement de philosophie.

D’abord, quelques rappels sur le contrôle de constitutionnalité au Canada. Le régime politique canadien en est un de suprématie constitutionnelle, de telle sorte que les actes du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux et territoriaux doivent être conformes à la Constitution. Lorsque
l’un des ordres de gouvernement outrepasse ses pouvoirs constitutionnels, il incombe aux tribunaux – et ultimement à la Cour suprême du Canada – de s’assurer que la Constitution ait préséance.

En pratique, le devoir des tribunaux de faire respecter la Constitution se traduit le plus souvent par une déclaration constatant l’invalidité de la loi, ou d’une partie de la loi, contestée. Depuis l’entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982, ce contrôle de constitutionnalité repose sur l’article 52 de cette loi, qui prévoit que « [l]a Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. »

Comme certains d’entre vous le savez peut-être, c’est cette loi constitutionnelle de 1982 qui inclut la Charte canadienne des droits et libertés, ainsi qu’une disposition qui garantit les droits des peuples autochtones. Avant son entrée en vigueur en 1982, le contrôle de constitutionnalité découlait de la suprématie des lois impériales britanniques, notamment de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 qui répartit les compétences législatives entre le Parlement fédéral et les législatures provinciales.

Pendant la majeure partie de l’histoire constitutionnelle canadienne, il allait de soi qu’une déclaration d’invalidité avait un effet immédiat. Dès qu’un tribunal constatait l’invalidité d’une disposition législative, celle-ci était considérée comme absolument nulle et inopérante. D’ailleurs, les textes constitutionnels canadiens ne prévoient expressément aucun mécanisme autorisant les tribunaux à suspendre temporairement la prise d’effet d’une déclaration d’invalidité.

En fait, c’est seulement en 1985, dans le Renvoi sur les droits linguistiques au Manitoba, que la Cour suprême du Canada a reconnu pour la première fois que les tribunaux pouvaient exceptionnellement suspendre l’effet d’une déclaration d’invalidité, et donc permettre à une loi inconstitutionnelle de demeurer opérante pendant une certaine période de temps.

Il faut dire que l’affaire était véritablement exceptionnelle. Dans le cadre de ce renvoi, la Cour suprême a conclu que toutes les lois de la province du Manitoba adoptées depuis près d’un siècle étaient invalides parce qu’elles étaient rédigées en anglais seulement, contrairement aux exigences
de bilinguisme de la Constitution. Cependant, la Cour, estimant que la primauté du droit ne pouvait tolérer un vide juridique total, a suspendu l’effet de la déclaration d’invalidité pour donner le temps à la législature de traduire, d’adopter de nouveau ses lois, de les imprimer et de les publier, en version française cette fois.

Ce qui était initialement conçu comme une mesure d’exception est devenue par la suite une pratique passablement courante. Les tribunaux ont en effet développé graduellement l’habitude de suspendre l’effet d’une déclaration d’invalidité, généralement pour une période de douze mois, afin que le législateur puisse modifier sa loi de façon à la rendre conforme à ses obligations constitutionnelles. Selon une recension datant de 2016, notre Cour, à elle seule, aurait eu recours une quarantaine de fois à de telles mesures suspensives.

Le développement de cette pratique a connu plusieurs phases dans la jurisprudence canadienne. Dans l’arrêt Schachter c. Canada de 1992, la Cour a d’abord expliqué qu’une suspension pouvait être indiquée dans trois situations non exhaustives : premièrement, en cas de danger pour le public ; deuxièmement, en cas de menace pour la primauté du droit ; et troisièmement, lorsque l’invalidation de la loi priverait certaines personnes du bénéfice de la loi, sans profiter à celles dont les droits ont été enfreints. C’est d’ailleurs ce troisième scénario qui était en cause dans l’affaire Schachter, puisque la loi contestée accordait des prestations de maternité et de paternité plus généreuses aux parents adoptifs qu’aux parents biologiques, et ce, en violation du droit à l’égalité. La Cour aurait trouvé inapproprié de simplement déclarer la loi invalide, ce qui aurait fait perdre à tous les parents concernés le droit à une prestation.

Subséquemment, cependant, les tribunauxont cessé de justifier la suspension d’une déclaration d’invalidité sur la base de l’une ou l’autre des situations dont fait état l’arrêt Schachter. Les motifs légitimant une mesure suspensive se sont pour ainsi dire multipliés. On a invoqué notamment la nécessité de faire preuve de déférence à l’égard du législateur, particulièrement lorsque plusieurs moyens s’offrent à lui pour remédier à une violation constitutionnelle.

En ce sens, ces mesures suspensives refléteraient ce que certains observateurs appellent la théorie du dialogue, selon laquelle la définition et la portée des droits constitutionnels doivent faire l’objet d’une forme de discussion, d’échange, entre les pouvoirs législatif et judiciaire. Cette théorie du dialogue repose sur l’idée que, bien que les tribunaux soient les gardiens ultimes de la Constitution, les élus sont souvent en meilleure posture pour traduire certains droits constitutionnels en mesures législatives concrètes.

Certains auteurs sont sceptiques quant à cette approche. En effet, une déclaration d’invalidité immédiate n’empêche pas le législateur d’adopter par la suite un régime législatif qui réponde à ses préoccupations, dans la mesure bien sûr où ce régime respecte les exigences de la Constitution. De ce point de vue, il ne serait pas essentiel de suspendre la déclaration d’invalidité pour laisser au législateur une certaine marge de manœuvre, sur le plan politique, pour réagir et s’adapter à la décision des tribunaux.

Dans la dernière décennie, deux décisions importantes de la Cour suprême ont ravivé le débat sur l’inclusion de mesures suspensives. D’abord, en 2013, dans l’arrêt Bedford, la Cour a invalidé des articles du Code criminel qui interdisaient certaines activités liées à la prostitution parce que ces dispositions portaient atteinte au droit à la sécurité des travailleuses du sexe. La déclaration a cependant été suspendue pour une période d’un an afin de permettre au Parlement d’adopter une nouvelle législation, au motif que l’absence d’encadrement de la prostitution susciterait « de vives inquiétudes chez de nombreux Canadiens ».

En 2015, dans le premier arrêt Carter (notre arrêt concernant l’aide médicale à mourir), la Cour a invalidé les dispositions du Code criminel qui avaient pour effet de prohiber l’aide médicale à mourir en toutes circonstances. Dans cette affaire, la Cour a suspendu la déclaration pour un an, sans toutefois offrir de justification. Je n’ai pas pris part à cette décision, mais on peut penser que la Cour préférait laisser le Parlement préciser les balises du droit à l’aide médicale à mourir, compte tenu de la complexité de la question et des inquiétudes quant à de possibles abus.

Comme je le mentionnais, les mesures suspensives dans Bedford et Carter ont suscité une certaine controverse. Pour plusieurs observateurs, de simples « inquiétudes » ne devraient pas justifier, en elles-mêmes, de perpétuer une violation constitutionnelle – même temporairement – à moins qu’un véritable danger pour le public ne soit démontré.

Le dossier Carter a eu une suite, en quelque sorte, parce que le Parlement fédéral n’a pas réussi à légiférer sur l’aide médicale à mourir dans le délai
d’un an fixé par la Cour, notamment en raison de la tenue d’une élection fédérale. Le procureur général du Canada a par conséquent demandé, par requête, la prolongation de la suspension pour une période de six mois. La Cour l’a accordée pour une période de quatre mois, mais a pris soin de rappeler qu’une telle suspension est « une mesure extraordinaire, car elle a pour effet de maintenir en vigueur une loi inconstitutionnelle, en violation des droits constitutionnels des membres de la société canadienne ». En outre, la Cour a assorti la suspension d’un mécanisme d’exemption constitutionnelle, permettant à certains patients de s’adresser à un tribunal afin d’obtenir le droit, sur une base exceptionnelle, de bénéficier d’une aide médicale à mourir.

Notre Cour suprême s’est récemment montrée plus exigeante à l’égard de la suspension d’une déclaration d’invalidité, en insistant sur le fait qu’une telle mesure devait demeurer véritablement exceptionnelle. Dans l’arrêt Boudreault, rendu à la fin de l’année 2018, la Cour a invalidé les dispositions du Code criminel qui imposaient automatiquement aux personnes déclarées coupables d’une infraction criminelle de payer une suramende mandatoire pour financer les services de soutien aux victimes. La majorité de la Cour a conclu que la suramende constituait une « peine cruelle et inusitée » au sens de l’article 12 de la Charte canadienne des droits et libertés, et donc inconstitutionnelle, pour les contrevenants vivant dans la pauvreté.

Au terme de sa décision, la Cour a refusé d’accorder une mesure suspensive, du fait que l’État n’avait pas satisfait à « la norme rigoureuse qui exige de démontrer qu’une déclaration d’invalidité avec effet immédiat présenterait un danger pour le public ou compromettrait la primauté du droit ». La Cour a ainsi réaffirmé les critères rigoureux qui avaient été adoptés au début des années 90. D’une certaine manière, c’est un rappel qu’il n’y a rien de banal à laisser subsister une violation constitutionnelle, ne serait-ce que pour un laps de temps limité.

Il sera intéressant de voir si les tribunaux canadiens se montreront désormais plus circonspects dans leur emploi de mesures suspensives. Du moins, on peut penser que les juges seront portés à motiver davantage leurs décisions à cet égard, ce qui est sans doute souhaitable compte tenu des enjeux.
Ce n’est certainement pas le dernier mot sur la question, cependant. Dans la mesure où ce débat met en cause le difficile équilibre entre les pouvoirs législatif et judiciaire, il n’y a pas de réponse simple ou idéale. Chose certaine, je suis heureuse d’avoir cette occasion d’en discuter avec vous et d’en apprendre un peu plus sur les approches retenues dans d’autres juridictions.

L’aménagement des effets des décisions d’inconstitutionnalité dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle belge

François Daoût
Président de la Cour constitutionnelle de Belgique

1. Le cadre du contrôle

1.1. La Belgique est un État fédéral composé de communautés et de régions.

Sur la base de l’article 142 de la Constitution, la Cour constitutionnelle est la seule à être habilitée à statuer, par voie d’arrêt, sur les conflits de compétence entre les différents législateurs et sur la violation, par les normes législatives, des droits et libertés fondamentaux garantis par le titre II de la Constitution ainsi que du principe de la loyauté fédérale, du principe de légalité en matière fiscale, du principe d’égalité en matière fiscale et de la protection des étrangers.

Depuis 2014, la Cour est aussi habilitée à contrôler les décisions de la Chambre des représentants ou de ses organes, relatives au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections de cette assemblée législative.

1.2. La Cour constitutionnelle n’exerce pas de contrôle préventif des normes législatives, sous une seule exception : depuis 2014 elle est habilitée à statuer sur chaque projet de consultation populaire que les régions peuvent organiser dans la plupart des matières relevant de leurs compétences. La Cour est chargée de vérifier, avant l’organisation de la consultation populaire, si celle-ci est conforme aux dispositions organiques réglant les consultations populaires régionales et aux autres dispositions constitutionnelles et légales que la Cour est habilitée à faire respecter. La consultation populaire ne peut être organisée tant que la Cour n’a pas rendu de décision favorable.
La Cour n’a pas encore dû faire usage de cette compétence.^[1]

2. Les modes de saisine

2.1. Lorsqu’elle agit au contentieux du contrôle de la constitutionnalité de normes ayant force de loi, la Cour peut être saisie d’une affaire par un recours en annulation ou par une question préjudicielle posée par une juridiction (QPC).

2.1.1. Un recours en annulation, qui, en principe doit être introduit dans les six mois de la publication de la norme attaquée au Moniteur belge, peut l’être par le Conseil des ministres et par les gouvernements des communautés et des régions, par les présidents de toutes les assemblées législatives, à la demande de deux tiers de leurs membres, et par les personnes physiques ou morales tant de droit privé que de droit public, de nationalité belge ou étrangère. Cette dernière catégorie de personnes doit « justifier d’un intérêt »: dans leur requête adressée à la Cour, ces personnes doivent démontrer qu’elles sont susceptibles d’être affectées personnellement, directement et défavorablement par la norme attaquée.

L’introduction du recours n’a pas d’effet suspensif. Afin d’éviter qu’entre le moment de l’introduction du recours et le prononcé de l’arrêt, l’application de la norme attaquée ne cause un préjudice grave difficilement réparable et qu’une annulation rétroactive ultérieure n’ait plus de portée, la Cour peut, dans des circonstances exceptionnelles, ordonner la suspension de la norme attaquée, à la demande du requérant, dans l’attente d’un prononcé sur le fond de l’affaire dans les trois mois suivant un arrêt de suspension. Cette demande de suspension doit être introduite dans les trois mois suivant la publication de la norme attaquée au Moniteur belge.

2.1.2. La Cour peut en outre être saisie d’une affaire par la voie d’une question préjudicielle. Si une juridiction est confrontée, dans un litige qui lui est soumis, à une question de conformité d’une norme de valeur législative aux règles de répartition des compétences entre les différents législateurs ou aux dispositions de la Constitution garantissant les droits fondamentaux, elle peut en principe poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle. Les juridictions statuant en dernier ressort, telles le Conseil d’État et la Cour de Cassation peuvent non seulement l’interroger d’office mais en principe doivent le faire lorsqu’une partie le demande. Cette obligation découle du fait que la Cour détient le monopole du contrôle des normes législatives au regard des dispositions constitutionnelles et légales pour lesquelles elle est compétente. Lorsqu’une juridiction pose une question, la procédure devant cette juridiction est suspendue dans l’attente de la réponse de la Cour. ^[2]

3. Les effets des arrêts^[3]

3.1. Les effets des arrêts de la Cour constitutionnelle diffèrent selon qu’ils sont prononcés sur recours en annulation ou en réponse à une question préjudicielle.

3.2. Si le recours en annulation est fondé, la norme législative attaquée est totalement ou partiellement annulée. Les arrêts d’annulation ont l’autorité absolue de la chose jugée à partir de leur publication au Moniteur belge. Une annulation a un effet rétroactif, c’est-à-dire que la norme annulée doit être réputée n’avoir jamais existé ; elle disparaît de l’ordonnancement juridique pour le futur mais aussi pour le passé. Je reviendrai dans un instant sur les justifications données à ce choix. Les actes administratifs et les règlements ainsi que les décisions judiciaires qui sont fondés sur les dispositions législatives annulées continuent cependant d’exister. Outre les voies de recours ordinaires encore éventuellement ouvertes aux intéressés, la loi spéciale prévoit toutefois la possibilité de rétracter les décisions juridictionnelles définitives ou d’exercer des recours contre les actes et règlements administratifs fondés sur une norme législative annulée par la suite, pour autant que la demande soit formée dans les six mois à partir de la publication de l’arrêt de la Cour au Moniteur belge. Les arrêts rendus par la Cour constitutionnelle portant rejet de recours en annulation sont contraignants pour les juridictions en ce qui concerne les questions de droit tranchées par ces arrêts.

3.3. Les effets d’un arrêt rendu sur question préjudicielle diffèrent quelque peu. La juridiction qui a posé la question préjudicielle, comme toute autre juridiction qui statue dans la même affaire (par exemple en appel), est tenue, pour trancher le litige qui a conduit à la question préjudicielle, par la réponse à cette question donnée par la Cour. En revanche, la norme ne disparaît pas automatiquement de l’ordonnancement juridique. Rien n’empêche donc qu’elle continue à sortir des effets dans d’autres cas, malgré le fait qu’elle ait été déclarée inconstitutionnelle par la Cour. Toutefois, les autres juridictions appelées à appliquer la norme ainsi stigmatisée ne peuvent en principe en ignorer l’inconstitutionnalité. Ces juridictions ont le choix soit, d’interroger à nouveau la Cour, soit d’écarter l’application de la norme inconstitutionnelle.

C’est pour remédier à cette absence de disparition de la norme inconstitutionnelle qu’un nouveau délai de six mois est ouvert pour l’introduction d’un recours en annulation de la norme législative concernée. En quelque sorte « transformer l’essai » pour passer de la constatation de l’inconstitutionnalité de la norme à son annulation et à sa disparition dans l’ordre juridique. Ce recours dit « sur réouverture du délai » n’est toutefois pas systématiquement exercé, il subsiste donc dans l’ordre législatif belge de nombreuses normes jugées inconstitutionnelles.

4. La Cour est à la fois législateur négatif et positif

4.1. La Cour peut donc sur recours en annulation annuler une loi et défaire ainsi totalement l’œuvre législative, l’annulation opérant comme si la loi n’avait jamais existé. L’atteinte à la sécurité juridique semble donc maximale. Dans l’exercice de cette mission de censure, le juge constitutionnel est un contrepouvoir législatif, un « législateur négatif », pour reprendre le mot de H. Kelsen.

L’atteinte à la sécurité juridique résultant d’un constat d’inconstitutionnalité en réponse à une question préjudicielle paraît moindre, mais ce n’est qu’une apparence : la subsistance, dans l’ordonnancement juridique, d’une norme déclarée inconstitutionnelle crée également une perturbation contraire à la sécurité juridique.

4.2. Mais le juge constitutionnel a conscience d’être aussi le collaborateur du législateur : la diversité de ses techniques d’arrêts le révèle. Différents modes de raisonnement visent à tempérer le caractère abrupt d’une annulation ou d’un constat d’inconstitutionnalité, et tendent, dans toute la mesure du possible, à sauvegarder l’œuvre législative. Selon l’expression du professeur Behrendt, il devient un « législateur cadre positif ».

Le juge constitutionnel peut ainsi décider de moduler son constat d’inconstitutionnalité et de ne censurer la loi que dans telle ou telle mesure,
qu’à l’égard de telle ou telle catégorie de personnes, ou qu’en ce qu’elle prévoit telle ou telle modalité. Il peut aussi décider de rejeter un recours en annulation, mais sous réserve d’interprétation, à savoir sous la condition sine qua non que la loi reçoive telle interprétation précise, reprise dans le dispositif de l’arrêt. Au contentieux préjudiciel, un même résultat est atteint par les arrêts dits d’interprétation conforme, par lesquels la Cour impose une interprétation donnée de la norme pour la rendre compatible avec les exigences constitutionnelles.

La Cour constitutionnelle intervient également à l’égard de lois qui seraient incomplètes ou lacunaires.
Elle peut ainsi, sur question préjudicielle, constater une lacune dans la loi, mais estimer que cette « lacune intrinsèque » peut être comblée par le juge, et donner à cet effet les indications pour que celui-ci complète l’œuvre législative. Bien qu’elle soit qualifiée d’ « auto-réparatrice » par la doctrine, cette omission législative ne se répare pas « par elle-même » : elle suppose l’intervention active d’un juge – le juge saisi, guidé pour ce faire par le juge constitutionnel.

Au contentieux de l’annulation, la Cour a parfois décidé d’annuler le vide législatif, en annulant une loi en ce qu’elle ne prévoit pas telle modalité, ou en ce qu’elle ne vise pas telle catégorie de personnes, ce qui tend à étendre le champ d’application de la loi annulée, avec l’effet erga omnes d’une annulation. Cette annulation paradoxale du néant aboutit ainsi à ce que le juge constitutionnel complète le dispositif législatif.

Toutes ces techniques, élaborées par la Cour au gré de sa jurisprudence, ont pour fonction de limiter autant que faire se peut les « dégâts » engendrés par l’intervention du juge constitutionnel lorsqu’il constate une violation de la Constitution. Elles ont donc pour objectif, in fine, de sauvegarder la sécurité juridique mise à mal par l’arrêt de la Cour.

5. Les arrêts et le temps : les aménagements

La Cour s’est aussi souciée de l’aménagement dans le temps des effets de ses arrêts.

5.1. Les arrêts d’annulation ont un effet rétroactif. Selon les travaux préparatoires de la loi du 28 juin 1983 relative à la Cour d’arbitrage
– premier nom de la Cour constitutionnelle – cette rétroactivité était considérée comme la résultante évidente de la procédure. Pour la Section de législation du Conseil d’État^[4]– il était « logique » que les décisions d’annulation soient assorties d’un effet ex tunc. La doctrine affirmait de son côté que cet effet rétroactif était évident.

L’alternative d’une annulation ex nunc, impliquant un effet prospectif à compter de la décision, fut rejetée parce que « équipollente à une abrogation par le législateur », et parce qu’elle évoquait trop ce qui fait la « caractéristique de l’acte législatif lui-même ». Les effets d’une annulation ex tunc ne sont-ils pourtant pas plus considérables que ceux de la variante ex nunc ?

Il semble qu’une analyse de droit comparé révèle que la majorité des cours constitutionnelles nationales notamment au sein de l’Union européenne se prononcent par voie de décisions auxquelles s’attache, en principe, un effet prospectif.^[5]

5.2. L’article 8, alinéa 3 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle a investi la Cour du pouvoir de maintenir les effets des dispositions à caractère législatif qu’elle annule. Cette disposition prévoit en effet que « Si la Cour l’estime nécessaire, elle indique, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions annulées qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu’elle détermine ».

La décision de maintien ne concerne donc pas la règle annulée, mais ses effets ; ceux-ci sont dorénavant « fondés », non plus sur la règle annulée, mais bien sur la décision de la Cour qui prononce le maintien.

La locution « par voie de disposition générale » procède d’une modification du texte initial de l’article 8 précité. Le législateur avait pour objectif d’éviter toute forme d’arbitraire en interdisant à la Cour constitutionnelle de cantonner le maintien des effets à certaines décisions de justice ou certains actes administratifs particuliers. Si elle procédait par des exceptions pour certains cas individuels, la Cour constitutionnelle méconnaîtrait le principe d’égalité. Ceci ne fait cependant pas obstacle à ce que la Cour puisse opérer des distinctions entre les matières ou entre les décisions de justice ou actes administratifs en fonction de la date de leur prononcé ou de leur adoption.

5.3. La Cour peut maintenir les effets de la disposition annulée, soit de manière définitive, soit de manière provisoire.

Le mécanisme « maintien définitif » a été inspiré par l’ex-article 174 du Traité instituant la Communauté économique européenne (TCEE) et l’article 31 du Protocole additionnel au Traité relatif à l’institution et au statut d’une Cour de justice Benelux. L’article 174 précité disposait en effet comme suit : « Toutefois, en ce qui concerne les règlements, la Cour de justice indique, si elle l’estime nécessaire, ceux des effets du règlement annulé qui doivent être considérés comme définitifs ».

Dans le cas du « maintien provisoire » pour le délai qu’elle détermine, la Cour permet au législateur d’adopter une nouvelle législation endéans cette période. Le législateur reçoit ainsi un délai pour remédier à l’inconstitutionnalité.

Je reviendrai dans un instant sur certaines difficultés rencontrées.

Initialement, le législateur n’avait pas permis à la Cour de maintenir les effets des dispositions censurées au contentieux préjudiciel. Ceci paraissait logique, le constat d’inconstitutionnalité au contentieux préjudiciel n’entraînant pas la disparition de la norme en cause, ni pour le passé, ni pour l’avenir.
Progressivement il a semblé que le constat d’inconstitutionnalité entraîne également une perturbation de l’ordre juridique, puisqu’il autorise d’autres juges que celui de l’affaire a quo à écarter l’application de la norme et qu’il a pour conséquence d’ouvrir un nouveau délai d’annulation. La Cour s’est donc aperçuequedans certaines hypothèses, le constat d’inconstitutionnalité non modulé risquait de mettre la sécurité juridique en danger.

In fine, la Cour constitutionnelle dans un arrêt de 2011, a résolu de façon prétorienne de faire une application par analogie de l’article 8, alinéa 3, de la loi spéciale à la procédure préjudicielle.

Les motifs avancés par la Cour le furent en des termes larges et généraux, rendant possible une application en sens identique dans le cadre d’arrêts préjudiciels ultérieurs.

Par la loi du 25 décembre 2016, le législateur spécial a validé cette jurisprudence et consacré dans la loi organique le pouvoir de la Cour de moduler les effets des décisions d’inconstitutionnalité qu’elle prononce au contentieux préjudiciel. L’article 28, alinéa 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle dispose, depuis cette modification législative : « Si la Cour l’estime nécessaire, elle indique, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions ayant fait l’objet d’un constat d’inconstitutionnalité qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu’elle détermine. »

5.4. Les réponses au questionnaire préparatoire à nos travaux ont été préparées par Madame le référendaire Bernadette Renauld, que je remercie.

Elle a mis en évidence deux considérations qui fixent la jurisprudence de la Cour :

« Le maintien des effets doit être considéré comme une exception à la nature déclaratoire de l’arrêt rendu au contentieux préjudiciel. Avant de décider de maintenir les effets de la disposition en cause, la Cour doit constater que l’avantage tiré de l’effet du constat d’inconstitutionnalité non modulé est disproportionné par rapport à la perturbation qu’il impliquerait pour l’ordre juridique. »

Et :

« Le maintien des effets doit être considéré comme une exception à la nature déclaratoire de l’arrêt rendu au contentieux préjudiciel. Des motifs sérieux peuvent toutefois justifier qu’un délai soit laissé au législateur pour légiférer à nouveau, ce qui a pour conséquence qu’une norme inconstitutionnelle demeure applicable pendant une période transitoire. »

Madame Renauld a également répertorié les arrêts de notre Cour qui ordonnent le maintien des effets tant au contentieux de l’annulation que dans le contentieux préjudiciel et les motifs invoqués pour le justifier. Parmi les motifs invoqués, celui de la sécurité juridique l’emporte largement.

5.5. La Cour constitutionnelle peut décider du maintien des effets, soit d’office, soit à la demande de l’une des parties. L’analyse de la jurisprudence révèle que la majorité des cas où fut pratiquée une limitation de l’effet rétroactif de
l’annulation, procède d’une initiative ex officio de la Cour elle-même.

L’usage ex officio du pouvoir de maintenir les effets peut se révéler problématique si les parties ne se voient pas offrir l’occasion d’en débattre de manière contradictoire. L’évolution récente des écrits de procédure voit les parties discuter dans leurs mémoires respectifs de l’application éventuelle de l’article 8, alinéa 3, même sans que la Cour le leur ait demandé, ce qui est un signe que tant le justiciable que l’autorité qui défend la norme ont pris conscience du pouvoir de la Cour de moduler les effets de ses arrêts dans le temps et des inconvénients, ou de l’intérêt, selon les points de vue, d’une telle opération.

5.6. Les conséquences de l’échéance du terme fixé

Dans le cas d’un maintien définitif, il est généralement retenu comme dies ad quem des effets maintenus, soit la date de l’arrêt d’annulation, soit la date de la publication dudit arrêt, les effets produits par le passé par la norme sont dès lors définitivement acquis, la norme « cessant d’exister » au moment décidé par la Cour.

Il faut dès lors admettre que, même si lors de la mise en place de la Cour constitutionnelle, la solution d’une annulation ex nunc, fut rejetée en raison de sa similitude avec l’abrogation, le maintien des effets de l’acte annulé jusqu’au jour du prononcé de l’arrêt d’annulation aboutit très exactement à une annulation ex nunc. Nous passons donc ainsi, par cette technique, de l’annulation à l’abrogation.

Il est également arrivé de limiter dans le temps les effets d’une décision de maintien définitif, en ne faisant porter ce maintien que sur les effets produits jusqu’à une date antérieure au prononcé de l’arrêt d’annulation. Ce cas de figure ne survient qu’exceptionnellement. Par exemple, la Cour peut décider de maintenir les effets jusqu’à la date d’entrée en vigueur d’une norme venue amender ou se substituer à la norme annulée. Dans plusieurs arrêts, la Cour constitutionnelle estima par ailleurs qu’il convenait de maintenir les effets qu’avait produits la règle annulée jusqu’à la date à laquelle avait été publié un arrêt précédent rendu sur question préjudicielle ayant déclaré ladite règle inconstitutionnelle.

On constate que, s’agissant du maintien à titre provisoire, donc pour le futur, l’article 8, alinéa 3, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle, ne limite pas le délai qui peut être accordé à l’auteur de la norme. Pareille limitation existe dans le système autrichien, où le délai jusqu’à échéance duquel la Cour constitutionnelle peut postposer l’annulation est plafonné à 18 mois.

Lorsque la Cour décide de maintenir les effets pour une durée déterminée dans l’attente d’une intervention du législateur, cette technique n’est efficace sur le plan de la sécurité juridique qu’à la condition que le législateur réponde à l’invitation qui lui est ainsi faite de légiférer, et qu’il le fasse dans le délai qui lui est imparti.

A défaut, naît une période d’incertitude au terme du délai octroyé par l’arrêt de la Cour. C’est ce qui s’est produit dans l’affaire ayant donné lieu au premier maintien des effets au contentieux préjudiciel. La Cour avait fixé au 8 juillet 2013 le délai octroyé au législateur pour mettre fin à la discrimination constatée entre ouvriers et employés en ce qui concernait le délai de préavis en cas de licenciement. La réforme, attendue de longue date, n’est entrée en vigueur que le 1er janvier 2014, malgré la mise en garde de la section de législation du Conseil d’État, qui avait attiré l’attention du législateur sur la grande insécurité juridique qu’il faisait naître au cours des 6 mois d’intervalle. Interrogée à nouveau sur la situation au cours de cette période, la Cour constitutionnelle a constaté que la subsistance des anciennes dispositions au-delà de la date du 9 juillet 2013 était constitutive de discrimination contraire à la Constitution. Elle a toutefois eu égard à la circonstance que l’objectif d’harmonisation des statuts qu’elle avait imposé au législateur avait été atteint, « même si le législateur a dépassé de quelques mois le délai fixé par la Cour dans son arrêt n° 125/2011 ». Elle relève également que « le régime mis en œuvre est le résultat d’un compromis très difficile à atteindre dans une matière pour laquelle il fallait trouver une solution à un problème qui est le fruit de l’histoire et qui est très complexe », que « le législateur a attaché une grande importance à la concertation sociale, qui a donné lieu le 5 juillet 2013 à une proposition de compromis, qui a été développée pour donner naissance à la loi du 26 décembre 2013 » et que « la date d’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation au 1er janvier 2014 faisait partie de ce compromis ». Afin d’éviter une « insécurité juridique considérable », la Cour maintient les effets des dispositions inconstitutionnelles jusqu’au 31 décembre 2013.

6. En guise de conclusions, quelques questions et quelques réflexions :

Plusieurs questions importantes mériteraient un examen approfondi et, sans aucune prétention à l’exhaustivité, j’évoque les suivantes :

• L’impact de la décision de maintien quant à l’appréciation de la responsabilité de l’État dans le cadre de sa fonction législative : si l’État législateur peut être tenu pour responsable, la décision de maintenir les effets de la norme « fautive » a-t-elle pour conséquence de l’exonérer de son obligation de réparation ?
• L’éventuelle « contre-exception » au maintien des effets dans le chef d’un requérant ou d’une partie pendante devant le juge du fond : le maintien des effets risque de vider le constat d’inconstitutionnalité ou l’annulation de tout intérêt pour la partie qui l’a obtenu. Est-il envisageable d’excepter sa situation particulière du maintien général des effets de la norme inconstitutionnelle ?
• L’articulation du maintien des effets lorsqu’est invoquée la violation d’une disposition constitutionnelle lue en combinaison avec une disposition du droit de l’Union européenne : est-il concevable de maintenir les effets d’une norme interne violant le droit européen ? Notre Cour vient d’interroger la CJUE à ce sujet.

Plusieurs réflexions transversales ensuite : la sauvegarde de la sécurité juridique a imposé à la Cour de grands efforts d’imagination et je salue la grande inventivité de mes prédécesseurs.

Elle a aussi donné à la Cour l’impulsion nécessaire afin de forger elle-même, parfois pratiquement « contra legem » des solutions permettant de mieux en assurer la sauvegarde. Même si les solutions prétoriennes ont ensuite reçu l’aval du législateur, il fallait oser et je salue l’audace de mes prédécesseurs.

Quoiqu’il en soit, si selon l’adage, il est conseillé au législateur de ne toucher aux lois que les mains tremblantes, le juge constitutionnel ne leur porte atteinte que les mains très tremblantes, et croyez-moi, cette considération de « bonus pater familias constitutionalis » – si l’expression existe – le porte souvent nonobstant certaines audaces, à une auto-restriction de son éventuelle « libido annulandi ».

L’échange de nos expériences respectives dans le cadre des débats de notre Association est à cet égard irremplaçable. J’en remercie encore une fois les organisateurs et je vous remercie pour votre attention.

Annexe

Orientations bibliographiques

Vous trouverez ci-dessous une liste – non exhaustive – de contributions relatives à la question du maintien des effets des arrêts.

• Abu Dalu, F., « On n’est jamais mieux servi que par soi-même : la Cour constitutionnelle et la limitation des effets dans le temps de ses arrêts rendus sur question préjudicielle », obs. sous C.C., 7 juillet 2011, n° 125/2011, J.L.M.B. 2011, 1437-1439.
• Andersen, R., « La modulation dans le temps des effets des arrêts d’annulation du Conseil d’État », in : X., Liège, Strasbourg, Bruxelles: parcours des droits de l’homme. Liber amicorum Michel Melchior, Limal, Anthémis, 2010, 383-397.
• Beckers, M., L’autorité et les effets des arrêts de la Cour d’arbitrage, Bruxelles, E. Story-Scientia, 1987, 167 p.
• Behrendt, C., « Quelques réflexions relatives aux effets, en droit, des arrêts de la Cour constitutionnelle », in : De Leval, G. & Georges, F., (dir.), L’effet de la décision de justice : contentieux européens, constitutionnel, civil et pénal, (CUP. Commission Université-Palais ; 102), Liège, Anthemis, 2008, 119-151.
• Bortels, H., « Het Grondwettelijk Hof, een buitengewone wetgever », noot onder GwH, arrest nr. 125/2011, 7 juillet 2011, T.B.P. 2012, 42-50.
• Bouhon, F., « Le juge constitutionnel et la fiscalité négociée : le maintien des effets d’une norme annulée, applicable une seule fois », obs. sous C.C., 13 mars 2008, n° 54/2008, Rev. Dr. ULg 2008, 543-579.
• Defossez, A. & Petit, N., « Les effets des arrêts de la Cour de Justice et du Tribunal de première instance des Communautés européennes », in : De Leval, G. & Georges, F., (dir.), L’effet de la décision de justice : contentieux européens, constitutionnel, civil et pénal, (CUP. Commission Université- Palais ; 102), Liège, Anthemis, 2008, 45-118.
• Dumon, F., « La Cour d’arbitrage. Ses compétences – Etendue et limites.
  172 Effets de ses arrêts », J.T. 1985, 229-235.
• Feyt, A. & Tulkens, F., « L’impact du maintien des effets par le juge constitutionnel ou le juge administratif sur les questions de responsabilité », in : Tulkens, F. & Sautois, J., (coord.), Actualités en droit public et administratif. La responsabilité des pouvoirs publics, (UB3 ; 48), Bruxelles, Bruylant., 2014, 93-124.
• Gerkrath, J., « L’effet contraignant des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme vu à travers le prisme de la Cour constitutionnelle allemande », Rev. trim. D. H. 2006, 713-734.
• Horevoets, C., « Les principes qui régissent la promulgation et la publication des lois, arrêtés et règlements, et leurs effets », C.D.P.K. 1998, 407-423.
• Kirkpatrick, J., « L’effet déclaratif des arrêts préjudiciels de la Cour constitutionnelle et la sécurité juridique », J.T. 2009, 734-737.
• Kirkpatrick, J., « L’effet interruptif du commandement de payer un impôt enrôlé mais contesté : sa condamnation par la Cour de cassation et sa résurrection rétroactive par une disposition légale pseudo-interprétative. A propos de l’arrêt de la Cour d’arbitrage n° 177/2005 du 7 décembre 2005 », J.D.F. 2005, 321-339.
• Krenc, F., « Les effets des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme », in : De Leval, G. & Georges, F., (dir.), L’effet de la décision de justice : contentieux européens, constitutionnel, civil et pénal, (CUP. Commission Université-Palais; 102), Liège, Anthemis, 2008, 7-43.
• Krings, E., « Propos sur les effets des arrêts rendus par la Cour d’arbitrage », J.T. 1985, 577-591.
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• Mahieu, M. & Pijcke, G., « Aménagement dans le temps des effets des arrêts rendus sur question préjudicielle : la Cour constitutionnelle a franchi un cap », obs. sous C.C., 7 juillet 2011, n° 125/2011, J.T. 2011, 714-719.
• Muylle, K., « Les conséquences du maintien des effets de la norme annulée par la Cour d’arbitrage », in : Dumont, H., Jadoul, P. & Van Drooghenbroeck, S., (dir.), La protection juridictionnelle du citoyen face
  à l’administration, (Bibliothèque de droit administratif; 6), Bruxelles, La Charte, 2007, 525-558.
• Ninane, G., « L’effet déclaratif des arrêts de la Cour constitutionnelle : heurs et malheurs du temps qui refuse de suspendre son vol », obs. sous Cass. (2ème ch.), 9 juin 2009, J.L.M.B. 2010, 539-548.
• Pire, D., « A propos des arrêts de la Cour d’arbitrage en matière de filiation et de leurs effets, lorsqu’ils sont rendus sur question préjudicielle », obs. sous C.A., 14 juillet 1994, n°s 62/94 et 65/94, J.L.M.B. 1995, 174-179.
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• Rigaux, M.F., « L’effet rétroactif des arrêts d’annulation rendus par la Cour d’arbitrage et les effets de la norme annulée. Observations sur les principes de la loi du 10 mai 1985 relative aux effets des arrêts d’annulation rendus par la Cour d’arbitrage », J.T. 1986, 589-594.
• Rosoux, G., « Maintien des effets d’une disposition annulée et renvoi préjudiciel au juge constitutionnel : les paradoxes d’une annulation en trompe- l’œil », commentaire sur Cass., 25 novembre 2015, J.T. 2016, 657-663.
• Rosoux, G., « Le maintien des « effets » des dispositions annulées par la Cour d’arbitrage: théorie et pratique », in : X., Liber amicorum Paul Martens. L’humanisme dans la résolution des conflits. Utopie ou réalité ?, Bruxelles, Larcier, 2007, 439-456.
• Rosoux, G. & Tulkens, F., « Considérations théoriques et pratiques sur la portée des arrêts de la Cour d’arbitrage », in : X., La Cour d’arbitrage: un juge comme les autres ?, Liège, Editions du Jeune Barreau de Liège, 2004, 95-160.
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• Theunis, J., « Handhaving van de gevolgen van een vernietigde bestuurshandeling door de Raad van State », in M. Van Damme (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 97-124.
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• Verdussen, M., « La responsabilité civile du fait de légiférer en violation de la Constitution », in : Renders, D., (coord.), La responsabilité des pouvoirs publics, XXIIe Journées d’études juridiques Jean Dabin, (Bibliothèque de la Faculté de droit et de criminologie de l’Université catholique de Louvain ; 52), Bruxelles, Bruylant, 2016, 395-433.
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• Verstraelen, S., « The Interplay of Temporal Effects of Judicial Decisions within the Belgian Legal Order », in : Popelier, P., Verstraelen, S., Vanheule, D., e.a., (eds.), The Effects of Judicial Decisions in Time, Cambridge, (Ius Commune Europaeum; 120), Intersentia, 2014, 37-54.
• Verstraelen, S., « Toen barstte de bom: het Grondwettelijk Hof handhaaft in een prejudicieel arrest de gevolgen van een vastgestelde ongrondwettigheid », R.W. 2011-2012, 1230-1241.
• Verstraelen, Sarah, Popelier, Patricia ; Van Drooghenbroeck, Sébastien.
  « Les effets dans le temps des décisions de justice en Belgique ». In : Yves-Henri Leleu et Éric Dirix, Rapports belges au congrès de l’Académie internationale de droit comparé à Vienne, Bruylant : Bruxelles 2018, P. 5 à 47.

L’aménagement des effets des décisions d’inconstitutionnalité dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel en France

Corinne Luquiens
Membre du Conseil constitutionnel français

Le contrôle de constitutionnalité des lois, qui est, dans l’ordre juridique français, une innovation de la Constitution de 1958, a d’abord été limité à un contrôle a priori. Ce n’est qu’après deux tentatives malheureuses, la première en 1990 et la deuxième en 1993, qu’un contrôle a posteriori a finalement été mis en place, au travers de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, sous la forme de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Cette nouvelle procédure est entrée en vigueur le 1er mars 2010.

Les réticences à cette nouvelle forme de contrôle de constitutionnalité, qui expliquent les deux échecs antérieurs, étaient de différentes natures, mais les détracteurs de cette forme d’exception d’inconstitutionnalité insistaient notamment sur les inconvénients du contrôle a posteriori au regard de la sécurité juridique parce que les lois qui peuvent faire l’objet d’une contestation dans ce cadre sont déjà entrées en vigueur.

Le constituant, tout en affirmant le principe de l’effet immédiat des décisions du Conseil, et en permettant même qu’elles puissent s’appliquer avec un effet rétroactif, a donc prévu que le juge constitutionnel peut moduler les effets des décisions d’inconstitutionnalité qu’il prononce. L’objectif était de rechercher un équilibre entre la nécessité de faire sortir de l’ordre juridique une disposition législative contraire à la Constitution et l’obligation de ne pas déstabiliser trop fortement cet ordre juridique en remettant en cause des situations existantes.

L’article 62 de la Constitution dispose : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et les limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause ».

On observera que la solution retenue est comparable à celle qui résulte également de la Constitution en Autriche, Belgique, Pologne ou Portugal ou de la jurisprudence prétorienne de la Cour constitutionnelle elle-même en Allemagne, Espagne ou Italie.

Le principe est donc qu’une disposition déclarée inconstitutionnelle cesse immédiatement d’être applicable et ne peut avoir d’effets pour l’avenir. Cette règle est d’ordre public et doit être appliquée par les juridictions dans les instances en cours même si l’inconstitutionnalité n’est pas soulevée par les parties. En pratique, l’application immédiate prévaut dans la majorité des cas. Le Conseil ne tient pas de statistiques à cet égard, mais plusieurs études ont montré que ce sont les deux tiers des décisions qui se sont conformées à cette règle.

Cependant c’est le tiers restant qui nous intéresse aujourd’hui et c’est donc à lui que je vais consacrer mon intervention.

1. Je commencerai par évoquer les cas les plus rares, ceux dans lesquels la décision du Conseil produit des effets de caractère rétroactif.

a. Il faut d’abord observer qu’une application stricte de l’article 62 de la Constitution, c’est-à-dire une abrogation ex nunc de la disposition censurée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, aurait conduit à priver la QPC de tout effet pour les requérants. Or, la QPC n’est pas un recours dans l’intérêt du droit. Comme le soulignaient Xavier Domino et Aurélie Bretonneau dans un article paru à l’AJDA141 :
« Même si la question prioritaire de constitutionnalité a un effet qui dépasse largement le litige à l’occasion duquel elle est posée, il eut été […] illogique, voire cruel, qu’elle soit dénuée de tout effet de principe sur ce dernier. La question prioritaire de constitutionnalité n’a jamais été conçue comme une machine de guerre réservée aux Pyrrhus contentieux ». L’attractivité de la nouvelle procédure dépendait évidemment des effets qu’elle entraînerait pour les requérants.

Très logiquement, le Conseil constitutionnel a, dès la décision qu’il a rendue sur la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, mentionné « l’effet utile de la question prioritaire de constitutionnalité pour le justiciable ».

Mais c’est à l’occasion de deux décisions n° 2010-108 QPC et n° 2010-110 QPC rendues le 25 mars 2011 qu’il a affirmé le principe selon lequel : « En principe, une déclaration d’inconstitutionnalité doit bénéficier à l’auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision ».

Le Conseil a donc admis une forme de « rétroactivité procédurale » et une application immédiate de ses décisions à toutes les procédures en cours.
En revanche, une déclaration d’inconstitutionnalité est normalement sans effet sur les décisions de justice devenues définitives. Il s’agit, en effet, de respecter l’autorité de la chose jugée qui s’attache à ces décisions et donc d’assurer la garantie des droits, protégée par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

b. Le Conseil constitutionnel a, cependant, été plus loin en choisissant, comme l’article 62 l’y habilite, de donner un effet rétroactif à certaines de ses décisions.

Les exemples sont peu nombreux et leur portée suffisamment limitée pour que la sécurité juridique n’en soit pas trop fortement ébranlée.

Dans sa décision n° 2011-163 QPC du 16 septembre 2011 (considérant 6), après avoir déclaré contraire à la Constitution l’article 222-31-1 du code pénal sanctionnant l’inceste parce que, faute de précision sur sa définition, il était contraire au principe de légalité des délits et des peines découlant de l’article 8 de la Déclaration de 1789, le Conseil constitutionnel a jugé que, lorsqu’une affaire avait été définitivement jugée à la date de l’abrogation de cette disposition, « la mention de cette qualification ne peut plus figurer au casier judiciaire ». Il a ainsi assorti l’abrogation immédiate de cette infraction d’un aménagement de ses effets passés.

Par ailleurs, dans sa décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010 (considérant 6), ayant censuré l’article L. 7 du code électoral qui instituait une peine automatique d’interdiction d’inscription sur les listes électorales, qu’il a jugé contraire au principe d’individualisation des peines résultant également de l’article 8 de la Déclaration de 1789, il a précisé les conséquences à tirer de l’abrogation immédiate de cette disposition pour les affaires déjà jugées. Il a ainsi indiqué que « l’abrogation de l’article L. 7 du code électoral permet aux intéressés de demander, à compter du jour de publication de la présente décision, leur inscription immédiate sur la liste électorale dans les conditions déterminées par la loi ».

Enfin, dans une décision n° 2013-318 QPC du 6 juin 2013, il a jugé que l’abrogation immédiate d’une disposition du code des transports instituant une peine jugée « manifestement disproportionnée » « était applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à cette date [et] que les peines définitivement prononcées avant cette date sur le fondement de cette disposition [cessaient] de recevoir application ». Sans remettre en cause, à proprement parler, les décisions juridictionnelles définitives, il a néanmoins choisi d’assurer la plus large portée à sa déclaration d’inconstitutionnalité en les privant d’effet.

2. Plus fréquents sont cependant les cas dans lesquels le Conseil fait usage de la possibilité que lui offre l’article 62 de la Constitution de reporter l’effet de sa décision.

Il existe plusieurs cas de figures dans lesquels le Conseil constitutionnel décide de reporter l’application de l’une de ses décisions et maintient donc en vigueur, jusqu’à une nouvelle intervention du législateur, la disposition qu’il censure.

a. Le cas le plus fréquent tient au fait que, selon son appréciation, l’abrogation immédiate aurait des conséquences manifestement excessives.

Je voudrais souligner que le Conseil avait déjà décidé, avant la mise en place de la QPC, dans le cadre du contrôle a priori, le report pour ce motif d’une décision de censure, de manière d’ailleurs prétorienne puisque la Constitution ne faisait pas mention de cette possibilité. Dans une décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, ayant censuré, pour incompétence négative, des dispositions de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés, il avait considéré que parce qu’elles découlaient « de l’exigence constitutionnelle de transposition en droit interne des directives communautaires… la déclaration immédiate d’inconstitutionnalité des dispositions contestées serait de nature à méconnaître une telle exigence et à entrainer des conséquences manifestement excessives ». Cette même solution a depuis été retenue dans une décision n° 2011-635 DC du 4 aout 2011 sur la loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.

Très naturellement, puisque la Constitution l’y habilite expressément, il applique la même solution dans le cadre de la QPC. C’est évidemment au Conseil qu’il revient d’apprécier si l’application immédiate de sa décision aurait des conséquences manifestement excessives. Il se contente parfois de cette affirmation sans apporter davantage de précision mais, le plus souvent, il explicite ce qu’il considère comme des conséquences manifestement excessives.

Il est évidemment impossible de faire une recension complète des cas concernés.

Il faut d’abord souligner qu’il s’agit fréquemment de prendre en compte les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la prévention des atteintes à l’ordre public ou la recherche d’auteurs d’infraction, ce qui a conduit le Conseil à reporter l’effet de décisions d’inconstitutionnalité pour ne pas provoquer la nullité de procédures ou aboutir à la libération d’individus dangereux dans des décisions concernant des dispositions de procédure pénale ou des mesures destinées à favoriser la lutte contre le terrorisme.

Ainsi, dans sa décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010 relative à la garde à vue, ayant censuré des dispositions du code de procédure pénale parce qu’elles n’instituaient pas les garanties appropriées à l’utilisation faite de cette procédure, le Conseil a néanmoins écarté une abrogation immédiate des dispositions contestées parce qu’elle aurait méconnu « les objectifs de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infraction » et auraient donc entrainé « des conséquences manifestement excessives ». En pratique, une censure à effet immédiat aurait pu entrainer la nullité de bon nombre de procédures en cours et aboutir, par conséquent, à mettre en cause des poursuites dans des affaires délictuelles ou criminelles éventuellement graves. Elle aurait, en outre, interdit tout recours à la garde à vue jusqu’à ce que le législateur intervienne à nouveau.

Dans le même esprit, il faut mentionner la décision n° 2016-567/568 du 23 septembre 2016. Saisi des dispositions de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence permettant d’autoriser des perquisitions administratives, le Conseil les a déclarées contraires à la Constitution en considérant que, parce qu’elles n’étaient soumises à aucune condition et que leur mise en œuvre n’était encadrée d’aucune garantie, le législateur n’avait pas opéré une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et le droit au respect de la vie privée. Cependant, il a jugé que la remise en cause des actes de procédure pénale consécutifs à une perquisition décidée sur le fondement des dispositions jugées contraires à la Constitution méconnaîtrait l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et aurait des conséquences manifestement excessives. Il a donc précisé que les mesures prises sur le fondement des dispositions déclarées contraires à la Constitution ne pourraient, dans le cadre de l’ensemble des procédures pénales qui leur sont consécutives, être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité.

Mais d’autres objectifs de valeur constitutionnelle peuvent également être pris en compte, comme l’exigence de protection de la santé par exemple. Il faut, à cet égard mentionner la décision n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010 qui a censuré une disposition du code de la santé publique permettant, au-delà de quinze jours, le maintien d’une personne hospitalisée d’office sans intervention d’une juridiction de l’ordre judiciaire. Dans cette affaire, le Conseil, qui a censuré la disposition en cause a cependant choisi de reporter l’effet de sa décision au motif que son application immédiate « méconnaîtrait les exigences de protection de la santé et la prévention des atteintes à l’ordre public et entrainerait des conséquences manifestement excessives ».

b. Une autre raison du report de l’application d’une décision de censure peut être que l’abrogation pure et simple de la disposition contestée ne permettrait pas à elle seule de satisfaire aux exigences constitutionnelles.

Ce cas est parfaitement illustré par la première décision que le Conseil a rendu en matière de QPC. Dans sa décision n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010, le Conseil a censuré, comme contraire au principe d’égalité, des dispositions relatives à la « cristallisation des pensions », c’est-à-dire au régime spécial applicable aux ressortissants des pays et territoires autrefois sous souveraineté française et, en particulier, aux ressortissants algériens. Néanmoins l’application immédiate de cette décision aurait abouti à remettre en vigueur des dispositions antérieures encore plus inégalitaires. Il a donc reporté l’effet de sa décision pour permettre au législateur d’intervenir mais a prévu un dispositif qui donne à sa décision un effet utile pour le requérant et les procédures en cours (cf. infra).

c. Il faut également mentionner les cas où l’abrogation nécessite l’adoption de nouvelles dispositions législatives. Le Conseil se refuse alors à se substituer au Parlement et lui laisse un délai pour adopter ces dispositions nouvelles.

Il arrive, en effet, qu’une censure, notamment en matière fiscale, lorsqu’elle est prononcée sur le fondement de la violation du principe d’égalité, ait pour effet d’élargir l’assiette de l’impôt contrairement à la volonté du législateur. Dans ce cas également, le Conseil choisit de reporter l’effet de sa décision pour permettre au législateur de déterminer les conséquences qu’il entend tirer de la décision d’inconstitutionnalité. Je mentionnerai, à
cet égard, la décision n° 2014-417 QPC du 19 septembre 2014.

Je voudrais enfin souligner qu’il peut arriver que le Conseil choisisse de ne pas reporter l’effet d’une de ses décisions et retienne, au contraire, le principe d’une abrogation immédiate, quelles qu’en soient les conséquences. C’est le cas lorsqu’il considère que la disposition censurée ne peut être maintenue en vigueur, même à titre temporaire, au regard de l’objet de la censure, par exemple parce qu’elle porte sur une infraction pénale ou une peine considérée comme manifestement disproportionnée.

Je mentionnerai, à cet égard, le cas emblématique de sa décision n° 2012-240 QPC du 4 mai 2012 par laquelle il a censuré une disposition du code pénal relative au délit de harcèlement sexuel parce qu’il a jugé qu’elle était contraire au principe de légalité des délits et des peines. Cette décision applicable à toutes les affaires non jugées définitivement a fait tomber de nombreuses procédures en cours. Elle a, de ce fait, suscité des critiques.

Le Conseil a retenu la même solution dans sa décision n° 2011-161 QPC du 19 septembre 2011 s’agissant de la sanction de la rétention du précompte des cotisations sociales agricoles ainsi que dans la décision n° 2011-163 QPC du 16 septembre 2011 relative au délit d’atteintes sexuelles incestueuses déjà évoquée.

3. Lorsqu’il décide de différer l’application de l’une de ses décisions, le Conseil peut en tirer des conséquences diverses.

a. Il peut purement et simplement décider de la reporter jusqu’à une date qu’il détermine sans procéder à un quelconque aménagement.

Il faut d’abord souligner que, si le Conseil, en différant l’effet de sa décision, renvoie au législateur le soin de corriger l’inconstitutionnalité qu’il a prononcée, c’est parce qu’il juge de manière constante qu’il ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement.

Lorsqu’il décide de reporter l’effet de l’une de ses décisions, le Conseil décide librement du délai qu’il laisse au législateur. Il le fait en tenant compte de la complexité de la disposition qui doit être modifiée mais aussi du calendrier parlementaire et, le cas échéant, des textes en cours de discussion. Si un texte en navette apparaît comme un « véhicule » approprié pour corriger l’inconstitutionnalité censurée, le délai peut être court. A l’inverse, à la veille
de la fin de la législature par exemple, il est indispensable de prévoir un délai plus long. En pratique, le délai accordé au législateur par le Conseil constitutionnel varie entre 3 et 18 mois.

A de rares exceptions près, le législateur est effectivement intervenu dans le délai que lui avait laissé le Conseil. Sans certitude sur le nombre de cas où il a ainsi été défaillant, je relèverai que le législateur a tardé à intervenir s’agissant d’au moins deux décisions : n° 2013-343 QPC du 27 septembre 2013, Époux L. [Détermination du taux d’intérêt majorant les sommes indûment perçues à l’occasion d’un changement d’exploitant agricole] et n° 2014-457 QPC du 20 mars 2015, Mme Valérie C., épouse D. [Composition du conseil national de l’ordre des pharmaciens statuant en matière disciplinaire].

b. Mais le Conseil peut également définir des modalités particulières du report d’effet d’une de ses décisions pour permettre que celle-ci bénéficie quand même à l’auteur de la QPC ainsi qu’aux justiciables qui ont une affaire judiciaire en cours.

J’ai déjà mentionné la première QPC dont le Conseil a été saisie (décision n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010), à l’occasion de laquelle, il a fait obligation au juge de surseoir à statuer sur les affaires en cours et au législateur de donner à la loi nouvelle un caractère rétroactif afin qu’elle s’applique au requérant ainsi qu’à toutes les procédures en cours. Il s’agit d’un cas assez exceptionnel puisque le Conseil s’est ainsi autorisé, afin de donner un effet utile à sa décision, à adresser une injonction implicite au législateur et aux juridictions. La même solution a été retenue dans la décision n° 2010-83 QPC du 13 janvier 2011 à propos d’une affaire concernant les rentes viagères d’invalidité.

Plus fréquemment, le Conseil procède par la voie d’une réserve d’interprétation transitoire qui accompagne l’effet différé de sa décision.

Le premier cas résulte de sa décision n° 2014-400 QPC du 6 juin 2014 qui concernait une affaire fiscale. Tout en reportant l’effet de sa décision pour permettre au législateur de décider des conséquences qu’il entendait tirer de sa décision d’inconstitutionnalité, le Conseil a choisi de donner un effet utile à la QPC en mettant lui-même en place un dispositif transitoire applicable aux procédures en cours à la date de sa décision.

On dénombre, depuis ce premier cas, une dizaine de décisions de censure à effet différé qui comportent une réserve d’interprétation transitoire. Cette solution permet de donner, pour le requérant, un effet utile à une décision de censure et de gérer les situations en cours à la date de la décision sans attendre l’intervention du législateur.

On soulignera que cette solution jurisprudentielle relativement récente contredit les propos d’un ancien membre du Conseil constitutionnel, le doyen Vedel, selon lequel « le Conseil constitutionnel a droit à la gomme, pas au crayon ». Mais il faut insister sur le fait que le Conseil n’abuse pas de cette pratique dont les effets sont, au demeurant, limités dans le temps.

On voit que le Conseil constitutionnel dispose donc de différents moyens d’aménagement de ses décisions puisqu’il peut exceptionnellement leur donner un effet rétroactif et, plus fréquemment, en reporter l’application.

Je voudrais conclure en soulignant, même s’il ne s’agit pasd’unaménagement mais plutôt d’une explicitation de sa décision, que le Conseil peut choisir de préciser les conséquences d’une abrogation pour les sujets de droit et les juridictions afin d’éviter toute difficulté de compréhension de ses effets. Il délivre ainsi une forme de « mode d’emploi » de sa décision. Je prendrai à cet égard l’exemple de sa décision n° 2010-10 du 2 juillet 2010 relative à la composition des tribunaux maritimes commerciaux dans laquelle il a précisé que l’abrogation de l’article 90 du code disciplinaire et pénal de la marine marchande, résultant de sa censure était « applicable à toutes les infractions non jugées définitivement au jour de la publication de la présente décision [et] que, par suite, à compter de cette date, pour exercer la compétence que leur reconnaît le code disciplinaire et pénal de la marine marchande, les tribunaux maritimes commerciaux siégeront dans la composition des juridictions pénales de droit commun ». Sans doute le Conseil gardait-il en mémoire l’interprétation divergente du Conseil d’État et de la Cour de cassation de sa décision n° 2010-2 QPC du 11 juin 2010 sur la loi dite « anti-Perruche ».

Échanges avec la salle

François Daoût, président de la Cour constitutionnelle de Belgique

La Cour constitutionnelle belge et le Conseil constitutionnel français ont utilisé des démarches en sens inverse pour arriver au même résultat. Nous avons, au départ d’une annulation, essayé par tous les moyens d’en arriver à de l’abrogation, alors que vous avez interprété l’article 62 au départ de l’abrogation pour en arriver pratiquement à de l’annulation. C’est très amusant.

Suzanne Côté, juge à la Cour suprême du Canada

Monsieur Daoût, vous avez parlé de l’article 8 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, qui donne le pouvoir au juge constitutionnel de maintenir les effets de la loi annulée, si j’ai bien compris. Quels sont les critères qui vous permettent de maintenir les effets d’une loi annulée ? Est-ce pour protéger des droits acquis ?

François Daoût

C’est une énorme question, évidemment. Je relis notre l’alinéa 3 de l’article 8 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle : « Si la Cour l’estime nécessaire, elle indique, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions annulées qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu’elle détermine. » Quels sont les critères de cette nécessité ? Ils ne sont pas définis. Madame Renauld, dans le questionnaire, a repris les motifs qui sous-tendent notre décision. C’est le motif de l’atteinte à la sécurité juridique qui est effectivement le motif primordial. Je crois qu’il apparaît dans huit cas sur onze, en matière de réponse aux questions préjudicielles.
La doctrine s’est d’ailleurs interrogée d’abord sur le fait de savoir si nous pouvions le faire d’office – cela a été tranché, cela ne pose pas de problème –, mais aussi si nous devions motiver notre décision. Cela ne ressort pas du texte. En réalité, nous le faisons, nous expliquons pourquoi nous considérons qu’il a un caractère disproportionné dans un cas de figure et qu’il n’en a pas dans l’autre. Mais, à ma connaissance, nous n’avons pas de systématisation du critère que nous utilisons. Il faudrait peut-être demander à Madame Renauld, qui a vu ce point de manière plus précise que moi. Je ne pense pas qu’il y ait de critère systématique.

Bernadette Renauld, référendaire à la Cour constitutionnelle de Belgique

Effectivement, la Cour est généralement très succincte. Elle motive un tout petit peu. Elle est très souvent assez lapidaire, avec la formule « pour sauvegarder la sécurité juridique ». Parfois, la Cour prend motif de la « complexité de la situation », pour considérer que le législateur doit débrouiller tout cela et que c’est une raison de maintenir les effets pour le futur. Les « implications budgétaires » sont parfois prises en considération, notamment pour maintenir les effets dans le passé, pour éviter des remboursements d’impôts sur de longues périodes, ou des éléments qui pourraient avoir une implication budgétaire importante pour le Trésor. Dans la même veine, nous avons aussi retenu le « souci de ne pas perturber un secteur économique entier ». De temps en temps, la Cour dit expressément qu’elle fait « une balance des intérêts » entre l’avantage escompté d’une annulation ou d’une « abrogation » rétroactive et l’ampleur de la perturbation ou de l’atteinte au droit de certaines autres parties ou certains justiciables – même éventuellement des parties qui n’étaient pas représentées devant la Cour, qui n’ont pas eu l’occasion de venir s’exprimer et qui tout à coup seront confrontées aux conséquences d’une annulation ou d’une invalidation rétroactive.

Corinne Luquiens, membre du Conseil constitutionnel français

Je suis intéressée par les propos de Madame Renauld, et le fait que le cas échéant les effets budgétaires puissent être pris en compte. Rien ne dit que dans l’avenir, le Conseil n’y recourra pas. En tout cas, je voulais signaler
que jusqu’à présent, cela n’avait pas été le cas. Nous avons eu au moins une affaire dans laquelle le problème pouvait se poser. La censure que nous avons prononcée – il faut préciser que c’était une affaire complexe, en lien avec une décision attendue de la Cour de justice de l’Union européenne – aurait eu, selon les évaluations réalisées, un impact de dix milliards d’euros. Pour autant, le Conseil n’a pas considéré qu’il s’agissait de conséquences manifestement excessives. En France, le principe des conséquences manifestement excessives est plutôt retenu dans des affaires de procédure pénale ou de sécurité. Mais en l’occurrence, nous n’avons pas pris en compte ces conséquences importantes que pourraient être les effets budgétaires.

Dominique Rousseau, président du Tribunal constitutionnel d’Andorre

Une réflexion plus générale, à partir de la synthèse réalisée par le professeur Mathieu Disant. On peut comprendre les raisons pour lesquelles on essaye d’aménager dans le temps une décision d’invalidation ou d’inconstitutionnalité. Dans les pays qui pratiquent ce type de mécanisme qui consiste à différer dans le temps l’application d’une invalidation, très souvent, celui-ci a été inventé par les juges eux-mêmes, et ensuite validé en quelque sorte par le constituant ou le législateur. Evidemment, en Andorre, nous ne connaissons pas ce type de problématique puisque nous avons essentiellement un contentieux qui porte sur la constitutionnalité des décisions de justice, et non des lois. En vous écoutant, je pensais à une citation de Goethe qui disait : « Mieux vaut une injustice qu’un désordre ». Finalement, avec ce type de mécanisme, n’avons-nous pas les deux ? C’est-à-dire l’injustice parce qu’on laisse en place une loi déclarée inconstitutionnelle et le désordre parce qu’on ne sait pas trop ce qui sera appliqué pendant le temps que la juridiction laisse au législateur pour « reprendre la main ». Ces mécanismes ont-ils conduit, dans les pays qui l’appliquent, à une réflexion sur un droit constitutionnel transitoire ? Des études ont-elles été réalisées sur cette période durant laquelle un ensemble constitutionnel fixe est censuré par le Conseil constitutionnel, avant que l’ordre constitutionnel ne se stabilise par une autre loi ? Entre les deux, il y aurait donc un droit transitoire constitutionnel ou un droit constitutionnel transitoire. Est-ce qu’une synthèse a été réalisée sur ces mécanismes pour dégager un cas particulier de droit constitutionnel entre deux stabilités constitutionnelles ?

Mathieu Disant, professeur à l’université Lyon Saint-Etienne, expert auprès de l’ACCF

La réponse est non et oui. Non, il n’y a pas d’étude particulière dans le questionnaire sur ce point précis, qui relève en définitive du mécanisme de gestion des effets dans le temps des décisions, en s’éloignant des causes liées à la gestion de la sécurité juridique. Oui, bien entendu, cette question du droit constitutionnel transitoire, ou de la gestion transitoire du droit applicable, se pose. Elle s’est posée évidemment en France. Cela a été évoqué avec la technique des réserves d’interprétation transitoire. Elle a peut-être été mal nommée « réserve d’interprétation transitoire », mais c’est en tout cas l’objet de cette technique. Cela a aussi été évoqué en partie par la Belgique, qui a été précisément confrontée à l’incertitude générée par cette gestion transitoire. Les couches de difficulté s’accumulent sur ce point.

François Daoût

En fait, si on reprend la formulation du professeur Rousseau, selon laquelle
« l’injustice vaut mieux qu’un désordre » et nous aurions les deux, je pense que justement le mécanisme de maintien des effets tient à corriger l’injustice sans créer le désordre. L’objectif est véritablement d’éviter l’un et l’autre. Je ne sais pas s’il faut parler de droit constitutionnel transitoire, ou plutôt de gestion transitoire de l’inconstitutionnalité. Cette dernière me paraît une formulation plus correcte. A cet égard, c’est véritablement la manifestation de la collaboration et du dialogue qui doit exister entre le juge constitutionnel et le législateur. Chacun doit jouer son rôle. C’est l’équilibre à trouver dans le délai dans lequel le législateur peut réagir. C’est à lui qu’il appartient de corriger l’inconstitutionnalité constatée. Si la Cour constitutionnelle refuse de constater une inconstitutionnalité à raison de ce qu’il y a un désordre trop important, elle n’a plus de raison d’être. Elle ne remplit plus son rôle.

Chacun doit conserver son rôle. C’est donc le renvoi au législateur qui est important. Il appartient au législateur de jouer le jeu dans le délai. Parfois, le délai est trop court à mon sens. Mais en Belgique, nous essayons d’être extrêmement souples. Nous laissons parfois une période très longue, qui
190 correspond à une législature entière, pour permettre au législateur de réagir.

Dans le cas de la différence de traitement entre ouvrier et employé, cette distinction avait déjà été constatée comme inconstitutionnelle en 1993. Le législateur n’avait rien fait en 2011. Nous avons considéré en 2011 que le délai d’action du législateur n’était pas indéfini. Comme disait Woody Allen, « l’éternité c’est long, surtout vers la fin ». Il fallait que le législateur réagisse. Nous lui avons donné un délai très long, et il l’a respecté à quelques mois près. Lorsque nous avons été réinterrogés, nous avons couvert cette petite période d’insécurité. C’est pragmatique et cela permet d’éviter les deux écueils que vous dénoncez avec raison.

Suzanne Côté

Professeur Rousseau, vous vous faites l’interprète de Goethe ce matin. Au Canada, nous avons trouvé une façon pour contrôler l’injustice ou le désordre. Par exemple, dans le cadre de la deuxième affaire Carter, nous avons prévu la possibilité d’exemptions constitutionnelles individuelles. La loi est déclarée inconstitutionnelle. Cette déclaration n’est pas effective immédiatement. Elle permet d’éviter une injustice mais aussi un désordre. En effet, la personne qui veut une exemption constitutionnelle individuelle, doit se présenter devant un juge et démontrer qu’elle remplit les critères pour obtenir cette exemption.

Corinne Luquiens

Je pense que ce que j’ai dit sur les réserves transitoires d’interprétation répond à la question. Mais je voudrais souligner un point. En fait, l’injustice est pratiquement inhérente au principe du contrôle a posteriori, sauf à imaginer qu’une censure soit une annulation et annule la totalité des effets produits par la loi depuis son entrée en application. Là, nous serions évidemment dans un désordre maximum. Il a pu arriver que nous censurions des lois de la IIIe République. Il était difficile d’imaginer qu’elle produise ces effets dès le départ.

Nous essayons d’équilibrer entre les inconvénients qu’il y a à maintenir en vigueur une disposition déclarée inconstitutionnelle et le désordre qui pourrait résulter d’une application immédiate de la décision. Le Conseil a surtout en tête de faire en sorte que la question prioritaire de
constitutionnalité (QPC) soit utile pour le requérant. Sinon, la procédure n’aurait plus aucun intérêt et risquerait de tomber en déshérence. Il est normal que ce soit le législateur qui détermine les moyens de remédier à l’inconstitutionnalité. Tout en donnant au législateur le soin de modifier la loi, il faut essayer de trouver des moyens pour donner un effet utile à la décision.

Mathieu Disant

Je ferai une petite observation, en lien avec ce que nous avons évoqué hier soir lors du dîner. Il y a une hypothèse tout à fait particulière, s’agissant du Canada, où on observe que le transitoire peut durer. Lorsqu’il dure, cela génère l’incertitude que vous avez évoquée. Mais il en génère une autre, à mon avis, beaucoup plus violente pour le système juridique : c’est la situation qu’a rencontrée la Belgique, à savoir être en confrontation avec une inapplication par le législateur. Se pose alors la question : que peut-on faire ? Dans le système français, par hypothèse, on serait sans doute un peu embêté dans cette situation, qui générerait une incertitude fondamentale sur l’équilibre même du système. Or, au Canada, si j’ai bien compris nos échanges d’hier soir, la Cour a la possibilité de proroger le délai sur la base d’une requête.

Suzanne Côté

Parmi les exemples que j’ai donnés, l’arrêt Carter est peut-être celui qui est le plus frappant. Il y a eu une requête. Vous me demandiez, hier soir, quel véhicule procédural avait été utilisé. Dans le cas de l’affaire Carter, une requête a été formulée par le procureur général du Canada, en référence à notre arrêt initial. Ils ont expliqué pourquoi ils n’étaient pas en mesure d’adopter la législation dans un délai de douze mois. Une audition s’est tenue devant nous. Evidemment, il y a eu des intervenants sur ces questions. Dans l’affaire Carter, beaucoup d’interventions supportaient l’invalidation des dispositions du Code criminel, mais il y avait aussi d’autres intervenants qui étaient contre. Par exemple, des médecins s’étaient opposés, pour des raisons morales, éthiques ou religieuses.

C’est donc par le véhicule d’une requête que la Cour a été saisie à nouveau.
Comme je l’ai indiqué, nous avons accepté une prolongation de quatre mois. Cela a permis au Gouvernement fédéral d’adopter la législation qu’il souhaitait. Mais Monsieur le Juge en chef Wagner pourra probablement le confirmer, cela risque de revenir devant nous un jour. En effet, tout un débat fait rage pour savoir si la législation fédérale respecte la décision de notre Cour dans le premier arrêt Carter. Notre Cour n’avait pas mis de condition dans le premier arrêt, alors que dans la législation fédérale, un des critères pour obtenir l’aide médicale à mourir, est que la mort doit être raisonnablement prévisible. Vous allez me dire que nous allons tous mourir, mais qu’est-ce qui est « raisonnablement prévisible » ou non ?

Nous n’avons pas eu d’autre demande d’extension parce que le Gouvernement a adopté sa loi. Certaines provinces ont aussi adopté des lois. Le Québec avait adopté une loi avant même la demande d’extension. D’ailleurs, le Québec est venu devant nous lorsque nous avons eu la demande de prolongation de quatre mois, et a demandé à pouvoir fonctionner en vertu de la loi qu’il avait déjà adoptée. Nous avons accordé une exemption au Québec. Ils ont respecté le dernier délai. Nous verrons la suite.

Je crois que l’ordre et la justice ont été respectés.

João Pinto Semedo, président de la Cour constitutionnelle du Cap-Vert

J’ai une question à poser aux intervenants, une question qui me semble pertinente. C’est une question qui figure dans le questionnaire, en l’occurrence la question 3.5 : « Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ? ». J’ai répondu à cette question. Je profite de cette opportunité pour partager avec vous la solution que donne le Code pénal cap-verdien. Le Code pénal cap-verdien prévoit, à l’article 340, une procédure destinée à « sanctionner quiconque s’oppose, entrave ou empêche de manière illicite l’exécution d’une décision de justice avec force des choses jugées ». Merci.

Mathieu Disant

Cette question était posée dans la suite des mécanismes pour imposer notamment lesreports, que nous venonsd’évoquer, leséventuelles injonctions qui peuvent être posées dans les décisions de vos cours. En substance,

ces procédures n’existent pas ou sont extrêmement rares – d’ailleurs pas simplement dans le monde francophone. D’une façon ou d’une autre, l’autorité de chose jugée (ou de chose décidée ou de chose interprétée) des décisions de vos cours, est dûment consacrée dans la Constitution, comme vous l’avez indiqué pour le Cap-Vert. Il n’y a pas de difficulté particulière que vous auriez mise en évidence dans le questionnaire.

François Daoût

Je signale l’existence pendant un temps en Belgique d’un comité de suivi législatif au Parlement. De manière systématique, une commission du Parlement se réunissait pour examiner nos arrêts et voir dans quelle mesure il y avait lieu de réagir ou pas. Elle a fonctionné pendant un certain temps, mais elle est aujourd’hui au point mort. Elle n’existe plus.

Kassoum Kambou, président du Conseil constitutionnel du Burkina Faso

Nous avons terminé cette dernière session. Je passe la parole au modérateur de la journée, pour donner des précisions sur la suite du programme. Merci à tous. Bonne continuation.

Synthèse générale des travaux

Mathieu Disant
Professeur à l’université Lyon Saint-Etienne, Expert auprès de l’ACCF

Monsieur le président,
Mesdames et Messieurs les présidents de juridictions constitutionnelles, Mesdames et messieurs les juges et conseillers,
Mesdames et messieurs les conférenciers et participants,

Vous arrivez maintenant au terme de vos travaux, dont il m’est fait l’honneur de dresser rapport général de synthèse. C’est une mission périlleuse, au regard de la richesse et de la diversité des contributions, qu’elles soient écrites via les questionnaires, ou orales avec les communications présentées durant ces deux journées. Ça l’est plus encore au regard du sujet qui a retenu votre attention – la sécurité juridique – ; une notion que tout le monde comprend dès lors qu’on ne cherche pas à la définir, disait-on hier. Je suivrai scrupuleusement ce conseil.

Il s’agit sans doute de l’une des notions les plus difficiles du droit contemporain, aussi nébuleuse que familière, enracinée qu’elle est dans le mouvement du constitutionalisme et de l’État de droit. Sous ses traits contemporains, elle prend la forme d’un droit à une certaine stabilité, mais comme l’a souligné le président Linotte, ce n’est là que le fruit d’une lente maturation, la rencontre d’une aspiration ancienne à la protection par le droit, du « droit au droit », et d’une aversion plus récente à l’égard du risque dans nos sociétés bousculées par « l’accélération de l’histoire ». A cet égard, vos travaux constituent une somme de référence pour tous les juristes et observateurs, sur ce sujet majeur dont il faut souligner qu’il conditionne tout bonnement la capacité du droit à remplir la mission qui est normalement la sienne.

Ce sont près d’une trentaine de questions qui vous ont été soumises… regroupées en trois rubriques, assorties d’informations jurisprudentielles et chiffrées, et autant de sessions de travail, lesquelles ont donné lieu à une dizaine de communications, enrichies de débats vifs et approfondis.

Vos travaux ont été délibérément centrés sur la protection constitutionnelle de la sécurité juridique, dans ses diverses acceptions et manifestations, et sur les façons dont vos cours, conseils ou tribunaux prennent en compte cette exigence, à la fois dans l’exercice de leur contrôle de constitutionnalité et au regard des techniques de décision auxquelles elles recourent. Vos travaux ont permis de dresser un état des lieux largement inédit ou actualisé, d’observer les pratiques à l’œuvre et de faire partager vos expériences sur un sujet qui concentre toute une série d’interrogations théoriques et pratiques. La sécurité juridique n’avait jamais été abordée en tant que telle dans les précédents travaux, déjà riches, de l’ACCF. Cette lacune est désormais comblée.

A l’issue de vos échanges, il est tentant de regrouper telle ou telle famille de solutions, de conceptions, de techniques ou de pratiques. Il est tentant aussi de rechercher dans quelle mesure ces options résultent de choix implicites, eux-mêmes dictés par nos histoires juridiques nationales et par l’idée que se fait chaque cour de l’évolution de son rôle, en tenant compte (autant qu’en alimentant) la culture juridique où elle exerce ses missions. Comme cela était prévisible, les échanges ont confirmé qu’il fallait, sur ce sujet aussi, se faire à l’idée de la diversité des situations, tenir compte de l’histoire et du contexte. Il est donc vain de prétendre établir une classification ou un modèle de traitement de la sécurité juridique ajusté à toutes les cours.

Précisément, vos travaux ont mis en évidence la place et les modalités diverses et variables de prise en considération des exigences de sécurité juridique tant dans vos jurisprudences, dans le déroulement du procès constitutionnel que dans les effets de vos décisions. Ils permettent aussi de dégager un certain nombre d’axes de réflexion et de progrès, tous articulés autour d’une observation commune : celle d’un besoin accru de sécurité juridique et de sa promotion corrélative en contentieux constitutionnel.

Faute de pouvoir reprendre tous les aspects étudiés, je tenterai simplement de dresser, de façon sélective, les enseignements qui me paraissent ressortir de vos travaux comme étant des points d’équilibre, parfois de différence, de ce processus. Cela m’invite à mettre en avant cinq questions qui sont autant de points de préoccupations.

1. Faut-il formaliser la sécurité juridique ?

De fait, vous la formalisez. Indépendamment de l’absence de mention expresse du principe de sécurité juridique dans le texte de la constitution, la jurisprudence l’a mise en évidence comme un principe actif en contentieux constitutionnel. Elle n’est quasiment nulle part dans le texte, mais elle est presque partout dans votre jurisprudence. Il est communément admis – dans vos jurisprudences, mais aussi en doctrine – que c’est essentiellement à partir du principe de l’État de droit ou de la prééminence du droit que découlent le principe de sécurité juridique et, le cas échéant, celui de confiance légitime… qui s’appuie en réalité aussi sur la bonne foi. L’un en est déduit en tant que principe structurel orienté selon des critères objectifs – l’appellation de « principe général du droit constitutionnel » en est le reflet. L’autre apparaît comme la forme que revêt le principe de sécurité juridique sur le plan des droits subjectifs, ce qui en fait un élément plus rare au sein de vos cours.

La formaliser, d’accord. Mais comment ? C’est-à-dire sous quel statut ? On n’échappe pas au grand mystère soulevé par la nature de la sécurité juridique : est-ce un principe ? On le contestera si l’on considère que la sécurité juridique relève de l’essence même de droit et de la notion de loi, et on verra corrélativement son explicitation formelle comme le risque de s’exposer à des dérives d’instrumentalisation, ou à des conséquences négatives menaçant l’évolution du droit.

On peut aussi en douter en ce que la sécurité juridique, comme vous l’avez plusieurs fois souligné, est un élément à prendre en compte dans une analyse plus large. Elle a été qualifiée comme un « objectif » ou une « finalité » par le président Meyer et par le Juge en chef Wagner. Elle est même reconnue par la Cour suprême du Canada, depuis une jurisprudence de 1993, comme étant un « objectif du droit ». Devant le Tribunal fédéral suisse, elle est perçue de longue date comme une « boussole », qualifiée parfois de « principe », mais tout aussi bien de « postulat », d’« exigence » ou d’ « impératif », sans que le besoin de s’étendre sur ces variables sémantiques n’ait été ressenti. Le juge Donzallaz nous a expliqué que la sécurité juridique était assimilable à un « méta-principe » au fondement de l’équilibre entre les pouvoirs, et qui entoure tous les actes de l’État.

Assurément, même lorsque vous l’avez formalisée, la sécurité juridique n’est pas conçue par vos cours comme un droit ordinaire. Le raisonnement retenu en novembre dernier par le Tribunal Suprême de Monaco nous a permis de le constater. Il s’appuie sur une démarche interprétative à la fois systémique et téléologique reposant, comme l’a souligné le président Linotte, sur des considérations plus globales qui tiennent à la théorie générale des droits fondamentaux.

C’est dire que la sécurité juridique est aussi, si ce n’est d’abord, une « valeur » du système de droit, une « valeur sous-jacente à l’ordre juridique » pour reprendre la qualification employée par le Juge en chef Wagner lors de son allocution introductive. Cette valeur inspire et fonde certaines règles de droit positif ou d’interprétation et permet d’expliquer ou critiquer l’état du droit. De l’État de droit à l’état du droit…. Voilà l’abyssale question vers laquelle nous élèvent vos travaux.

2. Comment protéger la sécurité juridique ?

Il n’est pas possible, en quelques mots, de retracer les étapes de cette reconnaissance et les orientations progressivement retenues auprès de chacune de vos cours. On peut cependant mettre en avant une tendance suffisamment partagée, celle de la mobilisation de plus en plus large et de plus en plus intense de la sécurité juridique au gré des problèmes soulevés en contentieux constitutionnel – le type de procédure contentieuse n’étant évidemment pas indifférent sur ce point.

Schématiquement, ce phénomène prend trois aspects.

En premier lieu, la sécurité juridique a progressivement gagné en substance
– au risque d’être surchargée. Initialement, elle visait à contenir le pouvoir rétroactif de la loi (ou de la jurisprudence), elle a ensuite été mobilisée pour éviter les vides juridiques et imperfections de la loi en renforçant sa qualité (accessibilité, clarté, intelligibilité et prévisibilité), tout en consolidant le procès équitable, ce dernier aspect étant significatif dans l’examen des recours individuels en Albanie, ou du recours d’empara contre les décisions de justice à Andorre. Un exemple marquant de cette extension peut être trouvé au Bénin. Il a été rapporté par Madame la Conseillère Dravo
Zinzindohoué. En 2017, la sécurité juridique a été utilisée, non plus comme instrument de préservation des droits acquis ou des droits prévus, mais comme fondement pour demander au législateur d’adopter une démarche plus lisible et plus sûre pour les sujets de droit dans l’élaboration des lois nouvelles^[1]. Il en est de même en Moldova, où le développement récent de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle se concentre sur le concept de qualité de la loi, parmi les tendances et cas cités par le juge Băieșu dans sa communication.

En deuxième lieu, le principe de sécurité juridique s’est progressivement autonomisé. Simple paramètre d’appréciation de l’objectif poursuivi par le législateur, ou parfois de modulation de la portée d’une décision d’annulation, il est devenu une norme de contrôle dont le contenu autonome s’est développé. Autrement dit, vous lui attribuez de plus en plus une utilité propre. Cette mutation est notable en Belgique, ou en Albanie. Même la jurisprudence constitutionnelle française l’illustre d’une certaine façon lorsque, en 2013, le Conseil constitutionnel – tout en maintenant son refus de consacrer en tant que tel un principe de « sécurité juridique » – a approfondi son contrôle en adjoignant à son considérant de principe élaboré autour de la garantie des droits la notion d’« attente légitime » quant aux effets prévisibles d’une situation juridique constituée. Il a ainsi reconnu une protection constitutionnelle non seulement des « situations légalement acquises », mais aussi des « effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations »^[2].

Cette autonomisation n’est toutefois pas une évolution généralisée. Certaines cours, comme le Tribunal fédéral suisse, sous le propos du juge Donzallaz, soulignent que le principe de sécurité juridique demeure souvent employé en combinaison avec d’autres règles ou principes qui sont considérés comme ses corollaires, ses dérivés, voire des sous-principes : l’exigence de la précision des normes, l’interdiction de la rétroactivité, le principe de la prescription des prétentions de droit public, l’exigence de la clarté du droit… On pourrait y ajouter la protection du droit de propriété, sous laquelle est souvent placée la reconnaissance d’une attente légitime. Le juge Băieșu pour la République de Moldova et le président Linotte pour Monaco l’ont tous les deux souligné.

En troisième et dernier lieu, la portée de la sécurité juridique dépend du contrôle quevousexercez sur ses différentes composantes, tellesqu’examinées lors de la 2e session. En fonction du mode de saisine considéré, de l’objet et de la nature du contrôle exercé, vos cours appréhendent différemment l’analyse de ces situations. Soit de manière objective et abstraite, soit de manière subjective et concrète. On a vu, avec la contribution de Monsieur Niculae pour la Roumanie, qu’il s’agit d’un paramètre important pour évaluer les modalités et l’impact de la constitutionnalisation de la théorie de l’imprévision en matière contractuelle. Il est intéressant d’observer qu’il s’agit là d’un élément significatif de concrétisation du contrôle. Il me semble que, de façon générale, lorsqu’est invoqué l’argument de la violation de la confiance légitime ou des attentes légitimes des justiciables, vos cours adoptent une posture très concrète, ou plus concrète, s’intéressant à l’effet réel produit par la norme abstraite sur la situation de ses destinataires.

Il en est de même lorsqu’il s’agit d’apprécier l’effet d’une rétroactivité de la loi et notamment la circonstance que les dispositions en cause ont pu surprendre les justiciables ou, à l’inverse, qu’il n’y a pas eu d’effet de surprise. On peut d’ailleurs observer que l’appréhension des problèmes d’application des lois dans le temps a évolué dans le sens d’une plus grande protection des droits subjectifs. C’est notable en France, même si le contrôle exercé demeure objectif et abstrait.

La question qui demeure est celle de la subjectivisation du principe de sécurité juridique, d’une part, et de ses limites, d’autre part. Sur le premier point, les choses sont à peu près établies : la sécurité juridique n’est pas un droit subjectif, vos cours semblent toutes réticentes à l’admettre. Le principe de la sécurité juridique ne confère pas aux particuliers un droit constitutionnel subjectif invocable en tant que tel. Sur le second, ce sont vos jurisprudences qui établissent les cas dans lesquels la sécurité juridique, qui n’est ni générale ni absolue, ne saurait prévaloir et ceux dans lesquels un intérêt suffisant justifie qu’il y soit porté atteinte.

En cela, la promotion de la sécurité juridique s’est incontestablement accompagnée d’une promotion du rôle du juge, en particulier de vos cours, à mesure qu’a été acceptée l’idée que la sécurité juridique s’obtient à la fois par et contre le droit. Elle ne tient pas seulement au contrôle de constitutionnalité, mais tout autant à des compétences que l’on peut regrouper sous la bannière du pouvoir de régulation des cours constitutionnelles : conflits d’attribution entre les institutions, interprétation de la constitution, consultation lors d’un processus de révision… A cet égard, la prise en compte de la sécurité juridique a pu faire évoluer votre office, ou au moins l’adapter. La décision rendue le 29 novembre 2018 par le Tribunal Suprême de Monaco et relatée par le président Linotte est significative : la mise en œuvre du principe de sécurité juridique a conduit le Tribunal à faire usage de techniques novatrices sur le plan procédural, notamment en matière de mesures d’expertise et de report de sa décision. Cette « sécurité juridique dans la sécurité juridique » pour reprendre sa formule, est une façon formelle mais assez perceptible d’inviter les parties à la conciliation, et d’inaugurer à mon sens une nouvelle figure : celle d’un juge constitutionnel de paix.

3. Quelle place pour la protection de la « confiance légitime » ou des situations légalement acquises ?

C’est certainement l’un des aspects les plus controversés de vos jurisprudences. Ça l’est aussi sur le plan conceptuel compte tenu de sa cohabitation parfois indéterminée avec la sécurité juridique, comme cela a été évoqué par une question du président Rousseau. Deux enseignements méritent d’être tirés à l’issue de vos travaux.

3.1. D’une part, le traitement de ces principes devant vos cours demeure assez hétérogène.

Devant la Cour constitutionnelle de Belgique, on l’a vu, c’est principalement lorsqu’est questionnée la constitutionnalité de mesures transitoires accompagnant un changement législatif – ou, à l’inverse, la constitutionnalité de l’absence de telles mesures – que surgit l’argument du respect dû à la confiance légitime.

Au Canada, la protection de la confiance légitime des justiciables et des gouvernements est davantage un facteur pris en compte par les tribunaux lorsqu’il s’agit de circonscrire l’effet de l’annulation d’une disposition législative jugée inconstitutionnelle. Dans le cadre d’une telle analyse, et au terme d’une jurisprudence très élaborée, la Cour suprême opère un examen soigné des intérêts liés à une confiance raisonnable dans une interprétation législative. Dans un arrêt remarquable, rendu en 2007, concernant le régime des pensions, et rapporté par la juge Côté, la Cour a jugé que l’octroi d’une réparation rétroactive aurait empiété indûment sur le pouvoir – inhérent à la fonction législative – de répartir les ressources publiques^[3].

En République de Moldova, comme l’a évoqué le juge Băieșu, la Cour fait reposer la confiance légitime sur la bonne foi (comme le Tribunal fédéral suisse par ailleurs) mais aussi sur la « loyauté institutionnelle ». La confiance et les droits acquis ont pour objectif de garantir le caractère cohérent et systémique de la législation.

Quant à la jurisprudence du Conseil constitutionnel français, elle est assez symptomatique d’une certaine subtilité. Le Conseil ne reconnaît pas, en tant que tel, un « principe de confiance légitime ». Néanmoins, il a reconnu, par étapes, une protection constitutionnelle à la substance de ce droit. Le Conseil constitutionnel français assure depuis 2005 une protection aux situations légalement acquises et, depuis 2013, aux effets qui peuvent être légitimement attendus de ces situations. Dans un exercice de jurisprudence prospective, le président Sakho y a vu une piste d’évolution pour le Conseil constitutionnel du Sénégal, en montrant que cela poursuivait les efforts engagés, jusqu’alors implicitement, pour stabiliser les situations légalement acquises.

L’effet de mirage de cette trouvaille jurisprudentielle mérite cependant d’être dissipé car la portée de la protection constitutionnelle ainsi accordée demeure assez restrictive, à trois égards: le caractère légitime des attentes est subordonné à une contrepartie ; le choix fait par des acteurs économiques d’adopter un certain mode d’organisation en se fondant sur la législation existante ne suffit pas à cristalliser une attente légitime ; et encore faut-il que les situations soient légalement acquises. Dans les autres cas, les attentes du justiciable à voir sa situation légale se maintenir ou sa confiance dans la pérennité de cette situation sont dépourvues de légitimité. En tout état de cause, tout ceci reste possiblement couvert par un motif d’intérêt général avancé par le législateur, fût-il de rang « suffisant ».

3.2. Le second enseignement est que le traitement de ces principes laisse place à une innovation constante, au pragmatisme sans doute, mais aussi à une certaine créativité.

La présentation du président Linotte l’a mis en lumière s’agissant de la jurisprudence très récente du Tribunal Suprême de Monaco. Dans la décision du 29 novembre 2018, dont il nous a fait lecture, le Tribunal affirme que le principe de sécurité juridique « protège la confiance légitimement placée dans la non mutabilité de certains actes juridiques de l’État ». Cette référence à la « non mutabilité » est une formulation tout à fait novatrice à notre connaissance. Elle donne crédit à l’idée d’une large obligation de tenir les promesses normatives et de ne pas bouleverser les équilibres que l’autorité publique a créés. Elle laisse ouverte la précision d’autres exigences découlant du principe de sécurité juridique et autres avatars de la confiance légitime.

4. Comment contrôler la qualité de la loi ?

L’idée ne fait pas débat au sein de vos cours : la sécurité juridique en tant que concept constitutionnel implique la clarté, la compréhension et la fiabilité du système normatif.

Ce qui est plus significatif, après examen de vos jurisprudences, tient à quatre aspects.
En premier lieu, la jurisprudence de vos cours s’avère parfois très précise sur ces exigences. La Cour de Moldova, dont le juge Băieșu a exposé la jurisprudence, en est un exemple frappant. Elle a souligné que la loi doit « réglementer de manière unitaire », « établir un lien logique-juridique entre les dispositions qu’elle contient et éviter les parallélismes législatifs qui génèrent incertitude et insécurité juridique ». Par ailleurs, dans le processus législatif, il est interdit d’introduire les mêmes règles dans plusieurs articles ou paragraphes du même acte normatif ou dans deux ou plusieurs actes normatifs. La Cour a donc conclu, en 2018, que la prévisibilité et la clarté sont des éléments sine qua non de la constitutionnalité d’une règle^[4].

En deuxième lieu, l’intensité de ces exigences est variable. A cet égard, comme l’a évoqué le juge Donzallaz, le Tribunal fédéral suisse considère que les exigences relatives au niveau de « qualité » de la loi varient en fonction du degré d’atteinte au droit fondamental. Sa jurisprudence repose, en la matière, sur le principe de légalité. L’exigence d’une base légale ne concerne donc pas que le rang de la norme – à savoir celui d’une loi formelle en cas de restrictions graves – mais s’étend à son contenu, qui doit être suffisamment clair et précis. Il faut que la base légale ait une densité normative suffisante pour que son application soit prévisible. Pour déterminer quel degré de précision l’on est en droit d’exiger de la loi, il faut tenir compte de la diversité des situations à évaluer, de la complexité et de la prévisibilité des décisions à prendre dans chaque cas d’espèce, des destinataires de la norme, de la gravité des atteintes qu’elle autorise aux droits fondamentaux et de la difficulté de choisir une solution appropriée avant qu’un cas d’application ne se présente concrètement.

En troisième lieu, le principe de sécurité juridique exige non seulement que les lois et les actes normatifs soient clairs et compréhensibles, mais aussi la qualité des décisions de justice. C’est significatif à Andorre, comme l’a relevé le président Rousseau, où l’activité principale du Tribunal constitutionnel porte sur les décisions judiciaires (recours d’empara) en exigeant que celles-ci soient motivées et intelligibles – quitte à entretenir un « dialogue des juges » passablement musclé ! Le Tribunal juge ainsi de façon constante, dans le sillage de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qu’ « il est nécessaire que le justiciable puisse connaître les motifs de la décision adoptée laquelle doit expliquer la pondération contradictoire des moyens des parties », en particulier « lorsqu’un moyen est décisif pour l’issue de la procédure ».

En quatrième et dernier lieu, il a été souligné par Madame la Conseillère Dravo Zinzindohoué du Bénin, que la technique de l’interprétation conforme est un outil précieux permettant, en pratique, de garantir la clarté et l’application intelligible de la norme sans conduire à son annulation. Il s’agit alors d’interpréter les formulations peu claires, le cas échéant de corriger un défaut technique, de manière à ce que la mise en œuvre de ces dispositions ne viole pas les exigences constitutionnelles.

5. Que faire contre l’insécurité susceptible d’être générée par vos propres décisions d’inconstitutionnalité ?

Il ressort des échanges d’hier et des travaux de ce matin que la sécurité juridique est au cœur de vos préoccupations lorsqu’il s’agit de prononcer des déclarations d’inconstitutionnalité et d’apprécier leurs conséquences.
Elle peut être prise en compte à plusieurs titres.

Soit parce que ces décisions ne peuvent remettre en cause, en principe, les instances ou les affaires définitivement jugées. Soit parce qu’elles précisent les conséquences de l’abrogation pour les sujets de droit et les juridictions, le cas échéant avec précision utile permettant de lever une difficulté d’application. Soit, encore, pour éviter une multiplication des recours ou des « effets d’aubaine », notamment en matière fiscale. Soit, enfin, par le report ad futurum de la déclaration d’inconstitutionnalité, lequel fait la place – d’une façon ou d’une autre – à des motifs tirés de la sécurité juridique particulièrement au regard des conséquences que provoquerait l’abrogation immédiate de la loi.

C’est très explicite dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel français, comme l’a souligné Madame la Conseillère Luquiens, où lesdites conséquences – à travers la référence aux « conséquences manifestement excessives » – s’apprécient à l’égard de l’ordre public et de la sécurité juridique. Sans que cela ne soit systématisé, comme on l’a vu lors des débats, toutes ces solutions sont réductibles à la recherche d’un équilibre entre principe de légalité et le principe de sécurité juridique.

C’est vrai encore en Belgique, ainsi que l’a rapporté le président Daoût. Il arrive à la Cour belge de maintenir non pas uniquement les effets déjà produits par une disposition annulée, mais bien la disposition elle-même, jusqu’à une date qu’elle détermine dans le futur, de sorte que cette disposition, bien qu’annulée, continue à produire des effets juridiques pendant un certain temps. Il a été précisément détaillé que le maintien des effets peut être définitif ou provisoire. La Cour agit ainsi lorsqu’elle constate qu’une annulation non modulée créerait un vide préjudiciable à la sécurité juridique et qu’il est nécessaire de laisser du temps au législateur pour remédier à l’inconstitutionnalité constatée.

C’est plus indirect au Canada. Comme l’a relevé Madame le juge Côté, la sécurité juridique en tant que principe indépendant ne figure généralement pas au premier plan lorsque la Cour considère les conséquences de ses décisions. Toutefois, le souci de préserver la sécurité juridique fait implicitement partie des valeurs qui animent la Cour. L’affaire Carter détaillée par le juge Côté l’illustre sous plusieurs angles concernant l’aide médicale à mourir. Après analyse d’une jurisprudence très nourrie en la matière – la Cour suprême y a eu recours quarante fois a-t-on appris –, on observe que, si les conclusions de la Cour ne sont pas toujours énoncées en des termes qui placent la sécurité juridique au premier plan, il est manifeste que le souci d’assurer une certaine constance, certitude et sécurité les animent. Et qu’à défaut, la Cour suprême fait preuve d’une sévérité accrue, comme en témoigne la récente jurisprudence « Boudreault » rendue il y a quelques mois.

En somme, ceci est révélateur d’un phénomène assez partagé : la sécurité juridique constitue l’un des motifs les plus fréquemment invoqués par vos cours lorsqu’elles décident du maintien ou non des effets des dispositions invalidées. Elles n’hésitent pas à faire preuve d’initiative et d’audace comme l’a reconnu le président Daoût.

Un point particulier mérite d’être évoqué. Il ne l’a été qu’implicitement mais nous apparaît important au regard des échanges. Il concerne la stabilité des règles jurisprudentielles et, en creux, les revirements de jurisprudence – je n’ose dire un droit à une situation jurisprudentiellement acquise ! Avant de procéder à une évolution de jurisprudence, certaines cours prennent expressément en compte l’exigence de sécurité juridique afin de déterminer si ce changement est nécessaire. Le Tribunal fédéral suisse est exemplaire à cet égard. Un changement de jurisprudence doit reposer sur des motifs sérieux et objectifs, lesquels, sous l’angle de la sécurité du droit, doivent être d’autant plus importants que la pratique considérée comme erronée, ou désormais inadaptée aux circonstances, est ancienne. Comme cela a été souligné lors des débats, la méthodologie du changement jurisprudentiel est le lieu d’une bonne pratique permettant de prévoir un revirement possible, de l’anticiper. Ce qu’en Suisse on appelle joliment la
« théorie des clignotants ».

 

Mesdames et Messieurs les présidents, Mesdames et Messieurs,

Quel avenir pour la sécurité juridique devant vos cours ? Jusqu’où devez-vous promouvoir la sécurité juridique ? La dynamique à l’œuvre et les effets de mimétisme vous incitent à aller toujours plus loin en faveur du droit au maintien… et au détriment du droit au changement ; par exemple à élargir le champ des « espérances légitimes », ce qui suppose de raboter un peu plus le pouvoir discrétionnaire du législateur, celui du législateur fiscal tout particulièrement. Au-delà des situations contractuelles, et plus fondamentalement, vos cours sont conduites à s’interroger, sans forcément y donner une réponse positive en tous points, sur l’extension du contentieux de la garantie des droits aux situations extra-contractuelles en cours. Un équilibre est à trouver devant la tendance, un peu partout, de produire une exigence de plus en plus lourde sur les pouvoirs publics et d’adosser à la sécurité juridique une vertu théologale.

Vos travaux ont contribué à la recherche de cet équilibre. Ce faisant, une fois de plus, par ses rencontres, les réflexions mises en commun, la capitalisation des pratiques, l’ACCF participe sans aucun doute à la maîtrise de cette évolution ; et à la question majeure qui la sous-tend : celle de la faculté du droit à apporter des solutions à l’insécurité qu’il génère. En cela, les travaux de son 8e Congrès triennal auront contribué, de façon considérable, à la réflexion sur la place qu’occupe la justice constitutionnelle dans le monde contemporain.

 

Réponses au questionnaire

Questionnaire

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Dans cette partie du questionnaire, il est attendu que soit dressé un état – à la fois quantitatif et qualitatif – de la jurisprudence de votre Cour sur les exigences constitutionnelles en matière de sécuritéjuridique. Comptetenudel’ampleurdelanotion, ilestopéré une distinction indicative entre trois groupes de composantes de la sécurité juridique. Cette distinction peut ne pas correspondre à votre jurisprudence ; merci de l’indiquer en décrivant de façon plus appropriée votre jurisprudence en la matière.

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconsttutionnalité fondées sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

 

Cour constitutionnelle d’Albanie

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Le principe de la sécurité juridique n’est pas expressément mentionné dans la Constitution de la République d’Albanie. Son analyse est effectuée en faisant référence aux dispositions constitutionnelles qui garantissent le principe de l’État de droit. Le principe de l’État de droit est clairement exprimé à l’article 4 de la Constitution de la République d’Albanie stipulant que : « Le droit constitue la base et les limites de l’activité de l’État. La Constitution est la loi suprême dans la République d’Albanie ». Cet article est interprété en stricte relation avec le préambule de la Constitution où apparaît également la détermination de construire l’État de droit en Albanie. Le principe constitutionnel de l’État de droit est considéré être violé si la sécurité juridique, la stabilité juridique et la protection des attentes légitimes ont été violées.

Indépendamment de l’absence de mention expresse du principe de sécurité juridique dans le texte de la Constitution, la jurisprudence et la doctrine constitutionnelle l’ont mis en évidence comme un principe très important dont les composantes sont : les attentes légitimes, les intérêts légitimes (confiance légitime) et les droits acquis.

Dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle d’Albanie a souligné que : « Le principe de sécurité juridique en pratique est synthétisé par le principe des attentes légitimes, alors que ce dernier prend l’élan (l’inertie) de l’atteinte porté aux droits acquis et / ou des effets rétroactifs de la loi ».

L’attente légitime inclut le principe de la protection des droits acquis ainsi que le principe de la continuité de la loi (la stabilité de la situation juridique) dans son sens matériel. Le principe de la protection des droits acquis dans lequel sont inclus les droits acquis par les lois et les actes légaux joue un rôle dans les changements de la législation ayant un effet rétroactif. En ce qui concerne le concept des attentes légitimes, la Cour trouve que « Les droits sont considérés acquis lorsqu’ils ont des effets financiers. Ces effets sont définitivement en faveur du citoyen et leur annulation ou leur changement in pejus résulterait en une perte concrète et immédiate, donc pas une perte potentielle dans le futur ».

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Ce principe est clairement reconnu dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Même s’il n’y a pas une mention expresse du principe de sécurité dans la Constitution, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle contient plusieurs exemples d’interprétations faites pour certains éléments de ce principe.

Dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle a fait référence pour la première fois de façon indirecte au principe de sécurité juridique dans sa décision n° 12 du 21 mars 2000 dans laquelle elle souligne le respect du principe de l’égalité devant la loi en mettant en évidence l’importance des droits acquis.

La Cour constitutionnelle a fait expressément référence au principe de sécurité juridique dans la décision n° 31 du 19 novembre 2003. La Cour a été saisie par 53 000 électeurs afin d’examiner la constitutionnalité de la requête pour faire le référendum pour abroger certains articles de la loi portant sur le régime des assurances sociales en Albanie, lesquels prévoyaient le changement de l’âge de départ à la retraite.

La Cour constitutionnelle d’Albanie a argumenté que parmi les lois pour lesquelles il est prévu l’interdiction constitutionnelle d’être soumise à un référendum, figure également la loi sur les assurances sociales en raison de sa nature particulière. En effet, la nature de cette loi et les effets qui en découlent ont une conséquence directe sur le budget, les taxes, les impôts et toutes les obligations financières de l’État. Ainsi, l’intervention dans le système des assurances sociales relève d’une compétence exclusive du législateur dans les limites imposées par la Constitution pour le respect des droits fondamentaux des citoyens.

La Cour a estimé que l’interdiction prévue par le Code électoral est conforme au principe constitutionnel de la démocratie représentative. Si après l’abrogation par référendum, la partie restante de la loi ne serait pas autosuffisante, cela aurait pour conséquence un vide juridique, et une telle situation obligerait le législateur, même contre sa volonté, à combler ce vide juridique.

La Cour estime qu’à travers l’interdiction prévue par le Code électoral « le législateur a eu l’intention d’éviter les vides juridiques protégeant ainsi un principe important de l’État de droit, et plus précisément celui de la sécurité juridique. L’exigence que le reste de la loi, au cas où il y aurait un référendum abrogatif, soit autosuffisant, sert à la stabilité du système juridique ».

L’analyse que la Cour constitutionnelle a faite sur le principe de la sécurité juridique s’est concentrée sur la protection des droits acquis, la continuité de la loi (la stabilité des situations juridiques), la connaissance de l’existence de normes juridiques ainsi que leur clarté, l’interdiction du pouvoir rétroactif de la loi, la garantie de ne pas être condamné à défaut de l’existence de la loi, le caractère non exécutoire d’une décision de justice définitive ou l’absence de discussion sur l’exécution des décisions de justice définitives, etc.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Le fait qu’il n’y ait pas de disposition constitutionnelle consacrée uniquement à la garantie du principe de sécurité juridique, n’a pas rendu difficile son identification comme un principe autonome par la Cour constitutionnelle. En tant que tel, ce principe interagit avec toutes les dispositions constitutionnelles garantissant la confiance des citoyens auprès de l’État, des lois et de la Constitution.

Le principe de sécurité juridique s’étend à de nombreuses dispositions constitutionnelles et pas seulement. Il caractérise l’ensemble de l’ordre juridique en y assurant de la cohérence, de la stabilité et de la clarté, de sorte que les citoyens mènent leurs actions conformément à ces normes.
D’autre part, pour répondre aux demandes d’une société changeant rapidement, la loi ne doit pas rester statique, mais doit évoluer en fonction des situations qui apparaissent, en maintenant toujours la stabilité des normes juridiques dans le système. D’une année à l’autre, la Cour constitutionnelle est parvenue à répondre aux principales exigences du principe de sécurité juridique.

Initialement, ce principe est brièvement mis en évidence dans le principe de non-rétroactivité de la loi, ainsi que dans la nécessité d’éviter les vides juridiques, qui peuvent être créés dans certaines situations, mettant en danger la stabilité du système juridique.
Ensuite, ont été traités les standards formels et a été déterminée leur base constitutionnelle exacte. Des efforts ont été fait pour déterminer les standards matériaux. Le principe de sécurité juridique est de plus en plus mis en œuvre dans le contexte de l’examen des requêtes individuelles pour des cas liés au droit à un procès équitable.

Cependant, ce qui importe le plus, c’est le fait qu’actuellement la Cour constitutionnelle reconnaît que la mise en œuvre des standards matériaux de ce principe n’a pas et ne peut pas avoir un caractère absolu. Selon sa jurisprudence déjà consolidée, la nouvelle loi ou la situation créée par l’adoption d’un acte peut porter atteinte à un droit précis. Toutefois, pour estimer cette atteinte, il devrait y avoir un équilibre entre l’intérêt public et le droit et le devoir du législateur ou d’autres mécanismes de l’État pour répondre à la dynamique de développement du pays et à la mise en œuvre des réformes imposées par le temps ou l’intégration dans les structures euro-atlantiques. D’autre part, cela dépend aussi de la nature et du caractère du droit prétendument violé.

En dépit de ce qui précède, il y a encore du travail à faire pour que d’autres éléments du principe de sécurité juridique soient précisés et complétés davantage par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

La Cour constitutionnelle de la République d’Albanie a accepté le principe de sécurité juridique dans sa jurisprudence. Cependant, la Cour a admis que ce principe ne peut pas prévaloir dans tous les cas. Dans sa décision n° 26/2005, la Cour a déclaré que : « … dans le cas où une réglementation juridique différente d’une relation est directement affectée par un intérêt public, avec tous ses éléments essentiels, cet intérêt aura naturellement la priorité par rapport au principe de sécurité juridique. »

Dans une autre décision (V-37/2012), la Cour a déclaré que :
« … À cet égard, il faut dans tous les cas voir dans quelle mesure et jusqu’à quel stade la confiance du citoyen dans une situation juridique favorable est importante à protéger et quelles sont les raisons d’une telle protection. Toutes les actions négatives prises par le législateur sur les sujets de la loi ne constituent pas une violation d’un droit garanti par la Constitution. Le législateur a nonseulementledroit, maisilestégalementtenuderéglementer par le biais de ses propres actes et jusqu’aux moindre détails, les droits prévus dans la Constitution. Seuls les droits, qui sont explicitement prévus comme illimités, ne peuvent pas être affectés par le législateur. »

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, il n’y a pas d’évolution récente sur cette matière. La jurisprudence de la Cour constitutionnelle, en particulier ces dernières années, est caractérisée par l’existence inhérente du principe de sécurité juridique. Bien que ce principe ait été conçu comme un élément de l’État de droit, la jurisprudence constitutionnelle l’a identifié comme un principe autonome et extrêmement important au sein duquel opèrent les attentes légitimes, les intérêts légitimes (la confiance légitime) et les droits acquis.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

Les aspects débattus au sein de la Cour constitutionnelle et qui enrichissent sa jurisprudence sont tous les éléments de l’analyse qu’elle fait du principe de sécurité juridique en se concentrant sur la protection des droits acquis, la continuité de la loi, la connaissance de l’existence de normes juridiques et leur clarté, l’interdiction du pouvoir rétroactif de la loi, la garantie de ne pas être puni à défaut de l’existence de la loi, la non-abrogation d’une décision de justice définitive ou l’absence de discussion sur l’exécution des décisions de justice définitives, etc.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Dans son activité, la Cour s’appuie également sur la jurisprudence consolidée de la Cour européenne des droits de l’homme ainsi que sur les décisions des autres cours constitutionnelles, notamment celle d’Allemagne, d’Italie, etc.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Conformément à l’article 145 de la Constitution de la République d’Albanie, lorsque les juges ordinaires constatent que la loi qu’ils sont en train d’appliquer pour résoudre une affaire concrète est contraire à la Constitution, ils décident de suspendre l’examen de l’affaire et renvoient l’affaire devant la Cour constitutionnelle. Dans ces cas de contrôle incident, le tribunal qui a initié le contrôle constitutionnel doit argumenter la question constitutionnelle soulevée devant la Cour constitutionnelle, en se référant non seulement à la loi applicable, mais également en présentant les arguments constitutionnels à l’appui de cette demande. Analysant la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, l’un des principes invoqués dans de tels cas est celui de la sécurité juridique.

Dans les saisines adressées à la Cour constitutionnelle par le biais d’un contrôle incident, il est arrivé que le requérant (le tribunal initiant le contrôle constitutionnel) mentionne expressément la violation du principe de sécurité juridique, en particulier ces dernières années, en raison de l’évolution de la jurisprudence en la matière.

Dans la décision n° 5/2015 de la Cour constitutionnelle, le requérant, la Cour d’appel de Tirana, invoquait la violation du principe de sécurité juridique en raison du manque de clarté de la norme juridique et de la présence d’une contradiction avec d’autres normes. La Cour constitutionnelle a décidé de ne pas accepter la requête par ce que le requérant n’avait pas argumenté les violations de la Constitution.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

De 2003 à 2018, la Cour constitutionnelle a traité le principe de sécurité juridique dans 113 arrêts. Elle a jugé de l’incompatibilité avec la Constitution dans 56 arrêts.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quel cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

La doctrine du droit constitutionnel a reconnu que la sécurité juridique est l’un des éléments essentiels de l’État de droit. Cette sécurité présuppose, entre autres, la confiance des citoyens vis-à-vis de l’État et l’immutabilité de la loi. Nous n’aurions pas à faire avec un cas où l’on garantit la crédibilité dans le système de normes juridiques si la sécurité dans une situation juridique donnée ne pourrait être justifiée ni défendue matériellement. En affirmant le principe de sécurité juridique et ses principaux éléments constitutifs, la Cour constitutionnelle note que ce principe ne peut pas prévaloir dans tous les cas. « Cela veut dire que dans le cas où une réglementation juridique différente d’une relation est directement affectée par un intérêt public, avec tous ses éléments essentiels, cet intérêt aura naturellement priorité sur le principe de sécurité juridique. » (Décision n° 26 du 02.11.2005 de la Cour constitutionnelle).

Dans la décision 26/2005 de la Cour constitutionnelle, il ressort de l’examen de l’affaire que l’amendement de la loi favorable à un certain groupe de population n’est justifié par aucun intérêt public inhérent. La disposition contestée par le requérant (l’Association des locataires dans les résidences appartenant à l’État) était le paragraphe 1 de l’article 9 de la loi n ° 9235 du 29.07.2004 portant « sur la restitution et l’indemnisation de la propriété ». Cette disposition prévoyait que : « Les appartements, appartenant à des sujets expropriés, doivent être libérés par les locataires dans un délai de trois ans. Les locataires continuent à payer le loyer fixé par le Conseil des ministres jusqu’à deux ans après l’entrée en vigueur de cette loi. Le Conseil des ministres est chargé de garantir le logement des locataires ayant le statut de sans-abri, par le biais de logements à loyer modéré, par des prêts à faible taux d’intérêt ou de logements locatifs indemnisés par l’État. »

Il est vrai que la disposition modifiée favorise les propriétaires de logements. En revanche, elle discrimine un autre groupe (même s’il est peu nombreux), violant ainsi le droit minimum de vivre, celui de disposer d’un logement (d’un abri). Refuser aux locataires le droit de devenir propriétaires, résilier leur bail sans garantir un autre logement, sont des actions impossibles à justifier dans l’intérêt public. Le principe de sécurité juridique ne peut éliminer toutes les conséquences négatives susceptibles de découler du nouveau règlement. Et cela, parce que la sécurité juridique est indissociable du principe de l’État social. Toutefois, dans l’affaire en question, il s’agit de conséquences substantielles, car la nouvelle disposition introduit un changement conceptuel dans les relations entre l’État et les locataires de propriétés privées, un changement qui entraîne des conséquences d’une portée considérable.

Si on se réfère aux rapports établis avec les dispositions précédentes, l’État avait l’obligation de régler le problème du logement de cette couche en leur permettant de devenir propriétaires (comme il l’avait déjà fait avec la plupart des autres citoyens). Alors qu’avec la nouvelle disposition contestée, l’État réduit considérablement ces obligations, en prenant en charge uniquement la fourniture de logement.

Dans ces conditions, la Cour constitutionnelle conclut que la nouvelle disposition (paragraphe 1 de l’article 9 de la loi n° 9235 du 29.07.2004 « sur la restitution et l’indemnisation de la propriété ») n’est pas le résultat d’un intérêt public ou des exigences de l’État social. Et puisque dans ce cas, le principe de sécurité juridique est affecté sans aucune cause légitime, cette disposition est inconstitutionnelle et devrait être abrogée.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

Dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, on constate que le principe de sécurité juridique est synthétisé par le principe des attentes légitimes, alors que ce dernier prend son élan par la violation des droits acquis et / ou par l’effet rétroactif de la loi (au sens formel et matériel). Les attentes légitimes, telles qu’interprétées dans la doctrine du droit constitutionnel, incluent le principe de protection des droits acquis et le principe de continuité / cohérence du droit dans son sens matériel. Dans le principe des droits acquis, où sont inclus les droits acquis par la loi ou par des actes légaux, le changement de la législation ayant un effet rétroactif joue un rôle principal (décision n ° 11 du 06.04.2010).

À ses débuts, la Cour constitutionnelle a conditionné l’application du principe de sécurité juridique en interdisant le pouvoir rétro-actif de la nouvelle loi, afin de ne pas porter atteinte aux droits déjà acquis par une loi antérieure, qui constitue en réalité l’élément matériel de ce principe. Ainsi, dans sa décision n° 1/2003, en abrogeant l’article 30 de la loi portant sur « Les jeux de hasard, les casinos et les hippodromes », qui subordonnait l’obtention d’une licence pour cette activité au paiement d’un montant fixe, même pour les sujets ayant déjà reçu ce document sur la base d’un autre paiement requis par la loi précédente, la Cour constitutionnelle a notamment déclaré que : « … sous l’aspect constitutionnel, la loi ayant un pouvoir rétroactif est contestable si elle porte atteinte aux droits acquis en vertu des lois existantes. »

Dans sa décision 17/2005, la Cour constitutionnelle a considéré comme une violation du principe de sécurité juridique (en fait, elle ne mentionne expressément que le droit acquis par une décision de justice définitive) l’examen et l’admission d’une demande de révision de la part d’une des Chambres de la Haute Cour, sans donner la possibilité aux parties au procès d’être informées et de s’exprimer sur la question. De plus, la Cour constitutionnelle dit que : « L’abrogation de ces décisions sans en informer les requérants porte atteinte à leur droit acquis par un arrêt définitif… Pour le cas en question… il est considéré que l’intérêt des requérants est légitime, puisque le droit acquis a été violé par une autre décision de la Haute Cour, sans les avoir mis au courant du jugement de la révision… Basée sur ces arguments, la Cour constitutionnelle souligne que les requérants ont acquis un droit par une décision définitive et ce droit ne peut pas être affecté sans un procès équitable ».

Les réglementations juridiques concernant les droits des citoyens doivent avoir la stabilité suffisante pour en assurer la continuité, puisque la stabilité des situations juridiques est le standard fondamental du principe de sécurité juridique. En règle générale, les intérêts et attentes légitimes des citoyens ne peuvent être niés par les modifications que la législation subit et l’État doit viser à modifier une situation précédemment réglementée seulement si cette modification entraîne des conséquences positives, à savoir un meilleur traitement financier des entités bénéficiaires.

La sanction des droits de l’homme et des libertés reconnues dans la Constitution et leur accompagnement aux mesures destinées à les mettre en œuvre doivent viser à améliorer les standards relatifs aux droits et à renforcer l’État de droit. Mais, si les mesures prises entraînent une détérioration injustifiée du statut juridique d’autres personnes, si elles nient leurs droits acquis ou en ignorent les intérêts légitimes, alors le principe constitutionnel de l’égalité des droits sera violé et, de manière générale, l’accomplissement de l’objectif majeur, celui de la construction de l’État de droit, sera mis en danger (décision n° 9/07 de la Cour constitutionnelle).

Le législateur a l’obligation de réglementer plus en détail les droits énoncés dans la Constitution. Dans le contexte de cette règlementation, le législateur ne peut pas toucher les droits inscrits dans la Constitution comme intangibles, ou ceux qui sont limités uniquement dans des cas spécifiques.

Le législateur peut limiter les autres droits constitutionnels seulement en respectant les conditions de l’article 17 de la Constitution, c’est-à-dire pour un intérêt public, afin de protéger les droits d’autrui de manière et sous des formes qui soient proportionnées à la situation qui a dicté le changement et sans toucher à l’essence du droit.

En ce qui concerne les autres mesures prises par le législateur, même celles ayant des effets négatifs sur les sujets de la loi, il n’est pas admis que leur limitation entraîne à chaque fois la violation du principe constitutionnel de la protection des droits acquis (Décision n° 41 du 16.11.2007 de la Cour constitutionnelle).

Comme indiqué dans la décision ci-dessus, mais également dans la décision n° 34/2005 de la Cour constitutionnelle, la sécurité juridique ne peut toutefois pas éliminer toute conséquence négative qu’une nouvelle réglementation juridique peut avoir pour l’individu, puisque cette sécurité est indissociable du principe de l’État social. Par conséquent, les droits acquis peuvent être limités à une exception, mais de telles restrictions peuvent être imposées en respectant le principe de proportionnalité en liaison étroite avec les principes d’équité, d’impartialité et de bon fonctionnement de l’État.

En ce qui concerne les circonstances de l’affaire, le droit à une pension (même pour une retraite anticipée) est un droit subjectif. Les relations juridiques établies sont protégées par le principe constitutionnel de l’État de droit, qui inclut également les droits acquis et la sécurité juridique. Par conséquent, il convient de mettre en place un nouveau régime de pensions en veillant à ce qu’il respecte, entre autres, ces relations juridiques.

En l’espèce, la Cour constitutionnelle a jugé que les modifications apportées à la loi n° 9418 du 20.05.2005 « Sur l’assurance sociale complémentaire des forces armées de la République d’Albanie », n’ont pas respecté les exigences constitutionnelles pour la protection des droits acquis (Décision n° 9 du 26.02.2007 de la Cour constitutionnelle).

2.2. Comment votre Cour protège-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle a évoqué jusqu’à quel degré la sécurité juridique, les droits acquis, l’attente légitime et la confiance des citoyens dans l’État, sur la base du principe de l’État de droit, constitueraient un soutien solide pour présenter et argumenter une demande portant sur l’inconstitutionnalité d’une norme juridique.

La sécurité juridique présuppose, entre autres, la crédibilité des citoyens vis-à-vis de l’État et l’immutabilité de la loi par rapport à des relations déjà réglementées.

La crédibilité est liée au fait que les citoyens ne devraient pas être constamment préoccupés par la variabilité et les conséquences négatives d’actes normatifs qui violent et aggravent un état de fait établi par des actes antérieurs.

Le principe constitutionnel de l’État de droit serait considéré comme être violé, si la sécurité juridique, la stabilité des situations juridiques et la protection des attentes légitimes étaient niées ou violées. Le législateur ne peut pas aggraver déraisonnablement le statut juridique des personnes, nier les droits acquis ou ignorer leurs intérêts légitimes. Pour comprendre et appliquer correctement ce principe, il est nécessaire que dans une société, d’une part, la loi offre de la sécurité, de la clarté et de la stabilité, de sorte que les individus agissent correctement et conformément à celle-là, et d’autre part, la loi elle-même ne doit pas être statique si elle doit définir un concept tel que celui de rendre justice dans une société évoluant rapidement (Décision n° 36/2007 de la Cour constitutionnelle).

En ce qui concerne les droits acquis en tant qu’élément du principe de sécurité juridique, la Cour dispose d’une jurisprudence propre, selon laquelle tout processus dans lequel les droits acquis sont mis en cause ne peut être considéré comme ne relevant pas de la notion du « procès équitable », puisqu’on discute et que l’on décide de ces droits. Ce principe doit obligatoirement être respecté à toutes les étapes d’un processus où les droits acquis et la sécurité juridique qui en découlent pourraient être violés.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour constitutionnelle d’Albanie a conçu la protection des droits acquis et celle des attentes légitimes en la traitant dans sa jurisprudence de manière et objective et abstraite.

La Cour a traité la notion de sécurité juridique, la protection des droits acquis ainsi que des attentes légitimes en tant que normes constitutionnelles, qui font l’objet de nombreuses affaires de jurisprudence constitutionnelle, affirmant que le principe de la sécurité juridique inclut la clarté, la compréhension et la stabilité du système normatif et la confiance dans le système juridique, sans assumer de garantir toute attente de non-changement d’une situation juridique favorable.

La crédibilité est liée à la conviction de l’individu qu’il ne doit pas être constamment inquiet ni craindre la variabilité et les conséquences négatives d’actes juridiques susceptibles de violer sa vie privée ou professionnelle et d’aggraver un état ou une situation établie grâce à des actes antérieurs. Les réglementations législatives relatives aux droits des citoyens doivent être suffisamment stables pour assurer leur continuité. L’association des droits et les libertés, reconnus dans la Constitution, avec des mesures pour les mettre en œuvre, vise à améliorer et à renforcer les normes. La Cour a souligné que le droit du législateur de réglementer une situation différente de celle qui existe doit rester essentiellement intact, comme une exigence d’une société en évolution laquelle ne peut être comprise sans un cadre normatif dynamique qui s’adapte à son rythme. Par conséquent, le fait de modifier une situation juridique et le fait qu’il y ait des conséquences pour les particuliers auxquels s’applique le nouveau cadre juridique, ne suffisent pas pour conclure à la violation du principe de sécurité juridique.

Lorsqu’il s’agit du jugement constitutionnel des requêtes individuelles, la protection des éléments du principe de sécurité juridique est perçue en terme de contrôle des standards constitutionnels d’un procès équitable, et plus précisément, en ce qui concerne l’interdiction des poursuites en cas de décisions de justice définitives, la garantie de l’absence d’incrimination sans base légale, l’effet de la loi dans le temps, l’interdiction du pouvoir rétroactif de la loi (Décision n° 15/2017 de la Cour constitutionnelle).

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalités fondées sur ces exigences.

De 2003 à 2018, la Cour constitutionnelle a traité le principe des droits acquis et les attentes légitimes dans 32 décisions, et sur la totalité de ces décisions, elle a constaté l’incompatibilité avec la Constitution dans 21 cas.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi.

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

La sécurité juridique en tant que concept constitutionnel implique la clarté, la compréhension et la stabilité du système normatif. Dans sa décision n° 34/2005, la Cour a mis en exergue que le principe de sécurité juridique : « … L’un des éléments les plus essentiels de l’État de droit est celui de la sécurité juridique, qui exige notamment que le contenu du texte des lois dans leur intégralité, leurs parties ou dispositions spécifiques doit être clair, bien défini et compréhensible. Bien entendu, ils ne peuvent pas prévoir toute situation qui pourrait et devrait découler de leur connaissance et de leur mise en œuvre. Par conséquent, il incombe principalement aux tribunaux ou aux autres organes étatiques et organismes sociaux, légalement responsables, de combler certaines lacunes d’une loi à travers son interprétation et son application dans la pratique. Mais pour cela, il faut avant tout que la loi soit comprise correctement et exactement. Par conséquent, l’objectifdesarédactiondoitapparaîtreclairement. Il doit déterminer les moyens d’intervention, le public auquel il est adressé, les rapports particuliers de comportement et le mode d’application. Le résultat visé doit être attendu et les conséquences prévisibles pour les particuliers auxquels la loi entière (ou dispositions spécifiques) s’applique. »

La Cour constitutionnelle d’Albanie estime que « La clarté et la sécurité juridique sont des éléments essentiels de l’État de droit et doivent être librement offerts. Les parties impliquées dans une procédure judiciaire devraient être en mesure de comprendre les normes juridiques à appliquer. Les normes juridiques ne seront pas considérées comme « un droit / une loi » si elles ne sont pas suffisamment claires. La clarté des normes aide les personnes physiques et morales à adapter leurs actions conformément aux lois. Elles devraient être en mesure de prévoir les conséquences qui pourraient découler de leurs actions. La présence ou l’absence de contradictions dans différents systèmes juridiques est un facteur clé pour mesurer la prévisibilité du droit. »

Le principe de sécurité juridique exige non seulement que les lois et les actes normatifs soient clairs et compréhensibles, mais aussi les décisions de justice. « Dans tous les cas, la décision du tribunal doit être logique, de forme régulière et de contenu clair. Dans son ensemble, elle devrait être considérée comme une unité dans laquelle les parties constituantes sont étroitement liées les unes aux autres. Ces parties devraient être au service et en fonction de l’une l’autre. Les arguments alignés dans la partie consacrée à la motivation doivent être fondés, liés logiquement et doivent respecter les règles et les lois de la pensée juste. Ces arguments devraient également être suffisants pour soutenir et accepter la partie obligatoire. En revanche, la partie obligatoire de la décision de justice devrait être le résultat naturel des conclusions tirées dans la partie consacrée à la motivation. Elle est la synthèse de ces conclusions et, en tant que telle, elle ne peut en aucun cas être en conflit avec elles » (Décision n° 24 du 12.11.2008 de la Cour constitutionnelle).

L’exigence de la clarté de la norme juridique a été énoncée par la Cour constitutionnelle afin de garantir la stabilité de la réglementation juridique, qui assure la protection des droits légitimes des différents particuliers. Ce principe impose le changement de normes juridiques selon une procédure préalablement définie et sans porter atteinte aux principes constitutionnels.

Il y a eu des cas où la Cour constitutionnelle a été amenée à interpréter les formulations peu claires des actes juridiques de manière que la mise en œuvre de dispositions concrètes ne viole pas les normes et principes constitutionnels. La Cour a estimé qu’un défaut qui n’est pas en faveur de la technique juridique ne pouvait pas constituer un motif suffisant pour conclure à l’inconstitutionnalité de la norme juridique.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle s’est également exprimée à l’égard du respect de la normativité de la loi (la hiérarchie des actes) en affirmant qu’il s’agissait d’une obligation découlant du principe de l’État de droit et de la cohérence du système juridique. Par conséquent, en cas de conflit entre normes ayant des pouvoirs juridiques différents, la norme ayant le pouvoir juridique le plus élevé à la priorité.

Dans la décision n° 43/2015 la Cour constitutionnelle a déclaré :
« Le respect de la hiérarchie des actes normatifs est une obligation découlant du principe de l’État de droit et de la cohérence du système juridique. La pyramide des actes normatifs, inscrite à l’article 116 de la Constitution, définit la relation entre les normes juridiques, qui reposent sur le rapport relatif à leur position dans la pyramide. L’ordre juridique n’est pas un alignement linéaire de normes équivalentes, mais un système hiérarchique constitué de différents niveaux de valeur. À chaque niveau, il y a une norme ou un ensemble de normes ayant le pouvoir juridique respectif. Cettepyramided’actesnormatifsaàsonsommetla Constitution, qui sert de source à d’autres actes juridiques. »

Dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle a déclaré que l’examen de l’incompatibilité des lois et des actes normatifs édictés par des organes centraux et locaux avec la Constitution, relève de sa compétence. Elle souligne qu’il ne lui appartenait pas d’examiner les conflits et les incohérences entre deux lois différentes ou entre codes et lois. La manière de comprendre, d’appliquer la loi et d’harmoniser ses dispositions avec d’autres lois ne relève pas de la juridiction constitutionnelle albanaise.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

Tenant compte de la nécessité de rédiger clairement et de façon intelligible les lois et les décisions, et étant dans le souci de la simplification du droit, la Cour constitutionnelle d’Albanie attache une importance particulière à ce sujet lors de l’examen de toutes les affaires se présentant devant elle.
La Cour constitutionnelle a mis l’accent sur les concepts de simplicité et de clarté des lois dans les affaires soumises au contrôle de constitutionnalité des lois.

Dans le cas du contrôle de constitutionnalité de la loi portant sur les procédures fiscales, la Cour a déclaré que le système fiscal devrait être caractérisé par la simplicité et la clarté de sa conception et de sa mise en œuvre et s’appuyer sur des politiques fiscales prévisibles, afin de maintenir un niveau d’efficacité acceptable, même en cas d’évolution des conditions économiques. La manière de concevoir et de mettre en œuvre le système fiscal s’améliore si sa discussion ou sa reconnaissance repose sur un haut degré de transparence avec toutes les parties prenantes. De cette façon, les contribuables seront conscients des impôts qu’ils devront payer et s’assureront que le système fiscal ne reflète pas de préférences pour certains groupes de particuliers (Décision n° 33/2016 de la Cour constitutionnelle).

Dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle a souvent souligné que : « L’un des éléments les plus essentiels de l’État de droit est celui de la sécurité juridique, qui, entre autres, inclut la nécessité que les lois dans leur intégralité, les parties ou dispositions spécifiques de ces lois, dans leur contenu, doivent être clairs, bien définis et compréhensibles. Mais pour cela, il faut tout d’abord que la loi soit comprise correctement et exactement. Par conséquent, l’objectif de sa rédaction doit apparaître clairement. Il doit déterminer les moyens d’intervention, les sujets auxquels il est adressé, les rapports particuliers de comportement et le mode de mise en œuvre. Le résultat visé doit être attendu et les conséquences prévisibles pour les particuliers auxquels s’adresse l’ensemble de la loi ou ses dispositions spécifiques. » (Décision / 34/05 de la Cour constitutionnelle d’Albanie).

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

De 2003 à 2018, la Cour constitutionnelle a traité le principe de clarté de la norme dans 13 décisions, et a constaté l’incompatibilité avec la Constitution dans 9 de ces décisions.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

A la lumière des normes du contrôle constitutionnel, la Cour constitutionnelle d’Albanie n’a pas considéré la protection des contrats comme faisant partie de ses compétences.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Le principe de sécurité juridique implique, entre autres, la garantie de la crédibilité de l’individu vis-à-vis de l’État, de ses institutions et des actes qu’elles édictent. Dans le cas de décisions judiciaires définitives, la sécurité juridique implique que, si le tribunal a finalement statué sur une affaire, sa décision ne devrait pas être remise en question (le principe res judicata).

Le changement de la pratique de la Cour constitutionnelle à propos de l’extension de la sécurité juridique même par rapport aux décisions de justice a été effectué après les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme (la partie au procès était l’État albanais). Elle a déclaré que la sécurité juridique devrait également inclure l’activité des tribunaux. La Cour a souligné que « … l’État de droit, qui est garanti dès le préambule de notre Constitution, est l’un des principes les plus fondamentaux et les plus importants de l’État et de la société démocratique. L’un des éléments les plus essentiels du principe de l’État de droit est celui de la sécurité juridique, qui exige notamment que les décisions judiciaires définitives ne soient pas discutées. »

Le problème de modification des décisions judiciaires, après leur forme définitive et l’exercice de recours extraordinaires, a investi la Cour ces dernières années. La Cour a traité le principe de l’immutabilité des décisions de justice comme faisant partie de la sécurité juridique, laquelle n’est pas traitée uniquement en termes d’actes normatifs mais s’applique également aux décisions des tribunaux.

Dans ce contexte, dans sa décision n° 24/2008, la Cour constitutionnelle a conclu que « les décisions contestées sont le résultat d’un procès judiciaire irrégulier (…) elles ont violé le principe de sécurité juridique en supprimant les effets juridiques à la décision finale et définitive ».

Dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle la possibilité de réinitialiser (ré-ouvrir) les procédures judiciaires est considérée comme incompatible avec la Constitution. Bien qu’un citoyen ait acquis le droit de propriété par une décision définitive, dans la décision n° 20/08, la Cour constitutionnelle estime que « la législation albanaise, et plus particulièrement les articles 445 et suivants du Code de procédure civile, a envisagé des voies de recours contre les décisions judiciaires définitives par le biais d’un recours procédural extraordinaire, telle que la demande de révision ». Et toujours à l’égard de cette affaire, la Cour constitutionnelle souligne que l’attente légitime du requérant était l’admissibilité de sa demande de révision, en se basant sur un arrêt unificateur de la Haute Cour dans lequel celle-ci exprimait sa position vis-à-vis des dispositions légales, ce qui signifie une approche et une attente légitime pour l’admission de la demande de révision. Tant que le requérant avait un recours effectif à épuiser, bien qu’il soit extraordinaire, il se trouvait dans les conditions où il pourrait gagner son droit, une attente légitime (Arta VORPSI « Le procès équitable dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle d’Albanie », pages 237-238).

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Un autre élément constitutif du principe de sécurité juridique est la non-rétroactivité de la loi. En règle générale, l’effet rétroactif des lois ne peut pas être appliqué, sauf lorsqu’il est nécessaire de créer des situations favorables ou lorsqu’il est imposé par la résence d’un intérêt public très important. Dans sa décision n° 1 du 31 janvier 2003, la Cour constitutionnelle affirme que la loi ayant un effet rétroactif est contestable si elle porte atteinte aux droits acquis en vertu des lois en vigueur.

En donnant un effet rétroactif aux actes, et surtout quand les nouveaux actes engendrent des effets défavorables pour les particuliers qu’ils affectent, le principe de la sécurité juridique est violé et par conséquent, le principe de l’État de droit également. Dans l’affaire concernant l’incompatibilité avec la Constitution de la loi n° 9481 du 16.02.2006 relative à l’ « Assurance sociale complémentaire des militaires », la Cour a souligné que « l’octroi du pouvoir rétroactif à l’acte a violé le principe de la sécurité juridique et les droits acquis parce qu’il a réduit le montant des pensions par rapport à la loi antérieure. La violation du principe de sécurité juridique devient plus sensible quand il s’agit des assurances sociales de certaines catégories d’employés (telles que celle des militaires), puisque ces relations encadrent la crédibilité et la confiance des assurés dans la justesse et le sérieux de l’État » (Décision n° 09/07 de la Cour constitutionnelle).

Dans la décision 20/2006, la Cour a maintenu la même position en se prononçant sur trois arrêts du Conseil des ministres définissant l’existence de liens népotiques comme étant la cause de la fin des relations de travail. La Cour a conclu que les arrêts du Gouvernement avaient un effet rétroactif en affectant aussi les employés qui travaillaient avant la sortie des arrêts du Conseil des ministres. C’est la raison pour laquelle ces personnes ont été obligées de quitter le travail s’il était vérifié l’existence de liens népotiques avec le pouvoir.

L’effet rétroactif de la loi peut exister dans les cas où le législateur intervient pour remédier à des situations qui étaient illégales. Malgré l’adoption de lois à cette fin, elles ne doivent pas porter atteinte aux décisions de justice définitives. Ce fait mettrait l’individu face à une situation juridique incertaine. Et c’est dans sa décision 6/12, que la Cour constitutionnelle a confirmé la position suivante : « Il n’est pas interdit que le législateur adopte des lois rétroactives ni de légaliser des pratiques ou relations existantes ayant des effets rétroactifs, reconnues dans la doctrine constitutionnelle, mais cette intervention devrait être justifiée par l’intérêt public et la condition pour l’adoption de ces lois légalisant des pratiques existantes, est qu’elles ne violent pas l’autorité des décisions définitives des tribunaux. »

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Lorsque la Cour constitutionnelle d’Albanie a examiné la conformité des lois à la Constitution, elle a appréhendé les problèmes d’application de la loi dans le temps de manière objective et abstraite, tandis que les requêtes individuelles ont été traitées de manière subjective et concrète.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

La Cour constitutionnelle a abordé le principe de rétroactivité de la loi dans 12 décisions ; elle a constaté l’incompatibilité avec la Constitution dans 7 de ces décisions.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

La Cour constitutionnelle de la République d’Albanie n’a jamais interprété en sa compétence la possibilité de modifier ses propres décisions, y compris les effets des décisions relatives au contrôle incident.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Les décisions de la Cour constitutionnelle de la République d’Albanie sont obligatoires pour la mise en œuvre. Les décisions de la Cour constitutionnelle ont force obligatoire de portée générale et sont définitives. Elles constituent une jurisprudence constitutionnelle et, par conséquent, ont l’effet de la force de loi. Cette notion est expressément consacrée aux articles 132 et 145 de la Constitution de la République d’Albanie et confirmée par la jurisprudence de cette Cour.

L’impact incontestable des décisions de la Cour constitutionnelle est tel qu’il impose à tous les organes de l’État, sans exclure les tribunaux, le pouvoir contraignant de la motivation de sa décision.

En tenant compte de la forme extrêmement concise des dispositions constitutionnelles, à travers ses décisions, c’est-à-dire à travers son interprétation faite lorsqu’elle rend son jugement, la Cour permet à la Constitution d’être « vivante », ce qui signifie que la Cour répond à l’évolution des valeurs dans notre pays, en garantissant que les nouvelles valeurs, qui n’étaient peut-être pas portées à l’attention des rédacteurs de la Constitution, reçoivent de dignité, de reconnaissance et, surtout, de protection constitutionnelle. Le fait que les normes constitutionnelles deviennent une réalité lors de l’interprétation, c’est-à-dire lors du processus décisionnel de la Cour, fait de celle-ci une source incontestable du droit ; elle en fait plutôt une source primordiale, étant donné que l’article 4 de la Constitution prévoit que la Constitution est la loi suprême de la République d’Albanie.

Cependant, dans la pratique constitutionnelle, il y a eu des cas où le législateur n’a pas suivi les suggestions de la Cour constitutionnelle et, au sens du principe de sécurité juridique, n’a pas respecté la non-discussion de ses décisions ; la Cour a intervenu alors en abrogeant les nouvelles normes identiques aux premières.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Comme indiqué dans la réponse à la question 3.2, la Cour constitutionnelle n’a pas la compétence de modifier ses propres décisions.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

La Cour constitutionnelle de la République d’Albanie, dans l’exercice de ses fonctions sur de nombreuses questions, principalement en matière de contrôle abstrait des lois ou contrôle incident (incidental review), a exprimé dans ses décisions des suggestions ou des recommandations adressées au législateur.

Dans l’affaire concernant le contrôle de constitutionnalité de la loi n° 96/2016 relative au « Statut des juges et des procureurs dans la République d’Albanie », la Cour a énoncé que : « la Cour a constaté que le manque de clarté des normes est reflétée dans l’ensemble de la loi, par conséquent la Cour suggère au législateur que, lors du processus de révision de la loi contestée, il prenne en considération le besoin d’améliorer entièrement la terminologie utilisée dans l’élaboration des normes juridiques, afin de garantir sa compatibilité avec la Constitution de la République d’Albanie » (Décision n° 34/2017 de la Cour Constitutionnelle).

De même, dans l’affaire concernant le contrôle de constitutionnalité de la loi portant sur « L’immatriculation, la classification, le mode d’utilisation et le contrôle des bateaux à moteur de moins de 20 TN », la Cour, outre l’abrogation de la disposition faisant l’objet du contrôle constitutionnel, a déclaré que « … elle trouve approprié de recommander au législateur de revoir également les autres dispositions de la loi dans l’esprit de la décision de la Cour constitutionnelle » (Décision n° 50/2015 de la Cour Constitutionnelle).

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

L’impact des décisions de la Cour constitutionnelle est tel qu’il impose à tous les organes de l’État, sans exclure les tribunaux, le pouvoir contraignant de motiver ses décisions.
L’article 81 de la loi relative à « L’organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle de la République d’Albanie » dispose que :

1. Les décisions de la Cour constitutionnelle sont obligatoires pour la mise en œuvre.
2. L’exécution des décisions de la Cour constitutionnelle est assurée par le Conseil des ministres par l’intermédiaire des organes respectifs de l’administration de l’État.
3. En fonction du type de décision et, le cas échéant, la Cour constitutionnelle peut désigner l’organe chargé de l’exécution de la décision ainsi que le mode d’exécution, en précisant les délais concrets et la procédure d’exécution.
4. La non-exécution ou l’empêchement de l’exécution de la décision de la Cour constitutionnelle est puni conformément aux dispositions respectives du Code Pénal.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Non, nous n’avons ni observations particulières ni points spécifiques à évoquer.

 

Tribunal constitutionnel d’Andorre

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Le principe est expressément garanti par l’article 3.2 de la Constitution d’Andorre :
« 2. Elle garantit les principes de légalité, de hiérarchie et de publicité des normes juridiques, de non rétroactivité des dispositions restrictives des droits individuels, ayant un effet défavorable ou établissant une peine plus sévère, ainsi que ceux de sûreté juridique et de responsabilité des pouvoirs publics. Tout arbitraire est prohibé. »

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Ce principe est reconnu dans la jurisprudence de notre Cour depuis sa création. Il faut distinguer deux hypothèses :
Pour toutes les procédures autres que le recours d’empara, notamment le recours direct contre les lois, l’article 3.2 est expressément cité ;
Pour le recours d’empara qui a uniquement pour objet les droits et libertés fondamentaux reconnus aux Chapitres III et IV du Titre II de la Constitution et qui a pour objet les décisions de justice, le Tribunal constitutionnel a de lui-même introduit pour la première fois en 2013 la sécurité juridique comme un principe d’interprétation (voir par exemple l’arrêt du 16 octobre 2017, affaire 2017-16-RE : « 3.9. De leur positionnement au sein du texte constitutionnel, il apparaît qu’il ne s’agit pas de droits susceptibles de faire l’objet d’un recours d’empara – lesquels sont mentionnés au sein des Chapitres III et IV –, mais qu’il s’agit de principes herméneutiques qui doivent guider l’interprétation de ces derniers ». Le Tribunal constitutionnel eut déjà l’occasion d’affirmer que « s’il est évident que l’article 3§2 n’est pas per se susceptible de faire l’objet d’un recours d’empara (…), il n’en reste pas moins que cette disposition constitutionnelle doit être analysée comme critère interprétatif des droits et libertés reconnus au sein de la Constitution, notamment ceux susceptibles d’un recours d’empara. » (Arrêt du 7 septembre 2013, 2013-4 i 8-RE, FJ n° 3).

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Sur 800 affaires, le principe de sécurité juridique a été invoqué dans 116, ce qui représente 14,5 %.

Ce principe a été invoqué dans 9 recours directs (93-1-L, 97-1-L, 99-1-L, 99-2-L, 2000-1-L, 2001-1-L, 2002-1-L, 2002-2-L et 2017-1-L), 3 demandes d’avis préalables (95-1-DP, 2000-1-DP et 2014-1-DP), 6 conflits de compétences (2006-1 et 3-CC, 2007-1-CC, 2007-2-CC, 2007-3-CC, 2007-4-CC), 6 questions préjudicielles d’inconstitutionnalité (2010-1, 2,3 et 4-PI, 2011-1-PI, 2014-2-PI).
Le reste étant des recours d’empara.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

L’activité principale du Tribunal porte sur les décisions judiciaires (recours d’empara) et non sur les lois.

Dès lors, le travail du Tribunal consiste à protéger la qualité de la décision de justice : l’exigence de motivation.

Ex. Affaire 2018-21-RE du 12 octobre 2018, FJ 3.5 : « Conformément à la jurisprudence constante de ce Tribunal sur la motivation des décisions de justice qui d’ailleurs coïncide sur de nombreux points avec celle de la Cour européenne des droits de l’homme, il est nécessaire que le justiciable puisse connaître les motifs de la décision adoptée laquelle doit expliquer la pondération contradictoire des moyens des parties, sans que toutefois une réponse détaillée à chaque argument soit exigée ; par contre, cette réponse est exigée lorsqu’un moyen est décisif pour l’issue de la procédure (cf. par ex. l’arrêt du 12 octobre 2009, rendu dans l’affaire 2009-9-RE ; l’arrêt du 2 avril 2012 rendu dans l’affaire 2011-37-RE, et les affaires de la CEDH, arrêts du 9 décembre 1994, Ruiz Torrija c/ Espagne, et du 1er juillet 2003 Suominen c/ Finlande, ou du 12 février 2004 Perez c/ France). »

Le Tribunal exige l’intelligibilité des décisions des tribunaux ordinaires : la qualité de la décision juridictionnelle.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Le principe même du recours d’empara a pour logique de pouvoir, le cas échéant, remettre en cause le principe de la chose jugée par le Tribunal supérieur dans l’hypothèse où cette chose aurait été jugée sans respecter le droit à un procès équitable, le principe d’égalité des armes, etc.

En revanche, les décisions rendues par le Tribunal constitutionnel ont l’autorité de la chose jugée et les tribunaux ordinaires doivent s’y soumettre. Ex. affaire 2018-14-RE : « 2.11. En respectant ainsi le principe de l’autorité de la chose jugée par le TCA, qui est un principe d’ordre et de sécurité juridique, le TSJ a rendu, comme acteur de l’État de droit, une décision parfaitement fondée en droit ».

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Non.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ? Merci de l’expliquer.

Non, il n’existe pas de procédure en cas d’inexécution des décisions du Tribunal.

Oui, des cas d’inexécution se sont produits mais pas de façon fréquente.

Un exemple dans une procédure d’empara pour la violation du droit à une durée raisonnable du procès où le Tribunal avait exigé l’activité de la justice dans un délai de 6 mois et la requérante a dû saisir le Tribunal à deux reprises avant que le tribunal de première instance s’exécute (2011-34-RE et 2017-54-RE).

 

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Dominique Rousseau
Président du Tribunal constitutionnel d’Andorre

Sans remettre en cause la qualité des questions posées sur le thème « Constitution et sécurité juridique », le Tribunal constitutionnel d’Andorre :

• • • Constate que les questions, pour la plupart, n’ont de sens que pour le contentieux constitutionnel de la loi.
    • Rappelle que l’activité principale du Tribunal constitutionnel d’Andorre est le recours d’empara, c’est-à-dire, les recours individuels contre les décisions judiciaires fondés sur l’atteinte au droit à la juridiction qui comprend le droit à un tribunal impartial, le respect du contradictoire, une motivation cohérente, un fondement en droit de la décision judiciaire, etc.
    • Souhaite que, pour les prochaines réunions de l’ACCF, les questionnaires soient élaborés en tenant compte de la diversité des contentieux constitutionnels et notamment du contentieux sur recours individuels contre les décisions judiciaires.

 

Cour constitutionnelle de Belgique

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Non, aucune disposition de la Constitution belge ne garantit le principe de sécurité juridique.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Oui.

La première apparition du principe de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour remonte à l’année 1988 (dans le 45e arrêt rendu par la Cour depuis son installation en 1985). Le principe de sécurité juridique apparaît d’abord dans le contexte du maintien des effets d’une norme annulée sur recours direct : la Cour, « dans un souci de sécurité juridique », décide de restreindre la portée rétroactive de l’annulation prononcée, afin que la validité d’actes administratifs pris sur la base d’une disposition annulée pour excès de compétence du législateur qui en était l’auteur (contentieux de la répartition de compétences dans un État fédéral) ne puisse être remise en cause.

Le fondement textuel qui permet à la Cour de maintenir les effets des dispositions qu’elle annule ne fait aucune référence au principe de la sécurité juridique : « Si la Cour l’estime nécessaire, elle indique, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions annulées qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu’elle détermine »^[1]. Ce texte laisse le juge constitutionnel maître de la « nécessité » du maintien des effets, sans préciser formellement pour quels motifs il peut le décider.

L’introduction du principe de sécurité juridique comme élément commandant une modulation des effets des arrêts par la Cour est donc prétorienne. Il n’en demeure pas moins que la disposition précitée était évidemment destinée à rencontrer le risque de l’insécurité juridique^[2]. Comme la doctrine n’avait en effet pas manqué de le relever dès l’adoption de la loi sur la Cour, ce risque est inhérent au pouvoir d’annulation ou d’invalidation des normes par le juge constitutionnel^[3].

L’on verra ci-dessous que la Cour ne s’est pas arrêtée là et qu’elle a consacré l’existence d’un véritable principe de sécurité juridique, appelé à remplir plusieurs fonctions distinctes dans sa jurisprudence. Le principe de sécurité juridique n’est d’ailleurs pas le seul qu’elle ait ainsi élevé au rang de « principe général de droit » et différents principes sont généralement combinés par la jurisprudence constitutionnelle.^[4]

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Comme dit ci-dessus, la reconnaissance par la Cour du principe de sécurité juridique est en premier lieu intervenue dans le contexte de la modulation par la Cour de la portée des arrêts d’annulation qu’elle prononçait. La Cour prenait ainsi acte de l’effet perturbateur, pour l’ordonnancement juridique et pour les droits acquis de certaines catégories de sujets de droit, de l’annulation qu’elle prononçait, annulation à laquelle la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle confère un effet rétroactif. Comme la loi spéciale l’y autorise, elle maintient régulièrement les effets produits dans le passé par les décisions qu’elle annule. De jurisprudence constante, lorsque la question de maintien des effets d’une disposition annulée ou invalidée (voir infra, 3) est posée, la Cour examine l’opportunité de maintenir les effets à l’aune, notamment, des exigences de la sécurité juridique^[5].

Par ailleurs, il est également arrivé que la Cour utilise le principe de la sécurité juridique pour étendre, ce qui est une autre façon de moduler les effets de ses arrêts, la portée de l’annulation prononcée à d’autres dispositions que celle qui était attaquée, pour des raisons de sécurité et de clarté juridiques^[6].

Le principe de la sécurité juridique est ensuite apparu dans la jurisprudence constitutionnelle en tant qu’objectif poursuivi par le législateur et pouvant justifier une différence de traitement, dans le contexte dit de la « pacification communautaire » qu’a connu la Belgique à la fin des années 80. Ainsi, pour la première fois, l’arrêt n° 18/90 du 23 mai 1990 reconnaît que le législateur peut créer une différence de traitement en n’imposant des connaissances linguistiques pour les mandataires locaux que dans certaines communes (municipalités), en vue d’assurer la sécurité juridique dans ces communes où s’était développé un contentieux portant sur la connaissance linguistique des mandataires. L’objectif de garantir ou de restaurer la sécurité juridique permet dès lors au législateur de justifier une rupture d’égalité.

La même année, la Cour reconnaît l’existence d’un « principe fondamental de la sécurité juridique », qui se trouve cette fois opposé au législateur et occupe dès lors la place de norme de contrôle dans le contentieux constitutionnel. A l’occasion de cette première apparition en cette qualité dans la jurisprudence, le principe de la sécurité juridique est mis en lien avec l’exigence de non-rétroactivité des lois. Dans ce contexte, la Cour définit comme suit ce principe : « le contenu du droit doit en principe être prévisible et accessible de sorte que le sujet de droit puisse prévoir, à un degré raisonnable, les conséquences d’un acte déterminé au moment où cet acte se réalise. »^[7] Après avoir affirmé et ainsi tracé les contours de ce principe, la Cour juge qu’en l’espèce, la législation attaquée n’a pas porté à celui-ci une atteinte disproportionnée.

Le principe de la sécurité juridique envisagé comme norme de contrôle de l’action législative s’affranchit ensuite du principe de non-rétroactivité des lois, pour acquérir un contenu autonome. Ainsi, en 1993, la Cour constitutionnelle reconnaît-elle un principe de la sécurité juridique qui, s’il était violé, pourrait conduire (en combinaison avec la violation du principe d’égalité^[8]) à l’annulation ou l’invalidation de la norme : « Selon le principe fondamental de la sécurité juridique, le législateur ne peut porter atteinte sans justification objective et raisonnable à l’intérêt que possèdent les sujets de droit à se trouver en mesure de prévoir les conséquences juridiques de leurs actes »^[9]. Est ainsi établie, à cette occasion, la relation entre le principe de sécurité juridique et les « attentes légitimes » du sujet de droit.

Au tournant du siècle, le principe de sécurité juridique était ainsi bien installé dans la jurisprudence constitutionnelle belge. A l’occasion d’une table ronde de Justice constitutionnelle consacrée à ce principe et tenue à l’Université d’Aix-Marseille en 1999, F. Delpérée, A. Rasson-Roland et M. Verdussen pouvaient ainsi constater : « Ce concept n’a pas toujours la même fonction. Il s’agit tantôt d’un principe qui, combiné avec les règles d’égalité et de non-discrimination, est opposé au législateur, surtout à l’égard de dispositions rétroactives, tantôt d’un principe sur lequel la Cour s’appuie pour limiter son contrôle de constitutionnalité, tantôt d’un objectif que le législateur, cette fois, invoque lui-même pour justifier les différences de traitement. »^[10]

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

Sans objet.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

La Cour a elle-même développé une jurisprudence lui permettant de maintenir les effets des dispositions invalidées au contentieux préjudiciel, sur la base du principe de la sécurité juridique (voir page suivante, point 3).

Par ailleurs, la sécurité juridique envisagée comme exigence de clarté et de prévisibilité de la norme est intimement liée au principe constitutionnel de légalité. La jurisprudence de la Cour relative à ce principe se trouve, actuellement, interrogée par une partie de la doctrine constitutionnelle belge (voir ci-dessous, 1.6).

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

Il ne serait pas conforme à l’exigence de secret du délibéré prévalant à la Cour constitutionnelle de Belgique de dévoiler la teneur d’éventuels débats en son sein. En revanche, il peut être signalé que la jurisprudence de la Cour relative à certains sujets connexes à la sécurité juridique fait aujourd’hui l’objet de critiques émanant de certains courants doctrinaux. Tel est le cas de la jurisprudence relative au principe de légalité.

Plusieurs articles de la Constitution belge contiennent un principe de légalité, c’est-à-dire qu’ils réservent au pouvoir législatif (« à la loi » ou « au décret^[11] ») lacompétencederéglementercertainesmatières et d’introduire des limitations à certains droits fondamentaux. On identifie ainsi classiquement un principe de légalité en matière pénale (pas d’infraction et pas de peine sans texte légal)^[12] et en matière fiscale (pas d’impôt sans loi)^[13]. La Constitution belge contient également un principe de légalité en matière de protection du droit à la vie privée et familiale^[14] ainsi qu’en matière de garantie des droits culturels, économiques et sociaux^[15] et d’accès à l’enseignement^[16] notamment. Lorsque la violation d’un de ces principes de légalité est invoquée devant la Cour, elle l’est fréquemment en combinaison avec la violation du principe de sécurité juridique. Cela n’est guère étonnant. Observant que « la sécurité juridique s’obtient à la fois par et contre le droit », B. Mathieu écrivait en 2001 déjà : « le principe de légalité relève, lui-même, d’une exigence de sécurité juridique en ce qu’il est pour chacun une garantie quant à la qualité de la norme juridique qui lui est appliquée » et il prédisait en conséquence « une promotion du rôle du juge »^[17], appelé à jauger du respect par le législateur du principe de légalité.

Pour certains observateurs, l’exigence de légalité apparaît aujourd’hui en recul dans la jurisprudence de la Cour, dans la mesure où sa consistance semble affaiblie. Ce recul est questionné en doctrine. Un colloque a récemment été organisé par l’Université Saint-Louis, Bruxelles, au titre évocateur de « L’exigence de légalité : un principe de la démocratie belge en péril ? »^[18].

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Les premiers arrêts consacrant le principe de la sécurité juridique, dans ses trois rôles décrits supra sous 1.3, ne mentionnent ni la jurisprudence constitutionnelle étrangère, ni la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ou celle de la Cour de justice de l’Union européenne. Il n’est donc pas possible d’affirmer que la reconnaissance par la Cour constitutionnelle belge du principe ait été influencée ou suscitée par des exemples étrangers ou internationaux.

De manière générale, la Cour ne cite jamais la jurisprudence d’autres juridictions constitutionnelles.^[19] Il n’est dès lors pas étonnant que l’on ne trouve aucune référence à un arrêt rendu par une juridiction sœur en matière de sécurité juridique. Par contre, les dossiers de documentation constitués à l’intention des membres du siège et non rendus publics contiennent parfois de telles décisions. Les recherches effectuées pour répondre au présent questionnaire n’ont toutefois révélé aucune « influence » d’une jurisprudence étrangère sur la reconnaissance et la fixation du principe de la sécurité juridique par la Cour constitutionnelle belge.

En revanche, il est très fréquent que la Cour se réfère à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et à celle de la Cour de justice de l’Union européenne.

La Cour constitutionnelle cite la Cour européenne des droits de l’homme à de nombreuses reprises pour faire sienne la jurisprudence de celle-ci en ce qui concerne l’exigence de sécurité juridique en matière d’accès au juge (article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme). Ainsi, la Cour répète-t-elle régulièrement que si les règles relatives aux formalités procédurales et aux délais « visent à assurer une bonne administration de la justice et le respect, en particulier, du principe de la sécurité juridique (CEDH, 28 octobre 1998, Pérez de Rada Cavanilles c. Espagne, § 45) »^[20], « le droit d’accès à un tribunal se trouve atteint lorsque sa réglementation cesse de servir les buts de la sécurité juridique et de la bonne administration de la justice et constitue une sorte de barrière qui empêche le justiciable de voir son litige tranché au fond par la juridiction compétente (CEDH, 24 mai 2011, Sabri Gunes c. Turquie, § 58 ; 13 janvier 2011, Evaggelou c. Grèce, § 19 ; 18 octobre 2016, Miessen c. Belgique, § 66) »^[21].

Un autre domaine dans lequel la Cour constitutionnelle s’inspire abondamment de la jurisprudence strasbourgeoise est celui de la compatibilité des règles gouvernant l’établissement de la filiation avec le droit à la vie privée et familiale (article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme).

La Cour constitutionnelle l’utilise pour conforter sa propre jurisprudence selon laquelle la sécurité juridique peut représenter une limite à la contestation illimitée de la paternité établie, même s’il faut bien reconnaître qu’en cette matière, les limitations admises sont de moins en moins nombreuses^[22].

En matière fiscale, citant cette fois un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 5 juillet 2012 (CJUE, 5 juillet 2012, C-318/10, SIAT, points 57 et 58), la Cour renforce sa propre démonstration :
« le droit de l’Union européenne s’oppose également à un régime fiscal qui ne permet pas d’établir au préalable et de manière suffisamment précise son champ d’application et laisse subsister un doute quant à l’applicabilité de ce régime fiscal. Un tel régime ne satisfait pas aux exigences de la sécurité juridique, qui impliquent que les règles de droit soient claires et prévisibles, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir des effets préjudiciables pour les particuliers et les entreprises »^[23].

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Oui.

Même si la Cour n’est pas compétente pour contrôler directement le respect par une norme de valeur législative d’un principe général de droit, celui-ci peut être combiné avec la violation des dispositions constitutionnelles qui garantissent l’égalité et la non-discrimination. Il s’agit d’une technique classique de contentieux constitutionnel, qui a pour but de rendre la Cour constitutionnelle compétente pour exercer un contrôle de la compatibilité des normes de valeur législative avec tous les principes généraux du droit, en ce compris le principe de sécurité juridique.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Il n’est pas possible de livrer des statistiques en cette matière sur tous les arrêts rendus par la Cour constitutionnelle. L’auteur du présent rapport a donc effectué la recherche sur les cinq dernières années.

Le tableau qui suit renseigne le nombre d’arrêts mentionnant le principe de la sécurité juridique au cours de l’année considérée (recours en annulation et questions préjudicielles confondus), le nombre total d’arrêts rendus cette année-là, le nombre d’arrêts dans lesquels le principe de la sécurité juridique est invoqué par la Cour pour motiver une modulation des effets des arrêts, le nombre d’arrêts dans lesquels la sécurité juridique est un objectif poursuivi par la législation examinée par la Cour, permettant, le cas échéant, de justifier une atteinte à un droit fondamental et le nombre d’arrêts dans lesquels le principe de la sécurité juridique tient la place de norme de contrôle dans l’examen de constitutionnalité.

 

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

L’objectif de sauvegarder ou de restaurer la sécurité juridique est régulièrement invoqué par le défenseur de la norme attaquée ou en cause pour justifier une atteinte à un droit fondamental protégé par la Constitution. La Cour admet qu’un objectif de cet ordre puisse être poursuivi et, au terme d’un contrôle de proportionnalité au cours duquel elle confronte l’importance de poursuivre la sécurité juridique dans le contexte concret de l’adoption de la norme examinée et l’ampleur de l’atteinte au droit protégé, elle conclut à la violation ou à la non-violation de ce dernier.

Exemples :

La Cour a jugé à plusieurs reprises que l’objectif d’assurer la sécurité juridique justifie les limitations au droit d’agir en justice que sont l’imposition de délais pour l’introduction de procédures judiciaires ou de recours et la fixation du point de départ de ces délais qui ne soit pas tributaire du comportement des parties ^[24].

Le législateur peut, pour garantir la sécurité juridique de la filiation des enfants, limiter les possibilités de reconnaissance de paternité (l’action ne peut être intentée que par l’enfant, la mère, l’homme qui a reconnu et celui qui revendique la paternité) et les soumettre à certaines conditions (ceux qui ont consenti à la reconnaissance ne peuvent pas la contester, sauf à prouver que leur consentement a été vicié), ce qui constitue une ingérence dans le droit à la vie privée et familiale des personnes concernées^[25]. Pour la même raison, il peut enserrer le droit de contestation de la paternité du mari de la mère par celui-ci ou par l’homme qui revendique la paternité, même lorsqu’il n’est pas contesté que ce dernier est le père biologique, dans un délai court^[26].

L’atteinte au droit à un juge occasionnée par un délai particulièrement court (huit jours) pour introduire un recours contre le résultat d’élections au sein d’instituts professionnels est également justifiée par l’objectif de préserver la sécurité juridique^[27].

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Analysant la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, Jan Theunis observe que « le principe de la confiance légitime peut être considéré comme une subdivision [du principe de la sécurité juridique], cependant que l’interdiction de réglementation rétroactive en est une autre ».^[28] Cet auteur définit l’incidence du principe de la confiance légitime sur le contrôle de constitutionnalité des lois comme suit : « dans certains cas, le législateur doit tenir compte, en cas de modification de la loi, de la confiance suscitée ou des attentes légitimes qu’il fait naître chez les justiciables ».^[29] La Cour constitutionnelle l’exprime également : « Le principe de confiance est étroitement lié au principe de la sécurité juridique, (…), qui interdit au législateur de porter atteinte, sans justification objective et raisonnable, à l’intérêt que possèdent les justiciables d’être en mesure de prévoir les conséquences juridiques de leurs actes. »^[30]

C’est principalement lorsqu’est questionnée la constitutionnalité de mesures transitoires – ou, à l’inverse, la constitutionnalité de l’absence de telles mesures – accompagnant un changement législatif que surgit l’argument du respect dû à la confiance légitime. La Cour juge régulièrement que si le législateur estime qu’un changement de politique s’impose, il peut décider de lui donner un effet immédiat et qu’en principe, il n’est pas tenu de prévoir un régime transitoire. Le principe d’égalité entre les citoyens n’est violé que si l’absence de régime transitoire entraîne une différence de traitement insusceptible de justification raisonnable ou « s’il est porté une atteinte excessive au principe de la confiance légitime ». L’atteinte est jugée excessive « lorsqu’il est porté atteinte aux attentes légitimes d’une catégorie de justiciables sans qu’un motif impérieux d’intérêt général puisse justifier l’absence d’un régime transitoire. »^[31]

Néanmoins, la Cour répète également régulièrement que « le principe d’égalité et de non-discrimination n’est pas violé pour la seule raison qu’une nouvelle disposition déjouerait les calculs de ceux qui avaient compté sur le maintien de la politique antérieure »^[32]. Il en va notamment ainsi en droit familial :
« Le mariage ne fait pas naître pour les personnes qui se marient l’espoir légitime que la réglementation légale en matière de divorce continuera à leur être appliquée même si le législateur estime devoir la modifier pour des motifs d’intérêt général. »^[33] Même en matière pénale, la Cour considère, suivant en cela l’enseignement de la Cour européenne des droits de l’homme, que l’insécurité qui tient à ce qu’une infraction, déjà punissable au moment où elle est commise, peut encore être punie des mêmes peines après l’expiration du délai escompté, par l’effet d’une prolongation du délai de prescription de l’action publique applicable immédiatement, même si les attentes de l’inculpé sont ainsi déjouées, peut être justifiée.^[34]

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Bien que le contrôle de constitutionnalité soit, en principe, un contrôle abstrait, le juge constitutionnel adopte très régulièrement une posture très concrète, s’intéressant à l’effet réel produit par la norme abstraite sur la situation concrète de ses destinataires. C’est, inévitablement, le cas au contentieux préjudiciel, puisque celui-ci revêt un caractère « mixte », « en ce qu’il porte sur une norme abstraite mais au sujet d’un cas concret »^[35]. C’est également souvent le cas au contentieux de l’annulation (éventuellement assorti d’une première étape en suspension) et, singulièrement, lorsqu’est invoqué l’argument de la violation de la confiance légitime ou des attentes légitimes des justiciables.

Ainsi, examinant une disposition d’application immédiate, qui imposait à une catégorie de professionnels, à savoir les psychothérapeutes, de respecter des conditions nouvelles pour exercer et qui créait une interdiction immédiate de poursuivre l’exercice de cette profession à toutes les personnes ne répondant pas à cette condition, la Cour constitutionnelle constate que le législateur a porté atteinte aux attentes légitimes d’une partie des psychothérapeutes qui exerçaient jusque-là et qui s’attendaient à pouvoir continuer à le faire. Elle suspend, puis elle annule la législation attaquée, « mais uniquement en ce que les parties requérantes dénoncent l’absence d’un quelconque régime transitoire destiné aux personnes qui, durant la période précédant l’entrée en vigueur de la loi attaquée, exerçaient la pratique de la psychothérapie sans satisfaire aux conditions nouvellement instituées »^[36]. En d’autres termes, la norme elle-même ne pose pas de problème de constitutionnalité, c’est uniquement lors de son application concrète à une catégorie de personnes que se révèle un manque de respect, par le législateur, des attentes légitimes d’une catégorie de destinataires.

Un autre exemple est donné par un recours en annulation, assorti d’une demande de suspension, visant un décret^[37] posant des exigences relatives à la fonction de directeur d’établissement d’enseignement. Si la Cour reconnaît, de manière abstraite, que « Le législateur décrétal peut, en vue d’assurer la qualité de l’enseignement bénéficiant d’un financement public, exiger que le directeur de l’établissement dispose de certaines capacités, qualifications ou formations garantissant qu’il possède les qualités requises pour cette charge, de même qu’il peut sanctionner la méconnaissance de cette exigence », elle constate que, concrètement, étant donné qu’aucune mesure dérogatoire n’a été prévue pour les directeurs n’appartenant pas au personnel subsidié de l’établissement dont ils assument la direction et qui sont en fonction au moment de l’entrée en vigueur du décret, l’application immédiate du décret à cette catégorie de personnes cause une atteinte injustifiable à leurs attentes légitimes. En l’espèce, le recours avait fait apparaître qu’une seule personne se trouvait dans cette situation. La Cour a dès lors aménagé sa décision de façon à ce que l’application du décret soit suspendue à son égard.^[38]

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Sur l’ensemble de la jurisprudence de la Cour (arrêtée au 31 décembre 2018), on dénombre 11 annulations^[39] (sur recours) de normes pour violation du principe de la confiance légitime (combiné avec les dispositions constitutionnelles garantissant l’égalité et la non-discrimination) et 6 invalidations^[40] (sur question préjudicielle) pour le même motif.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Comme dit ci-dessus, la Constitution belge contient plusieurs dispositions qui consacrent un principe de légalité. Ces dispositions imposent que certaines matières soient réglées « par la loi », « par le décret » ou « par le législateur ». Ce principe est interprété comme contenant deux volets : d’une part, un volet formel, qui implique que le pouvoir réglementaire ne peut se saisir d’une matière réservée par la Constitution à la loi et qui implique également que le législateur ne peut déléguer entièrement la pouvoir de régler la matière considérée au pouvoir exécutif et, d’autre part, un volet matériel qui implique que la loi doit être rédigée en termes clairs et suffisamment précis. A l’instar de la Cour européenne des droits de l’homme, qui considère que « la législation doit donner à chacun une indication suffisante sur les circonstances dans lesquelles et à quelles conditions elle habilite la puissance publique à recourir à des mesures affectant leurs droits protégés par la Convention »^[41], la Cour constitutionnelle exige également, chaque fois que la Constitution belge consacre un principe de légalité, que la loi soit suffisamment claire et prévisible pour permettre à chacun de prévoir les conséquences juridiques de ses actes.

Un tel principe de légalité est consacré par la Constitution et régulièrement invoqué devant la Cour dans les domaines suivants : la définition des infractions et de la procédure pénale (Const., art. 12 et 14), le prélèvement fiscal (Const., art. 170), les ingérences dans le droit à la vie privée et familiale (Const., art. 22), la garantie des droits économiques, sociaux et culturels (Const., art. 23), la garantie des droits de l’enfant (Const., art. 22bis), les limitations des droits fondamentaux des étrangers (Const., art. 191).

En matière pénale, qui est le domaine dans lequel la légalité matérielle fait l’objet de la plus grande attention, la Cour a adopté les principes suivants :
« Le principe de légalité en matière pénale qui découle de l’article 12, alinéa 2, de la Constitution et de l’article 7 de la Convention européenne des droits de l’homme procède de l’idée que la loi pénale doit être formulée en des termes qui permettent à chacun de savoir, au moment où il adopte un comportement, si celui-ci est ou non punissable. Il exige que le législateur indique, en des termes suffisamment précis, clairs et offrant la sécurité juridique, quels faits sont sanctionnés, afin, d’une part, que celui qui adopte un comportement puisse évaluer préalablement, de manière satisfaisante, quelle sera la conséquence pénale de ce comportement et afin, d’autre part, que ne soit pas laissé au juge un trop grand pouvoir d’appréciation.

Toutefois, le principe de légalité en matière pénale n’empêche pas que la loi attribue un pouvoir d’appréciation au juge. Il faut en effet tenir compte du caractère de généralité des lois, de la diversité des situations auxquelles elles s’appliquent et de l’évolution des comportements qu’elles répriment. La condition qu’une infraction doit être clairement définie par la loi se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et, au besoin, à l’aide de son interprétation par les juridictions, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale. Ce n’est qu’en examinant une disposition pénale spécifique qu’il est possible de déterminer, en tenant compte des éléments propres aux infractions qu’elle entend réprimer, si les termes généraux utilisés par le législateur sont à ce point vagues qu’ils méconnaîtraient le principe de légalité en matière pénale. »^[42]

Appliquant ces principes, la Cour a jugé que l’infraction ainsi définie : « Quiconque pose des actes ou en donne l’ordre et est conscient ou peut présumer raisonnablement qu’ils pourront détruire ou nuire gravement aux éléments naturels des environs, est tenu de prendre toutes les mesures qu’on peut raisonnablement [lui] demander pour prévenir, limiter ou, si cela n’est pas possible, restaurer la destruction ou les dommages », n’était pas compatible avec le principe de légalité en matière pénale. La Cour a considéré, en particulier, que les termes « actes » et « éléments naturels » ne pouvaient en soi constituer la définition d’une infraction, sans créer une insécurité inadmissible en raison du fait qu’ils n’ont pas un contenu normatif suffisamment précis^[43].

Il peut arriver que la Cour « sauve » la norme du constat de l’inconstitutionnalité en imposant une interprétation ou en donnant des indications quant à la façon dont la norme doit être comprise et appliquée. Un exemple de cette technique est donné par l’arrêt n° 72/2016 du 25 mai 2016, qui a, pour l’essentiel, rejeté un recours en annulation dirigé contre la loi du 22 mai 2014 tendant à lutter contre le sexisme dans l’espace public. Les griefs des parties requérantes étaient en grande partie tirés du manque de clarté de la loi pénale et donc de l’imprévisibilité qu’elle engendrait quant aux comportements incriminés. La Cour s’est livrée à l’exégèse du mot « comportement », de façon à y inclure les « gestes sexistes », alors que le texte de la loi, de façon curieuse, visait une fois les « comportements » et une autre fois les « gestes et comportements »^[44].

La Cour se réfère également, lorsqu’il y a lieu, à la jurisprudence établie par la Cour de cassation et par les juridictions pénales pour éclairer le contenu d’une incrimination, ce qui lui permet de rejeter le grief d’imprévisibilité de la loi^[45].

Appelée à juger de la conformité au principe de clarté de la loi pénale de l’article 442 quater du Code pénal, qui incrimine l’abus de la situation de faiblesse physique ou psychique d’une personne, la Cour a elle-même, après avoir cité les travaux préparatoires, indiqué l’interprétation qu’il convenait de retenir de la disposition :
« Il s’ensuit que la loi exige que l’auteur sût que la victime se trouvait dans un état de faiblesse, que son acte constituait un abus de cette situation, c’est-à-dire un comportement spécifique tirant volontairement parti de la diminution de vigilance de la victime, et que ce comportement qu’il induisait chez la victime était susceptible de porter gravement atteinte à l’intégrité physique ou mentale ou au patrimoine de celle-ci. » Elle en a ensuite conclu que « la notion d’’abus frauduleux’ n’est pas à ce point vague qu’elle ne permettrait pas à chacun de savoir si un comportement, au moment où il est adopté, pourrait entraîner la responsabilité pénale de l’intéressé. »^[46]

Le contrôle de la Cour, au titre de la prévisibilité de la loi pénale, tient compte également de la qualité des destinataires de celle-ci et du domaine concerné.^[47] Ainsi, dans le contexte médical, elle reconnaît qu’il y a lieu « de veiller à ce que la législation ne soit pas rédigée en des termes trop rigides », parce qu’il « faut en effet pouvoir tenir compte, dans son application, des évolutions en médecine et des nouveautés ou améliorations dans les techniques médicales ». La Cour ajoute dans cet arrêt que « lorsque les destinataires d’une incrimination, comme en l’espèce les médecins, ont un statut particulier en vertu duquel ils disposent ou peuvent disposer d’une bonne information quant à l’opportunité de leurs comportements, on peut attendre de leur part qu’ils fassent preuve, en toutes circonstances, de la vigilance nécessaire et d’une grande prudence dans l’exercice de leur métier », ce qui a pour effet d’assouplir l’exigence de prévisibilité de la norme^[48] ou, plus exactement, de restreindre sa portée aux destinataires de la loi^[49].

L’exigence de prévisibilité de la loi reconnue par la Cour comme norme de contrôle dans d’autres domaines est semblable mais revêt généralement une portée atténuée. En ce qui concerne les ingérences dans le droit à la vie privée et familiale, par exemple^[50], la Cour a fixé sa jurisprudence en ce sens :
« En réservant au législateur compétent le pouvoir de fixer dans quels cas et à quelles conditions il peut être porté atteinte au droit au respect de la vie privée, l’article 22 de la Constitution garantit à tout citoyen qu’aucune ingérence dans l’exercice de ce droit ne peut avoir lieu qu’en vertu de règles adoptées par une assemblée délibérante, démocratiquement élue. Une délégation à un autre pouvoir n’est toutefois pas contraire au principe de légalité, pour autant que l’habilitation soit définie de manière suffisamment précise et porte sur l’exécution de mesures dont les éléments essentiels sont fixés préalablement par le législateur. Outre l’exigence de légalité formelle, l’article 22 de la Constitution impose également que l’ingérence dans l’exercice du droit au respect de la vie privée soit définie en des termes clairs et suffisamment précis qui permettent d’appréhender de manière prévisible les hypothèses dans lesquelles le législateur autorise une pareille ingérence. »^[51]

Cette exigence de prévisibilité est influencée par celle qui a été développée par la Cour européenne des droits de l’homme au contentieux de l’article 8 de la Convention (droit au respect de la vie privée), que la Cour mobilise toujours en combinaison avec la disposition constitutionnelle interne : « De même, l’exigence de prévisibilité à laquelle la loi doit satisfaire pour être conforme à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme implique que sa formulation soit assez précise pour que chacun puisse – en s’entourant au besoin de conseils éclairés – prévoir, à un degré raisonnable, dans les circonstances de la cause, les conséquences d’un acte déterminé (CEDH, grande chambre, 4 mai 2000, Rotaru c. Roumanie, § 55; grande chambre, 17 février 2004, Maestri c. Italie, § 30). La législation doit donner à chacun une indication suffisante sur les circonstances dans lesquelles et à quelles conditions elle habilite la puissance publique à recourir à des mesures affectant leurs droits protégés par la Convention (CEDH, 12 juin 2014, Fernández Martínez c. Espagne, § 117). »^[52]

Confrontée à la question de l’admissibilité d’ingérences des autorités publiques dans les données personnelles des citoyens, la Cour opère un contrôle qui devient très concret. Sa jurisprudence est fixée en ce sens que « toute personne doit savoir de manière suffisamment précise les circonstances et conditions dans lesquelles une ingérence dans sa vie privée est autorisée, en particulier en ce qui concerne le traitement automatisé de données à caractère personnel » de sorte que « toute personne doit dès lors avoir une idée suffisamment claire des données traitées, des personnes concernées par ce traitement de données et des conditions et finalités dudit traitement ».^[53] Elle examine ensuite le type de données collectées, le traitement qui en est fait et s’interroge sur la possibilité qu’ont les citoyens de prévoir, à la lecture du texte législatif, quelles informations personnelles seront transmises et utilisées par les autorités. Elle tient compte, lors de cet examen, du caractère abstrait, relatif et évolutif de certaines menaces à prendre en considération par les autorités et admet dès lors, dans une certaine mesure, qu’un pouvoir d’appréciation limité soit laissé à celles-ci, par exemple pour déterminer le contenu à conférer à la notion d’ « ordre public ».^[54]

L’influence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme est également observable en matière de droit au respect des biens, dans laquelle la Cour considère :
« Toute ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens doit être prévue par une norme formulée de façon suffisamment précise pour permettre aux personnes concernées – en s’entourant, au besoin, de conseils éclairés – de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé. Le niveau de précision requis dépend dans une large mesure du contenu de la mesure en question, du domaine qu’il est censé couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui il est adressé (CEDH, grande chambre, 22 juin 2004, Broniowski c. Pologne, §§ 136, 147 ; grande chambre, 25 octobre 2012, Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie, §§ 95-97 ; 16 septembre 2014, Plechkov c. Roumanie, §§ 88-89 ; grande chambre, 5 septembre 2017, Fábián c. Hongrie, §§ 64-66). »^[55]

Cette exigence de prévisibilité rejoint celle qui se déduit de l’article 170 de la Constitution, lequel contient le principe de légalité de l’impôt. La Cour rappelle régulièrement que cette disposition constitutionnelle « exige que la loi fiscale contienne des critères précis, non équivoques et clairs au moyen desquels la base imposable peut être déterminée »^[56] ou encore « au moyen desquels il peut être décidé qui est redevable et pour quel montant ».^[57] Le cas échéant, la Cour impose elle-même l’interprétation qu’il convient de conférer à la disposition examinée, ce qui a pour effet de lui donner un contenu et une portée clairs, précis et prévisibles.^[58]

En cette matière, on relève également une influence directe de la jurisprudence élaborée par la Cour de justice de l’Union européenne au sujet de l’exigence de prévisibilité de la loi :

« Au demeurant, le droit de l’Union européenne s’oppose également à un régime fiscal qui ne permet pas d’établir au préalable et de manière suffisamment précise son champ d’application et laisse subsister un doute quant à l’applicabilité de ce régime fiscal. Un tel régime ne satisfait pas aux exigences de la sécurité juridique, qui impliquent que les règles de droit soient claires et prévisibles, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir des effets préjudiciables pour les particuliers et les entreprises (CJUE, 5 juillet 2012, C-318/10, SIAT, points 57 et 58). »^[59]
Pour le surplus, la Cour n’a pas développé de principe général de « normativité » de la loi dans les domaines dans lesquels la Constitution n’exige pas expressément l’intervention d’une loi ou d’une norme de valeur législative^[60]. Elle n’a pas non plus développé d’exigence de « normativité » de la loi si l’on entend cette expression comme la nécessité que toute loi ait un contenu normatif solide (à l’inverse de la « soft law »).

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

A notre connaissance, la Cour constitutionnelle n’a jamais sanctionné une disposition législative au motif qu’elle était trop complexe.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Une recherche sur toute la jurisprudence de la Cour (arrêtée au 31 décembre 2018) indique que celle-ci a, à 10 reprises au contentieux de l’annulation^[61]et à 3 reprises au contentieux préjudiciel^[62], constaté une violation du principe de prévisibilité de la loi, considéré de manière autonome (ne sont pas comptabilisées ici les violations du principe de prévisibilité combiné avec celui de la non-rétroactivité des lois, qui fait l’objet de la question 2.13).

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Il y a peu de jurisprudence en cette matière. On peut néanmoins citer un arrêt de 2011, rendu sur recours, qui annule une disposition qui modifiait de manière significative les conditions dans lesquelles l’assureur pouvait modifier certains éléments du contrat d’assurance maladie individuel durant la période d’exécution de celui-ci, à partir d’une date située environ deux ans avant la date de la loi attaquée. La Cour a jugé que les assureurs concernés par la nouvelle disposition ne pouvaient prévoir, durant la période s’étendant entre la date à laquelle les nouvelles dispositions produisaient leurs effets et la date de publication de ces dispositions, qu’ils ne pouvaient modifier certains éléments de cette convention que dans les conditions décrites par les nouvelles dispositions. La Cour en conclut que ces dispositions ont un effet rétroactif.

A propos de la rétroactivité des dispositions législatives, la Cour estime de manière générale que « la non-rétroactivité des lois est une garantie qui a pour but de prévenir l’insécurité juridique », que « cette garantie exige que le contenu du droit soit prévisible et accessible, de sorte que le justiciable puisse prévoir, dans une mesure raisonnable, les conséquences d’un acte déterminé au moment où cet acte est posé » et que « la rétroactivité n’est justifiée que lorsqu’elle est indispensable à la réalisation d’un objectif d’intérêt général ». En l’absence d’un « objectif d’intérêt général dont la réalisation rend indispensable la rétroactivité » en l’espèce, la Cour annule l’application rétroactive de la disposition attaquée.^[63]

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

La Cour constitutionnelle juge de manière constante que « l’octroi d’un effet rétroactif à une règle de droit signifie en principe que cette règle s’applique aux rapports juridiques nés et définitivement accomplis avant son entrée en vigueur ; cette règle ne peut alors être applicable qu’à des litiges en cours et futurs, et n’a aucune influence sur des litiges terminés »^[64].

La Cour est très ferme sur le principe selon lequel les décisions juridictionnelles ne peuvent être modifiées que par la mise en œuvre de voies de recours, qui est un principe fondamental de l’ordre juridique belge. Il en résulte que « même quand il légifère rétroactivement et que cette rétroactivité est justifiée, le législateur ne peut, sous peine de méconnaître un des principes essentiels de l’État de droit, remettre en cause les décisions judiciaires devenues définitives », de sorte que la différence de traitement induite par une disposition rétroactive entre les justiciables, selon qu’ils ont déjà obtenu une décision judiciaire définitive ou pas, est justifiée^[65]. La Cour juge encore qu’ « aucune circonstance » ne pourrait justifier qu’une catégorie de personnes soit privée « du bénéfice de décisions judiciaires devenues définitives »^[66].

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Si le législateur ne peut en aucun cas remettre en cause les décisions de justice définitives (voir ci-dessus, 2.10), de même qu’il ne peut en aucun cas violer le principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère garanti par, notamment, l’article 7 de la Convention européenne des droits de l’homme^[67], il ne lui est pas formellement interdit pour le surplus de légiférer de manière rétroactive ni même d’interférer, ce faisant, dans des procédures judiciaires en cours.

La Cour a adopté des principes jurisprudentiels en vue de baliser l’admissibilité de la rétroactivité législative, au regard du principe de sécurité juridique, suivant une sévérité progressive selon que la disposition rétroactive interfère ou pas dans des procédures en cours :
« La non-rétroactivité des lois est une garantie ayant pour but de prévenir l’insécurité juridique. Cette garantie exige que le contenu du droit soit prévisible et accessible, de sorte que le justiciable puisse prévoir, dans une mesure raisonnable, les conséquences d’un acte déterminé au moment où cet acte est accompli. La rétroactivité ne se justifie que si elle est indispensable à la réalisation d’un objectif d’intérêt général.

S’il s’avère en outre que la rétroactivité a pour but ou pour effet que l’issue de l’une ou l’autre procédure juridictionnelle soit influencée dans un sens déterminé ou que les juridictions soient empêchées de se prononcer sur une question de droit bien précise, la nature du principe en cause exige que des circonstances exceptionnelles ou des motifs impérieux d’intérêt général justifient l’intervention du législateur, laquelle porte atteinte, au préjudice d’une catégorie de citoyens, aux garanties juridictionnelles offertes à tous. »^[68]

Lorsque la Cour n’aperçoit pas de motif impérieux d’intérêt général de nature à justifier l’intervention du législateur dans un litige pendant, elle annule en principe la norme législative confirmant une disposition réglementaire attaquée devant le Conseil d’État.^[69]

Toutefois, la Cour considère, au sujet des lois de confirmation d’arrêtés attaqués devant le Conseil d’État, que « la seule existence d’un recours devant le Conseil d’État ne saurait empêcher le législateur de remédier aux inconstitutionnalités qu’il constaterait avant même qu’il soit statué sur ce recours »^[70] ou encore que « des dispositions législatives qui valident des dispositions déférées à la censure du Conseil d’État [et qui ont] pour effet d’empêcher le Conseil d’État de se prononcer, quant au fond, sur l’irrégularité éventuelle de ces dispositions » ne sont pas automatiquement inconstitutionnelles^[71]. La Cour a égard au fait que si le requérant originaire devant le juge administratif se voit empêché, par la loi de validation, de mener la procédure devant ce dernier à terme, il a en revanche la possibilité de contester la constitutionnalité de la loi de validation, en ce compris sa compatibilité avec le principe de non-rétroactivité des lois, devant le juge constitutionnel, de sorte que son droit à un recours effectif n’est pas atteint.^[72]

De même, lorsque le contribuable savait depuis le début qu’une cotisation subsidiaire pouvait être levée, l’annulation d’une cotisation, pour une cause autre que la prescription, ne fait pas naître le droit intangible de ne plus être à nouveau soumis à une cotisation, pour autant que l’administration fiscale rectifie à cet égard l’illégalité constatée.^[73] La Cour estime également que « les principes d’égalité et de non-discrimination ne sauraient être violés pour la seule raison qu’une nouvelle disposition déjouerait les attentes d’une partie à un procès »^[74].

La Cour a déjà admis, comme circonstances exceptionnelles ou motifs impérieux d’intérêt général, la volonté législative de rétablir la sécurité juridique^[75], le but d’éviter de graves conséquences financières^[76], l’objectif d’éviter d’instaurer une discrimination injustifiée^[77], le bon fonctionnement du service public (en évitant un engorgement dû à l’introduction d’un nombre considérable de cotisations complémentaires et de dégrèvements)^[78], ou encore la nécessité d’assurer la continuité du service public^[79].

En revanche, elle a notamment jugé que l’objectif de supprimer l’inéquité née du régime antérieur peut certes justifier la modification de la législation mais n’est pas suffisant pour lui conférer un effet rétroactif^[80].

Enfin, une loi interprétative, dont l’objectif et la raison d’être sont, précisément, de rétablir la sécurité juridique^[81], a un effet rétroactif par essence. De jurisprudence constante :
« Une disposition législative est interprétative quand elle confère à une disposition législative le sens que, dès son adoption, le législateur a voulu lui donner et qu’elle pouvait raisonnablement recevoir. C’est donc le propre d’une telle disposition législative de sortir ses effets à la date d’entrée en vigueur de la disposition législative qu’elle interprète.

Toutefois, la garantie de la non-rétroactivité des lois ne pourrait être éludée par le seul fait qu’une disposition législative ayant un effet rétroactif serait présentée comme une disposition législative interprétative. »^[82]

Il en résulte qu’en présence d’une loi rétroactive présentée comme une disposition interprétative, la Cour recherche si elle peut effectivement être qualifiée comme telle. Si c’est le cas, la Cour valide son effet rétroactif. En revanche, si ce ne peut être le cas, la Cour recherche si l’effet rétroactif attaché à la loi est, selon sa jurisprudence constante rappelée ci-dessus, justifiée par un objectif d’intérêt général.^[83]

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour examine concrètement l’effet de la rétroactivité contestée et, notamment, la circonstance que les dispositions en cause ont pu surprendre les justiciables ou, à l’inverse, qu’il n’y a pas eu d’effet de surprise. Ainsi par exemple, lorsqu’elle constate que les dispositions législatives auxquelles est conféré un effet rétroactif ne font que reproduire des règles préexistantes, elle est plus encline à admettre la rétroactivité^[84]. Il en va de même lorsque la disposition attaquée ne fait que confirmer une situation préexistante, de sorte que l’effet rétroactif qui lui est conféré ne fait pas naître d’insécurité juridique^[85].

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Sur l’ensemble de la jurisprudence de la Cour (arrêtée au 31 décembre 2018), on dénombre 19 annulations^[86] (sur recours) et 15 invalidations^[87](sur question préjudicielle) de dispositions pour violation de l’exigence de non-rétroactivité des lois, combinée avec le principe d’égalité et de non-discrimination.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Dès sa création, en 1984, la Cour constitutionnelle de Belgique s’est vu confier le double contentieux de l’annulation sur recours direct et de l’invalidation sur question préjudicielle (ou contentieux incident). Cependant, si le législateur organique a, dès ce moment, doté la Cour du pouvoir de maintenir les effets des dispositions annulées sur recours, lorsqu’elle le jugeait opportun, il n’a pas prévu une possibilité semblable au contentieux préjudiciel. La raison en est simple et réside dans les différences fondamentales de portée et d’effets des arrêts rendus sur recours et des arrêts rendus sur question préjudicielle.

L’annulation d’une disposition législative a effet rétroactif et erga omnes, la disposition annulée est réputée n’avoir jamais existé, de sorte que les effets qu’elle pourrait avoir produits entre son entrée en vigueur et son annulation se trouvent, en conséquence de celle-ci, soudainement dépourvus de toute base légale. Apercevant les difficultés susceptibles de naître de pareille situation, le législateur organique a prévu la possibilité pour la Cour de maintenir les effets des dispositions annulées. La Cour interprète largement son pouvoir de maintien des effets et l’utilise en vue de moduler les effets de ses arrêts d’annulation, non seulement pour le passé mais également pour l’avenir. Ainsi, il lui arrive de maintenir non pas uniquement les effets déjà produits par une disposition annulée, mais bien la disposition elle-même, jusqu’à une date qu’elle détermine dans le futur, de sorte que cette disposition, bien qu’annulée, continue à produire des effets juridiques pendant un certain temps. La Cour agit ainsi lorsqu’elle constate qu’une annulation non modulée créerait un vide préjudiciable à la sécurité juridique et qu’il est nécessaire de laisser du temps au législateur pour remédier à l’inconstitutionnalité constatée.

En revanche, l’invalidation d’une disposition au contentieux incident ne produit d’effet que de manière circonscrite, dans le litige concret qui est à l’origine de la question préjudicielle. Le juge qui a posé la question doit se conformer à la réponse à celle-ci et, le cas échéant, refuser d’appliquer au litige la norme jugée inconstitutionnelle. Pour le surplus, cette norme subsiste dans l’ordre juridique. Le législateur organique n’avait dès lors pas jugé utile de permettre à la Cour de maintenir les effets produits par ailleurs par cette norme, puisqu’ils ne perdent pas leur base juridique en conséquence de l’arrêt d’invalidation.

Cependant, les arrêts d’invalidation ont une portée plus large que simplement inter partes et perturbent dès lors également l’ordonnancement juridique. En effet, ils ont ce qu’il est convenu d’appeler une autorité relative de chose jugée renforcée, dans la mesure où les autres juridictions appelées à appliquer la norme jugée inconstitutionnelle sont autorisées à, voire contraintes^[88]de l’écarter également. Un arrêt d’invalidation a dès lors un effet indéniable sur des situations juridiques étrangères à celle qui a donné lieu à la question posée. C’est d’ailleurs pour cette raison que la Cour admet, au contentieux préjudiciel, l’intervention devant elle de tiers à la procédure pendante devant le juge a quo qui font la preuve de l’effet que pourra avoir sur leur situation la réponse qu’elle apportera à la question^[89]. En outre, l’arrêt d’invalidation rendu sur question préjudicielle constitue le point de départ d’une réouverture du délai d’annulation de la norme concernée, ouvert à toute personne démontrant un intérêt, de sorte qu’une disposition parfois très ancienne et qui a, par définition, produit beaucoup d’effets juridiques peut se voir annulée par ce biais. L’arrêt d’invalidation a dès lors un effet rétroactif potentiel, à tout le moins indirectement.

Par un arrêt de 2011^[90], la Cour, prenant acte de cet effet a, pour la première fois et de manière exclusivement prétorienne, maintenu les effets d’une disposition jugée contraire au principe constitutionnel d’égalité au contentieux incident : « L’incertitude liée à l’applicabilité dans le temps des dispositions jugées inconstitutionnelles peut justifier que la Cour prévienne cette insécurité juridique dans l’arrêt préjudiciel. Il appartient à la Cour de rechercher, dans les affaires qui lui sont soumises, un juste équilibre entre l’intérêt de remédier à toute situation contraire à la Constitution et le souci de ne plus compromettre, après un certain temps, des situations existantes et des attentes qui ont été créées. Bien que le constat d’une inconstitutionnalité dans un arrêt préjudiciel soit déclaratoire, les principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime peuvent dès lors justifier de limiter l’effet rétroactif qui peut découler d’un tel constat. »

Dès cet arrêt, la jurisprudence de la Cour est fixée en ce sens :
« Le maintien des effets doit être considéré comme une exception à la nature déclaratoire de l’arrêt rendu au contentieux préjudiciel. Avant de décider de maintenir les effets [de la disposition en cause], la Cour doit constater que l’avantage tiré de l’effet du constat d’inconstitutionnalité non modulé est disproportionné par rapport à la perturbation qu’il impliquerait pour l’ordre juridique. »^[91]

Par la suite, la Cour a précisé :
« Le maintien des effets doit être considéré comme une exception à la nature déclaratoire de l’arrêt rendu au contentieux préjudiciel. Des motifs sérieux peuvent toutefois justifier qu’un délai soit laissé au législateur pour légiférer à nouveau, ce qui a pour conséquence qu’une norme inconstitutionnelle demeure applicable pendant une période transitoire. »^[92]

Par la loi du 25 décembre 2016, le législateur spécial a consacré dans la loi organique le pouvoir de la Cour de moduler les effets des décisions d’inconstitutionnalité qu’elle prononce au contentieux incident. L’article 28, alinéa 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle dispose, depuis cette modification législative : « Si la Cour l’estime nécessaire, elle indique, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions ayant fait l’objet d’un constat d’inconstitutionnalité qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu’elle détermine. »

La question de l’incidence du maintien des effets de la norme invalidée au contentieux préjudiciel sur l’éventuel recours en annulation subséquent à la faveur de la réouverture du délai pourrait être posée^[93]. La Cour juge de manière constante que la portée du recours en annulation doit être limitée à l’inconstitutionnalité constatée par l’arrêt rendu au contentieux préjudiciel^[94]. On peut probablement en déduire que le maintien des effets de la disposition invalidée, décidé au contentieux préjudiciel, devrait logiquement être reproduit dans la même mesure au stade de l’annulation subséquente.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

La sécurité juridique constitue l’un des motifs les plus fréquemment invoqués par la Cour lorsqu’elle décide du maintien ou non des effets des dispositions invalidées (voy. ci-dessous, point 3.3).

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

La Cour use du pouvoir de maintenir les effets d’une disposition invalidée, au contentieux préjudiciel, de manière parcimonieuse. Depuis le premier arrêt dans lequel elle a maintenu les effets d’une disposition invalidée, en 2011, elle y a eu recours à quatorze reprises^[95].

Les motifs pour justifier le maintien des effets dans ces arrêts sont :

• La complexité de la situation : 1^[96]
• Les implications budgétaires : 1^[97]
• Balance des intérêts entre les conséquences de l’invalidation et l’ampleur de l’inconstitutionnalité constatée : 2^[98]
• La sécurité juridique : 8^[99]
• Le souci de ne pas perturber un secteur économique : 1^[100]
• La volonté de laisser un temps suffisant au législateur pour adapter la législation : 2^[101]

La sécurité juridique vient donc largement en tête des motifs invoqués pour justifier le maintien des effets d’une disposition invalidée au contentieux incident. Par ailleurs, dans les arrêts qui ne mentionnent pas expressément la sécurité juridique, les motifs invoqués en sont généralement proches. De manière globale, on peut donc conclure que la sécurité juridique est au cœur des préoccupations du juge constitutionnel lorsqu’il constate qu’une norme législative viole la Constitution et doit donc être invalidée et qu’il s’interroge sur les conséquences d’un tel constat.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

La loi organique ne prévoit pas de possibilité pour la Cour d’adresser des injonctions au législateur. Toutefois, la Cour prend l’initiative, quand elle le juge utile, d’adresser des recommandations au législateur. Ainsi, elle indique régulièrement dans les arrêts dits « lacunes », à savoir les arrêts qui constatent une violation de la Constitution en ce qu’une disposition législative ou une loi entière, voire l’ensemble de l’ordre normatif, ne contiennent pas de réglementation visant tel cas de figure qu’elle désigne. Suivant les circonstances, la Cour précise que la lacune constatée peut être comblée, dans l’attente de l’intervention du législateur, par les juridictions et éventuellement également par les administrations (lacunes dites « auto-réparatrices »).

Dans cette hypothèse, le défaut d’intervention législative, s’il n’est certes ni élégant ni souhaitable, n’a pas de conséquences problématiques pourlesjusticiables^[102]. Dansd’autrescas, lorsquelerétablissement de la constitutionnalité implique que soit posé un choix en opportunité, la Cour précise qu’il revient au législateur, et à lui seul, de remédier au problème de constitutionnalité constaté (lacunes dites « non auto-réparatrices »). Si la Cour constate, dans cette hypothèse, que le constat d’inconstitutionnalité a pour effet de créer une insécurité juridique dommageable pour l’ordre normatif, elle maintient provisoirement la disposition invalidée, jusqu’à une date située dans le futur, de manière à laisser le temps au législateur de prendre de nouvelles dispositions^[103]. Le maintien de la disposition pour un certain délai est dès lors un moyen efficace de garantir la sécurité juridique, même s’il a pour inconvénient majeur de laisser subsister dans le cadre normatif une disposition dont l’inconstitutionnalité est patente.

Il ne faut toutefois pas occulter le fait que cette technique n’est efficace sur le plan de la sécurité juridique qu’à la condition que le législateur réponde à l’invitation qui lui est ainsi faite de légiférer, et qu’il le fasse dans le délai qui lui est imparti. A défaut, naît une période d’incertitude au terme du délai octroyé par l’arrêt de la Cour. C’est ce qui s’est produit dans l’affaire ayant donné lieu au premier maintien des effets au contentieux préjudiciel. La Cour avaitfixéau 8 juillet 2013 ledélaioctroyéaulégislateurpourmettre fin à la discrimination constatée entre ouvriers et employés en ce qui concernait le délai de préavis en cas de licenciement. La réforme, attendue de longue date, n’est entrée en vigueur que le 1er janvier 2014, malgré la mise en garde de la section de législation du Conseil d’État, qui avait attiré l’attention du législateur sur la grande insécurité juridique qu’il faisait naître au cours des 6 mois d’intervalle^[104]. Interrogée à nouveau sur la situation au cours de cette période, la Cour constitutionnelle a constaté que la subsistance des anciennes dispositions au-delà de la date du 9 juillet 2013 était constitutive de discrimination contraire à la Constitution. Elle a toutefois eu égard à la circonstance que l’objectif d’harmonisation des statuts qu’elle avait imposé au législateur avait été atteint, « même si le législateur a dépassé de quelques mois le délai fixé par la Cour dans son arrêt n° 125/2011 ». Elle relève également que « le régime mis en œuvre est le résultat d’un compromis très difficile à atteindre dans une matière pour laquelle il fallait trouver une solution à un problème qui est le fruit de l’histoire et qui est très complexe », que « le législateur a attaché une grande importance à la concertation sociale, qui a donné lieu le 5 juillet 2013 à une proposition de compromis, qui a été développée pour donner naissance à la loi du 26 décembre 2013 » et que « la date d’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation au 1er janvier 2014 faisait partie de ce compromis ». Afin d’éviter une « insécurité juridique considérable », la Cour maintient les effets des dispositions inconstitutionnelles jusqu’au 31 décembre 2013.^[105]

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Il n’existe pas de procédure spécifique en cas d’inexécution des décisions de la Cour.

Le législateur spécial a toutefois envisagé l’hypothèse particulière non pas de la « simple » inexécution mais bien, ce qui peut être considéré comme une forme aggravée de non inexécution, du législateur « récidiviste », qui adopte une norme identique ou similaire à une norme déjà annulée par la Cour constitutionnelle. En ce cas, la loi spéciale sur la Cour permet à celle-ci de suspendre la nouvelle norme sur simple demande d’un requérant, qu’il soit institutionnel ou qu’il s’agisse d’une personne publique ou privée intéressée, sans que celui-ci doive démontrer ni le risque de préjudice grave difficilement réparable, ni le caractère sérieux du moyen d’annulation.^[106] Ce cas de figure s’est présenté à la Cour à trois reprises.^[107]

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Sans objet.

 

Cour constitutionnelle du Bénin

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

La sécurité juridique peut être définie comme un principe du droit qui a pour objectif de protéger les citoyens contre les effets secondaires négatifs du droit, en particulier les incohérences ou la complexité des lois et règlements, ou leurs changements trop fréquents. Assurer la sécurité juridique, c’est donc protéger les droits.

Le concept de sécurité juridique n’est pas formellement inscrit dans la Constitution du 11 décembre 1990. Cependant, on peut retenir certaines dispositions qui y concourent. On citera les dispositions de :

• l’article 16 alinéa 1 qui édicte le principe de non-rétroactivité s’agissant de l’arrestation et de l’inculpation de tout individu qui ne peuvent être faites qu’en vertu d’une loi promulguée antérieurement aux fait qui lui sont reprochés ;
• l’article 17 qui protège les droits de la défense, le droit à un procès public et qui édicte le principe de non-rétroactivité relativement à la légalité des infractions et des peines. On citera également dans ce registre l’article 7 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, partie intégrante de la Constitution ;
• l’article 68 qui protège les droits des citoyens garantis par la Constitution qui ne peuvent être suspendus même en cas de prises de mesures exceptionnelles ;
• l’article 98 qui fait relever de la loi les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques.

L’existence même de la Cour constitutionnelle, juridiction consacrée par la Constitution pour garantir la protection des droits fondamentaux, constitue un gage de sécurité juridique.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Le principe de sécurité juridique a été évoqué la première fois dans la décision DCC 06-074 du 08 juillet 2006. Les fondements sont le préambule et le principe à valeur constitutionnelle « consensus national ». Alors qu’était en cause une révision de la Constitution initiée par les députés à l’Assemblée nationale sans l’accord du Gouvernement et malgré les résistances d’une partie importante de l’opinion publique, la Cour a estimé que « même si la Constitution a prévu les modalités de sa propre révision, la détermination du peuple béninois à créer un État de droit et de démocratie pluraliste, la sauvegarde de la sécurité juridique et de la cohésion nationale commandent que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1990, notamment le consensus national, principe à valeur constitutionnelle ».

C’est ainsi que la révision constitutionnelle d’initiative parlementaire adoptée pour porter de quatre ans à cinq ans la durée du mandat parlementaire avec effet rétroactif pour la législature en cours a été invalidée.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Cette reconnaissance n’a pas été précédée d’étapes. La Cour est intervenue dans le cadre du contrôle de conformité à la Constitution d’une loi de révision constitutionnelle. Le juge constitutionnel a été mû par la nécessité de préserver l’architecture institutionnelle mise en place par le constituant de 1990 et dont la durée du mandat parlementaire faisait partie.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

Non applicable.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

En 2017, la sécurité juridique a été utilisée, non plus comme instrument de préservation des droits acquis ou des droits prévus, mais comme argument pour demander au législateur d’adopter une démarche plus lisible et plus sûre pour les sujets de droit dans l’élaboration des lois nouvelles. Par décision DCC 17-090 du 25 avril 2017, la Cour a affirmé expressément que « la garantie de l’État de droit et la sécurité juridique imposent l’intelligibilité des textes normatifs et la précision dans la formulation de leurs dispositions afin de prémunir les sujets de droit contre toute interprétation arbitraire et fantaisiste desdits textes ». Elle avait poursuivi en faisant observer en l’espèce que « la coexistence de deux lois régissant de manière substantielle la même matière, quand bien même la seconde est censée modifier et compléter la première, avec, de surcroît, un mécanisme de renvoi peu lisible, n’est pas de nature à rendre facile et prévisible leur mise en œuvre ; qu’il y a lieu, pour une harmonieuse applicabilité du code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin, de réunir en un seul et même texte de loi, les dispositions pertinentes de la loi n° 2009-02 du 07 août 2009 et celles de la loi n° 2017-04 du 20 mars 2017 ».

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

Les débats sur la sécurité juridique au sein de la Cour portent sur :

• Les garanties supplémentaires (en dehors de celles expressément prévues par la Constitution elle-même) contre des révisions opportunistes de la Constitution.
• La clarté et l’intelligibilité des textes législatifs à adopter.
• La sécurité du justiciable (les droits de la défense ; le délai raisonnable pour rendre une décision de justice ; le principe du contradictoire).
• La garantie des droits fondamentaux en période exceptionnelle.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de préciser.

Même s’il ne l’a pas dit clairement dans la décision DCC 17-090 du 25 avril 2017, la jurisprudence du Conseil constitutionnel français sur l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi a inspiré le juge béninois dans la prise de la décision (voir par exemple, Conseil constitutionnel français, décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002).

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Dans le procès constitutionnel incident (exception d’inconstitutionnalité) devant la Cour constitutionnelle du Bénin, le principe de sécurité juridique n’est pas directement invoqué puisque, de jurisprudence constante, « l’exception d’inconstitutionnalité doit porter sur la question de conformité à la Constitution d’une loi applicable au procès en cours » (voir par exemple DCC 13-016 du 14 février 2013). Toutefois, puisque la question que le juge est appelé à trancher est celle de la conformité à la Constitution d’une loi applicable au procès, les aspects relatifs à la sécurité juridique relevés dans la Constitution du Bénin peuvent servir de fondements à la contestation de la constitutionnalité de la loi querellée.

1.9. Le principe de la sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant la Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées).

Le principe de la sécurité juridique n’est pas invoqué dans les contentieux portés devant la Cour constitutionnelle du Bénin.

1.10. Le principe de la sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui dans quel cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Le principe de la sécurité juridique n’est pas mobilisé par la Cour constitutionnelle du Bénin en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

Au Bénin, les droits acquis, la stabilité du droit et la prévisibilité du droit sont protégés par la loi.

2.2. Comment votre Cour protège-telle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Les articles 114 et 117 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 qui déterminent les attributions de la Cour constitutionnelle ne lui donnent pas compétence en ces matières.

Cependant, dans la décision DCC 10-049 du 05 avril 2010, la Cour a eu à décider « qu’il est unanimement acquis que la LEPI garantit une élection transparente ; qu’en tout état de cause, la confection d’une telle liste constitue une avancée par rapport à l’ancienne méthode d’enregistrement manuel des électeurs, souvent sujette à des contestations ; qu’ainsi, toute nouvelle législation devant intervenir en cette matière, doit être de nature à accélérer et faire progresser la transparence et le processus d’élaboration de la liste électorale permanente informatisée en cours et non l’arrêter, le ralentir ou le faire reculer ; qu’en conséquence, il échet pour la Cour de dire et juger que l’adoption de la Loi n° 2010-12 par les députés le 18 mars 2010 constitue une négation de la libre et transparente expression de la souveraineté du peuple, et par conséquent une violation de la Constitution ».

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ?
Merci d’illustrer votre réponse.

Aucune.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Aucune déclaration d’inconstitutionnalité n’est fondée sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

La Cour constitutionnelle, lors du contrôle de constitutionnalité de la loi, essaie de donner quelques indications concernant la clarté de la loi.

Notamment grâce aux décisions de conformité sous réserve d’observation, le juge constitutionnel indique le sens qu’il convient de donner à tel ou tel article d’une loi.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Nous n’avons consacré aucune exigence de normativité de la loi.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

Au Bénin, la promotion de la simplification du droit n’est pas une exigence mobilisée au contentieux.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Aucune déclaration d’inconstitutionnalité n’est fondée sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Les contrats légalement conclus sont protégés par la loi. Le contentieux lié à l’application de la loi ne relève pas de la compétence de la Cour constitutionnelle.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validité)

Ce sont les articles 124 et 131 de la Constitution qui protègent la chose jugée et les décisions de justice. En effet l’article 124 dispose : « -Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application. Les décisions de la Cour Constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités civiles, militaires et juridictionnelles ».

Par ailleurs, l’article 131 dispose : « – La Cour Suprême est la plus haute juridiction de l’État en matière administrative, judiciaire et des comptes de l’État. Elle est également compétente en ce qui concerne le contentieux des élections locales. Les décisions de la Cour Suprême ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent au Pouvoir Exécutif, au Pouvoir Législatif, ainsi qu’à toutes les juridictions ». Au regard de ces dispositions, le juge constitutionnel a rendu plusieurs décisions pour sanctionner la méconnaissance de la chose jugée (exemples : les décisions DCC 06-016 du 31 janvier 2006, DCC 06-073 du 21 juin 2006, DCC 13-125 du 12 septembre 2013, DCC 14-196 du 19 août 2014, DCC 17-209 du 19 octobre 2017 etc.).

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Sauf en matière pénale, la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 n’interdit pas la rétroactivité des lois. Cependant, la Cour constitutionnelle peut déclarer une loi à caractère rétroactif contraire à la Constitution en se fondant sur le principe de sécurité juridique ou d’autres principes à valeur constitutionnelle (exemple : DCC 06-074 du 08 juillet 2006).

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

En matière d’appréciation de l’application de la loi dans le temps, la Cour constitutionnelle se déclare incompétente (exemples : DCC 17-003 du 06 janvier 2017, DCC 16-112 du 28 juillet 2016, DCC 14-012 du 16 janvier 2014).

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Aucune déclaration d’inconstitutionnalité n’est fondée sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Ce pouvoir serait considéré comme celui de faire des injonctions, compétence que la Cour constitutionnelle n’a pas sauf en matière de régulation du fonctionnement des institutions.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

La Cour constitutionnelle n’a aucun pouvoir sur l’exécution de ses décisions. Par conséquent, elle ne peut apprécier dans quelle mesure la sécurité juridique est prise en considération dans l’appréciation de ses décisions.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ?

La mise en œuvre de ce pouvoir n’existe pas.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

En vertu de la séparation des pouvoirs, la Cour constitutionnelle du Bénin n’a le pouvoir de faire des injonctions qu’en matière de régulation du fonctionnement des institutions (exemples : DCC 03-078 du 12 mai 2003, DCC 09-057 du 21 avril 2009, DCC04-065
du 29 juillet 2004…).

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?

Merci de l’expliquer

Il n’existe aucune procédure en cas d’inexécution des décisions de la Cour constitutionnelle au Bénin.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

 

Cour constitutionnelle du Burundi

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Non.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Oui, depuis sa création en 1992.
Les fondements textuels sont les textes relatifs aux droits fondamentaux que le Burundi a ratifiés dont la Déclaration universelle des droits de l’homme.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

La Cour considère qu’une situation qui était reconnue comme légale au moment de sa survenance ne saurait souffrir d’une déclaration ultérieure d’inconstitutionnalité de la loi qui l’a créée. Les arrêts de la Cour disposent pour l’avenir.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Non.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

Est-ce que la protection de la sécurité juridique doit être abstraite ou subjective ?

L’État peut-il se prévaloir de la protection de la sécurité juridique pour des actes émanant d’une loi dont il est l’auteur si celle-ci venait par après à être déclarée inconstitutionnelle ?

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Non.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Non. Le contentieux constitutionnel incident est quasiment absent dans notre jurisprudence.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Non.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Oui, dans le cas de la non-rétroactivité d’une loi (exemple : le cas de la non-rétroactivité de la loi régissant le Code des Assurances au Burundi).

Non, ce n’est pas fréquent.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

La protection émane du respect scrupuleux de la Constitution que nous devons nous-mêmes protéger contre les violations de toute nature.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Une loi ou une disposition déclarée inconstitutionnelle par la Cour devient nulle et de nul effet et ne peut pas être promulguée. La Cour peut également dans certains cas limiter dans le temps les effets de son arrêt.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ?

Merci d’illustrer votre réponse.

Objective et abstraite.

La Cour constitutionnelle du Burundi est saisie par des autorités bien connues. Elle ne connaît pas d’auto-saisine.

Subjective et concrète.

La Cour constitutionnelle est saisie par toute personne physique ou morale intéressée ainsi que le ministère public :

• directement par voie d’action sur la constitutionnalité des lois,
• et indirectement par la procédure d’exception d’inconstitutionnalité invoquée dans une affaire soumise à une autre juridiction.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Trois déclarations d’inconstitutionnalités sont fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Le respect strict de la Constitution. La Cour censure toute loi ambigüe.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Oui.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

Non.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Deux déclarations d’inconstitutionnalité sont fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

La loi nouvelle régit les situations ultérieures tandis que les situations antérieures restent sous l’empire de la loi ancienne.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Non applicable car la Cour ne censure pas les arrêts des autres juridictions.

Cependant, pour les affaires jugées par la Cour, une nouvelle saisine sera jugée irrecevable.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

La Cour s’en tient au principe que seules les lois de procédures et les lois pénales plus douces peuvent rétroagir.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour appréhende les problèmes d’application des lois dans le temps de façon objective et abstraite. Le caractère de la loi de procédure et pénale douce justifie sa rétroactivité alors que pour d’autres lois, elle n’est pas admise.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Une déclaration d’inconstitutionnalité a été fondée sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Oui, elle dispose de ce pouvoir qui lui permet de limiter dans le temps les effets de sa décision.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Etant donné que la Cour peut être saisie en inconstitutionnalité d’une loi déjà promulguée et que cette dernière peut avoir produit des effets au cour de son existence, la Cour, en prononçant un arrêt d’inconstitutionnalité d’une disposition de cette loi, protégera les situations antérieures produites par cette loi avant sa censure par la Cour.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

La mise en œuvre n’est pas fréquente car il est fonction des saisines enregistrées et de la décision rendue. Cela concerne deux décisions.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Non.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?

Merci de l’expliquer.

Non.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Non.

 

Conseil constitutionnel du Cambodge

Le Conseil constitutionnel est une institution suprême, prévue par la Constitution de 1993, pour garantir le respect de la Constitution, interpréter la Constitution et des lois votées par l’Assemblée nationale et examinées en définitive par le Sénat, et statuer sur les contentieux relatifs aux élections des députés et aux élections des sénateurs. Le Conseil constitutionnel a exercé ses compétences conformément à la Constitution et aux lois en vigueur, en tant qu’institution indépendante et neutre.

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Le terme « sécurité juridique » n’est pas inscrit dans la Constitution de 1993 mais certains éléments de ce principe (principe de transition, principe de rétroactivité, principe de prévisibilité et principe d’intérêt public) ont été explicitement garantis dans les dispositions de la Constitution. Par exemple, l’article 160 nouveau (deux (ancien article 158 nouveau)) dispose que « les lois et les actes normatifs au Cambodge garantissant les biens de l’État, les droits, les libertés et les propriétés légales des personnes privées et qui sont conformes aux intérêts de la nation restent en vigueur jusqu’à ce que de nouveaux textes viennent les modifier ou les abroger, à l’exception des dispositions contraires à l’esprit de la présente Constitution ».

Comme mentionné ci-dessus, à titre d’équilibre entre la liberté individuelle et l’honneur d’autrui, les bonnes mœurs et coutumes de la société, l’ordre public et la sécurité nationale, l’article 41, alinéa 1, de la Constitution stipule que « tout citoyen khmer a la liberté d’exprimer ses opinions personnelles, la liberté de presse, de publication et de réunion. Nul ne peut profiter de la jouissance de ces droits pour en abuser et porter atteinte à l’honneur d’autrui, aux bonnes mœurs et coutumes de la société, à l’ordre public et à la sécurité nationale ».

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Le principe de sécurité juridique a été implicitement reconnu par le Conseil constitutionnel dès sa mise en fonction, sur la base du texte constitutionnel de 1993 dans lequel se trouvent les cinq droits fondamentaux : droit civil, droit politique, droit économique, droit social et droit culturel.

La sécurité juridique a été mise en valeur dans certaines décisions du Conseil constitutionnel :

La protection du citoyen khmer :

Dans sa décision no 03 CC.D du 28 avril 1999 relative à l’examen et l’interprétation de l’article 33 de la Constitution, le Conseil constitutionnel prononce que « l’extradition de tout citoyen khmer pour être jugé ou et pour purger sa peine dans un pays étranger ne peut être faite dans le cadre de l’essence de l’article 33 paragraphe 1 de la Constitution qui stipule que les citoyens khmers ne peuvent être déchus de la nationalité, bannis ou extradés à un pays étranger sauf s’il y a accords réciproques ».

La parité de sexes :

Dans sa décision no 09 CC.D du 28 mai 1999 relative au contrôle de constitutionnalité de la loi sur la création du ministère des Affaires féminines et des anciens Combattants, le Conseil constitutionnel considère que « le fait d’exiger que seule la femme peut occuper le poste du ministre des Affaires féminines et des anciens Combattants conduit à la discrimination sexuelle et porte atteinte à la parité de sexes en droit politique, garantie par les articles 31 et 45 de la Constitution ».

Le rejet de la peine capitale :

Dans sa décision no 040/002/2001 CC.D du 12 février 2001 relative au contrôle de constitutionnalité de la loi sur la formation de la chambre extraordinaire dans la juridiction cambodgienne pour juger les crimes commis pendant la période du Kampuchéa Démocratique, le Conseil constitutionnel déclare que « les peines criminelles du niveau 3, concernant la peine de mort dans les articles 209, 500, 506, et 507 du code pénal de 1956, indiquées dans l’article 3 de la présente loi, sont contraires à l’alinéa 2 de l’article 32 de la Constitution, qui stipule que la peine de mort ne
doit en aucun cas exister ».

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Le Conseil constitutionnel reconnaît les grands principes de la sécurité juridique depuis sa création de par son rôle de juge constitutionnel en matière du contrôle de constitutionnalité des lois pour qu’elles soient conformes à la Constitution, la loi suprême du pays.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

Les justifications formelles n’existent pas.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Non.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

Souvent, le Conseil constitutionnel tient des réunions pour échangerdesidées, prévoirdesproblèmeséventuelssusceptibles d’émerger concernant la protection de la sécurité juridique pour assurer la consistance du droit.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Puisque le Royaume du Cambodge est signataire de plusieurs conventions / pactes internationaux, certains principes de ces conventions / pactes sont introduits dans le texte de la Constitution cambodgienne et certains autres sont applicables en tant que lois du Royaume du Cambodge comme il a été soulevé dans la décision nº 092/003/2007 CC.D du 10 juillet 2007 relative au contrôle de la constitutionnalité de la loi portant circonstances aggravantes du crime.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Non.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Non.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Afin de protéger l’intérêt public et la sécurité sociale, l’exercice des libertés des individus n’est pas sans limite. En ce sens, dans sa décision nº 062/004/2004 CC.D du 4 octobre 2004 relative au contrôle de la constitutionalité de la loi sur la manifestation, le Conseil constitutionnel fait remarquer qu’une manifestation est le fait d’un groupe de personnes exprimant leurs opinions en public en vertu de leurs droits d’expression et de grève garantis par la Constitution, mais que l’exercice de cette liberté doit se dérouler conformément à l’esprit de respect de l’intérêt général (Voir la réponse 1.1).

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Comme soulevé au point 1.1 plus haut, le Conseil constitutionnel est investi d’une compétence pour garantir le respect de la Constitution, l’interprétation de la Constitution et des lois votées par l’Assemblée nationale et définitivement examinées par le Sénat sur la demande des personnes légalement habilitées. Dans le cadre du contrôle de la constitutionnalité des lois, le Conseil constitutionnel examine la question de forme et de fond en se basant en priorité sur :

• le principe de la hiérarchie des normes (article 152 nouveau de la Constitution),
• le principe de l’indépendance et de la souveraineté,
• le principe de la démocratie libérale pluraliste,
• le principe de la séparation de pouvoir, spécifiquement stipulés dans la Constitution.

En plus des principes ci-dessus, le Conseil constitutionnel a adopté, en séance plénière, des conditions liées à la sécurité juridique telles que :

• la confiance légitime et les attentes légitimes,
• la clarté (utilisation des termes précis, glossaire de termes juridiques avec définitions annexé à la loi), l’accessibilité et la compréhensibilité (via la diffusion),
• la confiance dans les intérêts acquis grâce aux anciennes lois, les principes de non-rétroactivité des lois et la date opportune où les nouvelles lois doivent entrer en vigueur.

A toutes les étapes de l’élaboration d’une loi, les institutions concernées s’en tiennent rigoureusement à ces principes et exigences ci-dessus mentionnés. Ce qui fait que le Conseil constitutionnel reçoit très peu de saisines touchant spécifiquement aux questions de sécurité juridique.

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

En exerçant sa compétence en tant que protecteur de la Constitution dans le cadre du contrôle de la constitutionnalité des lois, le Conseil constitutionnel accorde une grande attention à la protection des droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit (décision nº 108/ 001/2010 CC.D du 4 février 2010 et décision nº 156/004/2015 CC.D du 12 août 2015).

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Le Conseil constitutionnel examine les principes de confiance légitime et les situations légalement acquises :

• la décision nº 108/001/2010 CC.D du 4 février 2010, relative au contrôle de la constitutionnalité de la loi portant expropriation que le Conseil constitutionnel a déclarée conforme à la Constitution du fait que ladite loi vise à garantir l’expropriation appropriée et juste selon les droits à la propriété privée légale,
• la décision nº 156/004/2015 CC.D du 12 août 2015, relative au contrôle de la constitutionnalité de la loi sur l’association et l’organisation non-gouvernementale que le Conseil constitutionnel a déclarée conforme à la Constitution. Car ladite loi a reconnu la validité de l’inscription et l’obtention du statut de personne morale pour une association et une organisation non-gouvernementale locale ayant déposé son dossier auprès du ministère de l’Intérieur avant l’établissement de ladite loi ; tandis que pour une association et une organisation non-gouvernementale étrangère ayant passé un protocole d’accord avec le ministère des Affaires étrangères et de la coopération internationale.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Le Conseil constitutionnel contrôle la constitutionnalité des lois en se basant sur des demandes a priori et a posteriori.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Comme il a été relaté au point 2, le Conseil constitutionnel a enregistré très peu de saisines relatives au principe de sécurité juridique en tant que tel. En fait, depuis sa création et son fonctionnement de 1998 à ce jour, sur 196 saisines reçues (dont 13 provenant de Sa Majesté le Roi, 11 sur l’interprétation des dispositions de la Constitution, 10 sur l’interprétation des lois, 91 sur le contrôle de la constitutionnalité et 71 sur le rejet pour l’incompétence ou vice de forme) et examinées par le Conseil, seulement 4 lois soumises ont été déclarées inconstitutionnelles, dont 1 seule loi (la loi portant sur la création du ministère des Affaires féminines et des anciens combattants) a été déclarée inconstitutionnelle en entier.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Concernant l’examen des demandes d’interprétation des lois, le Conseil constitutionnel s’est efforcé de donner dans ses décisions des interprétations exigeant que les termes utilisés dans les lois soient simples et précis afin de garantir l’applicabilité et la compréhensibilité des lois.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Selon les conditions de forme, le contrôle de la constitutionnalité des lois par le Conseil constitutionnel montre que le Conseil reconnaît la normativité des lois.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

En termes d’encouragement à la rédaction des lois plus simple, le Conseil constitutionnel soutient et accorde une grande importance à la simplicité, à la compréhensibilité et à l’accessibilité des lois par les sujets de droit.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Voir les réponses aux questions 2.9 à 2.13. Aucune décision n’indique clairement les exigences de confiance légitime et de non-rétroactivité des lois.

Mais les textes de lois que le Conseil constitutionnel a pris en considération prouvent que le Conseil constitutionnel reconnaît et assure la confiance légitime et la non-rétroactivité dans le chapitre relatif aux dispositions transitoires et finales. Le principe de rétroactivité peut exister dans la disposition contradictoire sous la condition de ne pas affecter les droits et les avantages dont bénéficient les citoyens en vertu de l’ancienne disposition de la loi, ou de bénéficier des avantages de la disposition de rétroactivité.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Non.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Non.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Non.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

La décision du Conseil constitutionnel est définitive, ne peut faire l’objet d’un recours et a autorité sur tous les pouvoirs constitués.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Les décisions du Conseil constitutionnel doivent être appliquées par les institutions concernées. Jusqu’à présent, il n’y a aucun cas de non-application.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Non.

Conseil constitutionnel du Cameroun

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Au Cameroun, le principe de sécurité juridique ne figure pas explicitement dans la Constitution du 9 janvier 1996.

Toutefois,lepréambuledelaConstitutionaffirmesonattachement aux droits et libertés fondamentaux inscrits dans la DUDH, la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples et toutes les conventions internationales y relatives et dûment ratifiées, tels que :

• Le principe de la non-rétroactivité des lois (prévisibilité de la loi) ;
• Le droit à une justice équitable ;
• La présomption d’innocence.

L’État garantit à tous les citoyens des deux sexes, les droits et libertés énumérés dans le préambule de la Constitution.
L’exigence de sécurité juridique existe dans le texte de la Constitution, par le biais des principes posés par les instruments internationaux susvisés.
A cet effet, le Conseil constitutionnel contrôle la conformité de la loi à la Constitution, tandis que le juge administratif veille à la sécurité juridique en tant que juge administratif de la réglementation.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu par la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quel fondement juridique ?

On peut dire que le Conseil constitutionnel n’a pas encore été appelé à se prononcer sur ce principe.

Toutefois, toutes les décisions rendues par cette juridiction tiennent compte de ce principe, tel que contenu dans le préambule de la Constitution. Il prend en compte, de façon abstraite, les exigences découlant de ce principe.
Cela semble évident, la sécurité juridique est reconnue par le Conseil constitutionnel.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie selon la Cour, l’absence de reconnaissance du principe de sécurité juridique ?

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu une évolution récente sur cette matière ?

Non.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ?

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les statistiques chiffrées (nombre/taux d’invocation selon le contentieux, domaine des affaires concernées…).

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il invoqué par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquemment ? Merci d’illustrer.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité^[1]du droit ?

La protection par le Conseil constitutionnel des droits acquis, de la stabilité du droit et de la prévisibilité est marquée par l’influence qu’exerce la DUDH sur les instruments juridiques nationaux qui s’inspirent fortement des principes édictés par cet instrument.
Lorsque le Conseil est appelé à exercer le contrôle de la conformité à la Constitution des lois qui sont déjà en vigueur ou des lois déjà votées par les deux chambres du Parlement, mais non encore promulguées par le président de la République, il le fait dans l’objectif de garantir les caractères fondamentaux de la loi, tels que la non-rétroactivité et la légalité des délits et des peines.

2.2. Comment la Cour protège-t-elle la confiance légitime^[2] ou les situations légalement acquises ?

Le principe de la confiance légitime découle du principe de l’État de droit soit directement, soit en tant que composante du principe de sécurité juridique.

La confiance légitime est l’un des aspects du principe de sécurité juridique.

D’après ce principe, le citoyen qui a réglé son comportement sur une loi ou sur un acte administratif doit pouvoir légitimement se fier au maintien de la situation de droit.

Pour certaines juridictions constitutionnelles, ce principe est considéré comme potentiellement très dangereux car il irait en l’encontre de la souveraineté du Parlement, en empêchant de modifier une loi, dès lors que cette loi confère un avantage à un citoyen.

Il irait également à l’encontre du principe de la soumission de l’administration au droit, car l’administré verrait une illégalité maintenue.

Il existerait donc une tension entre la sécurité juridique et la confiance légitime.

Au Cameroun, le principe de la confiance légitime ne semble pas être consacré. Mais, en ce qui concerne la protection des situations légalement acquises, on peut dire qu’elles entrent dans le sillage général de la non-rétroactivité de la loi.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Par le contrôle de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel assure la protection des situations de manière objective et abstraite. Car, pour le contrôle des lois en vigueur, ou des lois à promulguer, la décision du Conseil constitutionnel s’impose à toutes les autorités administratives, militaires et juridictionnelles, ainsi qu’aux personnes physiques et morales et aux pouvoirs publics.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.
Il n’en existe pas encore.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Même si la valeur constitutionnelle du principe de sécurité juridique n’est pas expressément reconnue, certains de ses aspects connaissent néanmoins cette consécration, en l’occurrence, les principes d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.

L’exigence de la qualité met en exergue les principes de sécurité juridique et de confiance légitime.

Ces principes, qui constituent des éléments de l’exigence de sécurité juridique, sont devenus des exigences qualifiées d’objectifs de valeur constitutionnelle.

En effet, la loi qui pose une restriction aux droits garantis doit être accessible aux citoyens, précise et prévisible, de sorte que les citoyens connaissent la règle qui leur est appliquée.

Cette exigence de précision de la loi est un corollaire du principe de sécurité juridique.

Le principe de clarté

Le principe de clarté semble intrinsèquement lié au principe de sécurité juridique.

La clarté se définit comme le caractère de ce qui est facilement compréhensible et intelligible.

Le principe de clarté de loi découle de l’article 26 de la Constitution ^[3].

L’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité

L’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité découle de la DUDH^[4], dont les principes sont repris dans le préambule de la Constitution de 1996.

Ces exigences constitutionnelles imposent que les dispositions législatives soient formulées de manière « suffisamment précise » et ne soient pas équivoques.

– L’accessibilité est définie comme le caractère de ce qui peut être atteint, abordé.

L’accès à la loi revêt plusieurs aspects. Il faut accéder à la norme elle-même et aux tribunaux, garants du respect de celle-ci, et aussi aux conseillers juridiques. Cette accessibilité est mise en œuvre de plusieurs façons. Ainsi, le souci de simplifier et de codifier le droit sont nécessaires pour remplir l’exigence de sécurité juridique.

– Quant à l’intelligibilité, dans son sens commun, il s’agit du caractère d’une chose qui peut être facilement comprise. Pour que l’exigence d’intelligibilité de la loi soit remplie, la loi doit être suffisamment compréhensible pour le destinataire, c’est-à-dire dénuée de toute ambiguïté, avec un degré relatif de précision.

Dans tous les cas, l’État a donc désormais le devoir de rendre la loi accessible et intelligible à tous.

Ainsi, lorsque le Conseil constitutionnel est appelé à contrôler la conformité d’une loi à la Constitution, il doit tenir compte des circonstances et caractéristiques inhérentes à la loi et à ses destinataires.

Au Cameroun, le juge constitutionnel est le garant du respect de l’exigence d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

La loi est la règle juridique suprême, générale et impersonnelle. Elle est donc fondamentalement normative, condition sine qua non pour qu’elle soit de qualité et pleinement respectée. Ainsi, nul n’est censé ignorer la loi.

Cette normativité de la loi découle de l’article 26 de la Constitution.

Le caractère normatif de la loi est établi sur le fondement de la formule de la Déclaration de 1789, selon laquelle « la loi est l’expression de la volonté générale » dans le respect de la Constitution.

La normativité de la loi englobe l’obligation du législateur de légiférer, le respect du principe de clarté de la loi, ainsi que des principes d’accessibilité et d’intelligibilité.

En confiant le vote de la loi au Parlement, l’exigence de normativité est pleinement consacrée.

2.7. Quelle est la valeur accordée à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La simplification du droit a toujours été un objectif du législateur, mais il est rendu difficilement réalisable avec la complexification du droit dans les sociétés modernes.

La codification est le moyen utilisé pour simplifier la loi, car regroupant des textes épars en un texte unique, elle remédie à la dispersion et à l’émiettement des sources du droit.

En l’état actuel du fonctionnement du Conseil constitutionnel, la simplification de la loi ne constitue pas encore une exigence
mobilisée au contentieux.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Il n’en existe pas encore.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Les contrats légalement conclus restent sous l’égide de la loi en vigueur au moment de leur conclusion.

Il s’agit de la consécration de la conservation des avantages acquis et de la non-rétroactivité de la loi.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

L’autorité de la chose jugée, notion centrale, renvoie à un effet attaché aux décisions de justice dans leur ensemble.

C’est l’idée de sécurité juridique qui sous-tend ce principe essentiel.

En principe, les décisions de justice ayant acquis l’autorité de la chose jugée ne peuvent être susceptibles de recours^[5].

Par souci du respect du principe de la séparation des pouvoirs, le législateur doit s’abstenir de s’immiscer dans le domaine du pouvoir judiciaire par des lois de validation.

Cette position assure une protection optimale de l’autorité de la chose jugée.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Le principe de non-rétroactivité de la loi est fondé d’une part sur le principe de sécurité juridique et la protection individuelle et, d’autre part, sur l’autorité de la loi.

La protection de ce principe découle de la Constitution dont le préambule énonce que « la loi ne peut avoir d’effet rétroactif. Nul ne peut être jugé et puni qu’en vertu d’une loi promulguée et publiée antérieurement au fait punissable ».

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application de la loi dans le temps de manière objective et abstraite, ou, à l’inverse de manière subjective ou concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Le juge constitutionnel ne peut appréhender les problèmes relativement à l’application de la loi dans le temps que de manière abstraite et objective, compte tenu des modalités de sa saisine, notamment en raison de son objet et des personnes pouvant saisir le Conseil constitutionnel.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Il n’en existe pas encore.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Cette question n’a pas encore été adressée dans le cadre des procédures gérées par le Conseil constitutionnel.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois, la prise en compte de la sécurité juridique s’apprécie par rapport aux orientations que la décision du Conseil constitutionnel donne aux autorités compétentes. En effet, si la loi est déjà en vigueur, la décision d’inconstitutionnalité s’accompagne toujours des mesures appropriées pour remédier aux problèmes créés par cette inconstitutionnalité.

Si la loi est votée mais n’est pas encore promulguée, la décision du Conseil constitutionnel relève les dispositions non conformes à la Constitution qui, soit doivent être reconsidérées, soit être simplement retirées de la loi. Dans ce cas, la sécurité juridique est prise en compte de façon abstraite, générale et objective.

Une loi déclarée inconstitutionnelle ne peut être ni promulguée, ni mise en application.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir sur le fondement de la sécurité juridique est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Ces données ne sont pas disponibles en l’état actuel de la jurisprudence constitutionnelle.

La mise en œuvre de ce pouvoir est faite en fonction de la fréquence et surtout du volume des demandes y relatives.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Sans être obligé d’accompagner ses décisions d’injonctions, la Constitution consacre le caractère absolu de la décision du Conseil constitutionnel, car en vertu de l’article 50 de la Constitution, la décision du Conseil constitutionnel n’est susceptible d’aucun recours. Elle s’impose aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives, militaires et juridictionnelles.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?

Merci de l’expliquer.

Cette procédure n’est pas prévue.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Cour suprême du Canada

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Au Canada, la notion de « sécurité juridique » n’est pas reconnue comme un principe constitutionnel formel, que ce soit par le texte constitutionnel lui-même ou par les principes non écrits qui lui sont sous-jacents. Les raisons qui justifient cet état de fait reposent en partie sur la structure de gouvernement particulière du Canada, et la nature même de sa Constitution.

Au moment de la Confédération et du passage de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique en 1867, les Pères fondateurs du pays ont doté l’État canadien d’une constitution écrite « reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni » (Acte de l’Amérique du Nord britannique, préambule). Cependant, comme réponse juridique aux réalités politiques et culturelles de l’époque, ils ont opté pour une organisation différente de celle de la mère patrie, soit une fédération entre ordres juridiques (et systèmes juridiques) provinciaux. Comme la Cour l’explique dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, au paragraphe 43 : « Le partage des pouvoirs entre le fédéral et les provinces était une reconnaissance juridique de la diversité des premiers membres de la Confédération, et il témoignait du souci de respecter cette diversité au sein d’une seule et même nation en accordant d’importants pouvoirs aux gouvernements provinciaux. » Rappelons d’ailleurs qu’aux termes de l’Acte de Québec de 1774, c’est le droit civil en matière de propriété et de droits civils qui s’appliquait dans cette province, et que la Confédération a préservé cet état de fait.

Graduellement, le Canada est passé du statut de colonie à celui d’État indépendant, « au moyen d’une évolution politique et juridique marquée par l’adhésion aux principes de la primauté du droit et de la stabilité » (Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 46). Afin d’assurer la continuité et la stabilité de l’ordre juridique, les institutions gouvernementales se sont adaptées à l’évolution des valeurs sociales et politiques du pays. Lors du rapatriement de la Constitution de 1982 et la proclamation de la Loi constitutionnelle de 1982, le Canada a finalement acquis sa pleine indépendance et, notamment par l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés, a réaffirmé son engagement envers la protection des droits des minorités et des autochtones, du droit à l’égalité, des droits linguistiques, des garanties juridiques et des libertés fondamentales.

Aujourd’hui, la Constitution du Canada forme un ensemble complet de règles et de principes qui encadrent le système de gouvernement. Le principe du constitutionnalisme est exprimé, pour l’essentiel, au paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, lequel prévoit :

52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.

Le paragraphe 52(2) définit la Constitution du Canada, mais ne le fait pas de façon exhaustive. Celle-ci inclut la Loi constitutionnelle de 1982, y compris la Charte canadienne des droits et libertés, ainsi que la Loi constitutionnelle de 1867. La Constitution comprend aussi des principes de base non écrits et sur lesquels l’interprétation constitutionnelle se fonde. Ces principes sont, notamment, le fédéralisme, la démocratie, la protection des minorités, l’indépendance judiciaire ainsi que le constitutionnalisme et la primauté du droit : Renvoi relatif à la sécession ; Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale ; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319 ; Renvoi : Droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721.

L’adoption de la Loi constitutionnelle de 1982 a « fait passer le système canadien de gouvernement de la suprématie parlementaire à la suprématie constitutionnelle » : Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 72. La Constitution lie tous les gouvernements, de l’ordre fédéral ou des provinces, y compris l’exécutif (Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441, à la p. 455). Il est acquis que « leur seul droit à l’autorité qu’ils exercent réside dans les pouvoirs que leur confère la Constitution » (Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 72).

En corollaire de l’article 52(1), les tribunaux sont devenus les « gardiens de la Constitution » (Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, p. 155). Ils ont le pouvoir de déclarer inconstitutionnelle toute loi incompatible. Il revient alors au législateur d’agir en réponse et d’adopter une loi qui se conforme à la Constitution. Comme l’explique la Cour dans l’arrêt RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, au paragraphe 136 :

« Le Parlement a son rôle : choisir la réponse qui convient aux problèmes sociaux dans les limites prévues par la Constitution. Cependant, les tribunaux ont aussi un rôle : déterminer de façon objective et impartiale si le choix du Parlement s’inscrit dans les limites prévues par la Constitution. Les tribunaux n’ont pas plus le droit que le Parlement d’abdiquer leur responsabilité. »

Cet échange entre le législateur et les tribunaux pour circonscrire la portée des droits énoncés par la Constitution a été décrit comme participant du « dialogue » (P.W. Hogg, A. A. Bushell Thornton et W. K. Wright, « Charter Dialogue Revisited – Or « Much Ado About Metaphors » (2007), 45 Osgoode Hall L.J. 1.).

De par son rôle désormais constitutionnalisé et sa situation au sommet de l’appareil judiciaire canadien, la Cour suprême du Canada « constitue une pierre d’assise de la Constitution » (Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6, 2014 CSC 21, [2014] 1 R.C.S. 433, par. 89).

Depuis 1982, la Constitution du Canada contient aussi une procédure formelle de modification constitutionnelle, laquelle reflète « le consensus politique selon lequel les provinces doivent avoir un droit de participation aux modifications constitutionnelles mettant en cause leurs intérêts » (Renvoi relatif à la réforme du Sénat, 2014 CSC 32, [2014] 1 RCS 704, par. 31). Comme l’explique la Cour :

« En principe, les provinces sont sur un pied d’égalité en ce qui concerne les modifications constitutionnelles, et toutes les provinces jouissent des mêmes droits dans le processus de modification. La formule de modification ainsi établie est conçue pour favoriser le dialogue entre le gouvernement fédéral et les provinces sur les questions relatives à la modification de la Constitution, et pour préserver le statu quo constitutionnel au Canada jusqu’à ce que les parties prenantes s’entendent sur des réformes. » [Renvoi relatif à la réforme du Sénat, 2014 CSC 32, [2014] 1 RCS 704, par. 31.]

On devine donc que la modification constitutionnelle, au Canada, n’est pas une mince affaire. En raison de ces arrangements constitutionnels complexes, légalité et légitimité sont intrinsèquement liées dans la tradition constitutionnelle canadienne. Bien que la sécurité juridique n’ait jamais été reconnue comme principe constitutionnel indépendant, il est évident qu’elle constitue une préoccupation importante dans tout l’ordre juridique canadien.

On peut dire, d’abord, que la sécurité juridique constitue un « objectif » ou une « valeur » du système de droit canadien, laquelle valeur inspire et fonde certaines règles de droit positif ou d’interprétation et permet d’expliquer ou critiquer l’état du droit : M. Nadeau, « Perspectives pour un principe de sécurité juridique en droit canadien : Les pistes du droit européen » (2009-2010), 40 R.D.U.S. 511, aux pp. 545-546.

De même, le professeur P. Larouche souligne que « plusieurs principes à valeur constitutionnelle (non-rétroactivité des lois, principe de précision ainsi que primauté du droit) ou non (respect des droits acquis, respect des attentes légitimes, doctrine du précédent) procèdent de l’idée générale de sécurité juridique » (P. Larouche, « Table ronde internationale : Constitution et sécurité juridique – Canada » (1999), A.I.J.C., à la p. 141). Quant au professeur P.-A. Côté, il explique qu’il « ne fait aucun doute que la sécurité juridique soit une préoccupation constante et parfois même déterminante dans l’établissement du sens des lois, que ce soit par le juge ou par les autres acteurs de la vie juridique au Canada » (P.-A. Côté, « Le souci de la sécurité juridique dans l’interprétation de la loi au Canada » (2008), 110 R. du N. 685, p. 687).

Ajoutons qu’en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement jouit d’une compétence générale de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. En vertu de ce pouvoir, le Parlement fédéral « a clairement le pouvoir de répondre à une situation d’urgence grave, sans égard pour le partage ordinaire des compétences législatives en vertu de la Constitution » (R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S.
401, par. 61). Ce pouvoir peut être utilisé en temps de guerre ou d’insurrection populaire, mais il a aussi été exercé en temps de paix pour justifier le contrôle d’une inflation effrénée : Renvoi : Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373. Parce qu’elle déroge à l’équilibre fédéral-provinces établi dans la Constitution, cette compétence n’est pas exercée souvent.

Enfin, la sécurité juridique a aussi été reconnue par la Cour suprême du Canada comme étant un « objectif du droit » (Domtar Inc. c. Québec (CALP), [1993] 2 R.C.S. 756, aux pp. 799-800). À ce jour, cependant, le concept n’a pas fait l’objet d’une définition formelle. Dans sa jurisprudence, la Cour considère plutôt la sécurité juridique comme un élément parmi d’autres qu’il convient de prendre en compte dans le cadre d’analyses beaucoup plus larges. C’est donc dans cette optique qu’il faut considérer les réponses qui suivent.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Non.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Sans objet.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

Sans objet.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Sans objet.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

Sans objet.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Sans objet.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Non.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Sans objet.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Non.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

La protection des droits acquis, la stabilité du droit et la prévisibilité du droit n’ont pas été érigées en principes constitutionnels au Canada. Chaque sujet obéit à des règles qui lui sont propres, et les cas d’application sont multiples et variés.

Droits acquis

Le principe du respect des droits acquis est reconnu en droit canadien depuis longtemps. En général, à défaut d’une intention expresse ou tacite en ce sens, une nouvelle loi ne doit pas être interprétée de façon à porter atteinte à des droits acquis. Dans l’arrêt Spooner Oils Ltd. c. Turner Valley Gas Conservation Board, [1933] R.C.S. 629, la Cour a formulé ce principe, lequel opère comme une présomption :

[Traduction] « Un texte législatif ne doit pas être interprété de manière à porter atteinte à des droits acquis ou à une « situation juridique existante » (Main c. Stark [(1890), 15 App. Cas. 384, p. 388]), sauf si son libellé le commande. La règle est qualifiée par Coke de « loi du Parlement » (2 Inst. 292), ce qui veut dire sans aucun doute qu’elle se fonde sur la pratique du Parlement, l’hypothèse sous-jacente étant que, lorsqu’il compte porter atteinte à de tels droits ou situations juridiques, le législateur le dit expressément sauf si, de toute façon, cette intention se dégage clairement d’une déduction nécessaire. » [p. 638]

Depuis, les lois d’interprétation ont codifié ce principe.

Pour avoir un droit acquis, un justiciable doit généralement satisfaireàdeuxcritères: (1) sa situation juridique est individualisée et concrète, et non générale et abstraite, et (2) sa situation juridique était constituée au moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi (Côté, Pierre-André. Interprétation des lois, 3e éd. Montréal : Édition Thémis, 1999, p. 201-202; voir aussi Dikranian c. Québec (Procureur général), [2005] 3 R.C.S. 530, 2005 CSC 73).

Stabilité et prévisibilité du droit

Le droit canadien reconnaît le principe de la stabilité du droit, lequel veut qu’en l’absence d’une intention contraire exprimée clairement par le législateur, une loi ne doive pas être interprétée de façon à modifier substantiellement le droit, y compris la Common law : Walker c. The King, [1939] R.C.S. 214, p. 219 ; Nadeau c. Gareau, [1967] R.C.S. 209, p. 218 ; R. c. T. (V.), [1992] 1 R.C.S. 749, p. 764. Le principe opère comme une présomption – le législateur étant censé connaître le droit existant, il est présumé ne pas avoir voulu y apporter de changements importants à moins de l’indiquer clairement. Ce principe est exprimé aux paragraphes 45(2) et (3) de la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, c. I-21, qui disposent que la modification d’un texte ne suppose pas un changement des règles de droit et que son abrogation ne constitue pas une déclaration sur l’état antérieur du droit.

La stabilité du droit revêt une importance particulière en droit criminel. On reconnaît généralement que les lois qui privent un individu de sa liberté doivent être claires, et que toute ambiguïté doit être résolue en faveur de ce dernier. « Il n’est pas nécessaire d’insister sur l’importance de la clarté et de la certitude lorsque la liberté est en jeu. […] Si quelqu’un doit être incarcéré, il devrait au moins savoir qu’une loi du Parlement le requiert en des termes explicites, et non pas, tout au plus, par voie de conséquence » (Marcotte c. Sous-procureur général du Canada, [1976] 1 R.C.S. 108, p. 115).

Afin d’éviter l’arbitraire, le système juridique « se doit de reposer sur une certaine cohérence, égalité et prévisibilité dans l’application de la loi » (Domtar inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756, à la p. 784). La Cour rappelle parfois ce besoin de certitude et de prévisibilité du droit dans ses décisions.

Par exemple, on a déjà reconnu que le besoin de certitude et de prévisibilité du droit à l’égard des montants pouvant être accordés au titre de dommages-intérêts pour le préjudice moral exigeait que des paramètres d’évaluation appropriés soient établis (Augustus c. Gosset, [1996] 3 R.C.S. 268). On a aussi jugé qu’afin d’assurer le respect de l’autonomie décisionnelle des tribunaux administratifs tout en favorisant le principe de la cohérence et de la prévisibilité du droit, les tribunaux judiciaires supérieurs siégeant en révision de décisions administratives se devaient de faire preuve de retenue en présence d’un consensus bien établi au sein d’un tribunal administratif spécialisé agissant dans les limites de sa compétence, sauf résultats clairement absurdes ou irrationnels (Ivanhoe inc. c. TUAC, section locale 500, [2001] 2 R.C.S. 565, 2001 CSC 47). Enfin, la Cour a aussi conclu que bien que la justice et l’équité soient des objectifs essentiels d’un bon système de droit international privé, elles ne pouvaient se réaliser en l’absence d’un ensemble de principes et de règles assurant la sûreté et la prévisibilité du droit applicable à la déclaration de compétence d’un tribunal. De la sorte, en établissant un ensemble de facteurs de rattachement pertinents créant une présomption, le Code civil du Québec rendait l’analyse des problèmes de déclaration de compétence plus claire et plus prévisible, tout en assurant leur conformité avec les objectifs d’équité et d’efficacité sur lesquels repose le droit international privé (Club Resorts Ltd. c. Van Breda, 2012 CSC 17, [2012] 1 R.C.S. 572).

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

La protection de la confiance légitime des justiciables et des gouvernements que leurs actions respectives à un moment donné s’appuient sur une évaluation raisonnable du droit est un facteur pertinent pris en compte par les tribunaux lorsqu’il s’agit de circonscrire l’effet de l’annulation d’une disposition législative jugée inconstitutionnelle.

L’invalidité d’une disposition législative incompatible avec la Constitution découle non pas d’une déclaration d’inconstitutionnalité par une cour de justice, mais plutôt de l’application du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, lequel prévoit que la Constitution du Canada est la loi suprême du pays et qu’à ce titre, elle rend inopérante toute règle de droit incompatible. En principe, une telle disposition est invalide dès son adoption, et « l’obtention d’un jugement déclaratoire à cet effet n’est qu’un moyen parmi d’autres de protéger ceux et celles qui en souffrent préjudice » (Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin ; Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Laseur, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54, par. 28).

Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Hislop, [2007] 1 R.C.S. 429, 2007 CSC 10, la Cour a accepté qu’une prise d’effet prospective d’une déclaration d’invalidité constitutionnelle pouvait être prononcée dans certains cas. Les critères suivants ont été énoncés :

• la Cour suprême déroge à sa propre jurisprudence en infirmant expressément une décision antérieure ou en la désavouant tacitement,
• la Cour est appelée à déterminer la teneur de droits, de normes ou de principes généraux non encore définis,
•  le Gouvernement s’est fondé sur une interprétation raisonnable ou empreinte de bonne foi de la loi et de la jurisprudence,
• il est équitable envers les parties de limiter la rétroactivité de la réparation,
• la rétroactivité empiéterait indûment sur le pouvoir des législatures et des gouvernements élus démocratiquement de répartir les ressources publiques.

La Cour a en outre précisé ce qui suit :

« Un examen soigné des intérêts liés à une confiance raisonnable dans une interprétation législative est essentiel dans le cadre d’une telle analyse.

Même si, dans certains cas, des mécanismes juridiques tels que le principe de la validité de facto, l’autorité de la chose jugée ou les règles de prescription permettent d’atténuer les conséquences d’un jugement déclaratoire, ils ne s’appliquent pas toujours. Une réparation pleinement rétroactive pourrait se révéler très déstabilisante pour le Gouvernement qui, sur la foi d’une interprétation établie ou largement répandue du droit tel qu’il existe, a adopté un budget ou tenté de concevoir des mesures sociales. Des personnes physiques ou des pouvoirs publics pourraient alors voir leur responsabilité engagée au regard de la nouvelle règle. Gouvernements et citoyens ne pourraient raisonnablement prévoir les conséquences juridiques de leurs actes.

Les gens se livrent habituellement à leurs activités selon leur interprétation des exigences de la loi. Les gouvernements de ce pays n’agissent pas différemment. Chaque disposition qu’ils adoptent ou mesure administrative qu’ils prennent doit être conforme à la Constitution. Tout comme l’ignorance de la loi ne peut excuser un contrevenant, celle de la Constitution ne saurait excuser un gouvernement. Cependant, lorsqu’une décision de justice modifie le droit existant ou crée une nouvelle règle de droit, il peut être inopportun, dans certaines circonstances, de tenir le gouvernement rétroactivement responsable. L’interprétation constitutionnelle qui permet de déterminer, dans les cas qui s’y prêtent, le moment où la règle de droit a changé facilite la protection des justiciables et des législatures qui se sont fiés à l’ancienne règle de droit lorsqu’elle s’appliquait. De la sorte, un équilibre s’établit entre la confiance légitime des décideurs que leur action s’appuie sur une évaluation raisonnable du droit au moment considéré et la nécessité de préserver la capacité d’évolution de la jurisprudence constitutionnelle. » [par. 101 et 103]

L’affaire Hislop concernait la validité constitutionnelle de certaines dispositions du Régime de pensions du Canada qui limitaient l’admissibilité à la pension de survivant du conjoint de même sexe d’un cotisant décédé après une certaine date. La Cour a conclu que certaines de ces dispositions violaient le droit à l’égalité garanti par la Charte, mais qu’une réparation rétroactive n’était pas appropriée. La Cour avait modifié, quelques années auparavant, sa jurisprudence relative à la protection du droit à l’égalité des conjoints de même sexe, et l’inadmissibilité du conjoint de même sexe aux prestations prévues par l’ancien Régime de Pensions s’appuyait sur une compréhension raisonnable du droit applicable à l’époque. Le Gouvernement
n’avait pas fait preuve de mauvaise foi en refusant la prestation de survivant aux conjoints de même sexe avant le revirement de jurisprudence, l’équité envers les parties ne commandait pas de mettre en œuvre une réparation rétroactive, et en dernière analyse, une telle réparation imputerait une responsabilité au Gouvernement qui mettrait en péril l’équilibre important entre la protection des droits constitutionnels et la nécessité de préserver l’efficacité gouvernementale. Plus précisément, l’octroi d’une réparation rétroactive aurait empiété indûment sur le pouvoir – inhérent à la fonction législative – de répartir les ressources publiques.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Au Canada, les questions constitutionnelles sont presque toujours soulevées dans le cadre de litiges concrets entre parties, et la procédure est contradictoire, et non pas inquisitoire. En conséquence, l’examen des questions constitutionnelles se fait toujours de manière concrète, en fonction des faits sous-jacents au litige, de la preuve au dossier et des arguments des parties. Les causes entendues par la Cour suprême sont pour la plupart des appels de décisions rendues par des cours d’appel. À moins de circonstances exceptionnelles, la Cour refuse de trancher des affaires qui ne soulèvent que des questions hypothétiques ou abstraites. Un appel est théorique lorsque la décision du tribunal n’aura pas pour effet de résoudre un litige qui a, ou peut avoir, des conséquences sur les droits des parties.

L’arrêt de la Cour dans Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342, est emblématique. Dans cette affaire, l’appelant contestait la validité de certaines dispositions du Code criminel relatives à l’avortement pour le motif qu’elles enfreignaient les droits à la vie, à la sécurité et à l’égalité garantis au fœtus, en tant que personne, par les articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour d’appel avait conclu que ces dispositions de la Charte ne s’appliquaient pas au fœtus. Cependant, après l’arrêt de la Cour d’appel, mais avant l’audition du pourvoi devant la Cour suprême, l’ensemble de l’article du Code criminel interdisant l’avortement avait été déclaré inopérant par l’arrêt R. c. Morgentaler (N° 2), [1988] 1 R.C.S. 30. La Cour a jugé que dans de telles circonstances, le pourvoi était théorique. Le litige qui fondait le pourvoi avait disparu par l’effet de l’arrêt subséquent de la Cour, et aucun des redressements demandés n’était pertinent. Trois des cinq questions constitutionnelles formulées par l’appelant n’avaient plus d’objet, et les deux autres, qui avaient trait à la portée des droits garantis par les articles 7 et 15 de la Charte, ne pouvaient être traitées séparément de la contestation initiale de la disposition du Code criminel.

Dans les circonstances, la Cour a jugé qu’il n’était pas approprié qu’elle exerce son pouvoir discrétionnaire de trancher le litige quand même, par souci d’économie des ressources judiciaires et en raison de sa fonction véritable dans l’élaboration du droit. La décision n’aurait pas eu d’effets accessoires pratiques sur les droits des parties. La situation était susceptible de se répéter et d’être soumise aux tribunaux, et une décision dans l’abstrait sur les droits du fœtus n’éliminerait pas nécessairement des litiges répétés à l’avenir et ne serait pas dans l’intérêt public vu l’état d’incertitude qui pourrait résulter d’une telle décision en dehors de tout contexte législatif. Enfin, la demande d’interprétation de la Charte en l’absence de texte législatif ou d’acte gouvernemental la faisant entrer en jeu avait transformé le pourvoi en renvoi d’initiative privée. En tranchant malgré tout la question, la Cour aurait empiété sur le droit du pouvoir exécutif d’ordonner un renvoi et aurait pu empêcher le législateur de prendre une décision, en lui dictant les termes des dispositions législatives à adopter. Cela aurait dérogé au rôle traditionnel de la Cour.

Comme indiqué au paragraphe précédent, la Cour suprême du Canada et les cours d’appel des provinces disposent d’une compétence de « renvoi » par laquelle le Gouvernement peut solliciter leur opinion au sujet de toute question importante de droit ou de fait. Même si elle n’est pas juridiquement contraignante, l’opinion de la Cour a une force persuasive et normative considérable. Ces renvois ont parfois lieu en l’absence de litige cristallisé, et par conséquent, l’examen des questions de droit en cause peut se faire dans l’abstrait. La Cour a toutefois noté qu’un fondement factuel très limité d’un renvoi peut nuire au prononcé d’une décision de la Cour qui trancherait définitivement les questions soulevées, à tel point que l’utilité même du renvoi peut être remise en cause : Renvoi relatif à Broome c. Île-du-Prince-Édouard, 2010 CSC 11, [2010]1 R.C.S. 360, par. 7. En outre, la Cour conserve un pouvoir discrétionnaire de donner des réponses assorties de réserves ou de refuser de répondre à certaines questions si le dossier ne lui permet pas
de donner une réponse définitive : Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, 2004 CSC 79, [2004] 3 R.C.S. 698, par. 10 ; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525, p. 545 ; Renvoi : Opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793, p. 806 ; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 26-30.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Sans objet.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Au Canada, les exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi sont favorisées de diverses façons.

Le Canada est un pays bilingue, et sa Constitution comporte par conséquent certaines exigences en matière de bilinguisme législatif. D’abord, certains textes constitutionnels, notamment la Charte canadienne des droits et libertés et la Loi constitutionnelle de 1982, comportent deux versions officielles, l’une en français, l’autre en anglais. De plus, l’article 18 de la Charte canadienne des droits et libertés, en particulier, prévoit que les lois du Parlement et de la législature du Nouveau-Brunswick sont imprimées et publiées en français et en anglais, les deux versions des lois ayant également force de loi.

Le Canada est aussi une fédération. Par conséquent, sa Constitution prévoit un partage des compétences législatives entre les deux ordres de gouvernement. Cela entraîne des conséquences sur l’exigence de précision de la loi, car celle-ci doit être suffisamment précise pour révéler son objet et permettre ainsi son rattachement à un champ de compétence. Comme l’a expliqué la Cour :

« Dans notre organisation politique, comme dans les régimes fédéraux en général, c’est la condition sine qua non de toute législation, d’où qu’elle vienne. Les tribunaux doivent pouvoir, d’après ses termes et les circonstances qui l’entourent, rattacher un texte législatif à une matière relativement à laquelle la législature qui l’adopte a reçu le pouvoir de faire des lois. Ce principe fait partie de la nature même du fédéralisme; on pourrait autrement conférer une autorité en termes si larges et généraux qu’elle mettrait un terme au partage des compétences. » [Saumur v. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299, à la p. 333]

Voir, en outre sur ce sujet, le Renvoi: Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373, pp. 450-459 ; et l’arrêt R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401, p. 432.

La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Aux termes de l’article premier de la Charte, ceux-ci « ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique ». Dans l’arrêt Greater Vancouver Transportation Authority c. Fédération canadienne des étudiantes et étudiants – Section Colombie-Britannique, 2009 CSC 31, [2009] 2 R.C.S. 295, la Cour a expliqué les raisons d’être de cette exigence en adoptant les propos suivants du professeur Hogg dans son ouvrage Constitutional Law of Canada (5e éd. 2007), vol. 2 (au par. 50) :

[Traduction] « L’exigence qu’un droit soit restreint par une règle de droit reflète deux valeurs fondamentales du constitutionnalisme ou de la primauté du droit. Premièrement, pour faire obstacle aux mesures arbitraires ou discriminatoires des représentants de l’État, toute mesure attentatoire à un droit doit être autorisée par une règle de droit. Deuxièmement, le citoyen doit être raisonnablement en mesure de savoir ce qui est interdit afin d’agir en conséquence. Une règle de droit respecte ces deux valeurs lorsqu’elle remplit deux conditions : (1) elle est suffisamment accessible au citoyen et (2) elle est formulée avec suffisamment de précision pour que le citoyen puisse se comporter en conséquence et elle offre des repères à celui qui l’applique. »
Le contentieux constitutionnel qui porte sur la violation du droit à la vie, liberté et sécurité de la personne, garanti par l’article 7 de la Charte aborde aussi certaines exigences de clarté et d’intelligibilité de la loi. L’article 7 précise qu’il ne peut être porté atteinte au droit qu’il garantit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale. Au fil du temps, la Cour suprême a conclu qu’une loi peut être invalidée sous ce chef au motif qu’elle a une portée excessive eu égard à l’objectif poursuivi par le législateur, qu’elle a un effet disproportionné par rapport à cet objectif, ou qu’elle est vague au point d’être arbitraire. Une loi qui viole de la sorte l’article 7 pourrait être déclarée inconstitutionnelle s’il n’est pas démontré, aux termes de l’article premier de la Charte, que cette violation est « justifiable dans le cadre d’une société libre et démocratique ».

Ces trois moyens, reliés entre eux, sont fondés sur une violation des principes de justice naturelle. Ils ont été définis par la Cour suprême de la façon suivante dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Bedford, 2013 CSC 72, [2013]3 R.C.S. 1101 :

« Déterminer qu’une disposition est arbitraire ou non exige qu’on se demande s’il existe un lien direct entre son objet et l’effet allégué sur l’intéressé, s’il y a un certain rapport entre les deux. Il doit exister un lien rationnel entre l’objet de la mesure qui cause l’atteinte au droit garanti à l’article 7 et la limite apportée au droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne […]. La disposition qui limite ce droit selon des modalités qui n’ont aucun lien avec son objet empiète arbitrairement sur ce droit. […].

Il y a portée excessive lorsqu’une disposition s’applique si largement qu’elle vise certains actes qui n’ont aucun lien avec son objet. La disposition est alors en partie arbitraire. Essentiellement, la situation en cause est celle où il n’existe aucun lien rationnel entre les objets de la disposition et certains de ses effets, mais pas tous. […].

L’application de la notion de portée excessive permet au tribunal de reconnaître qu’une disposition est rationnelle sous certains rapports, mais que sa portée est trop grande sous d’autres. Malgré la prise en compte de la portée globale de la disposition, l’examen demeure axé sur l’intéressé et sur la question de savoir si l’effet sur ce dernier a un lien rationnel avec l’objet. Par exemple, lorsqu’une disposition est rédigée de manière générale et vise des comportements qui n’ont aucun lien avec son objet afin de faciliter son application, il n’y a pas non plus de lien entre l’objet de la disposition et son effet sur l’intéressé. […] » [par. 111-113]

Dans le cadre du contentieux administratif, certaines exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité s’appliquent aux décideurs administratifs. Toute action d’un décideur administratif peut être révisée par un tribunal judiciaire, mais la plupart du temps, le tribunal de révision fera preuve de retenue et n’interviendra que si la décision est déraisonnable. En contre-partie, le raisonnement des décideurs administratifs doit démontrer « la justification de la décision, […] la transparence et […] l’intelligibilité du processus décisionnel » (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, par. 47).

Le résultat concret et les motifs, examinés ensemble, doivent servir à démontrer que le résultat appartient aux issues possibles au regard des faits et du droit. Si l’insuffisance des motifs d’un décideur administratif ne justifie pas à elle seule le contrôle judiciaire, il faut néanmoins que les motifs « expliquent de façon adéquate le fondement de sa décision » (Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Nerre-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708, par. 14 et 18).

Les gouvernements, enfin, déploient beaucoup efforts pour rendre le droit clair et intelligible. Le ministère de la Justice fédéral, par exemple, publie un Guide pour favoriser la lisibilité des textes législatifs (disponible en ligne : https://www.justice. gc.ca/fra/trans/lr-ar/gl-rg/p1.html). Le guide met en œuvre des recommandations de la Commission sur la réduction de la paperasse, laquelle avait recommandé en 2012 que le ministère de la Justice « continue d’élaborer des outils visant à favoriser l’intelligibilité des textes législatifs » afin d’ « améliorer la clarté et la prévisibilité des règlements applicables aux entreprises et mieux faire comprendre les exigences des règlements ». Le guide, qui s’adresse à quiconque travaille de près ou de loin à l’élaboration de textes législatifs, fournit une orientation générale sur la façon de rédiger des textes législatifs accessibles à tous les lecteurs. Il réfère aux normes modernes de rédaction législative, telles celles de la Conférence pour l’harmonisation des lois au Canada ou de la Direction des services législatifs du ministère de la Justice du Canada.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Les principes du constitutionnalisme et de la primauté du droit sont à la base du système de gouvernement au Canada (Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 70). La primauté du droit implique la suprématie du droit sur les actes du Gouvernement et des particuliers – il n’y a qu’une seule loi pour tous. Elle exige aussi « la création et le maintien d’un ordre réel de droit positif qui préserve et incorpore le principe plus général de l’ordre normatif » (Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, à la p. 749). Enfin, en raison du principe de la primauté du droit, « l’exercice de tout pouvoir public doit en bout de ligne tirer sa source d’une règle de droit » (Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3, au par. 10).

Le principe du constitutionnalisme, pour sa part, est exprimé, pour l’essentiel, au paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, lequel prévoit :

« 52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada ; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. »

L’adoption de cette loi a « fait passer le système canadien de gouvernement de la suprématie parlementaire à la suprématie constitutionnelle » :

Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 72. La Constitution lie tous les gouvernements, de l’ordre fédéral ou des provinces, y compris l’exécutif (Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441, à la p. 455). Il est acquis que « leur seul droit à l’autorité qu’ils exercent réside dans les pouvoirs que leur confère la Constitution » (Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 72).

En corollaire de l’article 52(1), les tribunaux sont devenus les « gardiens de la Constitution » (Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, p. 155), et de par son rôle, désormais constitutionnalisé, la Cour suprême du Canada « constitue une pierre d’assise de la Constitution » (Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6, 2014 CSC 21, [2014] 1 R.C.S. 433, par. 89).

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La simplification du droit n’est pas une exigence constitutionnelle ou législative et n’est pas mobilisée au contentieux. Toutefois, il est clair que la simplification du droit est conçue comme un gage d’accès à la justice au Canada. Les Canadiens ordinaires n’ont plus les moyens de se présenter devant les tribunaux judiciaires pour régler leurs litiges civils. De plus en plus, ils se représentent seuls devant les tribunaux, ce qui entraîne souvent d’autres difficultés en raison de leur méconnaissance du droit. Les formalités excessives et les longs procès occasionnant des dépenses et des délais peuvent faire obstacle au règlement juste et équitable des litiges.

Cette problématique se traduit principalement par des efforts pratiques fondés sur des politiques plus générales. Les efforts sont déployés par tous les acteurs – gouvernementaux, judiciaires, législatifs – du système.

Par exemple, les gouvernements investissent dans des initiatives comme les centres d’aide et d’information juridique. Le rapport
final de 2013 du Comité d’action sur l’accès à la justice en matière civile et familiale fait d’ailleurs office de document de référence à cet égard :
http://www.cfcj-fcjc.org/sites/default/files/docs/2013/AC_Report_ French_Final.pdf.

Dans l’arrêt Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87, la Cour a commenté le besoin urgent de repenser la procédure civile pour assurer l’accès à la justice :

« Un virage culturel s’impose. L’objectif principal demeure le même : une procédure équitable qui aboutit au règlement juste des litiges. Une procédure juste et équitable doit permettre au juge de dégager les faits nécessaires au règlement du litige et d’appliquer les principes juridiques pertinents aux faits établis. Or, cette procédure reste illusoire si elle n’est pas également accessible – soit proportionnée, expéditive et abordable. Le principe de la proportionnalité veut que le meilleur forum pour régler un litige ne soit pas toujours celui dont la procédure est la plus laborieuse.

De toute évidence, il existe toujours un certain tiraillement entre l’accessibilité et la fonction de recherche de la vérité, mais, tout comme l’on ne s’attend pas à la tenue d’un procès avec jury dans le cas d’une contravention de stationnement contestée, les procédures en place pour trancher des litiges civils doivent être adaptées à la nature de la demande. Si la procédure est disproportionnée par rapport à la nature du litige et aux intérêts en jeu, elle n’aboutira pas à un résultat juste et équitable.

Le principe de la proportionnalité trouve aujourd’hui son expression dans les règles de procédure de nombreuses provinces et peut constituer la pierre d’assise de l’accès au système de justice civile. » [Par. 28-30]

En 2016, le Code de procédure civil du Québec a fait l’objet d’une réforme en profondeur pour la première fois en 60 ans. Le souci du législateur québécois était d’actualiser la procédure civile à la lumière des réalités modernes, pour rendre la justice à la fois plus abordable et plus efficace, notamment par la simplification de la procédure. Le rôle du juge dans la conduite du procès, jusque-là modelé sur le système classique anglais, a été modifié. Les juges sont désormais impliqués plus immédiatement dans la procédure.

La simplification du droit peut aussi prendre d’autres formes. Dans la foulée de ses efforts pour rendre ses jugements plus accessibles au grand public, la Cour, depuis 2018, publie sur son site Internet des « Causes en bref », qui sont de courts résumés des décisions rendues par écrit par la Cour. Ces résumés sont rédigés dans un langage accessible par le personnel des communications de la Cour, afin de permettre à toutes les personnes qui le désirent de se renseigner sur les règles de droit qui ont une incidence sur elles. Ils ne font pas partie des motifs de jugement de la Cour et ils ne doivent pas être utilisés lors d’une procédure judiciaire. On peut y accéder à l’adresse suivante :
https://www.scc-csc.ca/case-dossier/cb/index-fra.aspx.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Voir les exemples mentionnés en réponse à la question 2.5.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Contrairement à ce qui existe en France à ce sujet, le Canada n’a pas reconnu de protection constitutionnelle indépendante aux contrats légalement conclus, sur le fondement d’un droit à la liberté analogue à celui garanti par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

L’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés garantit certes le droit à la liberté, mais le constituant a délibérément omis de mentionner que cela garantissait une « liberté économique » ou contractuelle. L’intention du constituant canadien était de se distancer de la situation aux États-Unis durant l’ère de Lochner v. New York (1905), 198 U.S. 45, où la Cour suprême des États-Unis, s’autorisant du quatorzième amendement, a fait preuve d’interventionnisme relativement aux politiques économiques et sociales du gouvernement.

La Cour suprême du Canada n’a d’ailleurs pas reconnu une telle portée à l’article 7 de la Charte. Cette disposition ne garantit pas un droit de propriété ou la liberté contractuelle (Renvoi relatif à l’art. 193 et à l’al. 195.1(1)c) du Code criminel (Man.), [1990] 1 R.C.S. 1123, pp. 1163-1166). L’article 7 ne s’applique en outre pas aux sociétés par actions (Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927), et n’inclut pas le droit de faire des affaires, par exemple en opérant un commerce le dimanche (R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713, p. 786). En somme, l’article 7 ne garantit pas de liberté économique. Par conséquent, l’aménagement de la liberté contractuelle est affaire de droit ordinaire, privé ou public, civil ou de Common law.

À cet égard, les provinces canadiennes ont adopté des lois à valeur quasi constitutionnelle lesquelles garantissent une variété de droits économiques. Au Québec, par exemple, la Charte des droits et libertés de la personne garantit à toute personne le « droit à la jouissance paisible et à la libre disposition de ses biens, sauf dans la mesure prévue par la loi » (article 6). Contrairement à la Charte canadienne, qui ne s’applique qu’aux relations entre les personnes et le gouvernement, la Charte québécoise s’applique aux relations entre personnes privées.

Enfin, le droit transitoire a un impact sur la protection des situations juridiques en cours. Le Code civil du Québec fournit un exemple intéressant à cet égard. En 1994, après des décennies d’efforts, le législateur québécois a mis en œuvre une réforme en profondeur du droit civil québécois en adoptant le Code civil du Québec en remplacement du Code civil du Bas-Canada de 1866. La Loi sur l’application de la réforme du Code civil, adoptée de façon concourante, contient plusieurs dispositions de droit transitoire qui s’appliquent aux contrats légalement conclus. Pour l’essentiel, le législateur québécois a opté pour le principe de l’application immédiate du nouveau Code pour l’avenir seulement aux situations antérieures créées. L’article 3 de la Loi d’application prévoit l’application immédiate aux situations en cours, notamment quant aux conditions de création, d’extinction et aux effets à venir de ces situations. Par voie de conséquence, par exemple, si une cause de nullité existant dans l’ancienne loi n’existe plus sous le nouveau Code, alors le contrat en cours ne pourra plus être annulé (article 7). Exceptionnellement, afin de préserver l’intention des parties au moment de la conclusion du contrat, la loi ancienne survit dans le cas d’application des règles supplétivesdevolonté(article 4). Et les garanties conventionnelles ou légales attachées aux contrats conclus antérieurement continuent d’être régies par l’ancien droit (article 83).

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

La doctrine et la jurisprudence canadienne reconnaissent d’emblée l’importance du principe de la chose jugée pour l’administration de la justice. La Cour a indiqué qu’il joue « un rôle central dans l’administration de la justice » (Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, [2003] 3 R.C.S. 77, 2003 CSC 63, par. 15), et qu’il constitue un « principe fondamental de notre système de justice » (R. c. Van Rassel, [1990] 1 R.C.S. 225, p. 238). D’aucuns disent que le principe de la chose jugée est [traduction] « une pierre angulaire du système de justice au Canada » (D. J. Lange, The Doctrine of Res Judicata in Canada (2e éd. 2004), p. 4).

En droit civil québécois, on conclura à l’existence de la chose jugée en présence d’une triple identité – de parties, de cause et d’objet : Roberge c. Bolduc, [1991] 1 R.C.S. 374. La Common law, pour sa part, a élaboré deux doctrines dérivées du principe de la chose jugée.

La première doctrine est appelée préclusion fondée sur la cause d’action en contexte civil, ou protection contre le double péril en contexte criminel. Pour l’essentiel, une action en justice donnée ne peut aller de l’avant parce qu’elle repose sur une cause identique à celle d’une instance antérieure. En droit criminel et pénal, la protection contre le « double péril » a un statut constitutionnel. L’alinéa 11h) de la Charte canadienne des droits et libertés garantit à tout inculpé le droit « d’une part de ne pas être jugé de nouveau pour une infraction dont il a été définitivement acquitté, d’autre part de ne pas être jugé ni puni de nouveau pour une infraction dont il a été définitivement déclaré coupable et puni ». La mise en œuvre de ce principe de protection contre le double péril prend la forme des plaidoyers d’autrefois acquit et d’autrefois convict.

La seconde doctrine de Common law issue du principe de la chose jugée est la préclusion découlant d’une question déjà tranchée. Dans ce cas, il ne s’agit pas de se demander si les deux instances ont la même cause d’action, mais si une question qui se pose dans une instance n’a pas déjà été tranchée dans une instance antérieure. La préclusion découlant d’une question déjà tranchée ne peut être invoquée avec succès qu’en présence des trois conditions suivantes : (1) la question en cause est la même que celle qui a été tranchée dans l’instance antérieure, (2) la décision antérieure est une décision finale et (3) les parties dans les deux instances sont les mêmes : Danyluk c. Ainsworth Technologies Inc., [2001] 2 R.C.S. 460, 2001 CSC 44, par. 25.

L’arrêt de principe Grdic c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 810, illustre l’application de la préclusion découlant d’une question déjà ranchée en matière criminelle. Dans cette affaire, grâce à l’alibi qu’il avait fourni, l’appelant avait été acquitté. Accusé par la suite de parjure relativement à son témoignage au cours du premier procès, l’appelant a invoqué avec succès une fin de non-recevoir, le juge ayant conclu que la question de la véracité de l’alibi avait été tranchée dans le cadre du premier procès et que les témoins cités par la poursuite au cours du procès pour parjure auraient pu l’être au procès initial. La Cour suprême a confirmé cette décision, en notant que dans le cas d’une accusation de parjure, le ministère public ne pouvait rouvrir une question tranchée en faveur de l’appelant à moins qu’il ne produise, en plus ou à la place de la preuve déjà apportée, une preuve qui ne pouvait être obtenue lors du premier procès en faisant preuve de diligence raisonnable.

Mentionnons aussi que lorsqu’elle accorde des réparations dans le cadre de litiges constitutionnels, la Cour est sensible aux effets de la chose jugée et au besoin de respecter les décisions judiciaires. Dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, par exemple, la Cour a conclu que toutes les lois de la législature du Manitoba devaient impérativement être adoptées, imprimées et publiées à la fois en anglais et en français, les lois ne satisfaisant pas à cette exigence étant invalides ab initio. Afin d’éviter un chaos juridique dans cette province, la Cour a appliqué le principe de la primauté du droit afin d’accorder un délai pour traduire, adopter de nouveau, imprimer et publier les lois unilingues de cette province. Dans l’intervalle, la Cour a mentionné que les lois en cause seraient réputées temporairement valides et opérantes à compter de la date du jugement jusqu’à l’expiration du délai minimum requis pour les traduire, les adopter de nouveau, les imprimer et les publier. De même, elle a mentionné que l’application du principe de la validité de facto ou de principes comme ceux de la chose jugée et de l’erreur de droit permettrait de sauver bon nombre de droits, obligations et autres effets qui ont découlé apparemment des lois invalides.

Pour ce qui est du concept de loi de validation, il cadre assez mal avec le droit constitutionnel canadien.

Depuis le rapatriement de la Constitution canadienne en 1982, le Canada est passé d’un système de gouvernement fondé sur la suprématie parlementaire à un système fondé sur la suprématie constitutionnelle. La Constitution lie tous les gouvernements, et les tribunaux en sont devenus les gardiens. Lorsqu’un tribunal déclare une loi inconstitutionnelle, il revient au législateur d’agir en réponse et d’adopter une loi qui se conforme à la Constitution. Comme l’explique la Cour dans l’arrêt RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, au paragraphe 136 :

« Le Parlement a son rôle : choisir la réponse qui convient aux problèmes sociaux dans les limites prévues par la Constitution. Cependant, les tribunaux ont aussi un rôle : déterminer de façon objective et impartiale si le choix du Parlement s’inscrit dans les limites prévues par la Constitution. Les tribunaux n’ont pas plus le droit que le Parlement d’abdiquer leur responsabilité. »

Cet échange entre le législateur et les tribunaux pour circonscrire la portée des droits garantis par la Constitution a été décrit comme participant du « dialogue » (P.W. Hogg, A. A. Bushell Thornton et W. K. Wright, « Charter Dialogue Revisited – Or « Much Ado About Metaphors » (2007), 45 Osgoode Hall L.J. 1.).

Il importe toutefois de mentionner qu’en vertu de l’article 33 de la Charte canadienne des droits et libertés, le Parlement canadien ou la législature d’une province peut déclarer qu’une loi qui déroge à certains droits fondamentaux garantis par la Charte, comme les libertés fondamentales (expression, croyance, association), les garanties juridiques (vie, liberté, sécurité, procès équitable) et le droit à l’égalité aura effet nonobstant la Charte. Cette « clause nonobstant » ne peut toutefois être invoquée pour restreindre les droits démocratiques (vote) et la liberté de circulation et d’établissement. La loi ou la disposition qui fait l’objet d’une telle déclaration s’appliquera malgré les dispositions incompatibles de la Charte, mais pour une période d’au plus cinq ans, à moins que la déclaration ne soit renouvelée.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Au Canada, bien qu’il soit reconnu d’emblée, le principe de la non-rétroactivité des lois n’est pas consacré dans un texte législatif de portée générale. Il est toutefois exprimé dans la jurisprudence de la Cour, notamment dans l’arrêt Gustavson Drilling (1964) Ltd. c. M.N.R., [1977] 1 R.C.S. 271, p. 279 :
« Selon la règle générale, les lois ne doivent pas être interprétées comme ayant une portée rétroactive à moins que le texte de la loi ne le décrète expressément ou n’exige implicitement une telle interprétation. »

De façon générale, le principe de non-rétroactivité des lois n’est pas protégé par la Constitution du Canada (Air Canada c. Colombie-Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161). Cela signifie que le législateur peut toujours, en principe, y porter atteinte. Des exceptions importantes s’appliquent à l’égard de certains droits garantis par la Charte canadienne des droits et libertés.

La Charte énonce deux protections particulières dans le contexte criminel et pénal, l’une contre la création rétroactive de crimes, l’autre contre l’alourdissement rétroactif des peines. Conformément à l’alinéa 11g), tout inculpé a droit « de ne pas être déclaré coupable en raison d’une action ou d’une omission qui, au moment où elle est survenue, ne constituait pas une infraction d’après le droit interne du Canada ou le droit international et n’avait pas de caractère criminel d’après les principes généraux de droit reconnus par l’ensemble des nations ». De même, l’alinéa 11i) accorde à tout inculpé le droit « de bénéficier de la peine la moins sévère, lorsque la peine qui sanctionne l’infraction dont il est déclaré coupable est modifiée entre le moment de la perpétration de l’infraction et celui de la sentence ». Toute violation de ces protections devrait être justifiée par le Gouvernement au regard de l’article premier de la Charte. (Sur la question de la rétroactivité des lois en matière de crimes de guerre et de crime contre l’humanité, on consultera à profit l’arrêt R. c. Finta, [1994] 1 R.C.S. 701).

Par ailleurs, on peut dire que l’article 7 de la Charte, lequel prévoit que toute atteinte à la vie, liberté et sécurité de la personne doit être faite en conformité avec les « principes de justice fondamentale », contient aussi une garantie – implicite – de non-rétroactivité. En effet, les principes de justice fondamentale exigent qu’un justiciable soit en mesure de connaître à l’avance les conséquences juridiques de ses gestes, ce qui est évidemment impossible dans les cas où la loi est rétroactive (P.-A. Côté, Interprétation des lois, 3e éd., Montréal, Les Éditions Thémis, 1999, à la p. 185).

Ce n’est pas tant le principe de non-rétroactivité lui-même qui suscite des difficultés, mais plutôt son application. Il est en effet souvent difficile de déterminer si une application donnée d’une loi implique ou non un effet rétroactif. Par exemple, bien qu’il soit acquis que la Charte canadienne des droits et libertés n’est pas d’application rétroactive, le caractère rétroactif ou non de telles applications de la Charte a fait naître plusieurs litiges. Dans l’arrêt R. c. Gamble, [1988] 2 R.C.S. 595, la Cour a jugé que la Charte pouvait s’appliquer rétroactivement à l’égard de faits durables qui avaient débuté avant l’entrée en vigueur de la Charte et qui s’étaient poursuivis dans le temps (en l’occurrence, le fait continu de la détention).

De plus, l’exclusion du principe de la non-rétroactivité étant fonction de l’intention du législateur, la question de déterminer la volonté – expresse ou tacite – de celui-ci requiert un encadrement juridique. On peut inférer une intention de rendre une loi rétroactive des dispositions législatives elles-mêmes, du sujet sur lequel porte la loi ou des circonstances qui ont mené à son adoption (Upper Canada College v. Smith, (1920) 61 S.C.R. 413, p. 419).

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Devant la Cour suprême, les questions d’application des lois dans le temps sont généralement soulevées dans le cadre de litiges concrets, lesquels ont déjà fait l’objet d’un examen préalable par au moins deux instances inférieures. Par conséquent, les problèmes sont appréhendés de manière concrète. Voir, à ce sujet, la réponse à la question 2.3.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Sans objet.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit que la Constitution du Canada « rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit ». Lorsque la Cour suprême prononce une déclaration d’invalidité constitutionnelle, la question se pose de savoir s’il doit y avoir invalidation immédiate ou avec effet suspensif et, dans ce second cas, quelle devrait être la durée de cet effet.

La Cour a énoncé dans l’arrêt Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679, des critères qui justifient de suspendre temporairement l’effet d’une déclaration d’invalidité :

« Un tribunal sera justifié de suspendre temporairement l’effet de la déclaration d’invalidité afin de donner au législateur fédéral ou provincial concerné l’occasion d’harmoniser la loi ou la disposition législative avec ses obligations constitutionnelles même lorsque l’annulation a été jugée l’option la plus appropriée […]. Cette suspension sera ordonnée dans l’un ou l’autre des cas suivants :

A. l’annulation de la loi sans l’adoption d’un texte de remplacement poserait un danger pour le public ;
B. l’annulation de la loi sans l’adoption d’un texte de remplacement menacerait la primauté du droit ;
C. la loi a été jugée inconstitutionnelle parce qu’elle est limitative et non parce qu’elle a une portée trop large et son annulation priverait de bénéfices les personnes admissibles sans profiter à la personne dont les droits ont été violés. »

Depuis l’arrêt Schachter, la Cour a eu tendance à suspendre l’effet des déclarations d’invalidité pour des périodes variant de 6 à 18 mois (par exemple : Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565 (6 mois) ; Corbière c. Canada, [1998] 2 R.C.S. 203 (18 mois) ; T.U.A.C. section locale 1518 c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083 (6 mois) ; Dunmore c. Ontario, 2001 CSC 94, [2001] 3 R.C.S. 1016 (18 mois) ; R. c. Guignard, 2002 CSC 14, [2002] 1 R.C.S. 472 (6 mois) ; Trociuk c. Colombie-Britannique (Procureur général), 2003 CSC 34, [2003] 1 R.C.S. 835 (12 mois) ; Figueroa c. Canada (Procureur général), 2003 CSC 37, 2003] 1 R.C.S. 912 (12 mois) ; Health Services and Support – Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, [2001] 2 R.C.S. 391 (12 mois) ; Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2008 CSC 68, [2008] 3 R.C.S. 511; Nguyen c. Québec, 2009 CSC 25, [2009] 1 R.C.S. 826 (12 mois) ; Canada (Procureur général) c. Bedford, 2013 CSC 72, [2013] 3 R.C.S. 1101 (12 mois) Carter c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 5, [2015] 1 R.C.S. 331 (12 mois)).

En 2015, dans l’affaire Carter c. Procureur général du Canada, 2015 CSC 5, [2015] 1 R.C.S. 331, la Cour a déclaré inopérantes certains articles du Code criminel « dans la mesure où ils prohibent l’aide d’un médecin pour mourir à une personne adulte capable qui (1) consent clairement à mettre fin à sa vie ; et qui (2) est affectée de problèmes de santé graves et irrémédiables (y compris une affection, une maladie ou un handicap) lui causant des souffrances persistantes qui lui sont intolérables au regard de sa condition ». Elle a noté qu’il appartiendrait au Parlement et aux législatures provinciales de répondre au jugement de la Cour en adoptant, le cas échéant, une loi compatible avec les paramètres constitutionnels énoncés dans ses motifs.

La prise d’effet de la déclaration d’invalidité a été suspendue pendant 12 mois. Peu avant l’expiration de cette période, le procureur général du Canada s’est adressé à nouveau à la Cour pour lui demander de proroger de six mois la suspension de la prise d’effet du jugement déclaratoire. Au soutien de la demande, il a avancé que les travaux sur une réponse législative à l’arrêt de la Cour avaient été interrompus en raison d’une élection fédérale. La Cour a accordé la prorogation, mais pour une période de quatre mois seulement, soit la période entre laquelle le Parlement avait été dissous et avait officiellement repris ses travaux.

Dans son jugement, la Cour a expliqué de la sorte le lourd fardeau de preuve applicable dans les circonstances :

« Suspendre la prise d’effet de la déclaration d’invalidité constitutionnelle d’une loi est une mesure extraordinaire, car elle a pour effet de maintenir en vigueur une loi inconstitutionnelle, en violation des droits constitutionnels des membres de la société canadienne. Proroger une telle suspension pose encore plus problème. Les appelants soulignent d’ailleurs que la prorogation causera un tort considérable à certaines personnes. L’existence de circonstances exceptionnelles doit être démontrée. C’est donc un lourd fardeau qui incombe au procureur général sollicitant la prorogation de la suspension de la prise d’effet d’une déclaration d’invalidité constitutionnelle. » [par. 2]

Des demandes de prorogation ont été présentées à la Cour dans quelques autres cas : Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce, section locale 401, 2013 CSC 62, [2013] 3 R.C.S. 733 ; R. c. Feeney, [1997] 3 R.C.S. 1008 ; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du Prince-Édouard, [1998] 1 R.C.S. 3 ; Association de la police montée de l’Ontario c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 1, [2015] 1 R.C.S. 3.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

La sécurité juridique en tant que principe indépendant ne figure généralement pas au premier plan lorsque la Cour considère les conséquences de ses décisions. Toutefois, le souci de préserver la sécurité juridique fait implicitement partie des valeurs qui animent la Cour. L’affaire Carter, mentionnée en réponse à la question 3.1, l’illustre sous plusieurs angles.

D’abord, au stade du jugement principal de la Cour sur la question de la violation du droit à la vie, liberté et sécurité de la personne, il avait été suggéré par le tribunal d’instance inférieure dans ses motifs que la Cour suprême envisage d’accorder aux plaignantes une exemption constitutionnelle personnelle et autonome plutôt que de prononcer une déclaration d’invalidité applicable à tous. Les juges de l’instance inférieure avaient noté que le droit n’offrait pas de voie de recours à l’encontre d’une loi généralement valide ayant un effet exceptionnel sur un petit nombre de personnes, et ils craignaient qu’il ne soit pas possible pour le législateur d’instaurer une autre politique globale équilibrée pendant toute suspension de prise d’effet d’une déclaration d’invalidité.

Les juges de la Cour suprême ont estimé qu’il n’était pas opportun d’accorder une exemption constitutionnelle à un petit nombre d’individus. Plutôt, il y avait lieu de donner au législateur l’occasion de concevoir une réparation convenable au problème constitutionnel, en lui accordant un délai de 12 mois pour répondre à l’arrêt. La Cour a ajouté qu’une exemption constitutionnelle « serait source d’incertitude, saperait la primauté du droit et constituerait une usurpation de la fonction du législateur, qui est mieux placé que les tribunaux pour créer des régimes de réglementation complexes » (par. 125).

De même, lors de l’audience de l’affaire Carter, plusieurs des intervenants avaient prié la Cour de tenir compte de la liberté de conscience et de religion des médecins au moment de concevoir la réparation. Certains organismes religieux disaient craindre que
les médecins opposés à l’aide médicale à mourir pour des raisons d’ordre moral soient tenus, par l’obligation qu’ils ont d’agir dans l’intérêt de leur patient, de participer à l’aide médicale à mourir. Par conséquent, ils ont demandé à la Cour de confirmer que les médecins ne pouvaient être contraints de fournir cette aide, et d’enjoindre au législateur d’offrir une protection solide à ceux et celles qui refusent de faciliter l’aide médicale à mourir pour des raisons de conscience ou de religion. La Cour a précisé qu’à son avis, rien dans la déclaration qu’elle entendait prononcer ne contraindrait les médecins à dispenser une aide médicale à mourir. Elle a tout de même ajouté ce qui suit (par. 132) :

« La déclaration ne fait qu’invalider la prohibition criminelle. La suite dépend des collèges des médecins, du Parlement et des législatures provinciales.

Nous rappelons toutefois – comme l’avait fait le juge Beetz en abordant la participation du médecin à un avortement dans Morgentaler – que la décision du médecin de participer à l’aide à mourir relève de la conscience et, dans certains cas, de la croyance religieuse (p. 95-96). Par cette remarque, nous ne souhaitons pas court-circuiter la réponse législative ou réglementaire au présent jugement. Nous soulignons plutôt le besoin de concilier les droits garantis par la Charte aux patients et aux médecins. »

Enfin, au stade de la demande de prorogation de la suspension de déclaration d’invalidité, la procureure générale du Québec a avancé que si une prorogation était accordée, une loi réglementant l’assistance en fin de vie adoptée par cette province dans l’intérim en réponse à l’arrêt de la Cour devrait être soustraite à la suspension. De l’avis de la procureure générale, une telle exemption permettait d’éviter une incertitude quant à l’existence d’un conflit entre le régime québécois et la prohibition fédérale maintenue par la prorogation de la suspension. Plus précisément, l’exemption permettait d’éviter l’effet paralysant de la menace de possibles violations de la prohibition criminelle ou d’une possible responsabilité civile durant la prorogation de quatre mois de la suspension de la prise d’effet de la déclaration d’invalidité. La Cour, à la majorité, a accordé l’exemption.

De même, la Cour a accordé, pour la durée de la prorogation de quatre mois, une exemption constitutionnelle à ceux et celles qui souhaitaient demander l’aide pour mourir sur le fondement des motifs énoncés dans son arrêt initial. Les juges ont noté qu’à ce stade-ci des procédures, une exemption serait de nature à atténuer le tort considérable qui pourrait être causé aux adultes qui sont affectés de problèmes de santé graves, intolérables et irrémédiables en leur donnant dès à présent accès à un recours, en attendant la réponse du Parlement. L’atteinte portée aux droits par la prorogation de quatre mois l’emportait sur les considérations qui faisaient contrepoids. En outre, l’exemption de la prorogation accordée au Québec soulevait des préoccupations relatives à l’équité et à l’égalité à l’échelle de tout le pays. La Cour a donc permis aux personnes qui se qualifiaient de s’adresser à la cour supérieure de leur province ou territoire pour solliciter une ordonnance. Elle a noté qu’exiger l’obtention d’une autorisation judiciaire durant cette période intérimaire assurerait le respect de la primauté du droit et offrirait une protection efficace contre les risques que pourraient courir les personnes vulnérables.

Bref, bien que les conclusions de la Cour ne soient pas toujours énoncées en des termes qui placent la sécurité juridique au premier plan, il est manifeste que le souci d’assurer une certaine constance, certitude et sécurité les animent. L’affaire Carter n’en est une qu’une illustration parmi une foule d’autres.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Comme le révèlent les réponses aux questions 3.1 et 3.2, le pouvoir de suspendre la prise d’effet de déclarations d’inconstitutionnalité n’est pas fréquemment mis en œuvre. De plus, il est important de préciser qu’au Canada, ce pouvoir n’est pas exercé explicitement sur le fondement de la sécurité juridique.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

La Cour n’accompagne pas ses décisions d’injonctions adressées au législateur afin de garantir la sécurité juridique spécifiquement. Par contre, les réparations qui peuvent être accordées par les tribunaux en matière constitutionnelle varient beaucoup.

L’article 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 rend inconstitutionnelle toute règle de droit incompatible avec la Constitution du Canada. Dans un tel cas, les réparations suivantes peuvent être prononcées par les tribunaux et, ultimement, par la Cour :

• la loi en cause est déclarée invalide dans son ensemble,
• la loi en cause est déclarée invalide, mais la prise d’effet de la déclaration d’invalidité est suspendue temporairement,
• une disposition particulière est déclarée invalide sans que la constitutionnalité de l’ensemble de la loi ne soit remise en question,
• une interprétation large est donnée à une loi pour en étendre le champ d’application (« reading in »),
• une interprétation étroite est donnée à une loi pour en restreindre le champ d’application (« reading down »),
• une « exemption constitutionnelle » est accordée à l’avantage de certains individus ou groupes affectés de façon disproportionnée par la loi en cause, laquelle est par ailleurs maintenue en vigueur.

Le paragraphe 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, quant à lui, reconnaît aux tribunaux un vaste pouvoir discrétionnaire pour accorder à toute personne victime d’une violation de ses droits et libertés garantis par la Charte une réparation « convenable et juste eu égard aux circonstances ». Une interprétation très large a été donnée à ce pouvoir.

La réparation accordée en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte peut inclure une déclaration d’invalidité de la loi, un arrêt des procédures (R. c. Bellusci, [2012] 2 R.C.S. 509), et l’exclusion de la preuve obtenue en violation de la Charte. En vertu de cette disposition, la Cour a aussi ordonné à une province de fournir à une personne indigente les services d’un avocat rémunéré par l’État (Nouveau-Brunswick c. G., [1999] 3 R.C.S. 46). D’autres tribunaux ont aussi ordonné à l’État de remettre à leurs propriétaires des biens saisis illégalement (Re Chapman (1984), 46 O.R. (2d) 65 (C.A. Ont.) ; Lagiorgia c. Canada, [1987] 3 F.C. 28 (C.A.F.)).

En application du paragraphe 24(1), il a parfois été suffisant pour la Cour de déclarer que le gouvernement ne s’était pas acquitté de ses obligations imposées par la Charte, sans plus, et de laisser au gouvernement le soin de choisir la réponse appropriée (Canada c. Khadr, [2010] 1 R.C.S. 44). Il est aussi possible d’obtenir des dommages-intérêts en sus de dommages-intérêts compensatoires (Vancouver c. Ward, [2010] 2 R.C.S. 28), ou encore de faire condamner la partie adverse aux dépens (R. c. 974649, [2001] 3 R.C.S. 575).

Enfin, la Cour a aussi jugé qu’un tribunal pouvait ordonner à une province de faire de son mieux pour fournir des établissements et des programmes d’enseignement homogènes de langue française dans des délais déterminés, conformément aux obligations prévues par la Charte, et qu’à cet égard, le tribunal pouvait aussi enjoindre aux parties de se présenter périodiquement devant le même juge pour rendre compte des efforts déployés en ce sens (Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse, [2003] 3 R.C.S. 3).

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Les jugements rendus par la Cour suprême sont « définitifs et sans appel » (article 52 de la Loi sur la Cour suprême). L’exécution d’un jugement se fait en principe selon les règles applicables à l’exécution du jugement de première instance (article 51). Que le jugement contienne une déclaration d’inconstitutionnalité opposable à tous ne change rien au fait que le jugement s’applique d’abord entre les parties qui ont porté la cause en appel devant la Cour. En général, les parties ne rencontrent pas de difficultés dans l’exécution des décisions de la Cour.

En matière constitutionnelle, il arrive parfois que le Gouvernement, d’un point de vue pratique, ne puisse prendre de mesures législatives en réponse à une déclaration d’invalidité constitutionnelle. En pareils cas, la Cour peut suspendre la déclaration d’invalidité afin d’éviter que ne soit créé un vide législatif. L’affaire Carter examinée précédemment illustre cette situation.

À ce sujet, une situation intéressante est survenue au début des années 1990. Dans un arrêt de 1985, la Cour a jugé que les exigences de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la Loi de 1870 sur le Manitoba, relativement à l’usage du français et de l’anglais dans les archives, procès-verbaux et journaux ainsi que dans les lois du Parlement et des législatures du Manitoba et du Québec, sont impératives. Par conséquent, elle a conclu que toutes les lois et tous les règlements de la province du Manitoba qui n’étaient pas imprimés et publiés en anglais et en français étaient invalides, mais qu’ils étaient réputés temporairement valides et opérants pendant le délai minimum requis pour les traduire, les adopter de nouveau, les imprimer et les publier. Par suite de l’arrêt de la Cour, un litige est survenu entre les parties quant à savoir quels textes devaient être traduits, adoptés de nouveau, imprimés et publiés. Pour régler le litige, la Cour a accepté d’entendre de nouvelles questions présentées par les parties, et a apporté les précisions qui s’imposaient (voir : Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721 ; [1992] 1 R.C.S. 212.).

La Cour suprême du Canada exerce en outre une compétence de « renvoi » (article 53 de la Loi sur la Cour suprême). Selon cette procédure, le gouverneur en conseil peut soumettre au jugement de la Cour toute question importante de droit ou de fait. Il s’agit des questions de droit importantes, comme la constitutionnalité ou l’interprétation (souvent prospectives) d’une loi fédérale ou provinciale, les pouvoirs du Parlement ou des législatures des provinces, ou de leurs gouvernements respectifs, ou toute autre question importante de droit ou de fait touchant toute autre matière. La Cour est tenue de donner son avis sur les questions qui lui sont déférées, sauf si les questions sont non justiciables ou si des raisons pragmatiques le justifient. L’opinion de la Cour n’est pas juridiquement contraignante, c’est-à-dire que le jugement n’est pas exécutable. Par contre, elle a une force persuasive et normative considérable. Deux exemples l’illustrent.

Dans le Renvoi relatif au mariage entre personnes de même sexe, 2004 CSC 79, [2004] 3 R.C.S. 698, par exemple, la Cour a été appelée à examiner une proposition de loi du Parlement fédéral définissant le mariage civil comme l’union légitime de deux personnes sans égard au sexe. La Cour était saisie des questions de savoir si cette proposition relevait de la compétence exclusive du Parlement en matière de mariage et de divorce et si elle était conforme à la Charte canadienne des droits et libertés, en particulier à la garantie d’égalité. La Cour a répondu à ces deux questions par l’affirmative.

Le Parlement a par la suite adopté le projet de loi en question, lequel a redéfini le mariage sans égard au sexe partout au Canada, en juillet 2005.
De façon analogue, au terme de consultations qui se sont étendues sur plusieurs années, le Gouvernement du Canada a entrepris d’apporter d’importantes réformes au Sénat du Canada, la chambre haute du Parlement fédéral. On envisageait de modifier la durée du mandat des sénateurs, de tenir des élections sénatoriales consultatives, de modifier certaines exigences relatives aux qualifications des sénateurs eu égard

à la valeur de leurs biens, et même d’abolir la chambre haute. Confronté à une forte opposition politique, le Gouvernement a saisi la Cour d’un renvoi visant à déterminer s’il pouvait mettre en œuvre ces réformes de son propre chef, ou si l’accord d’autres partenaires du pacte confédératif canadien était requis. Au terme du Renvoi relatif à la réforme du Sénat, 2014 CSC 32, [2014] 1 R.C.S. 704, la Cour a conclu que la majorité des changements envisagés ne pouvaient être apportés qu’au moyen de modifications constitutionnelles conformes à la procédure de modification prévue dans la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. À la suite de cette opinion, il est devenu apparent que le consensus fédéral-provincial requis était absent, et les projets de réforme n’ont pas eu de suite.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES
QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Le site Internet de la Cour suprême du Canada peut être consulté à l’adresse suivante : http://www.scc-csc.ca/home-accueil/index-fra.aspx
On retrouve tous les jugements de la Cour mentionnés dans ce texte à l’adresse suivante : http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/fr/nav_date.do

 

Cour constitutionnelle du Cap-Vert

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Le principe de sécurité juridique est expressément prévu à l’article 285, paragraphe 4, de la Constitution de la République de 1992 en ces termes :
« (…) lorsque des motifs de sécurité juridique, d’équité ou d’intérêt public exceptionnel dûment motivé l’exigent, la Cour constitutionnelle pourra fixer des effets plus restreints que ceux prévus aux paragraphes 2 et 3. »

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Non.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

La jurisprudence constitutionnelle étrangère n’a pas eu beau- coup d’influence sur les décisions de la Cour constitutionnelle capverdienne car, dès le début de son fonctionnement, les juges ont décidé de fonder leur conviction sur des éléments de nature endogène, en recourant à la tradition, à la culture, à l’histoire, aux caractéristiques sociales, politiques et économiques nationales, en tant que facteurs importants dans la réalisation des principes, des normes et la définition des paramètres de contrôle ou de la densification des préceptes constitutionnels.

L’influence de la jurisprudence internationale et régionale peut résulter des décisions des cours internationales régionales en matière de protection des droits, telles que la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples et la Cour de justice de la Communauté des États de l’Afrique de l’Ouest, dont l’articulation avec l’ordonnancement juridique capverdien est naturelle.

Toutefois, le Cap-Vert n’a pas encore ratifié le Protocole qui a créé la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, et, s’agissant de la Cour de justice de la Communauté des États de l’Afrique de l’Ouest, notre pays n’est pas encore lié ni par le protocole de 1991 ni par celui de 2005.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Le principe de sécurité juridique peut être invoqué dans le contentieux constitutionnel incident si l’on tient en considération ce qui suit :

L’article 281 de la Constitution, relatif au contrôle concret de constitutionnalité, prévoit un ensemble de situations dans lesquelles il est permis au parquet et aux justiciables de saisir la Cour constitutionnelle dans l’hypothèse où ils estimeraient que les décisions des tribunaux seraient inconstitutionnelles ou illégales (article 282 de la Constitution).

Mais, cela suppose, d’une part, que les requérants aient au préalable épuisé toutes les voies de recours prévues dans la loi de procédure dans le cadre de laquelle ces affaires ont été décidées, et, d’autre part, que les recours se limitent à la question d’inconstitutionnalité ou d’illégalité.
Considérant également ce qui est prévu aux paragraphes 1, 2 et 4 de l’article 285 de la Constitution :

« La déclaration d’inconstitutionnalité ou d’illégalité avec force obligatoire générale produit ses effets à compter de l’entrée en vigueur de la norme jugée inconstitutionnelle ou illégale et détermine si les normes qu’elle avait abrogées sont à nouveau applicables.

En cas d’inconstitutionnalité ou d’illégalité pour violation d’une norme constitutionnelle ou légale postérieure, la déclaration ne produit ses effets qu’à compter de son entrée en vigueur.

Dans le cas susvisé aux paragraphes 1 et 2, lorsque des motifs de sécurité juridique, équité ou intérêt public exceptionnel dûment motivé l’exigent, la Cour constitutionnelle pourra fixer des effets plus restreints que ceux prévus aux paragraphes 2 et 3. »

Il semble que le principe de sécurité juridique peut être invoqué dans le contentieux constitutionnel incident.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Comme il a été dit plus haut, la Constitution de la République établit, notamment que pour des raisons d’intérêt public exceptionnel, la Cour constitutionnelle peut fixer les effets plus restreints que ceux prévus aux paragraphes 2 et 3 de l’article 285 de la Constitution.

Ainsi, pour motif d’intérêt public exceptionnel et au nom du principe de la sécurité juridique, la déclaration d’inconstitutionnalité ou d’illégalité pour violation d’une norme constitutionnelle ou légale postérieure peut ne pas produire d’effets à l’entrée en vigueur de la disposition constitutionnelle ou légale violée. De plus, la déclaration d’inconstitutionnalité d’une disposition d’une convention internationale peut ne pas produire d’effets à compter de la date de publication de l’arrêt qui l’a déclarée inconstitutionnelle.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

La Cour constitutionnelle a estimé que le principe de la protection de la confiance faisait partie de l’ordonnancement juridique capverdien (arrêt n º 24/ 2016, du 20 juin 2016). La Cour suprême de justice, lorsqu’elle a eu à se prononcer en qualité de Cour constitutionnelle, avait considéré que « la sécurité juridique constitue simultanément un principe fondamental dans l’ordre juridique étatique (…) et la protection constitutionnelle de la confiance. » (Avis nº 1/2015, du 7 juillet 2015).

La Cour constitutionnelle, dans l’arrêt susvisé du 20 juin 2016, a également considéré que le principe de protection de la confiance est applicable, en principe, comme règle générale, dans les cas où il y a des effets rétroactifs, excepté dans les situations marginales dans lesquelles soit il y a un intérêt public supérieur soit, au moins, suffisant à l’application rétroactive de la nouvelle réglementation (arrêt nº 23/ 2018, du 20 octobre 2016).

La Haute Cour a encore estimé que rien n’empêche que le principe de protection de la confiance soit invoqué pour les actes du pouvoir judiciaire, en particulier ses décisions. Mais cela ne peut se produire que dans la mesure où l’indépendance des tribunaux et des juges n’est pas remise pas en cause, autrement dit, à condition de ne pas réduire ni la liberté des juges d’interpréter le droit applicable, ni le pouvoir de revirement jurisprudentiel lorsqu’ils le considèrent opportun (arrêt nº 24/ 2016, du 20 juin 2016).

Mais, selon le même arrêt, l’existence d’un principe de protection de la confiance dans l’ordre juridique et constitutionnel capverdien ne signifie pas qu’il s’applique au législateur, car, pour cela, il faudrait franchir une étape supplémentaire pour soutenir son application dans les cas où il n’existe le pouvoir administratif.

Cette jurisprudence a été rappelée par la Cour dans son avis nº 1/2017, du 2 mai 2017, et dans son arrêt nº 23/2018, du 20 octobre 2018.

Dans un arrêt récent, la Cour a rappelé l’obligation, pour le requérant, de respecter le délai de recours afin de ne pas porter atteinte notamment aux principes de sécurité juridique et de la confiance :

« Par conséquent, il n’est pas possible de permettre à la partie intéressée d’intenter un recours quand elle le souhaite, sous peine de porter atteinte à la sécurité, à la certitude et à la confiance inhérentes aux décisions judiciaires protégées par la chose jugée. » (Arrêt nº 7/2019, du 31 janvier 2019).

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour constitutionnelle appréhende la protection de la confiance de manière subjective et concrète (Cf. l’arrêt nº 24/2016, du 20 juin 2016).

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Dans l’ordonnancement juridique capverdien, l’autorité de la chose jugée et les décisions de justice sont protégés par les dispositions constitutionnelles et par les dispositions infra-constitutionnelles.

En effet, aux termes de l’article 285, paragraphe 5, de la Constitution, les choses jugées sont préservées des effets de la déclaration d’inconstitutionnalité ou d’illégalité avec force obligatoire générale. Cependant, la Cour constitutionnelle peut ne pas respecter l’autorité de la chose jugée et appliquer la norme plus favorable à l’accusé, lorsque celle-ci concerne la matière pénale, disciplinaire ou lorsqu’il s’agit d’une infraction à l’ordre social. En outre, cette norme doit être plus favorable à l’accusé.

La protection de l’autorité de la chose jugée est également prévue dans le Code de procédure pénale (CPP), approuvé par le décret-législatif n. º 5/2015, du 11 novembre (Cf. articles 165 à 170).

Selon l’article 165, paragraphe 1, du CPP, « si, dans un procès, il a été décidé que les faits ne sont pas punissables, ou que l’action publique est éteinte, il ne sera plus possible d’intenter une nouvelle action pénale pour les mêmes faits contre personne. »

Il ressort de l’article 168, paragraphe 1, du CPP, que « lorsqu’il est décidé que l’accusé n’a pas commis certains faits ou qu’il n’en est pas responsable, que l’action publique est éteinte ou qu’il y a défaut ou insuffisances de preuves, et, qu’en raison de cela, l’accusé est acquitté, il ne pourra être intenté contre lui une nouvelle action pénale pour l’infraction constituée, en tout ou en partie, par les faits pour lesquels il a été accusé et pour lesquels il a répondu, même si l’on lui attribue la coparticipation de nature différente. »

Les décisions rendues par la Cour constitutionnelle sur des questions relevant de sa compétence prévalent sur celles de tout autre tribunal et lient toutes les entités publiques et privées (article 6 de loi n. º 56/VI/2005, du 28 février).

Aux termes de l’article 7 de la loi n. º 88/VII/2011, du 14 février 2011, portant l’organisation, la compétence et le fonctionnement des tribunaux judiciaires, les décisions des tribunaux sont obligatoires, lient toutes les entités publiques et privées et prévalent sur celles de toute autre autorité.

Selon le même article, la loi régit les conditions d’exécution des décisions judiciaires par toutes les autorités et détermine les sanctions à appliquer en cas de non-exécution.

Dans l’exercice de leurs fonctions, les tribunaux sont indépendants, ne sont soumis qu’à la Constitution et à la loi et ne peuvent appliquer de règles contraires à la Constitution ou aux principes qui y sont énoncés (loi nº 88/VII/2011, du 14 février 2011, paragraphes 1 et 2).

Les arrêts de la Cour constitutionnelle ayant pour objet le contrôle de constitutionnalité ou d’illégalité ont une force obligatoire générale (article 284, paragraphe 1).

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Aux termes de l’article 17, paragraphe 5, de la Constitution, les lois portant des restrictions à des droits ou à des libertés n’auront pas d’effet rétroactif.

Elles ne pourront pas restreindre la portée et le contenu essentiel des normes constitutionnelles et devront se limiter au nécessaire pour la sauvegarde des autres droits protégés par la Constitution.

La Constitution de la République interdit l’application rétroactive de la loi aussi bien en matière pénale qu’en matière fiscale. Toutefois, elle admet l’application rétroactive [des lois pénales et fiscales] si elles sont plus favorables à l’accusé et au contribuable (article 32, paragraphe 2, et article 92, paragraphe 6, de la Constitution).

Selon l’article 12, paragraphe 1, du Code civil, la loi ne dispose que pour l’avenir.

D’après l’article 2, paragraphe 2, du Code pénal, lorsque les dispositions pénales en vigueur au moment de la commission de l’infraction diffèrent de celles établies par les lois postérieures, il est toujours appliqué le régime qui est le plus favorable à l’accusé.
Sur cette question, la Cour constitutionnelle, dans un arrêt du 3 mai 2018, a considéré que, la combinaison de l’interdiction de l’application rétroactive de la loi pénale défavorable et l’imposition de la rétroactivité de la loi pénale plus favorable a donné naissance à ce que l’on appelle aujourd’hui le principe de l’application de la loi pénale la plus favorable (arrêt nº 10/2018, du 3 mai).

Selon le même arrêt, les raisons juridiques et politiques de protection du citoyen contre le pouvoir punitif de l’État et le caractère indispensable de la peine qui a donné lieu à l’interdiction de la rétroactivité de la loi pénale défavorable et de l’application de la loi pénale plus favorable justifient également que le principe d’application la loi la plus favorable soit appliqué à la procédure pénale.

Dans un autre arrêt rendu la même année, la Cour constitutionnelle a estimé que le principe de la non-rétroactivité posé par la Constitution interdit, en principe, l’application des lois nouvelles à des situations du passé (arrêt nº 23/2018, du 20 octobre).

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour constitutionnelle appréhende les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

La Constitution confère à la Cour constitutionnelle, un pouvoir général de modulation des effets de ses décisions (article 285, paragraphe 4, de la Constitution).

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter
votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Le Code pénal prévoit à l’article 340 une procédure destinée à sanctionner quiconque s’oppose, entrave ou empêche, de manière illicite, l’exécution d’une décision de justice avec force de chose jugée.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

 

Cour constitutionnelle du Congo

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Le principe de sécurité juridique n’apparaît pas de façon autonome et expresse dans notre Constitution.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Ce principe ne figure pas de façon formelle dans les décisions rendues par la Cour.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

En l’absence de jurisprudence en la matière, cette question ne peut donner lieu à une réponse.

1.4. A défaut qu’est ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

L’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique se justifie, d’une part, par l’existence de plusieurs autres principes identifiés comme des facettes de ce principe et, d’autre part, par le contenu assez vague de ce principe.

De fait, la Constitution est le fondement même du principe de sécurité juridique.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Il n’y a pas de jurisprudence spécifique en la matière.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quand à la protection de la sécurité juridique.

Aucun aspect ne donne spécifiquement lieu à un tel débat pour l’instant. La Cour constitutionnelle appréhende, en effet, le principe de sécurité juridique dans un sens large. Elle le met en avant chaque fois que nécessaire en fonction des questions de droit qui se posent dans les affaires qui lui sont soumises.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative en matière de votre de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

La Cour constitutionnelle rend ses décisions en toute souveraineté dans le respect de la Constitution et des instruments juridiques internationaux qui en font partie intégrante. La jurisprudence constitutionnelle étrangère n’a pas une influence significative en la matière.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Dans la mesure où la réponse qui sera donnée à l’exception d’inconstitutionnalité soulevée dans l’instance principale va affecter l’issue du litige, il paraît opportun et pleinement justifié de disposer de la faculté de l’invoquer dans le contentieux incident.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaine des affaires concernées…).

Non.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée a un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quel cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Cela ne s’est pas encore produit.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

Le juge constitutionnel, dans sa fonction de contrôle, de manière générale, vise la protection des droits acquis. Il garantit la stabilité et la prévisibilité du droit. Il le fait, concrètement, au travers de l’affirmation du principe de la non-rétroactivité dans ses décisions d’inconstitutionnalité.

Dans sa décision n° 002/DCC/SVA/18 du 13 septembre 2018, la Cour constitutionnelle indique, à cet égard, que ladite décision ne s’applique qu’aux situations en cours et non encore définitivement acquises à compter de sa date.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

La protection de la confiance légitime se traduit concrètement par la mission qu’a la Cour de statuer dans les délais prescrits, de motiver et publier ses décisions de sorte que le requérant, qui comprend le bien-fondé de la décision, l’accepte comme étant une juste application de la loi.

En ce qui concerne la prise en compte des situations légalement acquises, la Cour constitutionnelle a, sur le fondement de l’article 47 de sa loi organique, le pouvoir de moduler dans le temps les effets de ses décisions d’inconstitutionnalité.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ?

Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour appréhende, en général, la protection de ces situations soit de manière objective et abstraite soit de manière concrète. Cela dépend de la nature des droits que le requérant entend faire protéger.

A titre d’illustration, s’agissant des situations objectives et abstraites, on peut citer la décision n° 001 /DCC/SVA/17 du 20 janvier 2017 sur le recours en inconstitutionnalité des articles 7, 12, 13, 27, 75, 76, 77, 82, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 302, 303, 304 et 316 du code pénal, 2, 3, 5, 6, 8 et 9 de la loi n°8-98 du 31 octobre 1998 portant définition et répression du génocide, des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité ainsi que des articles premier et 2 de la loi n° 5/63 du 13 janvier 1963 sur les pillages et les dévastations.

Le requérant, se disant juriste-fiscaliste, alléguait que l’article 8 alinéa 4 de la Constitution du 25 octobre 2015 ayant aboli la peine de mort, les articles précités, qui prévoient la peine de mort, n’étaient plus conformes à ladite Constitution.

Dans sa décision, la Cour constitutionnelle répondait ainsi qu’il suit :

« Considérant que l’article 243 de la Constitution du 25 octobre 2015 dispose que « Les traités et accords internationaux, les lois, les ordonnances et les règlements actuellement en vigueur, lorsqu’ils ne sont pas contraires à la présente loi, demeurent applicables tant qu’ils ne sont pas expressément modifiés ou abrogés » ; qu’il en infère que les articles précités du code pénal, des lois n° 8-98 du 31 octobre 1998 portant définition et répression du génocide, des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité et n° 5/63 du 13 janvier 1963 sur les pillages et les dévastations, en raison de leur non-conformité à la Constitution du 25 octobre 2015, sont d’office abrogés dans leurs dispositions relatives à la peine de mort ; que, dans ces conditions, la Cour constitutionnelle ne saurait déclarer, comme le lui demande le requérant, lesdites dispositions non conformes à la Constitution, étant donné qu’elles ne font plus partie de l’ordonnancement juridique national ; qu’il y a, en conséquence, lieu de rejeter, comme étant sans objet, le recours introduit par monsieur Jérôme Davy Maniongui ».

En ce qui concerne la protection de ces situations de manière subjective et concrète, la décision n° 002/DCC/SVA/19 du 1er février 2019 sur le recours en inconstitutionnalité de l’article 441 alinéa 7, deuxième paragraphe, du code général des impôts, issu de la loi n° 36-2011 du 29 décembre 2011 portant loi de finances pour l’année 2012 peut servir d’illustration.

Voici la substance de cette décision :

« Considérant que l’alinéa 7, et non le paragraphe 7 comme l’indique à tort le requérant, de l’article 441 du code général des impôts issu de la loi n° 36-2011 du 29 décembre 2011 portant loi de finances pour l’année 2012 est libellé en deux paragraphes
comme ci-après :

« L’instruction par l’administration de toute réclamation fiscale est assujettie au dépôt préalable auprès du comptable public d’une garantie d’un montant égal à 10 % des sommes contestées.

« De même le traitement de tout contentieux régulièrement introduit donne lieu au paiement, au moment du dépôt de la réclamation par le requérant, d’un droit égal à 5 % des sommes contestées, sans être inférieur à 10 000 F CFA » ;

Considérant que dans sa version de l’année 2018, le code général des impôts prévoit à l’alinéa 7 du même article 441 :

« L’instruction par l’administration de toute réclamation fiscale est assujettie au dépôt préalable auprès du comptable public d’une garantie d’un montant égal à 10 % des sommes contestées ou d’une caution bancaire telle que prévue à l’alinéa 2 ci-dessus et au paiement de la somme non contestée des impositions mises à la charge du requérant.

« De même le traitement de toute réclamation contentieuse ou de toute demande de remise gracieuse de pénalités régulièrement introduite donne lieu au paiement, au moment du dépôt de la réclamation ou de la demande par le requérant, d’un droit égal à 5 pour mille des sommes contestées ou sollicitées en remise, sans être inférieur à 10 000 F CFA » ;

Considérant, par ailleurs, que l’article 441 du code général des impôts est présenté ainsi qu’il suit dans la loi n° 40-2018 du 28 décembre 2018 portant loi de finances pour l’année 2019 :

« Article 441 (nouveau)

« Alinéas 1 à 7 : sans changement.

« Alinéa 8 : L’instruction par l’administration de toute réclamation fiscale est assujettie au dépôt préalable, auprès du comptable public, d’une garantie d’un montant en principal et en pénalités dont le taux est égal à :

« – dix pour cent (10 %) pour un montant contesté inférieur ou égal à cinq cent millions de francs CFA ;

« – cinq pour cent (5 %) pour un montant contesté inférieur ou égal à un milliard cinq cent millions (1 500 000 000) de francs CFA ;

« – deux virgule cinq pour cent (2,5 %) pour un montant supérieur à un milliard cinq cent millions de francs CFA.

« Le reste sans changement » ;

Considérant qu’ainsi, la disposition contestée par le requérant devient, au regard de la loi n° 40-2018 du 28 décembre 2018 précitée, le deuxième paragraphe de l’alinéa 7 de l’article 441 nouveau du code général des impôts de l’année 2019 qui correspond, donc, au 2e paragraphe de l’alinéa 7 de l’article 441 ancien du code général des impôts ;

Considérant que ce 2e paragraphe de l’alinéa 7 dudit article 441 est libellé comme suit : « De même le traitement de toute réclamation contentieuse ou de toute demande de remise gracieuse de pénalités régulièrement introduite donne lieu au paiement, au moment du dépôt de la réclamation ou de la demande par le requérant, d’un droit égal à 5 pour mille des sommes contestées ou sollicitées en remise, sans être inférieur à 10 000 F CFA » ; que cette disposition critiquée par le requérant étant toujours en vigueur, il y a lieu de se prononcer sur sa conformité aux articles 9, 46 et 47 de la Constitution.

1) Sur la conformité de l’article 441 alinéa 7, 2e paragraphe, du code général des impôts à l’article 9 de la Constitution

Considérant que le requérant allègue que les frais de traitement du dossier, non remboursables et acquis au trésor public, deviennent une véritable entrave financière pour l’exercice du droit de la défense du contribuable prévu, selon lui, par l’article 9 de la Constitution ; que cette entrave peut le contraindre, poursuit-il, à abandonner l’exercice d’un droit qui lui est constitutionnellement reconnu ;

Considérant que l’article 9 de la Constitution dispose :
« La liberté de la personne humaine est inviolable. Nul ne peut être arbitrairement accusé, arrêté ou détenu.
« Tout prévenu est présumé innocent jusqu’à ce que sa culpabilité ait été établie à la suite d’un procès juste et équitable garantissant les droits de la défense.
« Les droits de la victime sont également garantis » ;

Considérant que la disposition contestée du code général des impôts prévoit :
« De même le traitement de toute réclamation contentieuse ou de toute demande de remise gracieuse de pénalités régulièrement introduite donne lieu au paiement, au moment du dépôt de la réclamation ou de la demande par le requérant, d’un droit égal à 5 pour mille des sommes contestées ou sollicitées en remise, sans être inférieur à 10 000 F CFA » ;

Considérant que les dispositions de l’article 9 de la Constitution visent toute personne faisant l’objet d’une poursuite pénale et sont ainsi prévues pour lui garantir un procès juste et équitable ; qu’elles n’ont, donc, aucun lien avec une procédure administrative, notamment avec les réclamations contentieuses ou les demandes de remise gracieuse de pénalités auprès de l’administration fiscale ; qu’il s’ensuit que ce moyen n’est pas fondé ; que, par conséquent, l’article 441 alinéa 7, 2e paragraphe du code général des impôts n’est pas contraire à l’article 9 de la Constitution ;

2) Sur la conformité de l’article 441 alinéa 7, 2e paragraphe, du code général des impôts aux articles 46 et 47 de la Constitution

Considérant que le requérant affirme que la procédure administrative prévue par la disposition querellée est obligatoire et incontournable avant toute saisine du juge ; que la mise en œuvre de cette procédure ne devrait pas être conditionnée par le paiement des frais de traitement du dossier car, relève-t-il, plus le montant contesté sera élevé plus lesdits frais seront élevés de telle sorte que le contribuable sera moins tenté à contester la décision administrative dès lors que ces frais ne sont pas remboursables ;

Que, selon lui, la disposition critiquée a mis en place une taxe au droit de contester une décision administrative, une entrave financière non négligeable à l’exercice du droit de la défense et du droit pour tout citoyen de contester une décision administrative ;

Qu’il considère que l’entrave est d’autant plus importante que le contribuable est dissuadé de contester les impositions mises à sa charge de même qu’il lui est retiré la possibilité de saisir un juge en raison, dit-il, de ce qu’il n’aura pas eu les moyens financiers de payer les frais de traitement de son dossier ;

Qu’il pense que ces frais peuvent constituer, dans certains cas, un moyen de chantage contre le droit reconnu au contribuable de contester les impositions mises à sa charge ;

Qu’il s’interroge sur la nature véritable de ces frais car, pense-t-il, le travail que réalisera l’administration fiscale en répondant à la requête du contribuable est un service public qui, certes, engendre des frais, reconnaît-il, mais que lesdits frais ne doivent en aucun cas s’assimiler à une rémunération correspondant à 5 % des sommes contestées ;

Que dès lors qu’il s’agit de frais administratifs pour le traitement d’un recours hiérarchique, ils ne peuvent, selon lui, avoir le caractère de droits tel un impôt ou une taxe, mais devraient être fixes et plafonnés ;
Considérant, d’une part, que l’article 46 de la Constitution dispose : « Tout citoyen a le droit de présenter des requêtes aux organes appropriés de l’État » ;

Considérant que l’exercice d’un droit peut, en l’absence de toutes dispositions expresses proclamant son caractère absolu, être limité, subordonné ou encadré pour des motifs d’intérêt général ou en raison de la spécificité du domaine auquel ce droit se rapporte ou encore pour des considérations qui relèvent du pouvoir général d’appréciation du législateur ;

Considérant que le requérant n’établit pas l’existence de toutes autres dispositions contraires et/ou supérieures à la Constitution qui limitent le pouvoir d’appréciation du législateur et qui fixent le plafond des frais de traitement de dossier en matière fiscale dans le cadre d’une réclamation contentieuse ou d’une demande de remise gracieuse de pénalités ;

Que le législateur, à qui incombe, aux termes de l’article 125, 7e tiret, de la Constitution la charge de déterminer l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, est fondé, dans ce cadre et au regard du caractère stratégique, contraignant et technique de la fiscalité, à aménager les règles qu’il estime convenir à la particularité d’un tel domaine ;

Considérant, en effet, qu’en matière fiscale, le traitement d’une réclamation implique inévitablement la mobilisation des ressources comme cela ressort de l’article 430 alinéa 1er du code général des impôts qui dispose :

« La DGI enregistre les réclamations, prépare les feuilles d’instruction et les communique :

• « soit pour avis, aux agents qui ont établi la taxation…
• « soit pour décision, au Directeur intéressé, qui doit au préalable prendre l’avis des agents ayant établi les taxations » ;

Que c’est, donc, manifestement, en tenant compte des considérations objectives que le législateur a subordonné le traitement des réclamations contentieuses ou des demandes de remise gracieuse de pénalités au paiement d’un droit égal à 5 % des sommes contestées ou sollicitées en remise, sans être inférieur à 10 000 F CFA ;

Considérant que le requérant qui, de toute évidence, ne conteste que le quantum de la proportion des droits à payer sur les sommes contestées, reconnaît, toutefois, le bien fondé de tels frais en ces termes : «… le travail que réalisera l’administration fiscale en répondant à la requête du contribuable est un service public qui, certes, engendre des frais administratifs mais lesquels ne doivent en aucun cas s’assimiler à une rémunération correspondant à 5 % des sommes contestées par le contribuable.
« Dès lors qu’il s’agit de frais administratifs pour le traitement d’un recours hiérarchique, ils ne peuvent avoir le caractère de droits tel un impôt ou une taxe, ils devraient être fixes et plafonnés » ;

Considérant que le requérant ne peut, ainsi, prétendre se substituer au législateur qui, dans le cadre de sa compétence d’attribution en matière fiscale, est fondé à édicter les conditions d’introduction des réclamations ;

Qu’en fixant ainsi le minimum des frais de traitement des réclamations contentieuses à 10 000 F CFA, le législateur, contrairement à ce qu’affirme le requérant, n’érige nullement « une entrave financière non négligeable » pas plus qu’il n’institue, de la sorte, un moyen de chantage ou de dissuasion contre le droit reconnu au contribuable de contester les impositions mises à sa charge ; que le droit reconnu à tout citoyen de présenter des requêtes aux organes appropriés de l’État, tel que prévu à l’article 46 de la Constitution n’est nullement violé par la disposition critiquée ; que celle-ci n’est, donc, pas contraire à celle-là ;

Considérant, d’autre part, que l’article 47 de la Constitution dispose : « Tout citoyen qui subit un préjudice du fait de l’administration a le droit d’agir en justice dans les formes déterminées par la loi » ; qu’il en résulte que le constituant, lui-même, n’a pas entendu faire du droit à l’accès au juge un droit absolu ; que, de ce fait, le législateur est, constitutionnellement, autorisé à déterminer les conditions d’accès au juge ; qu’il les fixe souverainement en usant de son pouvoir général d’appréciation qui tient compte de la particularité des droits et intérêts propres à un domaine ou à une activité ;

Considérant que c’est, d’ailleurs, à l’issue du traitement d’une réclamation, et non avant, que le contribuable, qui peut bien faire valoir ses droits de la défense à cette occasion, peut s’estimer avoir été imposé à tort ou non et s’en référer, le cas échéant, au juge ; que, dès lors, en posant ainsi les conditions d’un recours administratif préalable en matière fiscale, le législateur, habilité par la Constitution à ériger des filtres à l’effet d’éviter des réclamations abusives, n’a en rien violé l’article
47 de la Constitution ; qu’il s’ensuit que l’article 441 alinéa 7, 2e paragraphe, du code général des impôts n’est pas contraire aux articles 46 et 47 de la Constitution ».

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

On peut citer la décision d’inconstitutionnalité n° 002/DCC/SVA/18 du 13 septembre 2018. La Cour a estimé, dans cette décision, que l’article 16 alinéa 1er de la loi fixant les règles d’occupation et d’acquisition des terres et terrains portait atteinte à la garantie constitutionnelle du droit de propriété. En effet, cette disposition attribuait à l’État le droit de priver les propriétaires d’une partie de leur propriété au moyen d’une procédure autre que celle de l’expropriation pour cause d’utilité publique, ce, contrairement à l’article 23 de la Constitution. La Cour a, dans son dispositif, décidé que cette décision n’avait pas d’effet rétroactif et qu’elle s’appliquait aux situations en cours et non définitivement acquises à compter de sa date.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

La protection des exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi se fait par la Cour constitutionnelle à l’occasion du contrôle de constitutionnalité a priori. La Cour n’hésite pas, à cet égard, chaque fois que nécessaire, à proposer la reformulation ou la réécriture des textes soumis à son examen pour répondre à ces exigences.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

La Cour constitutionnelle consacre, plus spécifiquement, les exigences résultant des normes constitutionnelles.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La promotion de la simplification du droit permet une meilleure accessibilité au droit à travers les textes légaux et partant une meilleure appropriation des mécanismes de protection et de contrôle par les citoyens. La Cour constitutionnelle du Congo est attentive à la simplification du droit et en donne la manifestation à l’occasion du contrôle de constitutionnalité a priori.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

La Cour constitutionnelle ne se montre pas radicale, s’agissant de ces exigences. Ainsi, plutôt que de déclarer systématiquement inconstitutionnels les textes qui ne tiennent pas compte de ces exigences, la Cour assortit souvent ses avis de réserves d’interprétation et invite le requérant à s’y conformer à l’effet de rendre lesdits textes accessibles.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Le juge constitutionnel est le garant de la constitutionnalité des lois, des traités et accords internationaux. Les contrats n’encourent aucune critique si la loi sur la base de laquelle ils sont formés est conforme à la Constitution.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Aucune saisine n’a été portée devant la Cour dans ce sens. Dans tous les cas, la Cour constitutionnelle ne statue que dans les limites de sa compétence d’attribution.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

A ce jour, aucune saisine n’a été portée devant la Cour dans ce sens. Dans tous les cas, les lois rétroactives ne sont autorisées que sous réserve qu’elles ne privent pas les citoyens de garanties constitutionnelles.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Le problème d’application des lois dans le temps est appréhendé à la fois de façon objective et subjective par notre Cour selon qu’il s’agit ou non des intérêts juridiquement protégés des sujets de droit (Pour illustration, cf. 2.13).

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Dans la décision n° 002/DCC/SVA/18 du 13 septembre 2018 sur le recours en inconstitutionnalité de l’article 16 alinéa 1er de la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 fixant les règles d’occupation et d’acquisition des terres et terrains, la Cour a déclaré recevable la requête rédigée sous l’empire d’une loi organique qui avait été abrogée peu de jours après le dépôt de la requête. Son recours a donc été examiné au regard de la loi en vigueur à la date de ladite requête.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Oui, notre Cour dispose d’un pouvoir de modulation dans le temps des effets de ses décisions. L’article 47 de la loi organique n° 28-2018 du 7 août 2018 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle dispose, en effet, que « La Cour constitutionnelle peut moduler dans le temps, les effets de ses décisions d’inconstitutionnalité ».

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Lorsqu’une disposition est déclarée inconstitutionnelle, elle ne peut être ni promulguée ni mise en application (article 181 alinéa 1er de la Constitution). Si la disposition déclarée non conforme à la Constitution est de nature à nuire à la sécurité juridique, la Cour constitutionnelle use de son pouvoir de modulation et aménage les effets de sa décision.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Non, la Cour n’a pas une abondante jurisprudence à ce sujet. L’unique cas reste celui qu’illustre la décision n° 002/DCC/SVA/18 du 13 septembre 2018 sus indiquée.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

La Courconstitutionnellen’assortitpassesdécisionsd’injonctions. Le caractère péremptoire de l’article 181 alinéa 2 de la Constitution suffit pour obliger tous ceux qui sont intéressés par les décisions de la Cour. En effet, cet article prescrit : « Les décisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives, juridictionnelles et aux particuliers ». Il revient, donc, à ces autorités de tirer toutes les conséquences juridiques qui découlent des décisions de la Cour constitutionnelle.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre cour ? cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Non, il n’existe aucune procédure en cas d’inexécution des décisions de la Cour. Ce cas ne s’est jamais produit.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Non.

Conseil constitutionnel français

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Le terme « sécurité juridique » n’est présent ni dans la Constitution française, ni dans le bloc de constitutionnalité (entendu comme l’ensemble des normes à l’aune desquelles le Conseil constitutionnel effectue son contrôle des lois)^[1].

Toutefois, le principe de « sécurité juridique » peut être rattaché à deux notions présentes dans le bloc de constitutionnalité.

La première de ces notions est celle de la « sureté » inscrite à l’article 2^[2] de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789^[3].

Cependant, il convient de noter que la notion de « sureté » de la Déclaration de 1789 diffère de celle de « sécurité juridique ». En effet, la première doit s’entendre comme la liberté fondamentale de ne pas être emprisonné sans justifications et sans garanties (Habeas corpus) également énoncée par l’article 7^[4] du même texte.

La seconde notion présente au sein du bloc de constitutionnalité est la notion de « garantie des droits » inscrite à l’article 16^[5] de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. La garantie des droits a notamment permis au Conseil constitutionnel de faire une place aux considérations liées à la sécurité juridique dans sa jurisprudence, sans pour autant conférer expressément un rang constitutionnel à ce principe.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

La notion de « sécurité juridique » ne figure pas, en tant que telle, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Pour autant, l’exigence de sécurité juridique est, selonl’expression de Monsieur Olivier Dutheillet de Lamothe (membre du Conseil constitutionnel de 2001 à 2010), « une référence implicite majeure du contrôle de constitutionnalité des lois aujourd’hui »^[6]. Le processus de constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique pourrait être qualifié de diffus.

Le fondement juridique retenu est l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui proclame « la garantie des droits »^[7].

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Ainsi qu’il a été rappelé ci-dessus, le principe de sécurité juridique n’a pas été expressément reconnu par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Cependant, le Conseil constitutionnel a déjà établi par sa jurisprudence la « substance » de la sécurité juridique, sans en utiliser le terme, afin de limiter la rétroactivité des lois^[8], protéger l’économie des contrats légalement conclus^[9], renforcer son contrôle sur les lois de validation^[10] ou encore s’attacher à la qualité et à la clarté^[11] de la loi.

Dans chacun des cas évoqués ci-dessus, le Conseil constitutionnel n’admet qu’il soit porté atteinte à la sécurité juridique qu’à la condition qu’existent des motifs d’intérêt général justifiant cette atteinte.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

A titre liminaire, il convient de préciser que si le droit public français n’a jamais ignoré le souci de sécurité juridique, de protection des droits acquis, de non-rétroactivité ou encore de respect des engagements, il prend également en compte la nécessité d’adapter les règles existantes, en particulier par l’affirmation que nul n’a droit au maintien d’une réglementation^[12].

Sur le plan constitutionnel, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique s’explique principalement par le fait que ce dernier n’est pas expressément prévu dans le corpus constitutionnel français.

En outre, le Conseil constitutionnel se refuse à se substituer au législateur dans l’exercice de ses compétences. Il lui reconnaît de ce fait une marge d’appréciation importante quant à la nécessité d’abroger ou de modifier la loi.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Par deux décisions, en date des 19^[13] et 29^[14] décembre 2013, le Conseil constitutionnel a approfondi son contrôle de la sécurité juridique en adjoignant à son considérant de principe élaboré autour de la garantie des droits de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 la notion d’« attente légitime » quant aux effets prévisibles d’une situation juridique constituée.

Ces décisions ont marqué une évolution dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel puisqu’il considérait jusqu’alors
« qu’aucune norme de valeur constitutionnelle ne garantit […] un principe de confiance légitime »^[15].

Ainsi, dans sa décision du 19 décembre 2013, le Conseil constitutionnel a maintenu son refus de consacrer en tant que tel un principe de « sécurité juridique » mais a reconnu une protection constitutionnelle non seulement des « situations légalement acquises », mais aussi des « effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations » (voir infra sous « confiance et attentes légitimes »).

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

Les débats au sein du Conseil constitutionnel sont couverts par le secret du délibéré.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Le Conseil constitutionnel est attentif aux décisions rendues par les cours internationales régionales (Cour européenne des droits de l’homme et Cour de justice de l’Union européenne) ainsi qu’à celles des cours constitutionnelles étrangères. Cette observation n’a pas été sans effet sur sa jurisprudence en matière de protection de la sécurité juridique.

La Cour de justice de l’Union européenne a joué un rôle précurseur dans la reconnaissance à l’échelle européenne de la sécurité juridique. S’inspirant du droit allemand, la CJUE a, dès 1962, reconnu le principe de sécurité juridique comme principe général du droit communautaire faisant partie de l’ordre juridique communautaire^[16]. De même, la Cour a, dès 1973, qualifié la confiance légitime de principe^[17] puis de principe fondamental^[18].

La Cour européenne des droits de l’homme pour sa part a, notamment dans son arrêt Zielinski et Pradal c. France ^[19], estimé contraire à l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme une disposition de validation législative dont le Conseil constitutionnel avait admis auparavant la constitutionnalité^[20]. A la suite de cet arrêt, le Conseil constitutionnel a adapté sa jurisprudence concernant les actes de validation^[21]dans le sens de celle de la Cour européenne des droits de l’homme.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Le contrôle incident de constitutionnalité a été introduit en France par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a créé la question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

Le principe de sécurité juridique est invocable en tant que tel dans le cadre du contentieux de la question prioritaire de constitutionnalité.
Dans la deuxième décision qu’il a rendue dans le cadre de la QPC^[22], le Conseil constitutionnel a accueilli un grief portant sur l’atteinte à la sécurité juridique, admettant ainsi implicitement l’invocabilité de ce principe dans le cadre du contrôle incident de constitutionnalité. Toutefois le Conseil lui-même ne reprend pas dans sa décision la terminologie « sécurité juridique ».

Le Conseil avait, en l’occurrence, à se prononcer sur la constitutionnalité de dispositions rendant applicables aux instances non jugées de manière irrévocable à la date de leur entrée en vigueur les règles nouvelles régissant le droit d’agir en justice de l’enfant né atteint d’un handicap.
Il a estimé que, si les motifs d’intérêt général invoqués par le législateur pouvaient justifier que les nouvelles règles soient rendues applicables aux instances à venir mais se rapportant à des situations juridiques nées antérieurement, ces motifs d’intérêt général ne suffisaient pas à justifier que soit portée une atteinte aussi importante aux droits des personnes qui avaient – avant l’entrée en vigueur de la loi – engagé une procédure en vue d’obtenir la réparation de leur préjudice.

Dans ce dernier cas, le Conseil a estimé que la proportion entre l’atteinte portée aux droits en cause et le motif poursuivi n’était plus respectée. Il a donc déclaré contraire à la Constitution le dispositif de droit transitoire qui rendait applicable la loi nouvelle à toutes les instances où il n’avait pas été jugé de manière irrévocable sur le principe de l’indemnisation.

L’invocabilité du principe de sécurité juridique dans le cadre du contentieux incident de constitutionnalité a ainsi été implicitement réaffirmée.
En 2010, à l’occasion d’une QPC posée en matière fiscale^[23], le principe de sécurité juridique était invoqué à l’appui d’une demande portant sur la constitutionnalité d’une validation législative. Les modalités de recouvrement de prélèvements fiscaux sur les jeux de casinos avaient été fixées par des textes de niveau réglementaire. Toutefois, des recours juridictionnels qui visaient à remettre en cause les fondements juridiques des recouvrements avaient déjà été engagés. Le législateur est intervenu pour sécuriser la base juridique de ces prélèvements, en fixant dans la loi leurs modalités de recouvrement et en validant rétroactivement les prélèvements déjà opérés sous réserve des décisions passées en force de chose jugée. Le Conseil constitutionnel a considéré que la loi réservait expressément les décisions passées en force de chose jugée, qu’aucune pénalité ne pouvait être fondée sur les nouvelles dispositions conformément au principe de non-rétroactivité des sanctions et que les motifs d’intérêt général invoqués par le législateur (éviter un contentieux susceptible d’entraîner une rupture d’égalité devant les charges publiques entre les redevables du prélèvement, éviter une conséquence financière gravement dommageable pour l’État) revêtaient un caractère suffisant.

L’atteinte à la sécurité juridique a également été invoquée s’agissant de la suppression d’un privilège dont bénéficiaient certains officiers ministériels en matière de contentieux maritime^[24].

Les divers éléments constituant la substance de la sécurité juridique sont invocables dans le cadre du contentieux de la question prioritaire de constitutionnalité.

Les développements ci-après démontrent que les éléments constitutifs de la sécurité juridique (qu’il s’agisse de la protection des situations légalement acquises ou des effets qui peuvent être légitimement attendus de telles situations, des limitations à la rétroactivité de la loi, de l’encadrement des lois de validation, la protection des contrats légalement conclus…) peuvent être invoqués en QPC.

Néanmoins, l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi qui se sont vus reconnaître le statut d’objectif à valeur constitutionnelle ainsi que l’incompétence négative (clarté de la loi) sont des griefs qui ne peuvent être invoqués seuls en QPC mais seulement combinés à d’autres griefs (voir infra sous 2.5).

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre / taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Le Conseil constitutionnel n’établit pas de statistiques par grief. Néanmoins, à titre indicatif, et sous toute réserve quant à son exhaustivité, il est possible de se reporter au recueil de jurisprudence annexé au présent questionnaire.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Aucune décision illustrant cette hypothèse n’est intervenue à ce jour.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

Le Conseil constitutionnel ne protège pas en tant que tels les « droits acquis ». Ainsi dans sa décision n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017^[25] , il a jugé qu’il ne pouvait être déduit d’une exonération d’impôt au titre de certains biens un droit acquis à conserver le bénéfice de cette exonération dans le cadre d’un nouvel impôt incluant dans son assiette les mêmes biens. Le Conseil a donc écarté le grief tiré de l’atteinte à la garantie des droits. La rétroactivité législative est encadrée depuis 1986 par l’exigence d’un intérêt général justifiant l’atteinte qu’elle porte aux intérêts des contribuables^[26]. Il est désormais jugé que ce motif d’intérêt général doit être « suffisant ».

Néanmoins, le Conseil constitutionnel assure une protection aux situations légalement acquises et aux effets qui peuvent être légitimement attendus de ces situations (voir infra sous 2.2).

S’agissant de la stabilité du droit. En ce qui concerne la stabilité de la loi, le Conseil constitutionnel laisse une marge d’appréciation importante au législateur quant à la nécessité d’abroger ou de modifier la loi. Nonobstant, il a progressivement encadré la rétroactivité des lois en raison des atteintes que celle-ci peut porter à des droits fondamentaux reconnus par la Constitution (voir infra sous Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois). Eu égard à la stabilité des relations contractuelles, le Conseil constitutionnel a, dans un premier temps, montré une certaine répugnance à reconnaître à la liberté contractuelle une valeur constitutionnelle. Il a toutefois par la suite développé une jurisprudence protectrice de cette liberté, en la fondant dans un premier temps sur l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui affirme la liberté de l’individu^[27] puis en la rattachant à l’article 16 de la Constitution, l’attrayant ainsi dans le champ de la « sécurité juridique » (voir infra sous 2.2. et 2.9.).

En ce qui concerne la prévisibilité de la loi, cette notion se retrouve tant dans l’exigence de stabilité que dans celle de confiance légitime et se trouve donc implicitement abordée dans les développements qui suivent.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les « situations légalement acquises » ?

Le Conseil constitutionnel ne reconnaît pas, en tant que tel, un « principe de confiance légitime ». Néanmoins, il a reconnu une protection constitutionnelle à la substance de ce droit.

Les étapes de la reconnaissance

Dans une décision rendue le 30 décembre 1996^[28], le Conseil soulignait qu’aucune norme constitutionnelle ne garantissait un principe dit « de confiance légitime » (considérant 18).

Il considérait, en effet, de jurisprudence constante qu’il était, à tout moment, loisible au législateur statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci, en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions, dès lors que dans l’exercice de ce pouvoir, il ne privait pas de garantie légale des exigences constitutionnelles.

S’agissant de textes modifiant de manière rétroactive des situations juridiques, le Conseil, rappelant que « le principe de non-rétroactivité de la loi n’a valeur constitutionnelle qu’en matière répressive »^[29] réaffirmait régulièrement la liberté du législateur d’adopter des dispositions fiscales rétroactives, tout en soulignant, là encore, les limites de cette liberté (« dès lors qu’il ne prive pas de garantie légale des exigences constitutionnelles »).

Le Conseil constitutionnel a consacré en 2005 la protection des situations légalement acquises.

La jurisprudence rappelée ci-dessus a connu un infléchissement en 2005. Dans une décision rendue, dans le cadre du contrôle a priori, sur la loi de finance pour 2006, le Conseil constitutionnel a considéré que l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 imposait au législateur de ne pas porter aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général^[30]. Le texte déféré à son contrôle remettait en cause des avantages fiscaux associés à des plans d’épargne logement (PEL) existants, en imposant, à compter du 1er janvier 2006, les intérêts perçus sur les PEL de plus de douze ans alors que les intérêts perçus sur ces produits d’épargne étaient jusque-là exonérés.

Il s’agissait, sans pour autant instaurer d’« effet cliquet »^[31], de protéger les droits nés de la législation antérieure, en veillant à ce que le législateur ne les remette pas en cause sans justification et, s’agissant de droits et libertés trouvant leur source dans la Constitution même, à ce qu’un seuil de protection minimal demeure assuré.

Dans une décision 2011-118 QPC^[32], le Conseil constitutionnel a examiné la conformité à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de dispositions permettant le transfert gratuit des biens d’une commune à une section de commune^[33]. Il a noté que si les habitants ne pouvaient se prévaloir de droits de propriété sur la section de commune, ils disposaient néanmoins d’un droit de jouissance (cueillette, chasse…) sur ces biens. Le Conseil a considéré, à cet égard, que les situations légalement acquises de ces habitants n’étaient pas affectées dans la mesure où le texte déféré prévoyait que, lorsque les transferts de propriété prévus étaient susceptibles d’entraîner une charge spéciale et exorbitante, une indemnisation était possible.

Avec sa décision du 19 décembre 2013 rendue, dans le cadre du contrôle a priori des lois, sur une loi de financement de la sécurité sociale, le Conseil a étendu la protection constitutionnelle aux effets découlant de manière légitime des situations légalement acquises.

Un article du texte déféré modifiait notamment les règles relatives aux taux de prélèvements sociaux applicables à l’assurance-vie et aux modalités de recouvrement des prélèvements sociaux sur les produits de placement. La mesure s’appliquait aux prélèvements intervenus entre le 26 septembre 2013 et le 3 décembre 2013, date d’adoption de la loi. Les requérants faisaient valoir que les dispositions mises en cause instauraient une imposition rétroactive, méconnaissant les exigences de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Tout en réitérant son considérant de principe sur la liberté du législateur d’adopter des dispositions modifiant des textes antérieurs, le Conseil cite parmi les exigences constitutionnelles que celui-ci est néanmoins tenu de respecter les « situations légalement acquises » mais également les « effets qui peuvent être légitimement attendus de telles situations » (considérant 14).

Bien que le Conseil constitutionnel n’emploie pas les termes « confiance légitime », cette décision a été perçue par la doctrine comme une consécration discrète mais indubitable d’un principe constitutionnel de confiance légitime^[34]. Il est, en tout état de cause indéniable qu’elle constitue une évolution « dans le sens d’une protection accrue de la sécurité juridique »^[35].

La jurisprudence du Conseil constitutionnel faisant application de la notion d’ « effets pouvant être légitimement attendus de situations légalement acquises » s’est principalement développée en matière fiscale même si ses enseignements s’appliquent au-delà de ce contentieux. Le Conseil a ancré cette jurisprudence dans le principe de garantie des droits de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

La portée de la protection constitutionnelle

Concernant le caractère légitime des attentes, le Conseil constitutionnel n’a admis qu’une disposition pouvait créer une attente légitime que dans le seul cas où l’octroi de cette disposition est subordonné à une contrepartie.

Dans la décision n° 2013-682 DC^[36], les dispositions contestées entendaient mettre fin à l’application de taux de prélèvements sociaux favorables à des placements concernant des assurances- vie que le contribuable était tenu de conserver pendant une durée prévue par le législateur (six à huit ans).

Le Conseil constitutionnel en a déduit que « les contribuables ayant respecté cette durée de conservation pouvaient légitimement attendre l’application d’un régime particulier d’imposition lié au respect de cette durée légale ». Il a formulé une réserve selon laquelle le législateur ne saurait remettre en cause l’application des taux originels de prélèvements sociaux pour les produits acquis pendant la durée légale de détention du contrat d’assurance-vie, alors que l’exigence de conservation de ces produits conditionne le bénéfice de l’exonération.

Dans sa décision n° 2014-435 QPC^[37], il a considéré que des contribuables qui avaient acquitté courant 2011 des prélèvements libératoires^[38] et pensaient de ce fait être « libérés » du versement de l’impôt sur le revenu pour cette période, ne pouvaient, du fait de l’entrée en vigueur à la fin de l’année 2011 de la loi de finance pour 2012, se voir soumis à la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus instituée par cette loi. En les assujettissant à cette contribution, le législateur « a remis en cause les effets qui pouvaient être légitimement attendus par les contribuables de l’application du régime des prélèvements bancaires ».

Toutefois, le Conseil a estimé que lorsqu’une opération se déroule en plusieurs temps, la personne intéressée ne peut légitimement attendre que les effets attachés au premier temps de l’opération bénéficient aussi aux phases suivantes^[39]. Dans sa décision n° 2015-475, il a ainsi jugé que « l’acquisition de titres de participation en échange d’un apport ne saurait être regardé comme faisant naître une attente légitime quant au traitement fiscal du produit de la cession de ces titres quelle que soit l’intention de leur acquéreur et quel que soit leur prix de cession ».

Il a par ailleurs jugé que le choix fait par des acteurs économiques d’adopter un certain mode d’organisation en se fondant sur la législation existante ne suffisait pas à cristalliser une attente légitime.

Dans sa décision n° 2017-685 QPC du 12 janvier 2018^[40], le Conseil constitutionnel devait statuer sur des dispositions permettant aux emprunteurs qui avaient conclu un contrat de prêt assorti d’un contrat d’assurance de groupe proposé par le prêteur de résilier, par la suite, cette convention pour lui substituer un contrat d’assurance de leur choix. Ce droit de résiliation pouvait être mis en œuvre tous les ans par l’envoi à l’assureur d’une lettre recommandée. La loi adoptée le 21 février 2017 rendait applicable aux contrats en cours d’exécution au 1er janvier 2018 la nouvelle faculté annuelle de résiliation.

Le Conseil constitutionnel estime qu’aucune disposition applicable avant la loi du 21 février 2017 aux contrats d’assurance de groupe n’a pu faire naître une attente légitime des établissements bancaires et des sociétés d’assurance proposant ces contrats quant à la pérennité de leurs conditions de résiliation. A cet égard, il relève que des lois antérieures avaient déjà élargi les conditions de résiliation de ces conventions et étendu la possibilité de souscrire des contrats alternatifs. Il note également que la circonstance que les sociétés d’assurance ont opté pour un certain mode d’organisation (mutualisation des contrats), en se fondant sur les conditions restrictives de résiliation des contrats existantes n’avait pu faire naître à leur profit une attente légitime.

Le Conseil ne reconnaît une protection constitutionnelle qu’aux seules situations légalement acquises. Dans les autres cas, les attentes du justiciable à voir sa situation légale se maintenir ou sa confiance dans la pérennité de cette situation sont dépourvues de légitimité.

Dans une décision récente (décision 2018-743 QPC^[41]), le Conseil constitutionnel avait à statuer sur la constitutionnalité d’une disposition prévoyant que les biens mobiliers du domaine public sont inaliénables et que leur possession par la personne publique est imprescriptible. Le requérant avait fait l’acquisition d’un fragment du jubé de la cathédrale de Chartres dont il s’était avéré par la suite qu’il appartenait au domaine public. En se fondant sur l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, il faisait valoir que la disposition en cause était inconstitutionnelle, en ce qu’elle ne prévoyait pas une dérogation pour les biens mobiliers corporels^[42] acquis de bonne foi.

Le Conseil constitutionnel a examiné ensemble les deux griefs relatifs à la protection des situations légalement acquises et au droit au maintien des conventions légalement conclues.

La question qui se posait à lui consistait à déterminer si le fait de posséder un bien immobilier du domaine public de façon continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque et à titre de propriétaire pouvait être considérée comme une situation légalement acquise (prescription acquisitive). Il y a répondu par la négative, en observant que la propriété privée sur un bien du domaine public était contraire à la loi et que le fait d’avoir ignoré l’appartenance d’un bien à ce domaine ne pouvait donc être de nature à faire naître une situation légalement acquise. Il a également estimé que les dispositions contestées ne portaient pas atteinte aux conventions légalement conclues.

Le Conseil constitutionnel a reconnu que la remise en cause de droits de propriété privés sur le domaine public pouvait constituer une atteinte à la garantie des droits dans une seule hypothèse dans laquelle le requérant disposait légalement de droits sur un bien qui avait, par la suite, été attrait dans le domaine public, en raison de la modification des zones couvertes par les flots (décision 2013-316 QPC^[43]). Le requérant avait alors été contraint de détruire à ses frais une digue que l’État l’avait autorisé à ériger alors que le bien lui appartenait encore.

Le Conseil a validé la disposition permettant au domaine public maritime d’empiéter sur les propriétés privées riveraines de la mer mais a assorti cette validation d’une réserve d’interprétation. L’atteinte à la garantie des droits gisait non dans l’atteinte portée au droit de propriété mais dans la contradiction entre l’autorisation donnée à la personne privée de construire la digue et l’obligation qui lui était faite de la détruire à ses frais.^[44]

Le motif d’intérêt général avancé par le législateur pour justifier l’atteinte aux situations légalement acquises ou aux effets produits par ces situations doit être suffisant.

Dans un premier temps, le Conseil constitutionnel exigeait que le législateur lorsqu’il portait atteinte à une situation légalement protégée puisse démontrer que sa démarche était guidée par un « but d’intérêt général ».

Désormais, le Conseil constitutionnel exige que l’intérêt général invoqué revête un caractère suffisant.

A titre d’exemple, pour supprimer le privilège professionnel dont jouissaient les courtiers interprètes et conducteurs de navire, le législateur avait considéré que cette suppression était nécessaire pour mettre le droit national en conformité avec un règlement européen. Il était également d’avis que cette suppression tendait à favoriser la libre-concurrence et la liberté d’entreprendre. Le Conseil constitutionnel a jugé^[45] que le législateur n’avait pas affecté une situation légalement acquise dans des conditions contraires à la garantie des droits proclamée par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Dans la décision n° 2016-604 QPC^[46], le Conseil constitutionnel a exercé son contrôle sur une disposition portant sur le report en arrière des déficits en matière fiscale. Le code général des impôts avait été modifié par une loi du 19 septembre 2011 afin de réformer le régime des reports en arrière des déficits pour les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés. Il avait ainsi été mis fin à la pratique qui consistait imputer le déficit constaté au titre d’un exercice sur le bénéfice de l’année précédente, dans une limite fixée à un million d’euro. La formulation de la disposition en cause indiquait qu’elle ne s’appliquait que pour l’avenir, c’est-à-dire aux seuls déficits constatés au titre des exercices clos à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi. Les dispositions déférées au contrôle du Conseil constitutionnel avaient été adoptées quelques mois plus tard (décembre 2011). Elles revendiquaient un caractère interprétatif à l’égard du texte précédent et étendaient le régime du report en arrière des déficits que ce texte instaurait^[47].

Le Conseil a observé que les dispositions contestées avaient remis en cause des options exercées par les contribuables après l’entrée en vigueur de la loi du 19 septembre 2011 et que le code général des impôts^[48] prévoit que l’exercice de l’option pour le report en arrière « fait naître au profit de l’entreprise une créance » sur l’État. Il en a conclu que, dans la mesure où elles remettaient en cause des créances dont le fait générateur était intervenu avant leur entrée en vigueur, les dispositions contestées portaient atteinte à des situations légalement acquises. Le Conseil a estimé que le motif d’intérêt général avancé par le législateur pour justifier cette atteinte n’avait pas un caractère suffisant.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle objectif et abstrait.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionna²lité fondées sur ces exigences.

Voir le recueil de jurisprudence annexé au présent questionnaire.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Ces exigences n’apparaissent pas expressément dans les textes constitutionnels français. Elles ont été progressivement dégagées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

L’exigence de clarté de la loi a tout d’abord fait l’objet d’une reconnaissance en matière pénale.

Cette exigence de clarté de la loi pénale découle du principe de légalité des délits et des peines, garanti par l’article 8 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel « nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».

Le Conseil constitutionnel considère qu’il en résulte la nécessité pour le législateur de définir les infractions en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire (décision n° 80-127 DC, 20 janvier 1981, Loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes, cons. 7).

Il a par la suite précisé sa jurisprudence en considérant que le législateur tient de l’article 34 de la Constitution^[49], ainsi que du principe de légalité des délits et des peines précité, l’obligation de fixer lui-même le champ d’application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis. Cette exigence s’impose non seulement pour exclure l’arbitraire dans le prononcé des peines, mais encore pour éviter une rigueur non nécessaire lors de la recherche des auteurs d’infractions (2004-492 DC, 2 mars 2004, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, cons. 5)^[50].

À titre d’exemple, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité exercé a posteriori, peut être mentionnée la décision n° 2012-240 QPC du 4 mai 2012. Le Conseil était saisi de la constitutionnalité de l’article 222-33 du code pénal réprimant le harcèlement sexuel. Il a considéré que cet article était contraire à la Constitution dès lors qu’il permettait que le délit de harcèlement sexuel soit punissable sans que les éléments constitutifs de l’infraction soient suffisamment définis.

Par la technique des réserves d’interprétation, le Conseil constitutionnel peut apporter au texte les précisions nécessaires pour qu’il satisfasse au principe de légalité des délits et des peines^[51]. La formulation de réserves permet d’éviter la déclaration d’inconstitutionnalité.
Dans une décision du 1er juin 2018^[52], le Conseil constitutionnel a utilisé cette technique. Il était saisi de dispositions législatives réprimant le fait pour le directeur d’un établissement privé d’enseignement accueillant des classes hors contrat de n’avoir pas pris, malgré la mise en demeure de l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation, les dispositions nécessaires pour assurer un enseignement conforme à l’objet de l’instruction obligatoire et de n’avoir pas procédé à la fermeture de ces classes. Pour que ces dispositions satisfassent au principe de légalité des délits et des peines, le Conseil constitutionnel ajoute la précision selon laquelle « la mise en demeure adressée au directeur de l’établissementdoitexposerdemanièrepréciseetcirconstanciée les mesures nécessaires pour que l’enseignement dispensé soit mis en conformité avec l’objet de l’instruction obligatoire ».

En dehors de la matière pénale, le principe de clarté de la loi a été reconnu comme principe constitutionnel autonome. Cette reconnaissance a été opérée en plusieurs étapes.

La décision du 10 juin 1998^[53] constitue la première formulation de cette exigence. Pour répondre au grief tiré de la méconnaissance de l’exigence de clarté de la loi invoqué par les parlementaires, le Conseil constitutionnel considère, en l’espèce, que le législateur a défini les mesures critiquées « de façon suffisamment claire et précise pour satisfaire aux exigences découlant de l’article 34 de la Constitution ».

Dans une décision n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000, Loi d’orientation pour l’outre-mer, il censure comme contraire à l’article 34 de la Constitution, une disposition législative en considérant « que les limitations ainsi apportées par l’article 14 à la liberté d’entreprendre ne sont pas énoncées de façon claire et précise » (considérant n° 53).

La clarté de la loi a ensuite été qualifiée explicitement de principe constitutionnel « qui découle de l’article 34 de la Constitution » dans la décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002, Loi de modernisation sociale (considérant n° 9). En ce sens, le principe de clarté est intimement lié au grief tiré de l’incompétence négative, c’est-à-dire la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence.

Dans cette décision, le Conseil précise ainsi que le principe de clarté combiné avec l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité de la loi imposent au législateur d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droits contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d’arbitraire.

Pour veiller au respect de cette obligation, le Conseil constitutionnel considère qu’il lui revient de procéder à l’interprétation des dispositions d’une loi qui lui est déférée dans la mesure où cette interprétation est nécessaire à l’appréciation de sa constitutionnalité. Il appartient ensuite aux autorités administratives et juridictionnelles compétentes d’appliquer la loi, le cas échéant sous les réserves que le Conseil a pu être conduit à formuler pour en admettre la conformité à la Constitution.

Dans ce considérant de principe, le Conseil précise ainsi son rôle lorsque des dispositions législatives sont équivoques ou imprécises : il va utiliser son pouvoir d’interprétation de la norme dans un sens conforme à la Constitution.

Très proche de l’exigence de clarté, l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi a été formulé pour la première fois dans une décision du 16 décembre 1999 (n° 99-421 DC, Loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l’adoption de la partie législative de certains codes).

Cet objectif de valeur constitutionnelle (ou OVC) découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789. C’est une exigence qui doit guider le travail du législateur en ce sens qu’elle conditionne l’effectivité d’autres droits et libertés constitutionnels.

En effet, le Conseil constitutionnel a estimé, dans la décision précitée, que « l’égalité devant la loi énoncée par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et « la garantie des droits » requise par son article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d’une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ; qu’une telle connaissance est en outre nécessaire à l’exercice des droits et libertés garantis tant par l’article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n’a de bornes que celles déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel « tout ce qui n’est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu’elle n’ordonne pas ».

Dans la décision du 21 avril 2005, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, le Conseil associe l’exigence de clarté avec l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi (n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, cons. 9). Cette exigence impose donc au législateur d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques^[54].
Entrant dans la catégorie des OVC, le Conseil considère que la méconnaissance de l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi ne peut être invoquée, en elle-même, à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution : ce grief est jugé irrecevable^[55].

Dans un objectif de simplification, le principe de clarté a été abandonné par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Cette notion est remplacée par une référence à la Constitution et notamment à son article 34 qui exige du législateur d’exercer pleinement sa compétence (2006-540 DC, 27 juillet 2006, cons. 9) : il s’agit du grief dit de « l’incompétence négative ».

Selon le Conseil constitutionnel, ce grief, combiné avec l’OVC précité, imposent au législateur « d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d’arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n’a été confiée par la Constitution qu’à la loi ».

Cette combinaison de griefs est régulièrement invoquée dans le cadre du contrôle a priori des lois^[56].

Dans le cadre de la procédure de QPC, ni l’incompétence négative, ni l’OVC d’intelligibilité et d’accessibilité ne peuvent être invoqués seuls. Ils doivent être associés avec un droit ou une liberté garanti par la Constitution. Les applications ayant conduit à une censure sont très rares (une seule décision^[57]).

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Pendant longtemps, dans le cadre du contrôle des lois a priori, le Conseil considérait que l’absence de normativité d’une disposition législative n’avait aucune conséquence sur sa constitutionnalité, et écartait ce grief comme inopérant. Dans les motifs de sa décision, il se contentait de constater que la disposition en cause était dépourvue de tout effet juridique (par exemple, décision n° 82-142 DC du 8 août 1985, Réforme de la planification, considérant n° 8 ; n° 94-350 DC du 20 décembre 1994, Statut fiscal de la Corse, considérant n° 4 ; n° 96-384 DC du 19 décembre 1996, Loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, considérant n° 12).

Il a fait évoluer sa jurisprudence en deux étapes.

D’abord, dans une décision n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003, Loi portant réforme de l’élection des sénateurs, même s’il ne s’agit pas du motif principal de la censure, le Conseil constitutionnel relève la portée normative incertaine de dispositions de la loi déférée.

Puis, dans une décision du 29 juillet 2004 (n° 2004-500 DC, Loi organique relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales), le Conseil affirme que « sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d’énoncer des règles et doit par suite être revêtue d’une portée normative ». En conséquence, il censure les dispositions dont la normativité était incertaine en se fondant également sur le principe de clarté de la loi.

Depuis lors, on peut dénombrer quatre décisions dans lesquelles le Conseil a censuré des dispositions législatives au motif qu’elles étaient dépourvues de toute portée normative :

• décision n° 2012-647 DC du 28 février 2012, Loi visant à réprimer la contestation de l’existence des génocides reconnus par la loi (absence de normativité combinée avec une atteinte inconstitutionnelle à l’exercice de la liberté d’expression et de communication) ;
• décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016, Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ;
• décision n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017, Loi relative à l’égalité et à la citoyenneté (considérant n° 167 : « L’article 68 de la loi déférée se borne à prévoir : « La Nation reconnaît le droit de chaque jeune atteignant à compter de 2020 l’âge de dix-huit ans à bénéficier, avant ses vingt-cinq ans, d’une expérience professionnelle ou associative à l’étranger ». Dépourvu de portée normative, cet article est contraire à la Constitution. ») ;
• décision n° 2018-766 DC du 21 juin 2018, Loi relative à l’élection des représentants au Parlement européen.

S’agissant de la portée de cette exigence, il convient de relever que la Constitution autorise, elle-même, le législateur à y déroger dans certains cas. Ainsi, l’avant-dernier alinéa de son article 34, aux termes duquel « des lois de programme déterminent les objectifs de l’action économique et sociale de l’État », permet au législateur d’adopter des dispositions qui fixent des objectifs à l’action de l’État dans ces domaines. Le Conseil considère alors que « le grief tiré de leur défaut de portée normative ne peut donc être utilement soulevé à leur encontre ». (2005-516 DC, 7 juillet 2005, cons. 4, 5 et 7, Rec. p. 102 ; décision n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017, Loi relative à l’égalité et à la citoyenneté).

On relèvera d’ailleurs que le champ de ces lois de programme, initialement limité à l’action économique et sociale de l’État, a été largement ouvert avec la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

Dans sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, saisi de la constitutionnalité d’une loi habilitant le Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l’adoption de la partie législative de certains codes, le Conseil constitutionnel admet l’intérêt général qui s’attache à l’achèvement de neuf codes, dont l’adoption a été retardée par l’encombrement de l’ordre du jour parlementaire. Il ajoute que cette finalité répond au demeurant à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.

Selon le même raisonnement, la simplification du droit a été promue par le Conseil dans une décision du 26 juin 2003 pour valider le principe du recours aux ordonnances par le Gouvernement (Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, considérant n° 5 : « l’urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l’article 38 de la Constitution ; qu’en l’espèce, l’encombrement de l’ordre du jour parlementaire fait obstacle à la réalisation, dans des délais raisonnables, du programme du Gouvernement tendant à simplifier le droit et à poursuivre sa codification ; que cette double finalité répond à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi »).

Si la codification et la simplification sont, d’une certaine manière, encouragées par le Conseil constitutionnel, elles ne constituent toutefois que des « vecteurs de l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi »^[58] , et n’ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle. Dès lors, elles sont largement absentes du contentieux.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences ?

Cf supra.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Par sa décision en date du 13 juin 2013, le Conseil constitutionnel a affirmé la valeur constitutionnelle du principe de la liberté contractuelle ainsi que la protection constitutionnelle dont bénéficient les contrats légalement conclus^[59].

Ainsi, le Conseil constitutionnel a rappelé que s’il était loisible au législateur d’apporter des limitations à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle (découlant toutes deux de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789), lesdites limitations devaient nécessairement être liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général. Il a en outre posé pour principe que les atteintes aux libertés en question ne devaient pas être disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi par le législateur.

De la même manière, et sur le fondement des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789, le Conseil constitutionnel a précisé que le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général.

Il est à noter que cette position a été réitérée dans une décision en date du 8 septembre 2017^[60].

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Par sa décision en date du 22 juillet 1980^[61], le Conseil constitutionnel a fixé quatre conditions cumulatives à la constitutionnalité d’une loi de validation : la non-immixtion dans l’exercice du pouvoir juridictionnel par le respect des décisions de justice devenues définitives ; le respect du principe de non-rétroactivité de la loi en matière pénale ; l’existence d’un motif impérieux d’intérêt général et le fait que l’acte validé ne méconnaisse aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le motif impérieux d’intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle.

Il est à noter que le Conseil a rajouté un cinquième critère à la constitutionnalité d’une loi de validation : celui du caractère circonscrit de cette loi^[62].
A ce titre, la condition de non-immixtion dans l’exercice du pouvoir juridictionnel par le respect des décisions de justice définitives signifie qu’une validation ne peut intervenir que dans les procédures pendantes ou porter sur des actes pris sur le fondement d’un acte ayant fait l’objet d’une annulation sans avoir été eux-mêmes annulés par une décision de justice devenue définitive.

Le respect du principe de non-rétroactivité de la loi pénale signifie qu’une validation législative ne peut rétroactivement fonder une sanction pénale. Il est à noter que le champ de cette interdiction a été étendu à toute mesure ayant le caractère d’une punition, au-delà du domaine pénal strictement entendu^[63].

L’exigence d’un but d’intérêt général suffisant ou d’impérieux motifs d’intérêt général a été précisé au fil des décisions. A titre d’exemple, la préservation du fonctionnement du service public constitue le motif d’intérêt général le plus souvent invoqué^[64].

Enfin, la condition de la portée limitée de la validation signifie que le législateur doit circonscrire précisément la validation effectuée.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Le Conseil constitutionnel n’a pas souhaité conférer au principe de non-rétroactivité des lois une valeur constitutionnelle en dehors de la matière répressive ; l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789^[65] ne posant qu’une interdiction de rétroactivité de la sanction d’un délit.

Cependant, il est à noter que le Conseil constitutionnel a limité, en matière fiscale, la possibilité de rétroactivité des lois. Pour ce faire, et depuis une décision du 18 décembre 1998^[66], le Conseil opère un contrôle de proportionnalité entre l’atteinte portée au droit individuel et l’intérêt général invoqué.

En effet, dans le domaine fiscal, le Conseil constitutionnel opère une distinction entre « petite rétroactivité » et « rétroactivité ».

Concernant la « petite rétroactivité fiscale », création prétorienne du Conseil d’État^[67], le Conseil constitutionnel juge que les dispositions fiscales qui modifient en fin d’année les règles applicables à l’année en cours ne sont pas en soi inconstitutionnelles. A titre d’exemple, dans sa décision 2012-662 DC en date du 29 décembre 2012, le Conseil a jugé, que des dispositions adoptées à la fin de l’année 2012 qui modifient des avantages fiscaux antérieurement accordés mais qui sont applicables aux impositions qui seront dues en 2013 au titre de l’année 2012 ne portent pas, de ce seul fait, atteinte à des situations légalement acquises.

A contrario, dans la même décision, le Conseil constitutionnel a pu considérer contraire à la Constitution une mesure portant réforme du prélèvement libératoire opéré en 2012. Le Conseil a considéré qu’en retirant à ces prélèvements leur caractère libératoire, la mesure litigieuse n’était pas de la « petite rétroactivité », mais bien de la « vraie rétroactivité » en ce que l’impôt exigible avait déjà été versé et que ce versement avait libéré le contribuable.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Le contrôle du Conseil constitutionnel est et demeure objectif et abstrait.

Pour autant, son appréhension des problèmes d’application des lois dans le temps a évolué dans le sens d’une plus grande protection des droits subjectifs.

En effet, ainsi que rappelé plus haut, dans un premier temps, le Conseil ne reconnaissait valeur constitutionnelle au principe de non-rétroactivité qu’à la matière répressive. Dans un second temps, le Conseil a considéré que si le législateur avait la faculté d’adopter des dispositions fiscales rétroactives, c’est à la condition pour ce dernier de le faire en considération d’un motif d’intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. Enfin, il a parachevé son contrôle en protégeant de la rétroactivité des lois, les situations légalement acquises et les effets qui peuvent être légitimement attendus desdites situations.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Voir le recueil de jurisprudence annexé au présent questionnaire.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Dès la création de la procédure de QPC, le pouvoir constituant a défini les pouvoirs de modulation des effets des décisions déclarant l’inconstitutionnalité. Si l’article 62 de la Constitution pose le principe de l’effet immédiat, il accorde au juge constitutionnel un pouvoir assez large pour déterminer lui-même les effets de ces décisions.

Conformément au principe formulé par le deuxième alinéa de l’article 62 de la Constitution, dans le cadre de la procédure de QPC, la disposition législative déclarée inconstitutionnelle est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel^[68]. En d’autres termes, la disposition législative n’est plus applicable et cesse d’avoir des effets pour l’avenir.

Afin de garantir « l’effet utile »^[69]de la question prioritaire, le Conseil constitutionnel considère que la censure doit bénéficier, en principe, à la partie qui a présenté la question prioritaire de constitutionnalité. L’efficacité, et plus largement l’attractivité de la procédure de question prioritaire repose sur cet effet utile pour le requérant à l’origine de la question.

À compter de la publication de la décision, la disposition législative inconstitutionnelle ne peut plus être appliquée par les autorités juridictionnelles dans les instances en cours. Cette règle est d’ordre public : le juge doit soulever cette inconstitutionnalité alors même que les parties ne l’auraient pas fait.

Il en va ainsi tant lorsque le Conseil l’a expressément indiqué dans sa décision qu’en cas d’absence d’une telle mention.

Dès lors, dans la majorité des cas (2/3 des déclarations d’inconstitutionnalité en moyenne^[70]), l’abrogation de la disposition législative déclarée inconstitutionnelle prend effet à la date de la publication de sa décision.

L’abrogation est immédiate lorsque :

• la disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être maintenue en vigueur, même à titre temporaire, au regard du motif de la censure, par exemple lorsqu’elle porte sur une infraction pénale^[71]ou une peine considérée comme manifestement disproportionnée ;
• l’abrogation sera sans effet pour l’avenir, les dispositions déclarées inconstitutionnelles ne sont plus en vigueur à la date à laquelle le Conseil se prononce.

Tout en décidant l’effet immédiat de la déclaration d’inconstitutionnalité, l’article 62 de la Constitution précité reconnaît au Conseil la possibilité de déterminer « les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause ». En ce sens, il peut affiner les effets de ses décisions d’inconstitutionnalité sur les situations passées.

Dans la décision n° 2011-163 QPC du 16 septembre 2011, après avoir déclaré contraire à la Constitution l’article 222-31-1 du code pénal relatif à l’inceste, il a jugé que, lorsque l’affaire a été définitivement jugée à la date de l’abrogation de cette disposition, « la mention de cette qualification ne peut plus figurer au casier judiciaire » (considérant n° 6). Il accompagne l’abrogation immédiate de cette infraction d’un aménagement de ses effets passés.

L’article 62 de la Constitution précité reconnaît explicitement au Conseil constitutionnel la possibilité de différer dans le temps la date d’abrogation de la disposition déclarée inconstitutionnelle^[72]. Cette disposition n’étant pas plus précise, il est revenu au Conseil de déterminer les motifs de son utilisation.

Le Conseil n’a pas hésité à faire usage de ce pouvoir dès ses premières décisions rendues en matière de QPC (décision n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010, Consorts L. [Cristallisation des pensions]). Comme indiqué plus haut, l’effet différé est utilisé dans environ un tiers des déclarations d’inconstitutionnalité.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

La sécurité juridique peut être prise en compte à plusieurs titres s’agissant des déclarations d’inconstitutionnalité.

Tout d’abord, il convient de rappeler que la décision prononcée par le Conseil ne peut pas remettre en cause, en principe, les instances ou les affaires définitivement jugées à la date de publication de cette décision. Il s’agit de respecter l’autorité absolue de chose jugée qui s’attache à ces décisions^[73], et donc d’assurer la garantie des droits, protégée par l’article 16 de la Déclaration de 1789.

Tout en appliquant le principe de l’abrogation immédiate de la décision d’inconstitutionnalité, le Conseil constitutionnel peut décider de préciser les conséquences de cette abrogation pour les sujets de droit et les juridictions, évitant ainsi toute difficulté de compréhension des effets de sa décision d’abrogation. Cette volonté de clarté de ses décisions participe de la sécurité juridique.

Dans la décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, il a censuré l’article L. 7 du code électoral qui fixait une peine automatique d’inscription sur les listes électorales. Afin de préciser les conséquences à tirer de l’abrogation immédiate de cette disposition, le Conseil a indiqué que « l’abrogation de l’article L. 7 du code électoral permet aux intéressés de demander, à compter du jour de publication de la présente décision, leur inscription immédiate sur la liste électorale dans les conditions déterminées par la loi » (considérant n° 6).

Il peut arriver au Conseil de délivrer un « mode d’emploi »^[74] de sa décision pour éviter toute difficulté d’application des effets de l’abrogation immédiate d’une disposition. Dans l’une de ses premières décisions QPC, le Conseil a censuré une disposition relative à la composition des tribunaux maritimes commerciaux. Il a alors précisé que cette abrogation est « applicable à toutes les infractions non jugées définitivement au jour de la publication de la présente décision [et] que, par suite, à compter de cette date, pour exercer la compétence que leur reconnaît le code disciplinaire et pénal de la marine marchande, les tribunaux maritimes commerciaux siégeront dans la composition des juridictions pénales de droit commun »^[75]. Il limite ainsi les effets déstabilisateurs de l’abrogation immédiate de la disposition législative.

Selon la même logique, dans une décision du 6 avril 2012^[76], le Conseil, tout en rappelant le principe de l’effet immédiat de l’abrogation de la disposition déclarée inconstitutionnelle, précise qu’elle « est applicable aux auditions de personnes gardées à vue et aux interrogatoires des personnes mises en examen qui sont réalisés à compter de cette date ». Là encore, il s’agit d’apporter une certaine sécurité juridique en validant les procédures passées.

Pour éviter que la censure d’une disposition, notamment en matière fiscale, ne provoque une multiplication des recours (effet d’aubaine), le Conseil dans une décision du 25 octobre 2013, a décidé que la déclaration d’inconstitutionnalité ne peut être invoquée à l’encontre des impositions définitivement acquittées et qui n’ont pas été contestées avant la date de la publication de sa décision^[77].

En utilisant le pouvoir reconnu par l’article 62 de la Constitution pour déterminer les effets de sa décision sur les situations passées, le Conseil constitutionnel précise que l’abrogation immédiate d’une disposition du code des transports instituant une peine jugée « manifestement disproportionnée » est applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à cette date [et] que les peines définitivement prononcées avant cette date sur le fondement de cette disposition cessent de recevoir application^[78]. Au nom de la sécurité juridique, il ne remet pas en cause les décisions juridictionnelles définitives, mais pour assurer le plus large effet à la déclaration d’inconstitutionnalité, il les prive d’effet.

L’effet différé des déclarations d’inconstitutionnalité est, quant à lui, utilisé dans trois grandes hypothèses :

• lorsque l’abrogation immédiate de la loi aurait des conséquences manifestement excessives pour l’ordre public^[79] ou la sécurité juridique,
• lorsque l’abrogation nécessite l’adoption de nouvelles dispositions législatives, le Conseil constitutionnel refusant alors de se substituer au Parlement, il lui laisse un délai pour adopter ces dispositions nouvelles,
• lorsque l’abrogation immédiate aurait pour conséquence d’aggraver la méconnaissance de principes ou de dispositions constitutionnelles.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Comme indiqué ci-dessus, en moyenne, un tiers des déclarations d’inconstitutionnalité sont accompagnées d’un effet différé.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

La Constitution ne reconnaît aucun pouvoir d’injonction au Conseil constitutionnel. Ce pouvoir peut apparaître inutile au regard de l’autorité qui s’attache aux décisions rendues. En effet, en application du troisième alinéa de l’article 62 de la Constitution : « Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». Les décisions du Conseil constitutionnel disposent donc d’un effet erga omnes. Elles s’imposent donc au pouvoir législatif, à l’exécutif et aux juridictions. Cet effet est lié au caractère abstrait du contrôle de constitutionnalité des lois en France. L’autorité des décisions du Conseil constitutionnel vaut tant pour les décisions de non-conformité à la Constitution que pour les décisions de conformité.

Par ailleurs, dès lors qu’il n’est pas placé au sommet d’un ordre englobant les ordres juridictionnels judiciaire et administratif, le Conseil constitutionnel ne peut pas directement adresser d’injonction aux juridictions des deux ordres.

Toutefois, à de rares occasions, afin d’assurer le plus large effet à la déclaration d’inconstitutionnalité, le Conseil constitutionnel a pu fixer des obligations particulières aux autorités juridictionnelles ou au législateur, pouvant s’apparenter à des « injonctions implicites ».

Dans la première décision QPC (décision n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010, Consorts L. [Cristallisation des pensions]), le Conseil constitutionnel a utilisé toutes les potentialités ouvertes par l’article 62 de la Constitution. Tout en prononçant l’abrogation immédiate des dispositions contestées, il a imposé, d’une part, aux juridictions de surseoir à statuer jusqu’au 1er janvier 2011 dans les instances en cours dont l’issue dépend de l’application des dispositions déclarées inconstitutionnelles, et, d’autre part, au législateur de prévoir une application rétroactive des nouvelles dispositions à ces instances en cours à la date de la présente décision.

Cette « injonction implicite » est formulée dans les motifs de sa décision dans un paragraphe consacré aux effets de la déclaration d’inconstitutionnalité, le deuxième article du dispositif y opère un renvoi.

Le Conseil constitutionnel peut différer l’effet de sa décision dans l’objectif de donner au législateur le temps de modifier les dispositions jugées inconstitutionnelles pour éviter que la censure ne crée un vide juridique. Certaines censures nécessitent donc que le Parlement intervienne.

Ainsi que cela a été rappelé ci-dessus, le Conseil constitutionnel juge de manière constante qu’il ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement : il ne lui appartient donc pas, par exemple, de rechercher si le but que s’est assigné le législateur pouvait être atteint par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif.

Les choix doivent donc être opérés par le Parlement, le Conseil constitutionnel lui laisse le temps de légiférer.

Toutefois, en fixant la date à compter de laquelle la disposition inconstitutionnelle cessera de produire ses effets juridiques, le Conseil constitutionnel contraint le calendrier parlementaire. En effet, sauf à laisser se créer un vide juridique, le législateur devra intervenir dans ce délai.

Les délais laissés au législateur varient, en fonction de la difficulté de la réfection législative et du calendrier parlementaire et politique prévisible. Dans la très grande majorité des cas^[80], le Parlement est intervenu avant l’échéance du délai fixé par le Conseil constitutionnel.

Sans attendre l’intervention du législateur, le Conseil constitutionnel s’est reconnu la possibilité d’accompagner l’effet différé de sa déclaration d’inconstitutionnalité d’une « réserve d’interprétation transitoire » depuis une décision du 6 juin 2014^[81].

La formulation d’une réserve d’interprétation transitoire^[82]peut être justifiée par la volonté du Conseil constitutionnel :

• de donner un effet utile à cette inconstitutionnalité pour l’auteur de la QPC,
• de gérer les situations en cours à la date de sa décision, sans attendre l’intervention du législateur, donc avec l’objectif de préserver la sécurité juridique.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Aucune procédure particulière n’existe.

En tout état de cause, elle apparaîtrait superflue dès lors que, comme indiqué plus haut, la Constitution détermine elle-même l’autorité des décisions du Conseil constitutionnel à l’égard des pouvoirs publics et des autorités administratives et juridictionnelles.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

 

Cour constitutionnelle du Gabon

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

En aucune de ses dispositions, la Constitution de la République Gabonaise ne fait mention directement du principe de sécurité juridique.
De surcroît, par sa toute première décision n° 001/CC du 28 février 1992 relative au contrôle de constitutionnalité de la loi organique n° 14/91 portant organisation et fonctionnement du Conseil National de la Communication, la Cour constitutionnelle a considéré « que la conformité d’un texte de loi à la Constitution doit s’apprécier non seulement par rapport aux dispositions de celle-ci, mais aussi par rapport au contenu des textes et normes de valeur constitutionnelle énumérés dans le préambule de la Constitution, auxquels le peuple gabonais a solennellement affirmé son attachement et qui constituent, avec la Constitution, ce qu’il est convenu d’appeler le bloc de constitutionnalité ». Ce faisant, elle conférait valeur constitutionnelle à quatre grandes déclarations : la première est la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ; la deuxième, qui inscrit les droits de l’homme dans une perspective universelle, est la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 ; la troisième, à vocation régionale, est la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples de 1981 et, enfin, la dernière d’origine interne, qui exprime la perception proprement gabonaise des droits et libertés de nature fondamentale, est la Charte nationale des libertés.

Or, de la même façon, aucun de ces textes ne fait mention directement du principe de sécurité juridique.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

La Cour constitutionnelle de la République Gabonaise n’a jamais explicitement et directement fait référence au principe de sécurité juridique depuis sa création, ni n’a conféré à ce principe une valeur constitutionnelle de quelque manière que ce soit.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Question sans objet compte tenu de la réponse 1.2.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

Comme nous l’avons indiqué plus haut, le concept de sécurité juridique n’est pas présent dans notre bloc de constitutionnalité. Notre juridiction s’appuie autant que faire se peut et par priorité sur des dispositions constitutionnelles écrites. Elle ne reconnaît, par elle-même, des principes et leur confère valeur constitutionnelle pour fonder ses solutions qu’en cas de stricte nécessité, dès lors qu’elle constate qu’un droit ou une liberté fondamentale est menacée et qu’aucune autre solution ne s’offre à elle.

Mais dans la quasi-totalité des cas, elle se réfère au bloc de constitutionnalité, aux sources écrites, car elle considère que par ce biais elle renforce l’autorité de ses décisions et stabilise sa jurisprudence.
De plus, il existe dans notre bloc de constitutionnalité toute une série de principes et de droits plus précis et plus ciblés qui concourent à assurer la « sécurité juridique ».

Enfin, la consécration du principe de sécurité juridique peut comporter à notre sens des effets négatifs. Cette consécration peut laisser penser aux justiciables et à nos concitoyens que les textes une fois adoptés sont définitivement figés, qu’il n’est plus loisible au législateur de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci. Or, il est entendu, pour notre juridiction, que la sécurité juridique ne peut être ni générale, ni absolue.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Non. Nous maintenons nos positions telles qu’exprimées plus haut. Et il n’est pas envisagé, pour l’instant, de faire évoluer notre jurisprudence et consacrer explicitement le principe de sécurité juridique.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

Comme nous l’avons indiqué supra, la Cour constitutionnelle de la République Gabonaise n’a pas reconnu valeur constitutionnelle à la sécurité juridique. Pour autant, toute une série de notions, de principes et de droits affirmés et protégés par notre Constitution, entendue au sens large, participent à la sécurité juridique des citoyens et à garantir leurs droits.

On ne peut pas non plus parler d’une attention particulière portée à tel ou tel aspect aujourd’hui, mais nous pouvons dire que ces principes sont au cœur de nos préoccupations depuis la création de notre juridiction.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

La Cour constitutionnelle de la République Gabonaise suit avec intérêt les évolutions jurisprudentielles des institutions analogues africaines ou des autres continents. Bien évidemment, certaines de leurs solutions peuvent attirer particulièrement notre attention et éventuellement être source d’inspiration. De même, les différentes associations auxquelles nous appartenons comme l’Association des cours constitutionnelles francophones ou la Conférence des juridictions constitutionnelles africaines sont d’inestimables lieux d’échanges où nous confrontons nos points de vue.

Il en découle souvent une certaine harmonisation des jurisprudences sur le long terme. Le caractère international de certains principes favorise encore cette harmonisation, c’est incontestable. Mais jusqu’à présent, nous ne nous en sommes pas encore inspirés dans une espèce.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Comme nous l’avons déjà indiqué, la Cour constitutionnelle de la République Gabonaise n’a pas reconnu le principe de sécurité juridique comme ayant valeur constitutionnelle et, de la même façon, aucun requérant ne s’est à ce jour fondé sur ce principe pour invoquer l’inconstitutionnalité d’un texte soumis à son contrôle. Ce qui rend les questions 1.8, 1.9 et 1.10 sans objet en ce qui nous concerne.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

La doctrine de la Cour sur ces points s’exprime parfaitement à travers la décision n° 019/CC du 2 novembre 1993 ayant trait au contrôle de constitutionnalité de l’ordonnance n° 007/PR relative à la communication.

C’est ainsi que, relativement à la liberté de la presse écrite, par exemple, la Cour précise fermement dans cette décision « que la loi ne peut réglementer l’exercice de la liberté de la presse écrite que pour le rendre plus effectif ou pour le concilier avec les objectifs de valeur constitutionnelle », ce principe se traduisant notamment par l’interdiction de toute forme d’autorisation préalable pour pouvoir publier ou diffuser un journal.

En conséquence, la Cour a censuré la disposition imposant l’obtention d’un agrément commercial et l’immatriculation au registre de commerce en tant que ladite disposition comporte des effets équivalents à ceux d’un régime d’autorisation préalable. La Cour a proscrit ainsi, comme nombre de juridictions constitutionnelles avant elle, toute mesure assimilable à un régime d’autorisation préalable.

De manière générale, la Cour a, dans cette décision, censuré toutes les dispositions qui conduiraient à instaurer une entrave ou une sujétion de quelque nature que ce soit et qui ne se justifierait pas strictement par la nécessité de respecter un objectif à valeur constitutionnelle.

Elle a opéré de même, concernant la liberté de la communication audiovisuelle.

Certes, pour cette dernière, la Cour a admis l’instauration d’un régime d’autorisation préalable qui, en l’espèce, se justifiait par l’existence de contraintes techniques liées au caractère limité des fréquences disponibles ainsi qu’à des contraintes économiques, les coûts d’exploitation de ce média étant particulièrement élevés.

Mais, ici encore, le législateur ne doit instaurer des contraintes procédurales que si elles se révèlent strictement nécessaires. A contrario, toute disposition instituant une contrainte excessive aurait été considérée par la Cour constitutionnelle comme une entrave à l’exercice de la liberté de la communication.

Ainsi, l’exigence relative à l’obtention du ministère de la Communication de l’autorisation d’émettre après signature d’une convention est apparue excessive à la Cour, qui censura cette disposition.

De fait, si la Cour ne fige pas totalement le droit en vigueur ou certains droits acquis, ce qui du reste serait totalement inenvisageable puisqu’on ne peut concevoir la sécurité juridique comme générale et absolue, la Cour constitutionnelle encadre toutefois strictement l’évolution du droit, surtout dès lors que sont en jeu des libertés fondamentales.

Cette position garantit par principe une protection accrue d’une liberté quand le législateur entend intervenir, sauf lorsque d’autres objectifs à valeur constitutionnelle sont mis à mal.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Cf. la réponse à la question 2.1.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Cf. la réponse à la question 2.1.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Cf. la réponse à la question 2.1.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Si, à l’instar du Conseil constitutionnel français, nous n’avons pas consacré ces notions en tant qu’objectifs à valeur constitutionnelle, il n’en demeure pas moins qu’elles sont bien évidemment implicitement prises en compte dans le cadre de contrôle de constitutionnalité que nous effectuons.

La Cour veille particulièrement à la clarté de la norme et a recours, dès que de besoin, à la technique de la conformité sous réserve.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

A ce jour, non.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

Si dans le cadre de nos rapports annuels ou à l’occasion du discoursderentréesolennellenouspouvonsattirer l’attentiondes pouvoirs exécutif et législatif sur l’intérêt pour nos concitoyens de disposer d’un corpus de normes simple et cohérent, si nous ne pouvons que saluer tout mouvement tendant à la codification, par exemple, et à une refonte de certaines dispositions, il ne nous appartient pas de nous substituer à ces autorités dans leur pouvoir de création de la norme.

La question de la simplification du droit est par ailleurs délicate. La complexité du droit est très souvent la résultante de la gestion juridique de situations de faits de plus en plus complexes.

Nous ne nous estimons compétents pour intervenir dans ces hypothèses que dans le cadre de notre contrôle de constitutionnalité et encore si nous constatons que la complexité de la norme introduit un doute ou un affaiblissement quant à la
protection des droits et libertés fondamentaux.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

La Cour constitutionnelle de la République Gabonaise n’a fait aucune déclaration d’inconstitutionnalité fondée sur un défaut de simplification du droit.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

A ce jour, la Cour constitutionnelle de la République Gabonaise n’a pas eu à se prononcer sur cette question.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Nous sommes particulièrement soucieux de la protection de la chose jugée. La Constitution consacre son Titre V au pouvoir judiciaire. Ainsi, ce ne sont pas moins de vingt-deux articles qui marquent bien la volonté de fixer dans la Loi fondamentale les garanties de l’indépendance du pouvoir judiciaire et le cadre général de son organisation. Notre constituant a entendu donc donner ainsi toute sa dimension à un pouvoir judiciaire qui a trop souvent été considéré comme un pouvoir second face à l’exécutif et au législatif.

Cette revalorisation du pouvoir judiciaire est essentielle pour garantir le fonctionnement démocratique des institutions et la protection des droits et libertés fondamentaux et s’assurer par la protection juridictionnelle de la « sécurité » des droits acquis.
Dans un souci du respect de la séparation des pouvoirs telle qu’affirmée à l’article 5 de la Constitution, le procédé des lois de validation est étranger à nos pratiques institutionnelles en République Gabonaise. Dans tous les cas, aucune loi de cette nature n’a été soumise à notre contrôle.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Par principe, la Cour examine avec la plus grande attention toute disposition législative qui aurait vocation à s’appliquer rétroactivement, même si elle n’en exclut pas complètement la possibilité.

Hormis le cas spécifique de la loi pénale, la rétroactivité de la loi ne sera admise que si elle justifie d’un intérêt général suffisant, point que la Cour examinera avec la plus grande attention.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Il n’y a pas de jurisprudence à ce jour sur cette question pour déterminer la position de la Cour constitutionnelle.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

La Cour n’a pas encore eu à prononcer une décision d’inconstitutionnalité sur ce fondement.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

L’article 86 de la Constitution gabonaise permet à tout justiciable, à l’occasion d’un procès devant un tribunal ordinaire, de soulever une exception d’inconstitutionnalité à l’encontre d’une loi ou d’une ordonnance qui méconnaîtrait ses droits fondamentaux.

Le juge du siège saisit alors la Cour constitutionnelle par voie d’exception préjudicielle.

Dans cette hypothèse, en cas d’inconstitutionnalité du texte querellé, quand il s’agit d’une loi, le Parlement examine, au cours de la prochaine session, dans le cadre d’une procédure de renvoi, les conséquences découlant de la décision de non-conformité à la Constitution rendue par la Cour.

Lorsqu’il s’agit d’une ordonnance, c’est le Gouvernement qui remédie à la situation juridique résultant de la décision de la Cour dans un délai d’un mois.

Classiquement, dans ce type de contrôle, la disposition déclarée inconstitutionnelle est seulement écartée de l’instance devant laquelle le litige est pendant. Le Constituant gabonais a voulu tirer des conséquences beaucoup plus larges de cette déclaration, puisque dès lors que l’inconstitutionnalité est consacrée par décision de la Cour, le texte cesse de produire ses effets. Outre que la décision de la Cour va aussi imposer aux autorités concernées de prendre des mesures en conséquence, qui vont contribuer à assurer la sécurité juridique de l’ensemble de nos concitoyens.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Les institutions concernées doivent tirer les conséquences des décisions rendues par la Cour constitutionnelle (cf. la réponse à la question 3.2), mais il n’appartient pas à la Cour, aux termes de la Constitution, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, de prononcer directement des injonctions précises de faire ou de ne pas faire aux différentes autorités, au risque de porter atteinte à la séparation des pouvoirs.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Aux termes de l’article 92 de la Constitution, « Les décisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives et juridictionnelles et à toutes les personnes physiques et morales. »

L’article 92 confère ainsi à toutes les décisions de la Cour une autorité indéniable. Cette autorité s’entend bien évidemment du dispositif de la décision, mais également des motifs qui en sont le soutien nécessaire.

De la même façon, les réserves d’interprétation éventuelles posées par la Cour doivent être reprises par ces différentes autorités.
Toutefois, le Constituant n’a pas estimé nécessaire de prévoir une quelconque procédure dans l’hypothèse où ces décisions ne seraient pas exécutées. Néanmoins, à ce jour, nous pouvons nous féliciter qu’aucune de nos décisions n’ait connu d’inexécution.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

L’absence de consécration constitutionnelle du principe de sécurité juridique par notre juridiction rend singulièrement délicat le traitement de ce questionnaire et peut laisser à penser que la question de la sécurité juridique a été totalement ou partiellement occultée par notre juridiction. Il n’en est rien.

Nous avons seulement fait le choix de nous appuyer sur des dispositions de notre bloc de constitutionnalité qui, chacune sur des points précis, contribuent à garantir cette sécurité attendue par nos concitoyens. Et ce d’autant que la notion de sécurité juridique ne va pas sans ambiguïté et emporte des difficultés d’appréhension.

S’il existe un besoin de sécurité juridique, il est tout aussi nécessaire que le droit puisse évoluer, que ce soit par l’effet de l’évolution des circonstances de droit ou de fait, que ce soit par la seule volonté des titulaires du pouvoir normatif.

Aussi, la consécration constitutionnelle du principe peut-elle emporter des conséquences négatives. Il en va ainsi de certaines notions comme le principe de précaution.

Plusieurs dispositions des déclarations ou du corps même de la Constitution participent à garantir ou à « sécuriser » les droits de nos concitoyens.

L’article 2 de la Déclaration universelle des droits de l’homme proclame la sureté. Cette dernière, qui est affirmée comme un droit naturel et imprescriptible de l’Homme, inclut à l’évidence la sureté́ des relations sociales et la « protection des droits ».

Il en va tout autant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui dispose que « toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation de pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution » ; ou encore de l’article 8 de la même Déclaration qui interdit les dispositions législatives rétroactives en matière répressive.

C’est également le cas de l’article 5 qui pose les principes de la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire et celui de l’État de droit.
Si on peut en visager tout d’abord l’État de droit dans une approche formelle, reposant sur les principes de constitutionnalité et de légalité qui imposent la soumission de l’État, des différents pouvoirs au droit, à la norme juridique, il faut dépasser cette seule prééminence du droit pour convenir d’une approche matérielle de l’État de droit. Dans cette perspective, que nous soutenons, un État de droit n’est pas seulement un État qui se soumet au droit, mais un État où le droit consacre au plan constitutionnel, un certain nombre de principes, un certain nombre de libertés individuelles et collectives que les autorités politiques, dans l’exercice de leurs compétences normatives, sont tenues de ne pas dénaturer.

Parmi les principes qui doivent ainsi être mis en œuvre, on doit citer le principe de primauté de la Constitution et de sa garantie juridictionnelle, la soumission de l’administration et de la justice à la loi, l’applicabilité immédiate des droits fondamentaux, la sécurité juridique qui implique l’intelligibilité et l’accessibilité de la norme, le principe de non-rétroactivité, l’existence du droit au recours assorti de garanties procédurales, ou encore la responsabilité de la puissance publique.

Force est de constater que les principes reconnus à l’article 5 s’articulent autour d’une même idée, celle d’organiser la dévolution et l’exercice du pouvoir dans un cadre protecteur des droits et libertés fondamentaux.

Consacrer l’État de droit envisagé dans cette perspective, c’est donc offrir des garanties très fortes quant à la sécurité juridique des citoyens gabonais.

Les dispositions constitutionnelles comme celles de l’article 11 qui sécurisent le processus électif présidentiel, celles de l’article 55 relatif aux cavaliers législatifs ou encore celles de l’article 110 selon lequel « la forme républicaine de l’État, ainsi que le caractère pluraliste de la démocratie sont intangibles et ne peuvent faire l’objet d’aucune révision » sont, parmi tant d’autres, des dispositions qui viennent encadrer l’action des pouvoirs constitutionnels pour une plus grande garantie des droits des citoyens.

Au-delà de la stabilité de la norme, il est à notre sens également tout aussi important d’insister sur les conditions de son élaboration, notamment concernant le respect des règles de forme et de procédure ainsi que celles tenant à la compétence.

C’est là, de notre point de vue, un élément important de la sécurité juridique qui est due à nos concitoyens.

Sur ces questions, « la sécurité juridique » ne tient pas seulement au contrôle de constitutionnalité, mais souvent bien plus à des compétences que l’on peut regrouper sous la bannière du pouvoir de régulation des cours constitutionnelles.

Nous pensons notamment à la compétence dévolue à la Cour pour traiter les conflits d’attribution entre les institutions de l’État (article 84) ou le pouvoir d’interpréter la Constitution (article 88).

Significative est également l’intervention de la Cour au moment du processus de révision constitutionnelle prévue par l’article 109 de la Constitution. En présence d’un projet ou d’une proposition de révision, ou même d’amendement, l’alinéa 3 de cet article prévoit la consultation obligatoire de la Cour constitutionnelle.

Cette intervention, pour obligatoire qu’elle soit, ne peut entraver la poursuite du processus de révision. Elle ne s’exerce que par la voie consultative. Mais elle permet incontestablement d’éclairer les autorités politiques sur les conséquences de la révision ou les éventuels dysfonctionnements que des modifications de la norme fondamentale pourraient entraîner.

Dans cette situation, c’est véritablement l’expertise de la Cour qui est requise, sa maitrise des textes et des procédures. Son intervention est alors portée par le souci de cohérence, de clarté et de lisibilité des dispositions constitutionnelles.

En cela, elle participe directement et incontestablement à garantir cette notion objet des présents débats qu’est la sécurité juridique.

 

Tribunal suprême de justice de Guinée-Bissau

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Oui, de manière indirecte. La Constitution de la République de la Guinée-Bissau ne contient pas une norme spécifique qui le garantit expressément. Mais, en consacrant sa primauté dans son article 8 et en disposant que la légalité démocratique est fondée dans son cadre, tout en prévoyant que la validité des lois et des autres actes de l’État et du pouvoir local dépendent de sa conformité avec la Constitution, elle assure ainsi la prévisibilité du cadre normatif applicable en chaque cas concret, dans notre ordre juridique.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Oui, parce que la jurisprudence de la Cour constitutionnelle de la Guinée-Bissau respecte la primauté de la Constitution.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Cette reconnaissance découle de la révision constitutionnelle de 1994 qui a consacré le modèle démocratique libéral.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

La version de la Constitution de la République de la Guinée-Bissau résultant de la révision de 1994 est celle qui se maintient jusqu’à présent.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

C’est n’est pas une question à l’ordre du jour et il ne s’agit pas d’une matière abordée dans notre jurisprudence.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Quelques décisions de la Cour constitutionnelle du Portugal ont pu avoir une influence, mais celle-ci n’est pas significative au point de créer des questions et des débats autour du principe de sécurité juridique au sein de notre Cour.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Pour les questions posées dans les points 1.8 à 1.10, nous ne pouvons pas apporter d’éléments compte tenu de l’absence de jurisprudence de notre Cour sur le principe de la sécurité juridique.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Voir la réponse au point 1.8.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Voir la réponse au point 1.8.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

La protection maximale est accordée par la Cour constitutionnelle aux droits acquis, à la stabilité du droit pour la prévisibilité du cadre normatif.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Par son arrêt qu’est revêtu de portée obligatoire générale.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour constitutionnelle de la Guinée-Bissau appréhende les droits acquis de manière objective et procède à sa tutelle effective par voie d’application des normes elles aussi objectives, générales et abstraites.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Malheureusement, nous n’avons aucun cas à indiquer.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

La Cour constitutionnelle de la République de la Guinée-Bissau consacre à l’exigence de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi la protection maximale.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

La loi elle-même, dans sa structure organique et fonctionnelle, est un élément normatif.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La valeur que la Cour constitutionnelle accorde à la promotion de la simplification du droit comprend les exigences de sensibilisation et une démarche pédagogique. Dans le cas particulier de la sécurité juridique, comme nous l’avons signalé ci-dessous, il n’y a pas d’expérience juridictionnelle en la matière.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Voir la réponse à la question antérieure.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

La protection accordée aux contrats légalement conclus est celle qui découle de la vérification de la conformité de la loi qui les régule avec la Constitution.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Dans l’ordre juridique de la Guinée-Bissau, l’arrêt de la Cour constitutionnelle est revêtu d’une portée obligatoire générale.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

La protection de la non-rétroactivité de la loi est la possibilité pour l’intéressé d’exiger l’application de la loi qui lui est plus favorable, surtout en matière pénale.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Notre Cour appréhende les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Malheureusement, aucune déclaration d’inconstitutionnalité n’a été fondée sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Non.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Non.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Non.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Non.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Non.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Non.

 

Cour constitutionnelle de Guinée

Introduction

La sécurité juridique est un impératif de protection des citoyens contre l’insécurité juridique. Il s’agit des risques résultant des difficultés d’accès au droit, défaut de clarté et de lisibilité du droit, de ses incohérence et complexités, de ses modifications trop fréquentes. Cette notion est absente, en tant que telle, du corpus constitutionnel de la République de Guinée. Elle ne figure ni dans le texte de la Constitution de 1990, ni dans celui du 7 mai 2010 en vigueur en République de Guinée.

Néanmoins, la sécurité juridique est un principe développé par la Cour constitutionnelle. La sécurité juridique se rattache à deux (2) notions : il s’agit de :
a) La sûreté : L’article 9 de la Constitution dispose que « Nul ne peut être arrêté, détenu ou condamné qu’en vertu d’une loi promulguée antérieurement aux faits qui lui sont reprochés. Pour les motifs et dans les formes prévues par la lois » ;
b) La « garantie des droits » : La Constitution en son article 24 dispose que « La loi garantit à tous l’exercice des libertés et des droits fondamentaux.

Elle détermine les conditions dans lesquelles ils s’exercent. » (alinéa 1er) ; « Elle ne peut fixer de limites à ces libertés et à ces droits que celles qui sont indispensables au maintien de l’ordre public et de la démocratie » (alinéa 2). La Cour dans son célèbre arrêt n° AC 010 du 16 octobre 2015 sur le contrôle de constitutionnalité de la loi organique portant attributions, organisation et fonctionnement de la Cour suprême, a obligé le législateur organique à revoir sa copie à cause de l’insécurité juridique que caractérisait certaines dispositions de la loi organique.

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Le droit est d’essence sécuritaire : on protège, on promeut un droit, une liberté. La sécurité juridique est un principe qui s’est développé négativement face à un fait social mais aussi juridique : l’insécurité juridique. Le point de départ de ce manichéisme juridique est de lutter contre l’insécurité juridique, qui, progressivement avec la prolifération et la complexité des règles juridiques en vigueur dans nos sociétés, faisait son chemin. Le manque d’une certaine qualité (clarté et intelligibilité) de la loi, l’instabilité ou le désordre juridique, la complexité des normes peuvent particulièrement porter atteinte à la sécurité juridique et à l’État de droit en général. Ainsi, les normes doivent être claires, intelligibles, prévisibles et ne pas subir une variation trop fréquente dans le temps. Nous avons deux (2) critères fondamentaux qui garantissent la notion de sécurité juridique : la qualité de la loi et sa prévisibilité.

Le principe de sécurité juridique n’est pas consacré en tant que tel de façon autonome dans la Constitution de la République de Guinée. En revanche, la lecture attentive révèle quelques impératifs qui visent à lutter contre l’insécurité juridique et qui sont consacrés dans la Constitution. Ainsi, l’article 2 (alinéas 6 et 7) de la Constitution dispose que « La Souveraineté s’exerce conformément à la présente Constitution qui est la loi suprême de l’État (…) Toute loi, tout texte réglementaire et acte administratif contraire à ces dispositions sont nuls et de nul effet. »

Ces dispositions de la Constitution garantissent les droits et libertés fondamentaux des citoyens contre l’improbabilité, l’inintelligibilité et l’absence de clarté des textes législatifs et réglementaires par rapport aux dispositions de la Constitution protégeant les citoyens contre l’insécurité juridique.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Le principe de sécurité juridique est un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de la Cour. L’arrêt N⁰ 010 du 16/10/2015 est l’une des premières décisions rendues par la Cour depuis sa mise en place en 2015. La Cour parle d’insécurité juridique mais aussi d’insécurité judiciaire pour garantir au justiciable un procès juste et équitable. La Cour a prononcé une censure des dispositions législatives contraires à l’objectif d’intelligibilité, de clarté et d’accessibilité de la loi ; il s’agissait du contrôle de constitutionnalité de la loi organique portant attributions, organisation et fonctionnement de la Cour suprême. Ce contrôle a été strict. La Cour a constaté que plusieurs articles de cette loi organique étaient contraires à la Constitution et que ces articles n’étaient pas séparables de l’ensemble de la loi. Elle a ainsi obligé le législateur à revoir sa copie à cause des défectuosités dont elle était entachée et qui méconnaissaient cet objectif de valeur constitutionnelle, en raison de l’incertitude sur la portée normative d’une partie du texte, l’enchaînement peu clair des alinéas, et le vocabulaire imprécis. La synthèse de cette jurisprudence figure dans un considérant de principe « quand ne précisant pas le lieu où doit s’effectuer le dépôt de la requête, l’article 40 n’a pas satisfait à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi. ».

Ensuite, dans le même arrêt, la Cour a fortifié la reconnaissance du principe de sécurité juridique en ces termes : « Considérant que cette alternative est de nature à retirer à l’article susvisé son caractère normatif, le greffier et le demandeur n’étant tenus à aucune obligation de procéder à la dénonciation du pourvoi, l’un étant fondé à se reposer sur l’autre ; que cette incertitude de la loi est de nature à constituer une insécurité juridique et judiciaire et porte atteinte à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi »^[1].

Bien que le principe n’apparaisse pas explicitement dans la Constitution, nous pouvons affirmer que la sécurité juridique est un principe autonome du droit constitutionnel guinéen, car la Cour lui confère une valeur constitutionnelle (clarté, prévisibilité, accessibilité de la norme et stabilité de l’ordre juridique^[2]).

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

La première reconnaissance du principe de la sécurité juridique par la Cour constitutionnelle date de 2015, à l’occasion de l’examen de la constitutionnalité de la loi organique portant attributions, organisation et fonctionnement de la Cour suprême. La Cour a censuré plusieurs dispositions de cette loi au motif que celles-ci ne satisfaisaient pas à l’objectif constitutionnel d’accessibilité et d’intelligibilité. Cette position jurisprudentielle a été réaffirmée en 2017 lors de l’examen de la loi organique portant code électoral révisé qui a été déclarée inconstitutionnelle pour les mêmes motifs.

1.4. A défaut qu’est ce qui justifie selon la Cour l’absence de reconnaissance formelle de principe de sécurité juridique ?

La reconnaissance de la sécurité juridique a connu un développement jurisprudentiel et doctrinal plutôt qu’un formalisme constitutionnel. La sécurité juridique est appréhendée comme un objectif de droit, un idéal sous l’angle d’un droit fondamental. Sa portée est difficile à saisir, tantôt elle est présentée comme valeur philosophique, tantôt comme règle de droit positif, tantôt comme élément de l’État de droit. Quasiment absent du vocabulaire constitutionnel, la Cour constitutionnelle a introduit ce principe et lui a donné une valeur constitutionnelle. La position discursive de la Cour influence et influencera l’élaboration des lois et tout le système juridique guinéen. La Cour déclare que l’intelligibilité de la loi et l’accessibilité de la loi sous le prisme de la sécurité juridique et judiciaire est un objectif de valeur constitutionnelle. Cette absence de reconnaissance formelle est tributaire au développement jurisprudentiel constitutionnel récent de la notion. Après l’introduction de la notion dans le langage constitutionnel, la sécurité juridique pourrait être reconnue formellement dans la Constitution lors d’une révision constitutionnelle.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

La jurisprudence de la Cour constitutionnelle n’a pas connu une évolution récente.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique ?

Cette question est sans objet dès lors que la position jurisprudentielle de la Cour n’a pas évolué.

1.7. La jurisprudence étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Force est de reconnaître que la jurisprudence constitutionnelle étrangère a eu une influence significative sur la jurisprudence de la Cour en matière de sécurité juridique. Le principe de la sécurité juridique a été largement développé par les juridictions européennes, notamment la Cour constitutionnelle fédérale allemande, la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour européenne des droits de l’homme, le Conseil constitutionnel français.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Sur cette question, il faut reconnaître que ce principe est pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident, pas de façon formelle, mais dans le cadre de la protection des personnes contre l’insécurité juridique soulevée par les parties au cours des procès devant les tribunaux, par le biais de la question prioritaire de constitutionnalité.

Par ailleurs, durant son contrôle de constitutionnalité, la Cour peut être amenée à invoquer l’insécurité juridique auquel les citoyens sont exposés. C’est cette démonstration qu’elle a fait dans l’arrêt n⁰ 10 précité. La sécurité juridique et judiciaire (l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi) est un objectif à valeur constitutionnelle dégagé par la Cour. Par conséquent, ce principe est pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel. Ces valeurs trouvent leur fondement même dans la Constitution.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Le principe de sécurité juridique en tant que tel, n’est pas fréquemment invoqué devant la Cour.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Non. Bien au contraire, la sécurité juridique protège d’autres droits et libertés fondamentaux reconnus par la Constitution. C’est un objectif à valeur constitutionnelle et non un motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution. La Cour dans son arrêt susmentionné, affirme que certaines dispositions de la loi organique portant attributions, organisation et fonctionnement de la Cour suprême, créent une certaine incertitude quant à la garantie d’un procès juste et équitable, car les articles 49, 62, 115 de ladite loi avaient pour conséquence une insécurité juridique et judiciaire.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

L’inflation législative et la dégradation de la qualité de la loi sont des phénomènes trop connus et analysés pour qu’il soit nécessaire d’y revenir. Concernant la protection des citoyens contre l’inflation législative et la dégradation de la qualité de la loi, le juge constitutionnel guinéen protège les droits acquis tout en faisant recours à la Constitution qui dispose en son article 5 que : « La personne humaine et sa dignité sont sacrées. L’État a le devoir de les respecter et de les protéger. Les droits et les libertés énumérés ci-après sont inviolables, inaliénables et imprescriptibles. Ils fondent toute société humaine et garantissent la paix et la justice dans le monde. »

En ce qui concerne la protection de la stabilité du droit, la Cour constitutionnelle en tant que gardienne de la Constitution veille sur celle-ci. Elle juge de la constitutionnalité des lois, des ordonnances ainsi que de la conformité des traités et accords internationaux à la Constitution. Ainsi, l’article 95 de la Constitution dispose que « Les lois organiques sont obligatoirement soumises par le président de la République à la Cour constitutionnelle
avant leur promulgation. » L’article 96 alinéa 3 dispose que « Une disposition déclarée inconstitutionnelle devient nulle et de nul effet et ne peut être promulguée ou appliquée. »

Ces dispositions citées ci-dessus sont l’expression de la stabilité de loi. La stabilité de la loi ou la stabilité juridique ne s’oppose pas à un changement normatif, sans quoi, la loi deviendrait fixe et/ou rigide. Si le droit ne changeait pas, on serait face à des intangibilités, éternités ou même immutabilités du droit. La stabilité du droit est interprétée comme l’une des qualités de la loi. La stabilité de la loi évite le désordre juridique que peut occasionner l’inflation législative. Cette stabilité est différente de la fixité ou de la rigidité du droit. Le principe de la hiérarchie des normes juridiques constitue un gage de stabilité du droit. L’ordonnancement juridique positif doit être stable.

Concernant la prévisibilité du droit, l’article 9 de la Constitution dispose que : « Nul ne peut être arrêté, détenu ou condamné qu’en vertu d’une loi promulguée antérieurement aux faits qui lui sont reprochés, pour les motifs et dans les formes prévues par la loi. »

2.2. Comment votre Constitution protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

La notion de la confiance légitime ou des situations légalement acquises, invoquée seule ou avec le principe de sécurité juridique, est absente dans le corpus constitutionnel. Ce principe est une création de la jurisprudence communautaire. Toutefois, le juge constitutionnel s’est toujours référé à des dispositions de la Constitution qui coïncident avec cette notion pour protéger les droits et les libertés fondamentaux. Ainsi, l’article 13 de la Constitution dispose que : « Le droit de propriété est garanti. Nul ne peut être exproprié si ce n’est dans l’intérêt légalement constaté de tous, et sous réserve d’une juste et préalable indemnité. » Cette disposition n’exprime pas expressément la notion de confiance légitime, mais elle est un moyen de protection de cette confiance.

2.3. Votre Constitution appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour constitutionnelle de la République de Guinée appréhende la protection de ces situations de manière objective, à travers les dispositions légales.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Six déclarations d’inconstitutionnalités ont été fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

La clarté de la loi est évidement un élément essentiel de la protection des citoyens contre l’insécurité juridique. La Cour constitutionnelle a développé à cet égard, une jurisprudence.

La Cour constitutionnelle estime que l’exigence de la clarté n’est pas déterminée par la Constitution. Seulement l’article 72 confie à l’Assemblée nationale le pouvoir de voter seule la loi sous réserve des articles 51 et 52 de la Constitution. Toutefois, une disposition législative qui est incompréhensible est inapplicable et entachée d’incompétence négative. La synthèse de la jurisprudence de la Cour figure dans un considérant de principe qui est maintenant repris dans plusieurs décisions : « que l’article 62 est muet quant à la suite de la procédure en cas de cassation ; qu’ainsi, aussi bien la Cour Suprême que les justiciables sont ignorants de la suite à donner à la procédure ; que ce mutisme qui constitue par ailleurs une insécurité juridique et judiciaire est de nature à porter atteinte à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi. » La Cour a ainsi déclaré contraire à la Constitution l’article 62 de la loi organique (arrêt n° 010 du 16 octobre 2015). Cet arrêt règle déjà la question d’accessibilité et d’intelligibilité devant la Cour.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

En référence aux grandes décisions de la Cour constitutionnelle de la République de Guinée sur cette question, celle-ci a estimé que notamment les rapports qui sont de plus en plus souvent annexés aux lois étaient des dispositions dépourvues de portée normative. Les griefs dirigés contre de telles dispositions étaient doncinopérantsetcelles-ciontétédéclaréesinconstitutionnelles. La Cour dans son arrêt cité ci-dessus et dans un considérant toujours réitéré affirme « que cette alternative est de nature à retirer à l’article susvisé son caractère normatif, le greffier et le demandeur n’étant tenus à aucune obligation de procéder à la dénonciation du pourvoi, l’un étant fondé à se reposer sur l’autre ; que cette incertitude de la loi est de nature à constituer une insécurité juridique et judiciaire et porte atteinte à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi. » (arrêt n° AC 010 du 16 octobre 2015). Cette position rejoint celle du Conseil constitutionnel français dans sa décision N° 2004-500 DC du 29 juillet 2004 sur la loi organique relative à l’autonomie financière.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

Le juge constitutionnel guinéen s’est toujours posé des questions concernant la simplification et l’unification de la loi sans pour autant les confondre dans son rôle de contrôle de conformité. La codification est le moyen utilisé pour simplifier la loi car, regroupant des textes épars en un texte unique, elle remédie en effet à la dispersion et à l’émiettement des sources du droit. D’une part, elle limite le travail du juge à un travail d’interprétation et non de création. En conséquence il est préférable de faire des normes précises, nécessairement générales et impersonnelles, il faut considérer les citoyens dans leur entièreté. De plus, le juge doit confronter la loi aux réalités quotidiennes ; il va donner le vrai sens à la loi. Ainsi dans un célèbre arrêt de la Cour constitutionnelle figure un considérant de principe : « considérant que dans sa formule de rédaction, cet article pourrait être interprété comme mettant à la charge des parties de produire des mémoires, alors que le mémoire est facultatif et que c’est son dépôt au greffe, au cas où il en aurait été qui devra s’effectuer dans les délais prévus aux articles 49 et 50 et qu’il serait susceptible de porter atteinte aux dispositions de l’alinéa 4 de l’article 9 de la Constitution et à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi » ( arrêt N° 010 du 16/10/2015).

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

La protection des contrats légalement conclus est un élément essentiel de la sécurité de l’ordre juridique : selon les formules
célèbres des articles 1086 et 1087 du code civil : « Les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites » (article 1086) ; « le contrat ne peut être révisé ou résilié que du consentement mutuel des parties ou pour les causes prévues par la loi » (article 1087). Pour information, la Cour n’a pas dénié de valeur constitutionnelle à la liberté contractuelle, mais à date, elle n’a rendu aucun arrêt sur cette question.
2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)
Le dernier avatar de la question complexe de l’application de la loi dans le temps est celle de l’application à la procédure en cours les lois de validation rétroactive, surtout lorsqu’elles concernent une matière où, par nature, les litiges opposent le justiciable à l’État, comme en matière fiscale. La Cour constitutionnelle de la République de Guinée à travers les jurisprudences étrangères contrôle l’existence d’un motif d’intérêt général pour justifier une telle mesure. A date, la Cour n’a rendu aucune jurisprudence sur cette question.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

L’une des composantes principales du principe de sécurité juridique est le principe de la non-rétroactivité des lois. En République de Guinée, la Cour constitutionnelle fait du principe de la non-rétroactivité des lois édicté par l’article 7 du code civil et l’article 6 du nouveau code pénal, un simple principe général du droit en matière civile, auquel seul le législateur peut déroger. Alors qu’en matière pénale la non-rétroactivité est un principe à valeur constitutionnelle sur le fondement de l’article 9 de la Constitution et l’article 11 alinéas 1 et 2 de la Déclaration universelle de droits de l’homme de 1948. Il est important de vous informer qu’à date, la Cour n’a pas encore rendu de décision sur cette question.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour constitutionnelle de la République de Guinée appréhende les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective tout en se fondant sur les dispositions en vigueur en la matière.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DE DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

La modulation des effets des décisions des juges constitutionnels est une technique qui apparaît comme un impératif né de la pratique contentieuse et qui vise à compenser ou à atténuer la rigueur et/ou l’inadaptation de l’alternative simple entre nullité et abrogation d’une norme inconstitutionnelle. Cependant, si un tribunal estime qu’une loi dont la validité conditionne sa décision est inconstitutionnelle, il doit surseoir à statuer et soumettre la question à la décision de la Cour constitutionnelle.

Les juges ne doivent appliquer que des normes régulières. Pour les normes législatives, s’ils estiment que celles-ci sont irrégulières au regard des dispositions constitutionnelles, ils ont l’obligation de renvoyer cette question à la Cour constitutionnelle. En vertu des dispositions des articles 18 et 41 de la loi organique L/2011/066/CNT du 10 mars 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, il appartient à la Cour constitutionnelle de statuer sur : « (…) l’exception d’inconstitutionnalité soulevée devant les juridictions » ; « la Cour constitutionnelle peut être saisie par (…) la juridiction devant laquelle une exception d’inconstitutionnalité est soulevée ». La Constitution en son article 96 alinéas 4 et 5 dispose que : « Tout plaideur peut soulever l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi devant toute juridiction », « la juridiction saisie sursoie à statuer et renvoie l’exception devant la Cour constitutionnelle. Dans ce cas, la Cour constitutionnelle statue dans les quinze jours de sa saisine ». Pour illustrer l’aménagement des effets des décisions de la Cour, la première loi organique examinée par la Cour a été la loi organique portant attributions, organisation et fonctionnement de la Cour suprême. Le contrôle de celle-ci a été stricte. La Cour a constaté que plusieurs articles de cette loi organique étaient contraires à la Constitution et que ces articles n’étaient pas séparables de l’ensemble de la loi. Elle a ainsi obligé le législateur organique à revoir sa copie (voir arrêt n° AC 010 du 16 octobre 2015).

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par nos cours, la sécurité juridique est sérieusement prise en compte. C’est un facteur déterminant de la motivation des décisions.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Il est important d’indiquer qu’en République de Guinée, conformément à l’article 62 alinéa 5 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour « (…) la Cour constitutionnelle peut interpréter le contenu même d’une loi ; lorsque notamment cette dernière est attaquée devant elle. Une telle interprétation intervient dans l’intérêt de la sauvegarde de la loi en vue de garantir aux juridictions nationales et aux organes de l’État une application conforme à la Constitution ». Force est de constater que la mise en œuvre de ce pouvoir sur le fondement de la sécurité juridique n’est pas fréquente. Ainsi, il n’y a pas de données statistiques à explorer pour le moment (Voir l’arrêt N° AC 010 du 16 octobre 2015).

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

La Cour constitutionnelle de Guinée peut faire accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique (voir les arrêts cités ci-dessus).

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Concernant la question de procédure en cas d’inexécution des décisions de la Cour, la Constitution guinéenne ne prévoit pas une procédure régulière en cas d’inexécution des décisions de la Cour. Cette question ne s’est pas encore posée en République de Guinée concernant les décisions de la Cour. Toutefois, la Constitution en son article 99 dispose que : « Les arrêts de la Cour constitutionnelle sont sans recours et s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives, militaires et juridictionnelles, ainsi qu’à toute personne physique ou morale ». Aussi, l’article 62 de la loi organique, portant Cour constitutionnelle reprend cette disposition en ces termes : « les décisions de la Cour constitutionnelle ont effet obligatoire et exécutoire à l’égard de toutes les personnes morales et physiques et de tous les organes de l’État. Elles produisent leurs effets dès leur publication… Ces décisions ne s’appliquent qu’aux normes juridiques ; elles ne s’appliquent guère aux actes judiciaires, ni aux actes administratifs ».

En conclusion

En somme, je voudrais essayer de revenir sur les causes de ce paradoxe : comment la notion de sécurité juridique, qui est absente de la Constitution et qui est expressément consacrée par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle peut-elle jouer un rôle si grand qu’elle est à l’origine à la fois de ses principaux infléchissements au cours des dernières années et des principales contraintes que celle-ci fait peser sur le législateur ?
Les raisons de ce paradoxe me paraissent être au nombre de deux.

D’une part, l’exigence de sécurité juridique bénéficie du puissant effet unificateur des droits nationaux (Constitution, les lois organiques et ordinaires, les règlements, les traités, les accords et conventions internationaux ratifiés par la Guinée). Les juridictions guinéennes n’ont pas beaucoup d’information sur cette notion et ne reconnaissent pas le principe de sécurité juridique. Or, l’influence de ce principe sur les juridictions du pays, et notamment sur le juge constitutionnel guinéen, est aujourd’hui certaine.

D’autre part, l’affirmation du principe de sécurité juridique répond au mouvement profond de complexité croissante du droit. Face au désordre du droit, le principe de sécurité juridique apparaît comme la dernière branche à laquelle s’accrochent les juridictions suprêmes pour maintenir un semblant d’ordre et permettre au droit de remplir la mission qui est normalement la sienne.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Conseil constitutionnel du Liban

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Le principe de sécurité juridique, non mentionné dans la Constitution libanaise, ne doit pas l’être à notre sens parce qu’il découle de l’essence même du droit et de la notion de loi. Son explicitation formelle risque des dérives par son assimilation à la notion de droit acquis dont il diffère. L’expérience du Liban, dans des jurisprudences constitutionnelles récentes, comme indiqué plus loin dans ce rapport, montre que la notion a été instrumentalisée en vue de la stabilisation d’une situation au départ incompatible avec les principes fondamentaux de la notion de contrat (volonté partagée, équilibre contractuel…).

La notion de sécurité juridique, non connue autrefois dans le droit en général et qui ne figure pas dans la plupart des dictionnaires juridiques^[1], est produite par la jurisprudence constitutionnelle. Le principe de sécurité juridique et de confiance légitime a commencé à émerger dans la jurisprudence constitutionnelle surtout depuis 1999. Le principe a été considéré partie intégrante de principes matriciels. Le principe protège la confiance des citoyens qui adaptent leur conduite à la législation en vigueur, par rapport aux changements normatifs « non raisonnablement prévisibles »^[2].

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Le fondement de la sécurité juridique réside dans la philosophie même de la loi :
« Loi : règle écrite, générale et permanente, élaborée par le Parlement »^[3]

La notion de loi est corrélative de celle d’ordre :
« Faire la loi, c’est ordonner.
« La loi a vocation à produire de l’ordre (…)
« L’ordre résulte de la loi qui corrige le désordre intrinsèque du monde.
« … remettre en ordre ce que le temps a altéré. »^[4]

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

En 2009, lors de l’examen d’un problème, quand la notion de sécurité juridique a été soulevée, elle fut considérée par certains comme une invention fantaisiste étrangère au droit. Il a fallu exhiber les actes de la Table ronde internationale de 1999 sur le thème de « La sécurité juridique » pour faire admettre, sans vraiment convaincre, qu’il s’agit bien d’une exigence juridique et constitutionnelle non dénuée de fondement^[5].

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Il faut considérer, en se référant aux pères fondateurs, que la notion de sécurité juridique est inhérente au droit, qu’elle n’a pas besoin d’être explicitée dans un texte formel, mais doit l’être, quant aux conditions de son exercice, par la jurisprudence. La contribution du Conseil constitutionnel du Liban est pertinente en raison surtout des cas litigieux qui lui étaient soumis, notamment à propos de deux recours sur les anciens loyers d’habitation et commerciaux.

Dans la décision 6/2014 relative à la loi sur les anciens loyers d’habitation (Journal officiel, n° 27, 26/6/2014), le Conseil constitutionnel du Liban n’avait pas une autre norme de référence que le principe de sécurité juridique. Voici les considérants de la décision.« La sécurité juridique doit être à caractère général, régie par quatre exigences, et non servir l’intérêt d’une partie au détriment d’une autre.
« Considérant que la sécurité juridique n’implique pas la fixité de situations établies, mais la prise en compte de ces situations en vue d’une législation temporalisée qui contribue au transfert vers une situation juridique plus équitable et conforme aux normes contractuelles générales.
« Considérant que la sécurité juridique ne crée pas un droit acquis dans le cadre de lois exceptionnelles sur les loyers, du fait que la confiance légitime inhérente à l’exigence de sécurité juridique exige fondamentalement une légitimité fondée sur une situation juridique équitable dans la relation contractuelle, et non la simple existence de textes exceptionnels successifs qui prorogent d’anciens contrats locatifs.
« Considérant que la relation contractuelle non équilibrée entre anciens propriétaires et locataires, et qui s’est longtemps prolongée, ne justifie pas la référence à l’obligation de confiance légitime car son caractère non équilibré sur le plan contractuel constitue un cas d’abus de confiance.
« Considérant que l’obligation de sécurité juridique ne s’applique pas au cas présent pour quatre motifs au moins :
« – La sécurité juridique doit être générale et non à l’avantage d’une partie aux dépens de l’autre, ce qui entraîne la sécurisation d’une partie aux dépens de l’insécurité de l’autre.
« – La sécurité juridique exige la conformité à des conditions légales ne découlant pas de lois exceptionnelles, bien que continues, lois par nature circonstancielles.
« – La confiance légitime se fonde sur la confiance qui est par nature relationnelle, et donc dépourvue d’exploitation ou de préjudice et aussi sur la légitimité et non simplement la légalité.
« – La sécurité juridique et la confiance légitime exigent du bénéficiaire l’exercice par lui-même aussi de la sagesse face à l’éventualité de changement de législation.
« Considérant que la relation entre anciens propriétaires et locataires, si elle se caractérise par le déséquilibre et le défaut d’équité, ne peut être régie en dépit de sa longue continuité par les notions de sécurité juridique et de confiance légitime, mais en ce qui concerne le bénéficiaire par les exigences de prévisibilité, de prudence et de disponibilité à des mutations.
« Considérant que la mutation dans les contrats locatifs anciens se trouve accompagnée de délais au cours desquels les concernés pourraient s’adapter au nouveau contexte juridique, avec l’adoption de normes progressives quant au calcul du loyer équitable, passant ainsi à une nouvelle étape où les normes contractuelles générales sont rétablies ainsi que la liberté contractuelle par rapport aux anciens loyers.
« Aussi les motifs invoqués relatifs à l’incompatibilité de la loi avec la sécurité juridique et les droits acquis sont irrecevables. »^[6]

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

La notion de sécurité juridique relève de la théorie générale du temps et du droit. Il fallait absolument se référer à la dimension temporelle du droit à propos de violations de délais constitutionnels garants de la légitimité et aussi de la sécurité juridique.

Les délais constitutionnels, surtout ceux concernant l’élection du chef de l’État et du président du Parlement, les recours en matière de constitutionnalité des lois… sont limités et délimités, courts, impératifs et de forclusion parce qu’ils sont liés à la légitimité du pouvoir et, dans des cas législatifs, au principe de sécurité juridique. L’observation de ces délais doit être stricte et absolue. L’interprétation de ces délais est restrictive en raison même des rapports entre ces délais et la stabilité de l’ordre juridique. Aristote met en garde contre le laxisme dans les délais constitutionnels. Il écrit :
« Une fois qu’on a abandonné quelqu’un des points de la Constitution, il est plus aisé par la suite de faire accepter un autre changement un peu plus important, jusqu’à ce qu’enfin on ait ébranlé l’ordre politique tout entier (…) Il existait, en effet, une loi selon laquelle on ne pouvait être réélu stratège (à Thurium) qu’après un intervalle de cinq ans ; or certains jeunes officiers (…) entreprirent pour commencer d’abroger la loi en question, de façon à permettre aux mêmes citoyens de demeurer stratèges sansinterruption(…) Lesmagistrats, préposésàlagardedeslois(…) finirent par s’incliner, dans la pensée qu’après avoir changé cette seule loi, les intéressés respecteraient le reste de la Constitution ; mais plus tard ils voulurent s’opposer à d’autres changements, il n’était plus en leur pouvoir de le faire, et l’appareil de l’État passa tout entier sous l’autorité personnelle de ceux qui avaient tenté ces innovations »^[7].

Le mandat des élus et des gouvernants en général est strictement délimité dans le temps, après lequel ils ne jouissent plus de l’autorité légitime.
Pour la première fois, la corrélation entre le droit et le temps a été soulevée au Liban en ce qui concerne la recevabilité dans le fonds par le Conseil constitutionnel, dont la composition a été complète le 5/6/2010, de recours en invalidation présentés par des candidats malheureux aux élections de 2005 et de recours en invalidation à l’encontre de lois promulguées antérieurement à la formation du Conseil. Le droit ne peut ignorer le temps, du fait que le droit se déroule et s’applique dans le temps. Les délais, étudiés par les juristes dans les procédures civiles et pénales, impliquent une philosophie.

Sur le plan de la sécurité juridique, trois procès-verbaux du Conseil constitutionnel, n° 4, 5 et 6 du 6/7/2009 relatifs à des recours antérieurs à la formation du Conseil constitutionnel, fournissent une jurisprudence originale au Liban et à l’échelle comparative.

Quant à la corrélation entre délais constitutionnels et légitimité, le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 1/97 du 12/9/1997, a invalidé la loi n° 654 du 24/7/1997 (J.O., n° 37 du 31/7/1997) relative à la prorogation du mandat des conseils municipaux. Cette décision confirme la nature spécifique des délais constitutionnels et le devoir de recours périodique à la consultation populaire pour la légitimité des gouvernants.

A partir de l’enquête menée en 2000 par l’Association des Cours Constitutionnelles francophones – ACCF, et qui a couvert 32 pays dont le Liban, on peut dresser un tableau des délais constitutionnels et dégager une philosophie juridique comparative^[8].

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

L’approche pragmatique du problème des délais et du temps en droit, la complexité du contexte libanais, et les perturbations juridiques et constitutionnelles au Liban ont été les principaux stimulants. Cela a commencé par la documentation approfondie sur la problématique des rapports entre temps et droit.

En outre, c’est l’usage par des requérants de la notion de sécurité juridique (amân tashrî’î) pour la stabilisation d’une situation de facto en matière d’anciens loyers d’habitation et commerciaux qui a incité à expliciter la notion et à délimiter quatre conditions pour son application, comme précisé dans la décision 6/2014 précitée.

Plus tard, dans la décision 1/2019 du 8/1/2019 relative à la prorogation des anciens loyers commerciaux, le Conseil a explicité trois notions : Loi, stabilité, et sécurité juridique.

Les prorogations successives d’une loi qualifiée dans ses fondements d’exceptionnelle sont un indicateur d’incapacité du législateur, d’ajournement du règlement de problèmes cumulatifs, et d’une déficience à trouver des aménagements sur la base d’une législation nouvelle qui institue véritablement un ordre juridique et donc « ordonnante ».

L’habitude de proroger, incompatible avec les principes de légifération, signifie le maintien d’un statu quo après l’expiration d’un délai où l’application doit prendre fin. La prorogation cumulative de la loi sur les anciens loyers consacre un état de fait et d’instabilité. La fonction de la loi, et par suite de la légifération, est de garantir constance et stabilité dans les rapports juridiques et sociaux et non la prorogation, l’ajournement et la tergiversation à propos d’un état de fait en violation, par essence, au droit de propriété, à l’équilibre du contrat et à la sécurité juridique.

Il en découle qu’il n’est pas licite de proroger la loi exceptionnelle sur les anciens baux commerciaux en tant qu’expédient auquel recourt le législateur de façon répétitive. La loi est ainsi dépouillée de sa qualité normative à travers des prorogations répétées, cumulatives et conjoncturelles. Elle perd sa fonction de garantir la constance. L’intérêt général implique en outre le développement de la légifération en conformité avec des données nouvelles et la garantie de la sécurité législative. Les prorogations cumulatives sont incompatibles avec l’essence de la légifération et de la sécurité juridique. Elles débouchent sur la consécration d’un état de fait incompatible avec la Constitution et qui deviendrait par la suite rebelle à une juste remédiation.

Durant plus d’un demi-siècle, une loi régissant le contrat entre propriétaires et locataires n’a pas été élaborée au Liban sur des bases stables. On a eu recours à la prorogation de lois exceptionnelles, alors qu’il est du devoir de la légifération de régler les problèmes en suspens entre anciens propriétaires et locataires sur des bases constantes et stables, garantes de la justice^[9].

Cependant, le vide législatif en ce qui concerne les anciens loyers non affectés à l’habitation et l’application du Code des obligations et des contrats, sans prendre en considération la situation particulière des anciens locataires des lieux non affectés à l’habitation et ceux qui y travaillent, n’assurent pas la justice dans la relation contractuelle. Aussi, en dépit du défaut de sécurité juridique dans la prorogation de la loi sur les anciens baux commerciaux, il y a une justification toute provisoire dans la prorogation dans les circonstances exceptionnelles actuelles.

La décision 1/2019 du 8/1/2019 sur les anciens baux commerciaux incite à poser trois questions fondamentales : Quelle est la fonction de la loi ? Que signifie légiférer ? Que signifie proroger ?

Prorogation et caractère permanent de la loi : Les prorogations successives de la loi sur les anciens loyers sont un indicateur de carence législative et d’ajournement de la remédiation. Elles consolident un état de fait cumulatif et une situation d’instabilité, à l’encontre de l’exigence de stabilité législative et de sécurité juridique.

La loi se définit en tant que « règle écrite générale et permanente élaborée par le Parlement ». Il en découle l’exigence de légiférer, et non d’ajourner, et donc de régir avec constance des rapports sociaux. La loi, par essence, n’est pas un expédient conjoncturel, constamment soumise à des remises en question, avec des prorogations et des changements, mais constance dans l’édification de liens fondés sur des données à caractère général et des normes.

La prorogation, qui n’est pas un principe de légifération et de légistique, débouche sur le maintien d’un statu quo après une période qui doit être clôturée. On proroge, par exemple, le délai d’une procédure ou d’une autorisation arrivée à son terme ou un contrat d’une application échelonnée et en accord avec les contractants.

Des prorogations répétées, cumulées et conjoncturelles, dépouillent la loi de sa qualité normative et de sa constance. Le concept de loi ne peut être dissocié de celui d’ordre. La loi a vocation à produire de l’ordre, à corriger le désordre, à remettre en ordre ce que le temps a altéré.

Les prorogations successives de la loi sur les anciens loyers n’avaient pas le caractère de lois expérimentales, du fait même des prorogations successives qui les dépouillent de ce caractère. En allant même au-delà d’une prorogation unique, la prorogation stabilise une situation de fait incompatible avec les normes juridiques et constitutionnelles, situation qui devient avec le temps rebelle à une remédiation juste et proportionnelle en raison même du cumul des violations. En outre, l’abus de protection se répercute négativement sur les bénéficiaires en les portant à un défaut de prévention et de disposition à se garantir d’une constance effective.

L’Exposé des motifs : Ce qui est qualifié d’Exposé des motifs de la loi n° 111 du 30/11/2018, constitue plutôt une justification formelle. En effet « la situation économique instable et ses répercussions sur les divers secteurs » et « la non élaboration d’une loi régissant cette catégorie de locataires », comme indiqué dans l’Exposé des motifs, témoignent d’une carence de légifération. Ce qui est aussi indiqué dans l’Exposé des motifs « en vue de sauvegarder un état de stabilité (hâlat istiqrâr) » constitue l’instabilité même par le maintien d’un état de fait conjoncturel prorogé.

La sécurité juridique : La relation contractuelle non équilibrée entre les anciens propriétaires et locataires ne peut se fonder sur les principes de sécurité juridique et de confiance légitime, du fait que le déséquilibre contractuel provoque un abus dans cette confiance. La sécurité juridique implique trois conditions : accessibilité, prévisibilité et stabilité. L’exigence de sécurité juridique ne s’applique pas au présent cas de la loi sur les anciens baux commerciaux pour quatre motifs au moins :

• Généralité : La sécurité juridique doit être partagée et non en faveur d’une partie au détriment d’une autre.
• Légalité : La sécurité juridique implique la conformité à des normes juridiques qui ne découlent pas de dispositions transitoires et conjoncturelles.
• Confiance : L’exigence de sécurité juridique se fonde sur la confiance qui est par essence relationnelle et donc dépouillée de l’exploitation et du préjudice, et aussi légitime et non exclusivement légale au sens formel.
• Prévisibilité : L’exigence de sécurité juridique et de confiance légitime implique de la part des bénéficiaires une sagesse face à des mutations législatives ultérieures.

Un projet de la loi au Liban, en 14 articles, avait déjà été élaboré et régissait les anciens baux commerciaux. Sa durée prorogée a expiré, il est possible d’examiner ce projet et de l’amender sans nouvelle prorogation-ajournement. Lors des débats parlementaires à propos de la loi contestée, des parlementaires ont insisté sur l’obligation de mettre fin à une situation cumulative.

Proroger, ajourner, reporter sont incompatibles avec les normes de gouvernance législative. Ils génèrent à l’avenir une situation plus complexe à résoudre en raison même des cumuls. L’exigence de sécurité juridique et de confiance légitime permet l’élaboration d’une législation graduelle dans son application, avec éventuellement une phase transitoire en raison de la situation économique signalée dans l’Exposé des motifs.

Le Conseil constitutionnel du Liban considère dans ses décisions, surtout celles n° 6/2004 et 1/2019, que la politique générale de légifération, entamée par la loi sur les anciens loyers du 28/2/2017, doit être poursuivie en vue du rétablissement des normes contractuelles et des principes juridiques et constitutionnels et sans prorogation.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Il ne l’a pas été jusqu’à ce jour au Liban.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Le régime parlementaire pluraliste du Liban, pluraliste du fait qu’il est pleinement parlementaire, mais associe à la fois des processus compétitifs et coopératifs (autonomie personnelle en matière de statut personnel et d’enseignement, et règle de discrimination positive), pose des problèmes particuliers qui favorisentl’extensionduprincipedesécuritéjuridiqueàl’exigence du « vivre-ensemble » garanti par le nouveau Préambule de la Constitution libanaise en ces termes : « Aucune légitimité n’est reconnue à un quelconque pouvoir qui contredise le pacte de vie commune » (a. J).

L’article 49 intégré dans la loi budgétaire 2018 au Liban et qui porte sur le droit de propriété et de résidence des étrangers menace le tissu pluraliste du Liban. En outre, la loi électorale de 2017 rompt avec le principe séculaire du collège électoral unique en vertu duquel des candidats de différentes communautés sont élus par des électeurs de différentes communautés, de sorte que la compétition est intracommunautaire et non intercommunautaire. Ces deux cas débordent le principe de sécurité juridique et portent sur les fondements du Pacte libanais et de la Constitution de 1926 amendée en 1990. C’est dire qu’à l’extrême, le principe de sécurité juridique, dans une application extensive, relève des principes fondamentaux du droit^[10].

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

« Le droit est malade », disait Jean Carbonnier, malade de nombre de perversions, souvent victime de son propre progrès : inflation juridique, instrumentalisation du droit, judiciarisation du droit, exploitation politique de la symbolique de la loi pour donner l’illusion du changement… Il en découle l’exigence d’une relecture de L’Esprit des lois de Montesquieu (1748), de La politique d’Aristote (384-322 av. J.-C) afin de ramener la loi à son essence. Il s’agit de L’esprit démocratique des lois^[11].

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

La loi est souvent exploitée symboliquement pour donner aux citoyens l’illusion du changement, et souvent sans que l’effectivité de la loi ne soit garantie. Plus de quarante lois au Liban, approuvées par le Parlement libanais, sont enfouies dans des administrations publiques sans que des décrets d’application, exigés par ces mêmes lois, ne soient élaborés et approuvés par le Conseil des ministres et mis en application. Une commission a été formée par le Parlement libanais en 2017 pour le suivi de l’application des lois, commission présidée par l’ancien ministre et député Yassin Jaber.
Nombre de « situations légalement acquises », notamment en ce qui concerne les propriétés maritimes, la fourniture collective de courant électrique par des particuliers sont préjudiciables à l’argent public, à l’environnement, à la prestation de services d’intérêt général…

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Il ressort de la Table ronde organisée par le Conseil constitutionnel du Liban et la Fondation Konrad Adenauer, le 17/12/2018, sur le thème : « Dialogue constitutionnel 2018 : Promouvoir la règle de droit au Moyen-Orient et en Afrique du Nord » que les transformations de la démocratie aujourd’hui, les dérives du droit, le relativisme à outrance, les efforts de la magistrature constitutionnelle pour rétablir l’autorité des normes… impliquent nombre d’orientations qui, pour la plupart, sont nouvelles par rapport à la pratique professionnelle quotidienne de la justice.

La lecture des jurisprudences constitutionnelles comparées montre des convergences qui témoignent de l’universalité des droits de l’homme, universalité aujourd’hui menacée^[12]. Mais tout cet effort normatif, quand il se limite aux cours et conseils constitutionnels, n’irrigue pas tout le droit et la société.

Sommes-nous aujourd’hui une société (socius, compagnon) ? La société n’est pas une addition d’individus. La société a ses exigences et ses normes^[13]. Le relativisme à outrance, l’individualisme forcené, l’affaiblissement des États… brisent les acquis démocratiques de plusieurs siècles. Des principes de la démocratie sont malmenés avec des manifestations et des grèves où domine le populisme, au lieu du recours aux procédures démocratiques institutionnelles, bien plus opérationnelles pour ceux qui ont vraiment compris ce qu’est la défense des droits et en quoi consiste la civilité de la société civile.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

Le langage juridique compliqué, la préciosité du langage, la juxtaposition d’attendus et de considérants… ne favorisent pas la clarté, l’intelligibilité et l’accessibilité de la loi et des décisions judiciaires et celles de la justice constitutionnelle.

Il y a une écriture à la fois hautement scientifique et technique, mais claire, compréhensible et de haute qualité. Le Conseil constitutionnel en France, depuis l’accession de M. Laurent Fabius à la présidence du Conseil constitutionnel français, a innové sur ce point. En réalité, cela exige plus d’effort. Il est plus pénible d’écrire autrement que dans le style tournoyant conventionnel. Tout autre style exige des phrases qui ne soient pas d’une longueur infinie, des phrases non subordonnées à des subordonnées, avec un classement cohérent des idées et non un étalage d’attendus superposés.

Des jugements dans des pays arabes, en Irak, en Egypte, en Jordanie… sont des fois illisibles, incompréhensibles, même par des spécialistes chevronnés, avec une phrase d’une page entière, sans ponctuation, des idées superposées, en vrac…, le tout sous couvert de scientificité légaliste et précieuse. Des doctorants, influencés par le prestige de hautes instances judiciaires, reproduisent de tels jugements, dans des mémoires et des thèses, et infligent au lecteur, même averti, une torture. Tout cela est complètement incompatible avec l’essence même du droit, du style du Code civil français du temps de Napoléon, de la clarté, la précision et la nuance du langage juridique.

La confiance dans la magistrature constitutionnelle ne réside pas seulement dans l’indépendance effective de cette magistrature, ni dans la qualité des décisions. La confiance, fondement de la légitimité, du développement et de la sécurité juridique associée à la notion de confiance légitime, est d’ordre psychologique. Elle implique transparence et communication.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Le Conseil constitutionnel du Liban a au moins à quatre reprises pris en considération les conséquences des décisions.

1. Les décisions 1 à 12 du 8/7/2009 relatives aux recours électoraux des années 2005-2007 antérieurs à la formation intégrale du nouveau et actuel Conseil constitutionnel : Il a été souligné que le recours auprès du Conseil constitutionnel porte sur la protection judiciaire d’une situation juridique. Après la formation intégrale du Conseil constitutionnel actuel et le commencement de son activité en date du 5/6/2009, il est apparu que les recours relatifs aux élections de 2005 et aux élections partielles de Beyrouth de 2007 ne furent pas examinés. Ce délai étant assez court, il était impossible de statuer sur ces recours avant la fin du mandat du Parlement. Les décisions relatives à ces recours furent rendues le 8/7/2009 après l’expiration du mandat de la Chambre des députés élue en 2005 et dont le mandat expire le 20/6/2009^[14].

2. La prorogation du mandat du Parlement : Le Conseil constitutionnel du Liban, par sa décision n° 7/2014 du 28/11/2014, tout en s’opposant à toute prorogation d’un mandat parlementaire et constitutionnel, souligne « le rejet du recours en invalidation pour éviter l’extension de la vacuité dans les institutions ». En cette période en effet, l’élection à la présidence de la République était bloquée et le Gouvernement était dans une phase transitoire d’expédition des affaires courantes.

3. Admission de la prorogation provisoire de la loi sur les anciens baux commerciaux : Le Conseil constitutionnel du Liban, tout en rejetant la prorogation de la loi sur les anciens baux commerciaux, par sa décision n° 1/2019 du 8/1/2019, loi jugée incompatible avec la notion de loi, d’ordre, de stabilité et de sécurité juridique, admet la prorogation « pour éviter l’application du Code général des obligations et des contrats dans la situation présente, ce qui entraînerait des perturbations juridiques et des litiges judiciaires ».

4. Laloiélectoralede 2017 : Il n’y a pas eu de recours en invalidation devant le Conseil constitutionnel, mais lors de l’examen de 17 recours électoraux à la suite des élections législatives du 6/5/2018, des requérants ont soulevé l’inconstitutionnalité de la loi. L’impact sur les institutions de l’annulation de l’opération électorale de 2018, après trois prorogations successives du mandat du Parlement, doit être pris en considération^[15].

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Les attributions du Conseil constitutionnel du Liban sont limitées. Tout un travail a été entrepris en vue de l’extension des attributions en conformité avec l’évolution mondiale de la justice constitutionnelle, et même par rapport aux cours et conseils constitutionnels dans les autres pays arabes^[16].
Le Conseil constitutionnel a dû, dans un État de droit perturbé pour des raisons imbriquées à la fois internes et externes, proposer des orientations générales, notamment comme dans les cas précités sur la prorogation du mandat parlementaire et la prorogation des anciens baux résidentiels et commerciaux.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Il est important de souligner, pour éviter les dérives, que la notion de sécurité juridique, relève de la philosophie du droit et de la loi, en tant qu’injonction au législateur, et donc contrôlable par la justice constitutionnelle, et peut justifier un recours par voie d’exception devant la justice constitutionnelle, mais qu’elle n’est pas normalement invocable dans des jugements et la mise en application des lois.

* * *

La sécurité juridique et la confiance légitime constituent un apport original, pertinent et démocratique, de la justice constitutionnelle.
L’apport constitutionnel du Liban est fort riche en perspective comparée. Il a fallu déborder le légalisme formel et l’approche exclusivement technique, aujourd’hui souvent dominante dans l’enseignement du droit professionnel et la pratique de la justice ordinaire, pour se ressourcer à l’essence des notions de loi et de droit régulateur des institutions et de la vie en société.

Les exigences de clarté, d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi sont souvent peu respectées. Dans la décision n° 2, 2018 du 14/5/2018 relative au Budget général, le Conseil constitutionnel libanais relève : « L’article 26 de la loi budgétaire 2018 est incompatible avec les normes de légifération. »

Dans la loi de 2014 sur les anciens baux résidentiels, figurait dans un seul article quatre renvois à d’autres dispositions. Un seul article s’étalait sur 6 pages à propos de la régulation des propriétés publiques maritimes. Le Parlement libanais a publié un guide de légistique^[17]. Des efforts considérables doivent être entrepris au Liban et en perspective comparée^[18].

Le principe : Nemo censetur ignorare legem (Nul n’est censé ignorer la loi) implique une obligation pour le citoyen, et aussi une obligation pour le législateur et pour le juge de formuler des lois et des jugements qui remplissent les trois conditions de clarté, d’intelligibilité et d’accessibilité.

Pour aller plus loin*

Outre les références indiquées dans le rapport ^[19] :

Le principe de sécurité juridique : La Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine, Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 1, Dalloz, 2001, et notamment : François Luchaire, « La sécurité juridique en droit constitutionnel français », pp. 67-69.

Sécurité juridique-Imprévisibilité du droit, Dossier, Revue du droit public, n° 3, 2016, notamment : Benoit Plessix, « Sécurité juridique et confiance légitime », pp. 799-814.

Brahim Dalil, Le droit administratif face au principe de la sécurité juridique, thèse de doctorat en droit, Université de Paris-Ouest Nanterre la Défense, 2015.

Racha el-Herfi, « Les principes de confiance légitime et de sécurité juridique en droit européen » – www.courdecassation.fr

Fabien Grech, « Le principe de sécurité juridique dans l’ordre constitutionnel français », www.droitconstitutionnel.org/ congrèslyon/commLC/c-grech-T2pdf

Charlotte Lemieux, « Jurisprudence et sécurité juridique : Une perspective civiliste » – www.usherbrooke.ca

A. Messarra, « L’application dans le temps de la Question prioritaire de constitutionnalité. Problématique et perspective comparée », in De la pérennité et de la temporalité du droit, colloque international de Beyrouth, 14-16 nov. 2016, Université Saint-Joseph, Cedroma, 2013, pp. 273-294.

Jean-Pierre Puissochet, Hubert Legal, « La sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes », Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 11, déc. 2001, site du Conseil constitutionnel français.

 

Cour constitutionnelle du Luxembourg

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Le principe de sécurité juridique n’est pas explicitement garanti par le texte de la Constitution luxembourgeoise, qui remonte au 9 juillet 1848, amendée à maintes reprises jusqu’aujourd’hui.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Ce principe n’est pas non plus reconnu expressément par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Il est en effet utile de souligner que la Cour constitutionnelle du Grand-Duché du Luxembourg est encore relativement jeune^[1], ayant été mise en place à travers l’article 95ter de la Constitution le 12 juillet 1996. Son unique champ de compétence consiste à statuer, sur renvoi préjudiciel par une juridiction quelconque du Grand-Duché, sur une question de conformité de la loi par rapport à la Constitution, à l’exception des lois qui portent approbation des traités^[2].

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Depuis sa création, la Cour constitutionnelle a été très parcimonieuse dans la consécration de principes généraux du droit^[3]. A vrai dire, le seul principe général du droit qui a été consacré par la Cour constitutionnelle à ce jour est le principe de la séparation des pouvoirs. Ce principe n’est pas consacré textuellement par la Constitution luxembourgeoise, mais un arrêt du 1er octobre 2010 retient que bien que la Constitution ne l’exprime pas expressément, celle-ci, en énonçant à son article 51, paragraphe 1er, que le Grand-Duché de Luxembourg est placé sous le régime de la démocratie parlementaire, consacre implicitement, mais nécessairement la règle constitutionnelle de la séparation des pouvoirs^[4]. A l’heure actuelle, il s’agit du seul principe général de droit consacré par la Cour constitutionnelle par rapport à une disposition ne figurant pas telle quelle dans la Constitution et ne relevant pas, par ailleurs, d’un texte de droit international. La référence au droit international n’est pas ici anodine puisqu’il est communément admis au Luxembourg que le droit international prime la Constitution. En effet, le Luxembourg est un État moniste qui reconnaît la primauté du droit international. Bien que cette primauté ne soit pas expressément consacrée par le texte constitutionnel, la jurisprudence ainsi que la doctrine s’accordent à retenir que la primauté du droit international constitue, en droit luxembourgeois, « un principe non écrit de droit constitutionnel »^[5].

De manière générale, il convient de souligner que, dans les limites ainsi tracées, la Cour constitutionnelle n’a consacré ni le principe général de sécurité juridique ni celui de la confiance légitime. Afin d’apporter quelques éclairages supplémentaires sur les principes de sécurité juridique et de confiance légitime en droit luxembourgeois, nous ferons brièvement état de la consécration et de l’application de ces principes par les juridictions administratives luxembourgeoises.

Nous tenons à préciser que les décisions de justice mentionnées dans le présent rapport peuvent être consultées dans le bulletin de jurisprudence administrative édité par la Pasicrisie luxembourgeoise. Elles sont également accessibles en ligne sur le site internet des juridictions administratives (www.justice.public.lu).

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

La jurisprudence administrative portant sur le principe de sécurité juridique est relativement constante en ce qui concerne le contenu et l’application de ce principe. Tel que cela a été confirmé à plusieurs reprises par la Cour administrative, juridiction suprême de l’ordre administratif luxembourgeois^[6], le principe général ne saurait être utilement invoqué « pour aboutir à une interprétation non conforme à la loi »^[7].

Toutefois, un arrêt de la Cour administrative du 27 octobre 2016^[8]s’est, au regard du contexte et de la situation particulière de l’affaire, émancipé de cette jurisprudence constante pour consacrer l’application du principe de sécurité juridique à une situation dépourvue de fondement légal. En l’espèce, ce litige est né d’un désaccord entre les autorités communales de la ville de Luxembourg et un couple de fonctionnaires européens sur les conditions d’octroi de chèques-services ; une mesure issue de la politique familiale au Luxembourg qui permet une participation financière de l’État aux frais de garde et d’accueil des enfants. En raison de leur appartenance à la fonction publique européenne et des spécificités de l’imposition de leur revenu, les autorités communales estimaient que le revenu imposable de ce foyer devait être déterminé différemment que pour les salariés de droit commun. Or, il est apparu, devant la juridiction administrative, que le système des chèques-services était dépourvu de toute base légale en ce qu’il reposait uniquement sur un règlement grand-ducal qui en prévoyait les modalités d’octroi. Face à la double exception d’illégalité soulevée d’office par le tribunal administratif, la Cour a estimé qu’il relevait de la mission conciliatrice du juge saisi « d’aplanir les difficultés » et « d’apaiser la situation entre les parties ». Elle a également pris en considération les conséquences financières qui auraient pu  résulter de la reconnaissance d’une double exception d’illégalité, à savoir le remboursement de l’aide financière par les bénéficiaires à hauteur de l’intégralité des sommes perçues. La Cour a ainsi estimé que, dans ce cas précis, « le juge de l’annulation est appelé, au-delà des critères de stricte légalité, à souscrire aux principes généraux supérieurs par essence, à la fois de réalisme, de cohérence et de sécurité juridique […] eu égard précisément aux principes généraux, à la fois de réalisme, de cohérence et de sécurité juridique, [la Cour] est amenée à conclure au caractère précisément non opérant de la double exception d’illégalité soulevée d’office par le tribunal ».

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

S’il a été précisé ci-avant que ce principe n’a pas encore fait l’objet d’une reconnaissance de la part de la Cour constitutionnelle, la jurisprudence administrative récente en la matière ne soulève aucun aspect novateur qui mériterait ici d’être plus amplement développé.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ontils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

La doctrine luxembourgeoise considère traditionnellement que le principe général de sécurité juridique relève des principes de droit matériel^[9]et qu’il a été introduit au Luxembourg sous l’influence du droit allemand, puis européen^[10]. S’il est vrai que les juridictions administratives reconnaissent le principe de sécurité juridique comme ayant valeur de principe général du droit ^[11], elles l’ont d’abord consacré sur le seul fondement du droit national. Ce n’est qu’à l’occasion de quelques jugements subséquents que le principe de sécurité juridique a été appliqué en prenant en considération sa dimension communautaire et conventionnelle^[12]. A titre d’illustration, il y a lieu de relever quelques jugements du tribunal administratif qui renvoient expressément à des arrêts de principe de la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH) et de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)^[13]sur le principe de sécurité juridique.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

La loi portant création de la Cour constitutionnelle ne prévoit pas la possibilité d’un recours constitutionnel incident. En effet, seules les parties au litige sont habilitées à présenter leurs conclusions et à plaider devant la Cour constitutionnelle^[14].

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

La Cour constitutionnelle luxembourgeoise n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer sur le principe de sécurité juridique à défaut d’avoir été soulevé dans le contexte d’une question préjudicielle ou d’office par la Cour.

Par contre, le principe est invoqué dans de nombreux recours portés devant les juridictions administratives. À cet égard, il y a lieu de préciser qu’environ 630 résultats apparaissent lors d’une recherche réalisée sur la plateforme recensant l’ensemble des jugements et arrêts dans lequel ce principe est invoqué par les parties devant les juridictions administratives^[15].

Il est utile de souligner que le principe de sécurité juridique est régulièrement convoqué par le Conseil d’État luxembourgeois
dans les avis qu’il est amené à donner sur les projets et propositions de loi^[16]. Dans la formulation de ces avis, le Conseil d’État peut être amené à signifier une opposition formelle au Gouvernement lorsqu’il estime qu’une disposition légale (ou réglementaire) envisagée est contraire à une norme supérieure ou à un principe général du droit. À cet égard, une consultation du rapport annuel 2016-2017 du Conseil d’État fait état d’au moins 101 oppositions formelles sur le seul fondement du principe de sécurité juridique^[17]. Selon le rapport annuel 2015-2016^[18], le principe de la sécurité juridique a été soulevé à 128 reprises par le Conseil d’État en vue de formuler des oppositions formelles face aux projets de lois et règlements qui lui ont été soumis durant cette période.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Jusqu’à présent, si la Cour constitutionnelle ne s’est pas encore prononcée en ce sens, le principe de sécurité juridique peut, de manière restrictive, justifier la mise en pondération de l’exigence consacrée par la Constitution à l’article 95 prévoyant que les juridictions doivent appliquer les règlements généraux à la condition qu’ils soient conformes aux lois^[19].

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

La protection des droits acquis a été essentiellement consacrée par le juge administratif. Inspirée par le droit français et revêtant diverses formulations telles que « le principe des droits acquis »,

« le principe d’intangibilité des droits acquis », ou encore « le principe du respect des droits acquis » ^[20], la protection des droits acquis apparaît déjà dans le contentieux administratif qui relevait antérieurement de la compétence du Conseil d’État luxembourgeois^[21]. Le principe des droits acquis s’est essentiellement illustré dans le contentieux administratif et s’inscrit davantage dans le contexte de la stabilité des situations administratives.

De manière plus générale, la stabilité des situations administratives est encadrée par la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse^[22] et son règlement d’exécution. Ces textes constituent des garanties procédurales à l’endroit des administrés et encadrent le droit de l’administration de procéder au retrait rétroactif d’une décision ayant créé ou reconnu des droits. Ces mêmes textes délimitent les possibilités del’administrationdeprocéderàlarévocationouàlamodification de décisions pour le futur^[23] . Dans le cadre de leur pouvoir de réformation ou d’annulation, les juridictions administratives sont sensibles au respect de ces dispositions afin de s’assurer que les droits acquis des administrés ont été valablement considérés par les administrations publiques concernées.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Précisons d’emblée qu’une jurisprudence constante des juridictions administratives consacre la proximité des principes de sécurité juridique et de confiance légitime. Un jugement du tribunal administratif du 6 février 2019^[24] le rappelle en substance en retenant que « quant au moyen tiré de la violation du principe de confiance légitime, respectivement du principe de sécurité juri- dique, il y a, tout d’abord, lieu de rappeler que le principe général de la confiance légitime s’apparente au principe de la sécurité juridique et a été consacré tant par la jurisprudence communautaire en tant que principe du droit communautaire, que par la jurisprudence nationale en tant que principe général du droit. »

Quant à la protection des droits acquis, dans un arrêt de 2009^[25] , la Cour administrative a précisé que l’administration ne pouvait revenir sur ces droits de manière rétroactive. Elle a ainsi retenu qu’en l’absence de circonstances nouvelles justifiant une modification de la situation individuelle d’un administré, l’administration ne pouvait valablement anéantir rétroactivement les droits en question, mais pouvait, tout au plus, prendre des dispositions pour l’avenir. Plus précisément, elle a dit pour droit qu’ « à l’exception de droits subjectifs définitivement acquis, qui ne sauraient être rétroactivement anéantis par l’administration, alors même qu’ils auraient le cas échéant été illégalement créés, celle-ci peut en principe changer pour l’avenir une situation administrative créée au bénéfice d’un administré, dès lors que les conditions légales pour le changement de cette situation sont données ».

En ce qui concerne le principe de la confiance légitime, il y a lieu de souligner que ce principe a été consacré pour la première fois, en 1993, par le Conseil d’État dans l’arrêt Melmer^[26] . A cette occasion, il a été reconnu que ce principe imposait à l’administration, vis-à-vis d’un administré de bonne foi, de ne pas procéder à des « changements brusques et imprévisibles » alors que l’administré avait pu valablement se fier au comportement de l’administration^[27] . Ce principe a ensuite été régulièrement invoqué devant les juridictions administratives à partir de 1997, et plus particulièrement dans le contentieux des étrangers^[28] .

C’est à cette occasion que les juridictions administratives ont pu préciser que la protection contre les revirements administratifs ne pouvait être invoquée qu’à la condition que la pratique administrative en question soit conforme à la loi. Cette limitation du principe de la confiance légitime par le principe de légalité a été formellement admise par la Cour administrative dans un arrêt de 2000 où elle a considéré que : « le principe général de la confiance légitime qui protège l’administré contre les changements brusques et imprévisibles de l’administration ne [ joue] pas au cas où la pratique antérieure suivie par l’administration n’était pas conforme à la loi. » Selon la Cour, l’application du principe de confiance légitime à des situations en contrariété au droit reviendrait à imposer à l’administration de « violer à nouveau la loi en réitérant une décision illégale »^[29] . Plus récemment, le tribunal administratif a rappelé, dans un jugement du 29 mai 2018^[30] , la solution issue d’une jurisprudence constante des juridictions administratives en relevant que « la confiance légitime ne saurait s’imposer contra legem ».

La proximité des notions de confiance légitime et de droit acquis a été progressivement reconnue par les juridictions administratives, et se retrouve également dans des décisions du Conseil d’État dès 1952^[31] . Par la suite, cette proximité a été expressément admise par la jurisprudence administrative qui retient, à ce jour, que les deux principes constituent des notions voisines^[32] . La Cour administrative a régulièrement reconnu qu’ « un administré ne peut cependant prétendre au respect d’un droit acquis que si, au-delà de ses expectatives, justifiées ou non, l’autorité administrative a créé à son profit une situation administrative acquise et réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef. Ce n’est qu’à cette condition que peut naître dans le chef d’un administré la confiance légitime que l’administration respectera la situation par elle créée, les deux notions de droits acquis et de légitime confiance étant voisines »^[33] .

Quant au contenu précis du principe de confiance légitime, les juridictions administratives ont régulièrement jugé que ce principe s’appliquait aussi bien aux règles de droit comme à l’action administrative. Elles ont, à cet égard donné une définition du principe de confiance légitime comme étant une protection qui « tend à ce que les règles juridiques ainsi que l’action administrative soient empreintes de clarté et de prévisibilité, de manière à ce qu’un administré puisse s’attendre à un comportement cohérent et constant de la part de l’administration dans l’application d’un même texte de loi ou règlement. Ainsi, ce principe s’entend comme étant la confiance que les destinataires de règles ou de décisions sont normalement en droit d’avoir dans la stabilité, au moins pour un certain temps, des situations établies sur la base de ces règles ou de ces décisions. Ainsi, les destinataires de ces décisions sont notamment en droit de voir respecter par l’administration leurs droits acquis voire ceux qui leur ont été reconnus sous une législation donnée, tant que le cadre juridique et factuel reste le même »^[34] .

Plus précisément, quant aux conditions d’application du principe de la confiance légitime, la Cour administrative a précisé, dans un arrêt de 2010, que pour que le principe puisse être invoqué par un administré, la légitimité de sa confiance doit être déterminée à la lumière de « dispositions concrètes et objectives indéniablement prises dans la confiance »^[35] . Par cette expression, la Cour administrative a précisé vouloir mettre en évidence l’existence d’une relation « étroitement personnelle » entre l’administré et l’administration afin de pouvoir mesurer l’existence d’une base à la confiance dont l’administré tente de se prévaloir^[36] .

Dans un arrêt du 2 avril 2015^[37] , la Cour administrative a davantage détaillé les modalités d’invocation du principe de confiance légitime face aux autorités administratives. Elle a considéré que la reconnaissance du principe de confiance légitime était strictement conditionnée par l’existence d’une certaine marge d’appréciation dans le chef de l’autorité administrative, tout en réaffirmant que le principe ne pouvait trouver application dans une situation contra legem. Dans cette affaire, la Cour administrative a ainsi dit pour droit que : « si, dans la matière donnée, l’administration n’a pas de pouvoir d’appréciation et qu’elle est amenée à appliquer directement un texte de l’ordonnancement juridique à une situation de fait, soit cette application a été légale et le principe de confiance légitime joue pleinement, soit elle ne l’a pas été et le principe ne saurait jouer valablement. Ce n’est que dans une situation où l’application d’un même texte de l’ordonnancement juridique comporte, dans le chef de l’administration, une certaine marge d’appréciation que l’application du principe de confiance légitime est appelée à jouer pleinement dans le chef de l’administré par rapport à l’application duquel l’administration a été amenée à opérer ».

Du côté des juridictions civiles, le principe de confiance légitime a également fait son apparition, même s’il est utilisé plus parcimonieusement que par le juge administratif. Cette situation pouvant s’expliquer par le fait que le droit administratif n’est pas un droit codifié contrairement aux matières pour lesquelles les juridictions civiles sont compétentes. Dans l’application du principe de confiance légitime, les juridictions civiles sont également attentives à ce que la confiance ne soit pas reconnue dans des situations qui seraient contraires au droit. Dans la détermination de critères délimitant l’application du principe de confiance légitime, une décision de 2017 s’appuie sur les critères arrêtés par le Tribunal de l’Union européenne dans l’affaire Forvass^[38] . Selon cette jurisprudence européenne, reprise par la Cour d’appel^[39] , la confiance légitime est encadrée par trois conditions :

1. les assurances fournies par l’administration doivent être précises, inconditionnelles et concordantes émanant de sources autorisées et fiables ;
2. ces assurances doivent être de nature à faire naître une attente légitime dans l’esprit de celui auquel elles s’adressent ;
3. et les assurances données doivent être conformes aux normes applicables^[40] .

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Il est de principe que la Cour constitutionnelle ne se prononce en principe que de manière objective et abstraite sur les situations qui lui sont présentées. C’est de la question de la conformité de la loi à la Constitution que la Cour est saisie bien qu’en pratique, elle dispose également des faits précis soumis par la juridiction de renvoi et entend les parties en leurs plaidoiries respectives en vue de disposer de tous les éléments factuels et juridiques nécessaires à l’exercice de son contrôle de constitutionnalité.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Dans un rapport rédigé en 2017, dans le contexte de l’ACA Europe, et portant sur l’application du principe de confiance légitime en droit luxembourgeois, il a été recensé que le principe de la confiance légitime avait été favorablement accueilli dans 12 jugements du tribunal administratif et dans 7 arrêts de la Cour administrative ^[41] . Toutefois, il est utile de noter que la base de données accueillant l’ensemble de la jurisprudence administrative luxembourgeoise fait actuellement état de 398 décisions à la seule recherche du mot-clé « confiance légitime ».

S’il est vrai que le principe de la confiance légitime n’a pas encore fait l’objet d’une consécration par la Cour constitutionnelle, il convient de relever que ce dernier est utilisé par le Conseil d’État luxembourgeois dans les avis qu’il est amené à donner sur les projets et propositions de loi^[42]. Dans la formulation de ces avis, le Conseil d’État peut être amené à signifier une opposition formelle au Gouvernement lorsqu’il estime qu’une disposition légale envisagée est contraire à une norme supérieure ou à un principe général du droit. À cet égard, une consultation des rapports annuels du Conseil d’État fait état d’au moins 3 oppositions formelles sur le seul fondement du principe de la confiance légitime^[43].

Enfin, dans un arrêt du 7 février 2019^[44], la Cour administrative a introduit un recours préjudiciel devant la CJUE en ce qui concerne, entre autres, l’application du principe de confiance légitime dans le contexte du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. En substance, un opérateur luxembourgeois avait fait l’objet d’une sanction pécuniaire pour ne pas s’être conformé à ses obligations de restitution de quotas. Dans les faits, il s’est avéré que l’opérateur avait de bonne foi procédé à la restitution des quotas en question, mais à la suite de la survenance d’une erreur technique, l’opérateur avait transféré les quotas sur un compte interne lui appartenant, au lieu de les restituer aux autorités nationales, ne permettant dès lors pas à ces dernières d’acter la restitution des quotas dans le délai imposé. Par le renvoi de ces questions préjudicielles autour de la notion de confiance légitime, la Cour administrative souhaitait obtenir, de la part de la CJUE, une clarification quant à l’interprétation qu’il convenait de donner à la sanction forfaitaire prévue par la directive 2003/87/CE, et plus précisément si cette dernière pouvait faire l’objet d’une modulation par le juge national à travers la reconnaissance du principe de confiance légitime, permettant ainsi l’application du principe de proportionnalité dans la fixation de l’amende administrative.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Les exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi n’ont pas encore acquis valeur constitutionnelle au Grand-Duché de Luxembourg. L’exigence constitutionnelle qui, à notre sens, s’en rapprocherait le plus est celle consacrée par l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution. Cet article pose des exigences constitutionnelles liées à la qualité de la loi. S’il est vrai que cette disposition vise premièrement à encadrer le pouvoir règlementaire du Grand-Duc, elle y reprend toutefois les critères d’intervention du pouvoir règlementaire dans les matières réservées à la loi par la Constitution. Ainsi, le pouvoir règlementaire ne peut intervenir que lorsqu’une disposition légale fixe l’objectif des mesures d’exécution et, le cas échéant, les conditions auxquelles elles sont soumises.

L’article 32, paragraphe 3, de la Constitution a fait l’objet de divers amendements et a donné lieu à un contentieux relativement 468 fourni sur le contenu de la qualité de la loi. Dans la version de cet article introduite par une loi de 2004^[45], le libellé de l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution se lisait comme exigeant que dans « les matières réservées à la loi par la Constitution, le Grand-Duc ne peut prendre des règlements et arrêtés qu’aux fins, dans les conditions et suivant les modalités spécifiées par la loi. » À la suite d’une loi adoptée en 2016^[46], l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution a fait l’objet d’une modification substantielle qui impose que « dans les matières réservées à la loi par la Constitution, le Grand-Duc ne peut prendre des règlements et arrêtés qu’en vertu d’une disposition légale particulière qui fixe l’objectif des mesures d’exécution et le cas échéant les conditions auxquelles elles sont soumises ».

Sur le fondement de cet article, dans sa version applicable en 2013^[47], la Cour constitutionnelle a arrêté que, dans les matières réservées par la Constitution à la loi, l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution, devait être interprété en ce sens que « l’essentiel du cadrage normatif doit résulter de la loi, y compris les fins, les conditions et les modalités suivant lesquelles des éléments moins essentiels peuvent être réglés par des règlements et arrêtés pris par le Grand-Duc »^[48].

Sur le fondement de cette même disposition, la Cour constitutionnelle a, dans un arrêt de 2007, dit pour droit qu’en matière fiscale, cette exigence imposait au législateur de fixer les règles essentielles concernant l’assiette, le taux et le recouvrement de l’impôt^[49]. Dans un arrêt de 2017, la Cour constitutionnelle a retenu que les dispositions relatives au calcul d’une contribution à charge des communes, prélevée en vue de financer le fonds de chômage, n’étaient pas conformes à la Constitution et plus précisément à son article 107 qui consacre l’autonomie communale, en ce qu’elles n’étaient pas déterminables « à partir du texte de loi sur base de conditions et modalités suffisamment précises fixées dans la loi ».^[50]

Enfin, la Cour constitutionnelle a également eu l’occasion de revenir dans deux arrêts de 2018 sur l’exigence de précision considérée comme un élément fondamental en ce qu’elle contribue à la qualité de la loi^[51]. C’est à partir de cette exigence de précision qu’elle a censuré, en juin 2018, une disposition relative à la législation sur les biotopes à défaut de prévoir de manière claire et précise la définition de certains termes qu’elle employait^[52].

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

La Cour constitutionnelle luxembourgeoise n’a pas encore eu à se prononcer sur cette thématique.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La simplification du droit est une thématique qui n’a jamais encore été abordée par la Cour constitutionnelle.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Aucune déclaration d’inconstitutionnalité n’est à recenser à ce jour sur la base de ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Pour ces deux questions (2.9 ; 2.10), la Cour constitutionnelle luxembourgeoise ne s’est pas encore prononcée sur les protections adéquates qu’il conviendrait de retenir en l’espèce.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

À ce jour, la question de la rétroactivité n’a été abordée qu’une seule fois dans le contentieux constitutionnel. Dans un arrêt du 22 mars 2002, la Cour constitutionnelle a pris en considération la notion de rétroactivité dans le cadre d’une sanction disciplinaire infligée par le Conseil arbitral des assurances sociales à un médecin ^[53]. En l’espèce, la juridiction de renvoi souhaitait savoir si le principe de la légalité des peines, consacré à l’article 14 de la Constitution, impliquait également le principe de la rétroactivité in mitius. A cette question préjudicielle, la Cour constitutionnelle a répondu positivement et a retenu l’existence d’une rétroactivité de la peine la plus douce.

En ce qui concerne plus particulièrement la rétroactivité des lois, dans un arrêt récent de janvier 2019, la Cour administrative retient que « faute de dispositions expresses prévoyant une rétroactivité de ses dispositions » la loi ne saurait disposer que pour le futur et cela en vertu du principe général du droit déduit de l’article 2 du Code civil^[54]. Cette décision s’inscrit dans une jurisprudence constante^[55]qui tend à reconnaître que la rétroactivité des lois peut, à titre exceptionnel, être prévue par le législateur conformément à une disposition spécialement adoptée en ce sens dans la loi à laquelle il souhaite donner des effets rétroactifs^[56].

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

L’application des lois dans le temps est appréciée par la Cour constitutionnelle de manière subjective et concrète en ce qu’elle s’intéresse plus particulièrement à la loi applicable soulevée par la question préjudicielle. Ainsi, lorsque le renvoi préjudiciel provient des juridictions administratives et que celles-ci sont saisies d’un recours en annulation, c’est donc la loi qui est applicable au moment où la décision administrative à l’origine du litige a été prise.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Aucune déclaration d’inconstitutionnalité n’est à recenser à ce jour sur la base de ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Il y a lieu de relever qu’en droit luxembourgeois, la loi portant création de la Cour constitutionnelle ne prévoit pas la possibilité d’un recours constitutionnel incident. En effet, seules les parties au litige sont habilitées à présenter leurs conclusions et à plaider devant la Cour constitutionnelle^[57].

La question de la modulation des effets des décisions prononcées par la Cour constitutionnelle n’est nullement abordée dans la loi qui en porte création et aucune modulation n’a jamais été prise, à ce jour, à l’issue d’un arrêt de la Cour constitutionnelle.

Nous souhaitons, cependant, signaler qu’une proposition de révision de l’article 95ter de la Constitution fait actuellement l’objet de discussions parlementaires en vue de son adoption prochaine^[58]. Actuellement, l’article 95 ter de la Constitution prévoit les attributions de la Cour constitutionnelle ainsi que la composition de la Cour. Or, récemment, la Cour a fait face à des difficultés organisationnelles en ce qu’elle n’a pas été en mesure de siéger dans une composition à cinq membres. Il a alors été envisagé, par le biais de cette proposition de révision, de recourir à des suppléants lorsque la Cour rencontre des difficultés pour se composer utilement.

A l’occasion de cette même proposition de révision, il a été jugé opportun d’introduire une disposition réglant les effets des arrêts de la Cour constitutionnelle. Dans l’exposé des motifs relatifs à cet ajout, il est mentionné que « l’absence de précision d’effets d’un arrêt de la Cour constitutionnelle dans le temps suscite de nombreuses difficultés d’applicabilité pratique »^[59]. Il était en effet arrivé à quelques reprises qu’une disposition jugée non conforme à la Constitution par la Cour constitutionnelle subsiste en l’absence d’une intervention du législateur pour modifier ou abroger la disposition jugée inconstitutionnelle.

En vue de pallier à cette carence, la proposition de révision suggère de conférer aux arrêts de la Cour constitutionnelle une portée générale, contrairement à l’effet relatif et particulier des arrêts actuels. Il est ainsi envisagé d’octroyer à la Cour constitutionnelle le pouvoir de moduler ses propres arrêts et d’en « reporter l[es] effets absolus ». Ce délai devra toutefois ne pas excéder une période de 12 mois et permettra dans l’intervalle,
« au Gouvernement et au législateur de prendre les initiatives pour clarifier la situation juridique à la suite par l’arrêt de la Cour constitutionnelle »^[60].

Inspiré de la Constitution autrichienne, la proposition de disposition sur les effets des arrêts est actuellement libellée comme suit :
Les dispositions des lois déclarées non conformes à la Constitution ou aux autres traités internationaux par un arrêt de la Cour constitutionnelle cessent d’avoir un effet juridique le lendemain de la publication de cet arrêt dans les formes prévues pour la loi, à moins que la Cour constitutionnelle n’ait ordonné un autre délai. Ce délai ne peut pas excéder douze mois^[61].

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Pour ces deux questions (3.2. ; 3.3), il est renvoyé à nos développements ci-après concernant le principe de sécurité juridique et son application, et plus particulièrement par les juridictions administratives.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Les attributions de la Cour constitutionnelle luxembourgeoise se limitent actuellement à statuer sur la conformité des lois à la Constitution^[62]. Ce pouvoir n’inclut pas, à l’heure actuelle, la possibilité d’émettre des injonctions à l’encontre du législateur ou des autorités juridictionnelles. À titre de comparaison, les dispositions relatives à l’exécution des arrêts et jugements en matière administrative prévoient, à la demande d’une partie intéressée, la nomination d’un commissaire spécial lorsque l’autorité compétente a omis de prendre une décision en se conformant à un jugement ou à un arrêt prononcé par les juridictions administratives. La conséquence de cette nomination a pour effet de dessaisir l’autorité compétente^[63].

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Conformément à la loi portant création d’une Cour constitutionnelle, il y a lieu de relever que la juridiction à l’origine de la question préjudicielle est tenue de se conformer à l’arrêt qui a été rendu par la Cour constitutionnelle^[64]. Cette obligation de conformité s’impose également à l’ensemble des juridictions nationales qui seraient saisies d’une question similaire sur laquelle la Cour constitutionnelle a déjà statué.

Il semble qu’au regard de l’existence de cette disposition, l’inexécution des décisions de la Cour constitutionnelle ne s’est jamais produite en pratique. En effet, les juridictions nationales à l’originedelasaisinestatuentconformémentàlasolutionretenue par la Cour constitutionnelle. Il apparaît également qu’en raison de la primauté de la Constitution sur les lois ordinaires, le juge national doit retenir une interprétation de la loi qui est conforme à la Constitution. En cas de doute sur cette conformité, il doit, en principe, saisir la Cour constitutionnelle dès lors que la question de la conformité d’une loi à la Constitution est nécessaire à la solution de son litige. Cette saisine entraînera de fait l’obligation de suivre l’arrêt prononcé par la Cour constitutionnelle sur le fondement de l’obligation consacrée par le législateur dans la loi du 27 juillet 1997.

Dans l’hypothèse de l’inexécution d’une décision de la Cour constitutionnelle par une juridiction de renvoi, il est vrai que la loi actuelle ne prévoit aucun mécanisme permettant de remédier à cette situation. Il est dès lors permis de s’interroger sur les solutions juridiques qui pourraient être adoptées en pareille hypothèse. De l’avis des auteurs de ce rapport, l’éventualité d’une sanction disciplinaire d’un magistrat, pour manquement à une obligation légale, pourrait dissuader le magistrat saisi du litige de statuer en un sens contraire à la décision adoptée par la Cour constitutionnelle.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Dans l’optique d’une éventuelle consécration des principes de sécurité juridique ou de confiance légitime par la Cour constitutionnelle luxembourgeoise, il est utile de souligner qu’il existe actuellement une proposition de révision de la Constitution^[65]. Parmi les modifications envisagées, la proposition de révision suggère de consacrer textuellement la notion d’État de droit dans la Constitution^[66]. Cette consécration textuelle pourrait, à l’avenir, faciliter la reconnaissance de certains principes constitutionnels sur le fondement de cette notion et plus particulièrement le principe de la sécurité juridique et celui de la confiance légitime. Il est, en effet, communément admis, aussi bien par la jurisprudence constitutionnelle que par la doctrine^[67], que c’est à partir du principe de l’État de droit que découlent les principes de sécurité juridique et de confiance légitime^[68].

Il y a également lieu de souligner que le 10 janvier 2019, la Cour constitutionnelle a été saisie d’une question préjudicielle par le tribunal administratif dans le contexte de l’échange de renseignements sur demande en matière fiscale^[69]. Dans son renvoi, le tribunal demande à la Cour constitutionnelle de se prononcer sur la valeur constitutionnelle du principe de l’État de droit et du principe de légalité^[70]. Plusprécisément, cecontentieux fait suite à un recours introduit, devant le tribunal administratif, par deux résidents suisses visés par une enquête fiscale dans leur pays de résidence. Sur le fondement de la convention fiscale entre le Luxembourg et la Suisse, les autorités suisses ont fait usage du mécanisme de coopération inter-administratif permettant aux deux autorités de s’entraider dans la détermination de l’imposition de leurs résidents fiscaux. Afin de pouvoir exécuter la demande d’échange suisse, le directeur de l’administration des Contributions directes (autorité nationale compétente en matière de fiscalité directe au Luxembourg) a émis une injonction à l’encontre d’un tiers détenteur de renseignements, à savoir une banque luxembourgeoise, dans laquelle il était présumé que les contribuables visés disposaient de comptes bancaires.

C’est à l’encontre de cette décision d’injonction que les contribuables suisses ont tenté de s’opposer devant le tribunal administratif luxembourgeois.

Or, la loi applicable en matière d’échange de renseignements^[71] prévoit précisément une absence de recours contre la décision d’injonction prise en exécution de la demande d’échange étrangère. C’est dans ce contexte que la Cour constitutionnelle a été saisie afin de se prononcer sur la compatibilité de cette disposition à la lumière des principes de l’État de droit et de légalité. Plus précisément, le tribunal administratif demande à la Cour constitutionnelle si ces deux principes peuvent être vus comme se dégageant des dispositions constitutionnelles et, notamment, de l’article 95 de la Constitution prévoyant l’obligation de tout juge de contrôler par la voie de l’exception la conformité d’un règlement à la loi.

Cette affaire se trouve actuellement fixée pour plaidoiries à l’audience du 29 mars 2019 devant la Cour constitutionnelle. Un arrêt devra être rendu dans les deux mois qui suivent. Telle que cette affaire est engagée, une évolution de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle concernant la consécration éventuelle de nouveaux principes généraux de droit peut être regardée comme étant potentiellement prévisible.

Enfin, nous souhaiterions préciser que si la Cour constitutionnelle n’opère pas de contrôle de conventionalité, mais se limite à un pur contrôle de constitutionalité, il est vrai qu’à travers un arrêt du 8 décembre 2017 (n° 00131 du registre), elle a retenu qu’elle était amenée à appliquer les dispositions de l’article 107 de la Constitution et plus particulièrement son paragraphe 1er consacrant le principe de l’autonomie communale à l’aune des dispositions claires et précises de la Charte de l’autonomie locale faite à Strasbourg le 15 octobre 1985, approuvée par la loi du 18 mars 1987, en ce que ces dispositions de droit international se recouvrent avec celles de la Constitution^[72]. C’est le premier arrêt de la Cour constitutionnelle qui consacre formellement la prise en compte de dispositions issues du droit international dans le cadre d’un contrôle de constitutionnalité.

Haute cour constitutionnelle de Madagascar

La sécurité juridique est ainsi définie par le Conseil d’État français dans son rapport public 2006 : « Le principe de sécurité juridique implique que les citoyens soient, sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit applicable. Pour parvenir à ce résultat, les normes édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas être soumises, dans le temps, à des variations trop fréquentes, ni surtout imprévisibles ».

Le Conseil d’État, qui rappelle qu’elle « constitue l’un des fondements de l’État de droit », dégage deux approches : l’une formelle, l’autre temporelle.

● La sécurité juridique est d’abord garantie par la qualité de la loi. Cette dernière doit être normative, c’est-à-dire prescrire, interdire, sanctionner. Le rapport souligne à cet égard que « la loi non normative affaiblit la loi nécessaire en créant un doute sur l’effet réel de ses dispositions ».
En outre, la norme doit être intelligible. « L’intelligibilité implique la lisibilité autant que la clarté et la précision des énoncés ainsi que leur cohérence », précise le Conseil d’État.

● La sécurité juridique dépend aussi de la prévisibilité de la loi.
Sans pour autant aboutir à un conservatisme excessif, « le principe de sécurité juridique suppose que le droit soit prévisible et que les situations juridiques restent relativement stables », explique le rapport. Il s’agit d’une part de la non-rétroactivité de la loi, et d’autre part de la protection des droits acquis et de la stabilité des situations juridiques.

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

D’un point de vue général, le principe de sécurité juridique a pour dessein l’accessibilité et la lisibilité des normes juridiques pour les citoyens, de manière à ce que ces derniers puissent accorder aisément leur comportement avec la loi en vigueur. La mise en œuvre du principe repose sur des textes énoncés clairement, rationnellement et sans ambiguïté dans ses dispositions ; elle doit instaurer la confiance chez les citoyens en évitant des changements continuels des prescriptions légales qui prêteraient à confusion ainsi que l’assurance de la non-rétroactivité de la loi.
Dans la Constitution malgache, le principe de sécurité juridique n’est pas expressément inscrit dans les dispositions de la loi fondamentale, que ce soit dans le préambule ou dans les principes fondamentaux.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

La jurisprudence de la Haute Cour constitutionnelle ne fait pas expressément référence au principe de sécurité juridique. Toutefois, l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi sont posées comme des valeurs constitutionnelles reconnues, sans que des fondements textuels les soutiennent.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

La Haute Cour constitutionnelle malgache se base généralement sur le principe de légalité pour rendre ses décisions, avis et arrêts. La référence stricto sensu à la loi prime dans les débats et l’emporte la plupart du temps sur tout autre principe juridique.

En outre, dans les mentalités, la pratique du droit ne nécessite pas une reconnaissance formalisée des divers principes juridiques pour qu’ils soient appliqués.

Il convient de signaler que le principe de sécurité juridique n’a jamais figuré dans aucune des constitutions malgaches, de la première à la quatrième République.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Dans les récents contrôles de constitutionnalité, la Cour exige plus de précision quant à la définition précise des termes et expressions employés dans les lois à promulguer afin d’apporter plus de clarté dans les textes ; elle s’attache à relever les dispositions insuffisamment précises si auparavant, les lois déférées étaient principalement évaluées selon leur sens global.

En cas de manque de clarté d’une disposition, soit la Cour censure l’article incriminé soit pose une réserve d’interprétation, ayant la forme d’une réserve directive.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Le droit malgache étant de tradition romano-germanique, les juridictions malgaches s’inspirent de la jurisprudence française, du droit comparé en cas de vide juridique. La Haute Cour constitutionnelle malgache ne fait pas exception à cette pratique. Mais du fait de son appartenance à différentes organisations régionales et mondiales de juridictions constitutionnelles, elle élargit progressivement ses sources d’inspiration.
Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Etant donné que le principe de sécurité juridique implique l’accessibilité, l’intelligibilité et la non-rétroactivité des lois, ces divers aspects peuvent entrer en considération lors du contentieux constitutionnel incident – connu sous l’appellation
« exception d’inconstitutionnalité » à Madagascar – bien que les termes « sécurité juridique » ne sont pas énoncés.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

A ce jour, dans les rares cas d’exception d’inconstitutionnalité traduits devant la Cour, aucun n’a fait référence au principe de sécurité juridique. En outre, elle ne se réfère pas formellement au principe de sécurité juridique dans le traitement des cas qui lui sont soumis.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Non.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

Bien que nulle mention expresse concernant les droits acquis ne figure dans la loi fondamentale, de même pour la stabilité et la prévisibilité du droit, ces divers aspects sont pris en compte lors des débats de la Haute Cour constitutionnelle et peuvent entrer en ligne de compte lors de la rédaction de la décision, de l’arrêt ou de l’avis.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Le principe de « confiance légitime » n’existe pas expressément en droit malgache. De fait, la Cour n’a pas été directement confrontée à la situation de remise en cause de la « confiance légitime ». Par contre, les situations légalement acquises sont respectées car la Cour impose le principe de la non-rétroactivité de la loi, sauf les lois pénales plus douces.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

La Cour est exigeante en matière de formulation des dispositions légales, insistant sur la précision pour protéger les droits de tout un chacun. Soit elle censure la disposition manquant de clarté ou d’intelligibilité soit elle pose une réserve d’interprétation précisant le sens de la disposition législative.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Tout comme les grands principes mis en œuvre dans le domaine de la loi, le besoin de normativité de la loi est implicitement reconnu au sein de la Haute Cour constitutionnelle malgache.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

En pratique, les textes composant une loi déférée sont acceptés du moment qu’ils font preuve de clarté et d’intelligibilité. En matière de contentieux, il est rare que le besoin de simplification du droit se fasse ressentir.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

La non-rétroactivité des lois est un principe reconnu par la jurisprudence de la Haute Cour constitutionnelle malgache sur le plan général et également en matière de contrats.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

L’autorité de la chose jugée est éminemment respectée au niveau detouteslesjuridictionsmalgaches, lajuridictionconstitutionnelle y compris. Les décisions de justice ne sont passibles d’aucun recours en dehors des procédures légales d’appel.

Par ailleurs, le législateur malgache ne fait généralement pas usage de lois de validation en raison de l’absence de cas nécessitant ces dernières.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Le respect du principe de non-rétroactivité des lois s’inscrit dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois et règlements, de la ratification des traités ou des contrôles incidents. Les cas de rétroactivité législative sont rares, voire inexistants et seraient invalidés lors du contrôle de constitutionnalité.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

L’application de la loi dans le temps est considérée de manière subjective et concrète dans le cas du contrôle incident, un cas particulier l’emportant sur les cas théoriques et abstraits.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Les fondements textuels sont silencieux sur le pouvoir de modulation des effets des décisions en contentieux incident. De facto, la Cour ne dispose pas d’un tel pouvoir.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par
vos cours ?

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Les décisions de la Cour n’ont pas expressément la forme d’injonctions. La censure des dispositions législatives ou les réserves d’interprétation sont des moyens permettant de garantir la sécurité juridique car ils s’imposent à l’exécutif et au législatif.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

La Cour ne dispose pas de véritables moyens de contrainte en cas d’inexécution de ses décisions. Mais, de manière générale, les décisions de la Cour sont respectées par les autres pouvoirs et l’Administration publique.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Madagascar n’est pas sujet aux nombreux problèmes de droit soulevés dans les pays vivant en régime de communauté. La stabilité du droit prévaut, entraînant prévisibilité de la loi en plus de la lisibilité de cette dernière. Madagascar ne connaît pas le phénomène de l’inflation législative. De ce fait, la sécurité juridique ne constitue pas un problème récurrent au niveau des cours de justice.

Dans la pratique, les difficultés rencontrées dans la société qui ont trait à la constitutionnalité d’une ou des lois arrivent rarement au niveau de la Haute Cour constitutionnelle à Madagascar. La majorité des cas sont résolus au niveau de l’administration. La mentalité populaire considère que traiter avec l’administration est plus simple, n’occasionne pas de perte de temps et permet un résultat plus satisfaisant. De plus, ester l’État en justice est source de crainte et ne peut qu’aboutir à un échec selon les esprits. Ainsi, un opérateur minier, doublement taxé (par le ministère des Mines et la Commune dans laquelle il exerce son activité) par une imposition de même nature cherchera plutôt une solution de concert avec les agents d’administration au lieu de saisir la Cour. Bien qu’imparfaite, cette solution est adoptée par les citoyens dans leur quasi-totalité, ce qui explique le peu de cas arrivant au niveau de la Haute Cour.

 

Cour constitutionnelle du Mali

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Non, la Constitution de la République du Mali ne consacre pas la sécurité juridique de façon autonome. Cependant, elle retient la sécurité de façon générale comme un droit reconnu à la personne humaine (article 1er) et le droit de propriété est garanti (article 13).

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

La sécurité juridique n’est pas un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle du Mali. Elle n’est pas conçue par la Cour comme un droit ordinaire mais plutôt comme une théorie générale sur laquelle reposent les droits fondamentaux.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Il s’agit plutôt d’une théorie générale garantissant le respect des droits fondamentaux et empêchant leur restriction ou remise en cause, à souhait, par le législateur. Elle pourra devenir une réalité avec l’introduction du contrôle de constitutionnalité par voie d’exception dans le corpus de la Constitution, en cours de relecture.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

Il s’agit d’un choix opéré par le constituant originaire au lendemain de la révolution du 26 mars 1991. Celui-ci a opté pour une sécurité juridique diffuse dans le texte constitutionnel en accordant à la juridiction constitutionnelle la possibilité d’une annulation totale ou partielle d’une loi déférée à son contrôle. C’est ainsi, qu’au terme de l’article 89 de la Constitution : « … une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ou appliquée ».

En tout état de cause, la sécurité juridique ne paraît guère une règle à la reconnaissance formelle indispensable dans un système juridique, comme le nôtre, où la Cour constitutionnelle veille déjà à la sécurisation des droits acquis.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Non, aucune évolution particulière n’est à signaler en la matière.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

En l’état, notre Cour n’a connu explicitement aucune question relative à la protection de la sécurité juridique. L’explication réside dans l’absence du contrôle de constitutionnalité a posteriori qui favorise les atteintes à des droits antérieurement acquis. Si un tel mode de contrôle devait être instauré au Mali, la Cour a déjà a déjà mené les réflexions sur les moyens pour y faire face.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Non.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Non.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Non.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Cas inexistant.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

L’ordonnancement constitutionnel malien permet une garantie réelle des droits acquis de manière à en garantir le respect et en découler l’inconstitutionnalité de toute loi qui y porterait atteinte. Les principes constitutionnels tels la non-rétroactivité de la loi pénale, la liberté d’entreprise et le droit à la propriété sont expressément garantis par notre Constitution.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

La Cour veille, à travers le contrôle de constitutionnalité, à la conformité des lois votées par le Parlement à la Constitution. Cependant, en l’absence d’une accessibilité directe des citoyens à la juridiction constitutionnelle, les questions relatives aux situations légalement acquises n’ont pas à ce jour été déférées devant elle.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Au sein de la Cour constitutionnelle du Mali, le contrôle de constitutionnalité est, en lui-même, objectif et abstrait car il n’a lieu qu’a priori. De ce fait, l’appréhension de la protection ne peut être qu’objective.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Sans objet.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Pour l’exigence de clarté, la Cour constitutionnelle a déclaré en 2001 une loi constitutionnelle non conforme à la Constitution pour motif de dissemblance entre le texte adopté par l’Assemblée nationale et le texte publié par le Gouvernement dans le Journal officiel. Au total, 14 articles avaient connu une modification par le Gouvernement lors de la publication du texte.

Dans un avis délivré en 2012 sur le projet de révision constitutionnelle, la Cour constitutionnelle a demandé une précision sémantique en demandant aux pouvoirs publics de remplacer le terme novation par le terme changement. Ce remplacement consistait à préciser que la révision n’emporte pas changement de République.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Non.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La Cour constitutionnelle du Mali est particulièrement attachée à cela. L’accessibilité du droit est nécessaire dans toute société démocratique, la Cour y contribue et en assure la promotion à travers le langage utilisé dans ses décisions, le plus souvent accompagnées de leurs résumés. Elle a initié un vaste programme pédagogique qui s’est traduit par la mise en œuvre d’activités extra-judiciaires au nombre desquelles : l’organisation de colloques, la confection de fascicules sur les textes majeurs notamment ceux régissant le processus électoral, leur traduction et leur diffusion en plusieurs langues.

Ces textes sont accessibles sur le site Internet de l’ACCF.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

La Cour constitutionnelle du Mali ne connaît pas de recours concrets sur ce type de contentieux, elle ne juge que de la constitutionnalité abstraite des lois.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Voir la réponse précédente.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

La Constitution du Mali érige la non-rétroactivité de la loi en principe constitutionnel. En outre, la Cour protège ce principe en tant qu’engagement international souscrit par le Mali à travers plusieurs traités de protection des droits fondamentaux. La non-rétroactivité de la loi dans sa généralité est expressément établie par la loi régissant le régime général des obligations. La Constitution quant à elle garantit la non-rétroactivité de la loi pénale à l’article 9 de la Constitution en ces termes :
« … Nul ne peut être poursuivi, arrêté ou inculpé qu’en vertu d’une Loi promulguée antérieurement aux faits qui lui sont reprochés… ».

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour n’a à ce jour rendu de décisions relatives à cette question.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Sans objet.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Elle dispose d’un pouvoir régulateur (article 85 de la Constitution) et ses décisions s’imposent à tous les pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives et juridictionnelles, à toutes les personnes morales et physiques.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

La limitation de la non-rétroactivité et les réserves d’inconstitutionnalité sont des procédés permettant à la Cour de moduler les conséquences de ses décisions en vue de préserver la constitutionnalité. Cependant, en absence d’une affirmation du principe de sécurité juridique dans le corpus de notre Constitution, on ne saurait parler de décisions rendues en la matière, ni a fortiori en dégager les conséquences.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Sans objet.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Oui, en cas de besoin.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Non, les décisions de la Cour sont appliquées de façon effective et elle y veille.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

La relecture de la Constitution en cours et le renforcement en vue des missions de la Cour constitutionnelle élargiront l’accessibilité de celle-ci aux citoyens par le biais du contrôle de constitutionnalité par voie d’action. Ce faisant, les questions restées en suspens trouveront, à l’aune des nouvelles pratiques de la justice constitutionnelle, des réponses adéquates.

 

Cour constitutionnelle du Maroc

Vous avez bien voulu adresser à cette Cour le questionnaire relatif au thème : « constitution et sécurité juridique » en vue du congrès au Canada en 2019.

J’ai l’honneur de vous faire parvenir les réponses aux questions qu’il pose en précisant que le concept de sécurité juridique est récent dans la jurisprudence, car il se confondait avec d’autres principes de droit, tels les principes de la confiance légitime et d’égalité.

Même en France, le Conseil constitutionnel ne l’avait prononcé que du « bout de la langue », depuis l’arrêt du Conseil d’État du 20 mars 2006 dans l’affaire « société KPMG ».

Au Maroc, si la sécurité juridique ne fait pas textuellement partie du « bloc constitutionnel », la sécurité juridique est de plus en plus regardée comme un élément fondamental de stabilité et de sauvegarde des droits des personnes physiques et morales dans un État de droit.

Elle trouve chez nous, au Maroc, nombreuses manifestations dans d’autres principes de valeur constitutionnelle plus spécifiques :

1. l’obligation pour le juge de statuer en fonction du droit au jour de la demande ;
2. la non-rétroactivité des normes juridiques : l’article 6 de la Constitution de 2011 stipule que la loi ne peut avoir d’effet rétroactif. Cependant, hormis la loi qui adoucit une sanction pénale avec nécessairement un effet rétroactif, l’intérêt général « suffisant», est une condition de la validité des lois rétroactives ;
3. l’effet de la force obligatoire des contrats conclus entre les parties ;
4. l’interprétation restrictive des textes d’incrimination ;
5. l’existence des délais de recours et de prescription ;
6. les droits fondamentaux à la justice équitable, le droit de défense, la propriété, la liberté d’entreprendre, les garanties légales devant entourer des exigences constitutionnelles, le remplacement des garanties supprimées par la loi par des garanties équivalentes : « règle du cliquet anti retour », etc.
7. les décisions de justice passées en force de chose jugée.
   En d’autres termes, on considère que le droit étant d’essence sécuritaire, il serait tautologique de parler de sécurité juridique : c’est la prééminence du droit.

Le Conseil constitutionnel et la Cour constitutionnelle après lui, s’évertuent à construire une jurisprudence soucieuse de la protection des droits dans le cadre de la conciliation entre les droits fondamentaux des individus et l’intérêt général suffisant. Le rôle du juge constitutionnel est d’interpréter la loi, c’est-à-dire de la préciser, il n’est pas de la dicter : c’est l’œuvre du législateur.

Encore faut-il qu’elle soit claire, accessible, intelligente et de qualité.

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Le principe de « sécurité juridique » n’est pas évoqué, de façon autonome par le texte de la Constitution. Il convient toutefois de souligner que la Constitution consacre des règles et des principes corollaires à la notion de « sécurité juridique », dont notamment le principe de la non-rétroactivité de la loi (art. 6 dernier alinéa), la mission de protection de la sécurité judiciaire des personnes et des groupes qui incombe au juge (art. 117), la modulation dans le temps des effets des décisions rendues par la Cour constitutionnelle dans le cadre de l’exception d’inconstitutionnalité (art. 134&1) et la limitation matérielle de toute révision constitutionnelle portant sur « les acquis en matière de libertés et de droits fondamentaux inscrits » dans la Constitution.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Le principe de la sécurité juridique a été reconnu dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle dans les motifs de la décision 66/17 portant sur le contrôle de la constitutionnalité a priori et sur saisine de la loi de finances de 2018.

Rejetant une demande de désistement formulée par les requérants (79 membres de la Chambre des représentants), après l’introduction de leur saisine, la Cour constitutionnelle a rappelé qu’une fois la présomption de constitutionnalité de la loi mise en doute par les requérants, la saisine dépasse leur initiative et ne dépend plus de leur position ultérieure. Il incombe, donc, à la Cour de « relever ce doute » en statuant sur la constitutionnalité de la loi objet de saisine « afin de garantir la sécurité juridique ».

Il ressort de ce raisonnement que la sécurité juridique est évoquée par la Cour en tant qu’objectif de son action en matière de contrôle de constitutionnalité des lois.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnais- sance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Théoriquement, la sécurité juridique est pleinement invocable dans le cadre de l’exception d’inconstitutionnalité, qui fait partie du contentieux constitutionnel incident.

En effet, le moyen tiré de l’atteinte à la sécurité juridique est invocable en appui d’une exception d’inconstitutionnalité soulevée au cours d’un procès lorsqu’il est soutenu par l’une des parties que la loi dont dépend l’issue du litige porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution (art. 133).

Il convient de souligner qu’une nouvelle version de la loi organique fixant les conditions et modalités d’application de l’exception d’inconstitutionnalité est actuellement en cours d’élaboration, suite à la décision 70/18 rendue par la Cour constitutionnelle, qui a déclaré plusieurs dispositions de la loi organique 86.15 prise en application de l’article 133 non conformes à la Constitution.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?
2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?
2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

(Réponse aux questions N° 2-1 ; 2-2 ; 2-3)

Les droits légalement et légitimement acquis, et d’une manière générale les situations légalement acquises, sont regardés avec une grande vigilance par la Cour bien qu’il n’existe pas de droit général sur les droits acquis.

La stabilité du droit est le synonyme de la sécurité juridique mais le droit n’est pas immuable. Mutadis mutandis, on pourrait s’interroger sur la possibilité de concilier la sécurité juridique avec cette autre exigence, à savoir la mutabilité.

Cette dernière peut poser des problèmes que la Cour n’a pas eu à résoudre.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconsti- tutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

A plusieurs reprises, la Cour a eu à constater que le législateur a failli à l’exigence de clarté et d’intelligibilité de la loi.

Tout récemment, dans sa décision n° 041/19 du 08 février 2019, les articles 35 et 52 de la loi sur l’organisation judiciaire ont été déclarés non conformes à la Constitution en raison de ces griefs.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?
2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplifi- cation du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?
2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconsti- tutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Le principe de la force obligatoire du contrat est en phase avec le principe de la sécurité juridique.

L’arrêt « société KPMG » du 24 mars 2006 aboutit à dire et à juger qu’une disposition législative nouvelle, ne peut s’appliquer à des situations contractuelles en cours à sa date d’entrée en vigueur, sans revêtir, par la même un caractère rétroactif. Seule une disposition législative, peut, pour des raisons d’ordre public, autoriser l’application de la nouvelle norme à de telles situations.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)
2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non- rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurispru- dence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Le Conseil constitutionnel s’est abstenu de donner un effet rétroactif aux dispositions de l’article 61 (§ 1) en vertu desquelles est déchu de son mandat tout membre de l’une des deux chambres qui renonce à l’appartenance politique au nom de laquelle il s’est porté candidat aux élections ou au groupe ou groupement parlementaire auquel il appartient.

A cet effet, le Conseil n’a pas déclaré la déchéance d’un membre de la Chambre des conseillers qui a rejoint un groupement parlementaire en renonçant à l’appartenance politique au nom de laquelle il siège à ladite Chambre. Le Conseil a fondé sa décision sur le principe de la non-rétroactivité de la loi garanti en vertu du dernier alinéa de l’article 6 de la Constitution. Le fait (renonciation à l’appartenance) ayant survenu avant l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution (décision 948/2014).

Concernant les exceptions à la règle de l’effet immédiat de la loi, le Conseil constitutionnel (décision 820/11) a déclaré une disposition transitoire de la loi organique 28.11 relative à la Chambre des conseillers (art. 98§2) non conforme à la Constitution, vu qu’elle interrompt l’application d’une règle législative prise en application de la Constitution pour une durée complète du mandat législatif de ladite Chambre.

En effet, le deuxième paragraphe de l’article 14 de la loi organique dispose, que le mandat de membre de la Chambre des conseillers est incompatible avec la présidence d’un conseil de région, alors que le deuxième paragraphe de l’article 98 de la loi organique précitée prévoit que la disposition susmentionnée ne s’applique pas aux futurs conseils des régions qui seront élus après la publication de cette loi organique au bulletin officiel.

Le Conseil a affirmé, à ce titre que si « cette disposition mentionnée dans le deuxième paragraphe de l’article 98, conformément au principe de la non-rétroactivité de la loi, ne s’applique pas aux présidents des conseils des régions exerçant leur fonction avant la publication de cette loi organique et jusqu’au déroulement des élections qui vont donner lieu à de nouveaux conseils régionaux, il s’ensuit que la non-application de cette disposition aux présidents des futurs conseils régionaux qui seront élus après la publication de cette loi organique entraîne une discrimination entre ceux qui vont succéder dans l’avenir à la présidence des conseils régionaux sous l’empire de cette loi organique et constitue une violation du principe d’égalité, de même, cette disposition va à l’encontre du principe de la bonne gouvernance prévu par la Constitution et dont on a envisagé, pour son respect, la règle de l’incompatibilité précitée ».

Partant de ce raisonnement, le Conseil a défini les exceptions à la règle de l’effet immédiat de la loi comme suit « si le législateur peut, par exception à la règle de l’effet immédiat de la loi, reporter l’exécution des dispositions législatives à une date ultérieure, soit pour faciliter la transition d’un système juridique à un nouveau système, soit pour la stabilité des ordres juridiques ou en vue de prendre les dispositions nécessaires à l’application de la loi, ou pour accorder à ceux qui sont liés à cette loi un délai en vue de se conformer à ses dispositions, ou pour la gestion des situations juridiques limitées dans le temps et dont la nécessité est dictée par l’intérêt général, il ne peut, à travers des dispositions transitoires, interrompre l’application d’une règle législative prise en application de la Constitution pour une durée complète du mandat ».

Dans sa décision n° 8 l 7 /l 1, le Conseil a déclaré que « la commission prévoyant au dernier paragraphe de son article 6 que la loi ne peut avoir un effet rétroactif, l’intelligibilité prévue dans le 2e paragraphe de l’article 5 de la loi organique relative à la Chambre des représentants, ne couvre pas par son effet les situations antérieures à la publication de la présente loi organique et qu’il s’ensuit que cette disposition est simplement de caractère révélateur et n’est pas ainsi contraire à la Constitution ».

Dans le même cadre, le conseil a défini, dans la décision n° 467/2001 au moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité, les exceptions audit principe. En effet, les requérants ont soutenu que « les dispositions de l’article 6 de la loi de finances de 2002 sont (…) contraires aux dispositions de l’article 4 de la Constitution au motif que l’exonération qui y est prévue, des droits et taxes applicables à l’importation des viandes de volailles, d’ovins et de bovins au profit des Forces armées Royales, s’applique à compter du 1er janvier 1996, ce qui constitue une violation de la règle de la non-rétroactivité des lois ».

En réponse à ce grief, le Conseil a déclaré que « le principe de non-rétroactivité des lois posé par l’article 4 de la Constitution, ne constitue pas une règle absolue, du fait des exceptions qui y sont apportées dans le cadre de la loi de finances, justifiées par des critères sur lesquels se base le législateur, pour régulariser des situations exceptionnelles, définies par l’administration dans un but d’intérêt général ».

Partant de ce considérant de principe, le Conseil a affirmé que « si l’article 6, déféré, a prévu l’exonération des Forces armées royales de tous droits et taxes à l’importation avec effet rétroactif au 1er janvier 1996, cette rétroactivité se trouve fondée, dans le cas d’espèce, sur le critère de l’intérêt général pour régulariser une situation déterminée, et de ce fait, l’article 6 de la loi de finances de 2002, n’est pas contraire à l’article 4 de la Constitution ».

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

L’article 61 de la Constitution dispose : « tout membre de l’une des deux chambres qui renonce à l’appartenance politique au nom de laquelle il s’est porté candidat aux élections ou au groupe ou au groupement parlementaire auquel il appartient, est déchu de son mandat ».

La loi organique 27-11 relative à la Chambre des représentants, 28-11 relative à la Chambre des conseillers, et 29-11 relative aux partis politiques, reprennent et complètent cette disposition. Cette dernière loi organique a accordé aux partis politiques existants à l’entrée en vigueur des lois organiques 27-11 et 28-11 un délai de 24 mois pour se conformer aux nouvelles règles, eu égard à leurs statuts.

Les parlementaires qui exercent leurs fonctions pendant cette période de « conformité » ne tombent pas sous la sanction de déchéance.
Ainsi, en a établi le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 882 du 13 septembre 2012 en rejetant la demande de déchéance d’un parlementaire qui a renoncé, pendant cette période transitoire, à l’appartenance politique au nom de laquelle il s’est porté candidat.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

La Cour constitutionnelle a eu à connaître de la constitutionnalité d’une loi organique, avant sa promulgation, mettant en œuvre les dispositions relatives à l’application du moyen d’inconstitutionnalité d’une norme juridique (QPC en France) en vertu de l’article 133 de la Constitution, l’article 134 suivant lui permettrait d’en moduler les effets. Mais, par une décision rendue le 6 mars 2018, elle a déclaré certains articles de cette loi organique non conformes à la Constitution. Le pouvoir législatif est attendu sur ce point.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Hormis les décisions relatives au contentieux électoral résolument écarté de ce questionnaire, le principe de sécurité juridique est pris en compte aussi bien dans les considérants que dans les motivations de ces décisions qui, sans les nommer, raisonnent en s’y référant.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Le principe sacro-saint de la séparation des pouvoirs et même celui de leur collaboration, ne permettent d’adresser des injonctions ni au législateur, ni aux autres juridictions auxquelles les décisions de la Cour s’imposent. Le juge constitutionnel, en interprétant la loi, notamment grâce aux réserves, peut utilement les orienter.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Les décisions de la Cour s’imposent à tous. Elles concernent le contrôle a priori et a posteriori de la constitutionnalité des normes juridiques de sa compétence. Ces décisions sont irrévocables et ne permettent même pas de recourir à la procédure en rétractation.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Cour constitutionnelle de la république de Moldova

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

La Constitution de la République de Moldova ne contient pas de disposition garantissant explicitement le principe de sécurité juridique. Cependant, comme on le verra à la section 1.2, ce principe peut être déduit d’autres dispositions de la Constitution.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Le principe de sécurité juridique est reconnu dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle de la République de Moldova. À cet égard, la jurisprudence nationale développe ce principe à la lumière de l’évolution de la jurisprudence européenne et, implicitement, de la jurisprudence internationale, qui s’impose à la République de Moldova en tant qu’État ayant adhéré à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales^[1].

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme a la même valeur juridique que les dispositions conventionnelles, en tant qu’interprétation de la Convention^[2]. À partir de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Roşca v. Moldova, 22 mars 2005, § 24, dans lequel le principe de la sécurité des relations juridiques était reconnu comme un aspect fondamental de la prééminence du droit, la référence à celui-ci est devenue fréquente dans la jurisprudence constitutionnelle nationale.

Ainsi, dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle a souligné que le principe de sécurité juridique résulte du principe de la prééminence du droit prévu à l’article 1 alinéa (3) de la Constitution selon lequel « la République de Moldova est un État démocratique dans lequel la dignité de l’homme, ses droits et libertés, le libre développement de la personnalité humaine, la justice et le pluralisme politique sont des valeurs suprêmes et sont garantis ».

En outre, la sécurité des relations juridiques est assurée sous les auspices de la suprématie de la Constitution prévue par l’article 7 de la Loi suprême, aux termes duquel « la Constitution de la République de Moldova est sa Loi Suprême. Aucune loi ni aucun acte juridique qui contreviennent aux dispositions de la Constitution n’ont de pouvoir juridique. »

De même, la sécurité juridique est liée à la qualité de la loi (article 23 de la Constitution), au libre accès à la justice (article 20 de la Constitution) et à l’autorité de la chose jugée (article 120 de la Constitution).

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Le législateur doit garantir la qualité de la loi dans le sens où il respecte le principe de la prééminence du droit, y compris la sécurité juridique. C’est un principe qui n’a pas évolué par étapes claires, mais a qui a plutôt amplifié son intensité en fonction du problème soulevé en contentieux constitutionnel.

En ce qui concerne les sources de droit, et en particulier la loi, qui permet de connaître avec certitude la règle applicable à une situation juridique, le destinataire de la règle doit être informé de tout changement. Des modifications fréquentes des actes normatifs peuvent créer des imperfections et compromettre la sécurité juridique. Par exemple, la Cour a statué que le vote au Parlement, une fois consommé, ne pouvait pas être révisé. Une procédure de révision du vote n’existe pas et même ne peut pas exister car elle compromettrait tout le processus législatif et compromettrait l’autorité législative de l’État, affecterait la sécurité des relations juridiques et même la sécurité nationale si le retour éventuel était possible après un laps de temps x votes exprimés pour l’adoption de la loi, sur la base des intérêts politiques ou personnels du moment^[3]. En outre, en ce qui concerne le processus législatif, la Cour a établi que les dispositions légales n’incluent pas de mécanisme permettant de vérifier la présence des membres à la réunion, ce qui génère une incertitude juridique^[4].

Par conséquent, afin de ne pas compromettre la sécurité juridique, les critères de qualité de la loi : d’accessibilité, de clarté et de prévisibilité, qui ont été développés dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, doivent être respectés.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

En tant que concept complexe, la sécurité juridique est difficile à définir explicitement dans un acte normatif, au risque de faire l’objet d’un traitement stricto sensu. Pour cette raison, sa reconnaissance jurisprudentielle est inhérente.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

La Cour constitutionnelle a réaffirmé qu’il n’existait pas de droit à une jurisprudence constante, de sorte que la modification de la jurisprudence imposée par une approche dynamique et progressive est admissible et ne viole pas le principe de sécurité juridique^[5], justifiant l’évolution de la jurisprudence constitutionnelle.

La sécurité juridique assurée constitue le fondement des attentes légitimes. La notion d’ « attente légitime » doit être rapportée sur une base concrète, telle qu’une disposition légale ou une décision de justice. Il ne peut y avoir aucune attente lorsqu’il existe un différend sur l’interprétation et l’application correcte du droit interne d’un État^[6].

Le développement jurisprudentiel récent de la sécurité juridique se concentre sur le développement du concept de qualité de la loi, mais aussi de l’attente légitime dans le cas de la protection du droit de propriété. En outre, en 2018, la Cour a examiné l’application de l’effet rétroactif de l’arrêt déclarant l’inconstitutionnalité d’une disposition pénale, de sorte que le principe de sécurité juridique ne soit pas transgressé (voir la question 3.2.).

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

À l’heure actuelle, les principaux aspects de la sécurité juridique qui font l’objet de débats dans la jurisprudence constitutionnelle nationale concernent principalement la prévisibilité du droit, mais aussi les problèmes de l’autorité de la chose jugée. Par exemple, la Cour a conclu que l’interdiction de délivrer des documents d’état civil, des papiers d’identité ou des permis de conduire au débiteur lors de l’exécution forcée d’un document exécutoire impliquait l’intrusion dans les droits fondamentaux. En l’absence de critères clairs d’application, de maintien et de révocation, l’interdiction en question devient eo ipso ambigüe et crée un état d’insécurité juridique pour les destinataires potentiels de cette mesure. Une restriction des droits de la personne doit être clairement réglementée, en fixant des délais précis pour une mesure qui ne peut être perpétuée^[7].

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Pour étayer ses propres décisions, la Cour n’hésite pas à se référer à des sources internationales telles que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ou la jurisprudence des cours constitutionnelles d’autres États. Par exemple, l’affaire Rosca c. Moldova du 22 mars 2005, § 25, jugée par la Cour européenne, a eu un impact significatif sur la jurisprudence nationale, sur la base de laquelle la Cour constitutionnelle a réaffirmé que l’un des aspects fondamentaux de l’État de droit est le principe de sécurité juridique, ce qui exige notamment que, lorsque les juridictions rendent une décision définitive sur une affaire, leur conclusion ne puisse plus être remise en question. La sécurité des relations juridiques implique le respect du principe du caractère irrévocable des décisions de justice. Ce principe exige qu’aucune partie ne soit autorisée à demander le contrôle d’une décision irrévocable et contraignante uniquement dans le but d’obtenir un réexamen et une nouvelle détermination de l’affaire. La compétence des juridictions supérieures de révision hiérarchique doit être exercée pour corriger les erreurs et omissions judiciaires, mais non pour les réexaminer. La révision ne doit pas être considérée comme un camouflage et la simple existence de deux opinions différentes sur le même sujet ne constitue pas un motif de réexamen. Une dérogation à ce principe n’est justifiée que lorsque cela est nécessaire sur la base de circonstances essentielles et convaincantes.

La Cour s’est également référée à l’arrêt Brumărescu c. Roumanie du 28 octobre 1999 dans lequel la Cour européenne avait établi que l’un des aspects fondamentaux de la prééminence du droit était le principe de la sécurité des rapports juridiques, qui stipule notamment que, lorsque les tribunaux ont définitivement établi un problème, leur décision ne devrait plus être remise en cause.

En ce qui concerne la sécurité des relations juridiques et la prééminence du droit, la Cour européenne a souligné que les décisions de réouverture d’une affaire doivent respecter les dispositions nationales pertinentes et que tout abus de cette procédure peut être contraire à la Convention. Le principe de sécurité des relations juridiques et la prééminence du droit exigent de la Cour qu’elle soit vigilante à cet égard (voir Eugenia et Doina Duca c. Moldova, 3 mars 2009, § 33).

En outre, la Cour constitutionnelle prend également en compte les actes adoptés par la Commission de Venise, par exemple, le Rapport sur la prééminence du droit, adopté lors de la 86e session plénière, dans lequel il était souligné que les exigences de l’État de droit supposent, notamment, assurer la légalité et la sécurité juridique.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

La Cour constitutionnelle invoque le principe de sécurité juridique dans le cadre du contrôle de la constitutionnalité de certaines règles.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

En 2018, dans les 32 arrêts rendus sur les plaintes déposées, la Cour a invoqué le principe de la sécurité juridique dans six jugements. Dans la plupart des cas, la Cour a évoqué la sécurité juridique afin de mettre en évidence la qualité de la loi, en particulier de la loi pénale, mais aussi d’argumenter l’autorité de la chose jugée.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Étant donné que les actes de la Cour constitutionnelle de la République de Moldova ont un effet erga omnes, tout raisonnement de la Cour, y compris celui invoquant le principe de la sécurité juridique, poursuit un intérêt général. Par exemple, dans sa jurisprudence, la Cour a jugé que les principes de légalité et de sécurité juridique sont essentiels pour garantir la confiance dans l’État de droit et constituent une protection contre l’arbitraire^[8].
Dans le contexte de la présente question, afin de démontrer l’intérêt général, la Cour a conclu que, pour assurer la sécurité juridique, l’établissement de règles devait poursuivre un but légitime d’intérêt général. Par conséquent, s’agissant de l’intérêt public en question, la Cour a mis en balance l’intérêt de l’État pour la fixation de certains délais pour la présentation, l’exercice ou la défense des droits civils afin de garantir la sécurité juridique, et le droit des citoyens de recevoir une pension complète tout au long de leur vie, conformément à la loi, qui est généralement leur principale source d’existence. La Cour a estimé que ce dernier prévalait^[9]

Dans une autre affaire, la Cour a jugé que « le droit de propriété n’est pas absolu, il comporte certaines limitations, étant susceptible d’ingérence de la part de l’État dans l’exercice de ses attributs. L’établissement de certaines limites est requis par la nécessité de trouver un équilibre entre les intérêts individuels et l’intérêt général. »^[10]

Sur les requêtes déposées en 2018, la part des actions en matière pénale est de 52 %, dont la plupart concernent la qualité de la loi pénale.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle nationale que la sécurité juridique peut être réalisée en garantissant la qualité du droit. Afin de satisfaire aux trois critères de qualité – accessibilité, prévisibilité et clarté – la règle de droit doit être formulée avec une précision suffisante pour permettre à la personne de décider de sa conduite et de prévoir raisonnablement, selon les circonstances de l’affaire, les conséquences de son comportement. Autrement, bien que la loi énonce une règle de droit qui décrit apparemment le comportement de la personne dans la situation donnée, cette personne peut prétendre ne pas connaître ses droits et ses obligations.^[11]

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

La confiance légitime n’est pas prévue dans la législation en tant que telle mais a été développée en tant que principe de la jurisprudence constitutionnelle nationale. Déduite de la prééminence du droit, la confiance légitime repose également sur d’autres principes tels que la sécurité juridique, la bonne foi, mais également la loyauté institutionnelle et la suprématie des droits fondamentaux. La confiance et les droits acquis ont pour objectif de garantir le caractère cohérent et systémique de la législation compte tenu de la prévisibilité de l’administration et du fonctionnement des droits fondamentaux.

Dans sa jurisprudence, la Cour a estimé que « cette loyauté englobe, en principe, le respect de la Constitution, des lois, des institutions, de l’indépendance de l’État et de son intégrité territoriale ».^[12]

La théorie des droits acquis et de la confiance légitime est souvent appliquée par la Cour en ce qui concerne le droit de propriété sur un bien. Réaffirmant la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, la Cour constitutionnelle a déterminé que « les revenus futurs ne peuvent pas être considérés comme des « biens », à moins que le droit ait déjà été acquis et qu’il soit certain que le droit soit payé » (Koivusaari et autres c. Finlande, 23 février 2010).^[13]

Par ailleurs, dans une autre affaire, la Cour a invoqué l’existence d’une attente légitime dans le contexte de la protection des données à caractère personnel, en affirmant qu’il existait « une attente légitime que les informations personnelles ne soient pas publiées sans le consentement de ceux à qui elles se réfèrent. »^[14]

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La confiance légitime ainsi que laprévisibilitédudroitdoiventêtre le corollaire du respect des droits fondamentaux. La protection de « la confiance légitime » est assurée (de manière effective et pratique) dans le contexte dans lequel un droit protégé par la Constitution est incident.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Par exemple, en 2018, la Cour s’est fondée, entre autres, sur le principedelaconfiancelégitime,endéclarantinconstitutionnelles les dispositions de la loi excluant la possibilité de percevoir une pension pour les personnes qui ont travaillé en République de Moldova et qui ont cotisé au système d’assurance sociale, mais qui n’ont plus leur domicile en République de Moldova. ^[15]

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Le principe de sécurité juridique est l’un des piliers de la bonne élaboration technique et législative de tous les actes normatifs. La Cour a souligné que la loi doit réglementer de manière unitaire, établir un lien logique-juridique entre les dispositions qu’elle contient et éviter les parallélismes législatifs qui génèrent incertitude et insécurité juridique. Par ailleurs, dans le processus législatif, il est interdit d’introduire les mêmes règles dans plusieurs articles ou paragraphes du même acte normatif ou dans deux ou plusieurs actes normatifs. La Cour a donc conclu que la prévisibilité et la clarté sont des éléments sine qua non de la constitutionnalité d’une règle^[16].

Notamment, la Cour a jugé que « la légalité de l’incrimination et de la peine est la principale garantie de la sécurité juridique de la personne en matière pénale. »^[17] En outre, en l’absence de critères objectifs, y compris normatifs, la qualification des faits à la seule discrétion des personnes appliquant le droit pénal placerait la personne dans une situation d’insécurité juridique. ^[18]

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

La Cour a statué que tout acte normatif doit respecter les principes et les normes constitutionnels, ainsi que les exigences de la technique législative visant à assurer la clarté, la prévisibilité et l’accessibilité de l’acte.

Conformément à la loi sur les actes normatifs, les principes suivants sont respectés lors de l’élaboration d’un acte normatif :

1. la constitutionnalité ;
2. le respect des droits et des libertés fondamentaux ;
3. la légalité et l’équilibre entre les réglementations en concurrence ;
4. la rapidité, la cohérence, la continuité, la stabilité et la prévisibilité des règles juridiques ;
5. la transparence, la publicité et l’accessibilité ;
6. le respect de la hiérarchie des actes normatifs.

Cependant, la conception de la prévisibilité de la loi a été développée surtout par voie jurisprudentielle. Ainsi, dans sa jurisprudence, la Cour a établi que « la qualité du droit pénal est une condition essentielle du maintien de la sécurité des relations juridiques et de la mise en ordre des relations sociales. »^[19] Par ailleurs, toute réglementation devrait respecter les principes énoncés dans le système juridique en vigueur et souscrire au principe de la prééminence du droit. ^[20]

La loi doit réglementer de manière unitaire, assurer un lien logico-juridique entre les dispositions qu’elle contient et, dans le cas de certaines institutions juridiques à structure complexe, fournir les éléments permettant de distinguer leurs particularités. ^[21]

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La Cour a jugé que, lors de la rédaction d’un acte normatif, le législateur devait se conformer aux règles de la technique législative pour se conformer aux exigences de qualité.^[22]

Par le biais de dispositions de technique législative, le législateur a imposé une série de critères obligatoires pour l’adoption de tout acte normatif, dont le respect est nécessaire pour assurer la systématisation, l’unification et la coordination de la législation, ainsi que le contenu juridique et la forme juridique de chaque acte normatif. Le respect de ces règles contribue à garantir une législation qui respecte le principe de sécurité juridique, avec la clarté et la prévisibilité nécessaires.^[23]

La Cour constitutionnelle a retenu le principe de l’applicabilité générale des lois, à la manière de la Cour européenne, tout en notant que leur formulation ne pouvait être absolument exacte. Quelle que soit la clarté d’une règle de droit, quel que soit le système de droit, il existe un élément inévitable d’interprétation judiciaire, y compris une règle de droit pénal. Bien que la certitude soit souhaitable, cela pourrait entraîner une rigidité excessive. Le rôle décisionnel des tribunaux vise à dissiper les doutes qui persistent dans l’interprétation des règles (Del Rio Prada c. Espagne, 21 octobre 2013, paragraphes 92 et 93).

De même, le principe de légalité ne peut pas être interprété comme interdisant la clarification des règles pénales par une interprétation judiciaire au cas par cas, à condition que le résultat obtenu soit compatible avec l’essence de l’infraction et raisonnablement prévisible. Il s’ensuit donc que la pratique judiciaire peut constituer une référence objective à l’aune de laquelle le contenu d’une règle pénale peut être évalué et qui peut contribuer à son application prévisible^[24].

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

En 2018, la Cour a rendu 3 arrêts (sur un total de 32) dans lesquels le critère de la qualité de la loi était invoqué ; en 2017, 3 jugements sur 40 ont été rendus ; en 2016, il y a eu 1 décision sur 35.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Le principe de sécurité juridique exige qu’aucune des parties ne soit habilitée à demander la révision d’un jugement irrévocable et contraignant uniquement dans le but d’obtenir un réexamen et une nouvelle décision de l’affaire. La compétence des juridictions de révision doit être exercée pour corriger les erreurs et omissions judiciaires, mais non pour réexaminer les affaires. La révision ne doit pas être considérée comme un camouflage, et la simple existence de deux opinions différentes sur le même sujet ne constitue pas un motif de réexamen. Une dérogation à ce principe n’est justifiée que lorsque cela est nécessaire en raison de circonstances essentielles et convaincantes.

Pour bien réglementer les recours extraordinaires, il est essentiel de trouver des « hypothèses moyennes » permettant de concilier les deux exigences : d’une part, le respect du principe de l’autorité de la chose jugée et, d’autre part, la nécessité d’un jugement légal et fondé. Par conséquent, il est nécessaire d’identifier les hypothèses médianes afin de garantir le respect du droit à un procès équitable et du principe de sécurité juridique.^[25]

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Le respect de l’autorité de la chose jugée est expressément prévu à l’article 120 de la Constitution selon lequel « le respect des sentences et des autres décisions judiciaires définitives est obligatoire. La coopération avec les organes de justice durant le procès et en vue de la mise en exécution de toute décision judiciaire est également obligatoire ».

La Cour a établi dans sa jurisprudence qu’un jugement qui ne peut plus faire l’objet d’un recours ordinaire ou ne peut plus faire l’objet de tout recours parce qu’ils ont été épuisés ou parce que les délais impartis pour les exercer ont expiré, est irrévocable (ne peut pas être rejugé par toute juridiction, sauf dans des cas exceptionnels, par le biais d’une action en révision).^[26]

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

L’article 22 de la Constitution dispose que « nul ne peut pas être condamné pour des actes ou des omissions qui, au moment de la commission, ne constituaient pas un délit. Il n’existera pas non plus de peine plus sévère que celle qui était en vigueur au moment où le délit a été commis. » La loi s’applique à partir du moment de son entrée en vigueur jusqu’à son abrogation. La loi ne s’applique pas aux actes commis avant son entrée en vigueur (lex ad praeteriam non valet). En principe, la loi ne vise que le présent et l’avenir, pas le passé. Cependant, le principe de non-rétroactivité de la loi n’est pas absolu, de sorte que l’article 22 de la Constitution prévoit la rétroactivité d’une loi pénale plus favorable.

La Cour a accepté comme exceptions au principe de non- rétroactivité du droit les normes juridiques impératives – lois interprétatives et normes juridiques dans lesquelles le législateur a expressément déclaré qu’elles s’appliqueraient rétroactivement.^[27]

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Partant des compétences rationae temporis et ratione personae, la Cour constitutionnelle de la République de Moldova n’examine pas les plaintes individuelles. Quant aux exceptions d’inconstitutionnalité examinées, même si elles découlent d’un litige devant une juridiction, elles sont toujours examinées de manière objective et abstraite, ayant effet erga omnes. L’exception d’inconstitutionnalité peut être invoquée aussi bien pour les actes en vigueur que pour les actes qui ne sont plus en vigueur, si sous leur autorité sont nées des relations juridiques qui continuent de produire des effets et que la règle contestée est applicable dans le litige en cause, étant déterminante pour la solution de l’affaire.

Outre les problèmes d’application des lois dans le temps, la Cour s’est également prononcée sur les effets de ses propres décisions. Dans son récent arrêt, la Cour a statué que les effets dans le temps des arrêts de la Cour seront déterminés en fonction des critères suivants :

1. assurer la sécurité des relations juridiques ;
2. éviter les lacunes réglementaires ;
3. respecter le principe de la séparation des pouvoirs dans l’État ;
4. évaluer les effets possibles sur le budget national et la planification financière ou sur l’uniformité des procédures administratives ; et
5. d’autres raisons importantes pour l’intérêt général de la communauté.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Dans les années 2017 et 2018, la Cour s’est prononcée dans deux arrêts sur la violation du principe de non-rétroactivité de la loi.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Dans sa jurisprudence, la Cour a noté que la rétroactivité en elle-même peut avoir des conséquences imprévisibles si elle n’est pas atténuée par certaines conditions prévues par la loi ou la jurisprudence. Pour cette raison, l’effet rétroactif des arrêts de la Cour (ex tunc) doit être examiné de près.^[28]

Bien que les décisions de la Cour constitutionnelle aient des effets pour l’avenir – ex nunc, elles peuvent aussi avoir parfois des effets pro futuro. L’avantage de l’effet pro futuro consiste à éviter les vides réglementaires en instaurant une période de transition permettant au législateur de modifier la règle déclarée inconstitutionnelle et, parallèlement, d’éviter les conséquences financières ou autres d’une telle décision pour la société.

Dans le même temps, afin de garantir l’application cohérente de sa propre jurisprudence, la Cour a statué que, lorsqu’elle jugerait inconstitutionnelle une disposition légale particulière, eu égard aux effets que l’arrêt peut causer, la Cour indiquera expressément dans le dispositif de l’arrêt si la révision des arrêts judiciaires irrévocables peut être demandée et, le cas échéant, elle indiquera la période pendant laquelle l’arrêt de la Cour va rétroagir et le délai imparti pour demander le réexamen des affaires. Sinon, le principe d’action pour l’avenir de son jugement sera appliqué.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Chaque acte de la Cour constitutionnelle est le produit d’études, de recherches et d’analyses doctrinales et jurisprudentielles. Le processus de prise de décision tient compte de l’effet escompté des jugements rendus et de son incidence sur les droits des personnes concernées. Par exemple, la Cour a constaté dans une affaire que le législateur avait élargi, sans argumentation plausible et sans tenir compte de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et de la Cour européenne, la liste des motifs de la demande d’arrestation. Une telle incohérence dans les actions crée une incertitude juridique.^[29]

Compte tenu de ce qui précède, il est nécessaire d’identifier des solutions équilibrées garantissant le respect du principe de légalité et du principe de sécurité juridique. À cet égard, dans la procédure de réexamen, la décision de la Cour constitutionnelle par laquelle une disposition particulière du droit pénal procédural est déclarée inconstitutionnelle devra être examinée à la lumière de son incidence éventuelle sur l’équité de la procédure dans son ensemble.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Les actes adoptés par la Cour soulignent le caractère cohérent, objectif et exigeant de la juridiction constitutionnelle en vue de garantir la suprématie de la Constitution, le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, tout en soulignant le mode de la perception de l’idée de constitutionnalité et du rôle de la Cour en tant que facteur de stabilisation de la société et de modérateur entre les branches du pouvoir de l’État.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

En vertu de la loi, au moment du prononcé de l’arrêt, la Cour est également habilitée à émettre une adresse au Parlement, en soulignant les lacunes ou les carences de la législation et en insistant sur la nécessité d’apporter des modifications à la réglementation faisant l’objet d’un contrôle de constitutionnalité. En règle générale, les adresses traitent de la nécessité de modifier la législation pour assurer la cohérence entre plusieurs réglementations ou pour combler une lacune dans la législation. Par exemple, en 2018, la Cour a adressé 8 adresses au Parlement, en 2017 – 12 adresses et en 2016 – 17 adresses.

Dans le même temps, la Cour peut, de son propre chef, déterminer comment la loi sera appliquée jusqu’à ce que le vice d’inconstitutionnalité soit remédié. Par exemple, la Cour a décidé qu’en attendant l’adoption de modifications législatives, en cas d’infraction prévue par une règle du Code des contraventions, déclarée inconstitutionnelle, la sanction de l’amende prévue au paragraphe 1 du même article s’appliquera. De cette manière, la Cour se manifeste non seulement en tant que législateur négatif, mais également de manière positive.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Les actes de la Cour constitutionnelle ont un effet erga omnes, étant contraignants et opposables à tous les sujets, quel que soit leur niveau d’autorité. Selon l’article 28 de la loi n° 317 de la Cour constitutionnelle du 13 décembre 1994, les actes de la Cour sont des actes officiels et exécutoires dans tout le pays pour toutes les autorités publiques et pour toutes les personnes physiques et morales. Les conséquences juridiques de l’acte normatif ou de parties de celui-ci déclarées inconstitutionnelles sont éliminées conformément à la législation en vigueur.

L’arrêt de la Cour constitutionnelle impose au législateur de remédier au problème des lacunes de la loi par une réglementation appropriée et l’élimination des dispositions défectueuses. L’absence de réaction du législateur à l’arrêt de la Cour, les retards dans la résolution de ces problèmes ou l’élimination partielle des lacunes sont contraires à l’ordre public et au principe de la loyauté constitutionnelle.

Afindesurveillerleprocessusdemodificationdesacteslégislatifs, dont les dispositions ont été déclarées inconstitutionnelles, la Cour demande régulièrement au Parlement et au Gouvernement de fournir des informations sur le niveau d’application des actes adoptés. Ainsi, au cours de l’année 2018, sur 14 arrêts susceptibles d’être exécutés par le Parlement (par l’adoption de dispositions légales), 10 ont été exécutés.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Tribunal suprême de Monaco

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ?

Le principe de sécurité juridique résulte d’un ensemble de dispositions de niveau constitutionnel, consacré par la jurisprudence et analogue à un principe général de droit constitutionnel.

Sur quels fondements textuels ?

Décision 2018-08 du 29 novembre 2018 :

Considérant que l’article 2 de la Constitution dispose : « Le principe du gouvernement est la monarchie héréditaire et constitutionnelle. La Principauté est un État de droit attaché au respect des libertés et droits fondamentaux. » ; que dans l’accomplissement de la mission qui lui a été confiée par le Prince en vertu de l’article 90 de la Constitution, il appartient au Tribunal Suprême de garantir un exercice effectif des libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution et d’en préciser la portée ; que le principe de sécurité juridique est inhérent à l’affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu’Etat de droit ; que le respect de ce principe par toutes les autorités publiques participe à la garantie des droits fondamentaux consacrés par le titre III de la Constitution ;

Considérant que le principe de sécurité juridique implique qu’il ne soit pas porté une atteinte excessive aux situations contractuelles en cours ; qu’il protège la confiance légitiment placée dans la non mutabilité de certains actes juridiques de l’État ; que ce principe ne fait toutefois pas obstacle au droit de l’administration de résilier unilatéralement un contrat administratif pour un motif d’intérêt général et sous réserve de l’indemnisation de son cocontractant.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

La principale étape est la décision ci-dessus citée.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

N.A.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Voir ci-dessus.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

N.A.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ?

Merci de le préciser.

Oui, en particulier la jurisprudence française sur les procédures et les conséquences de résiliation des contrats publics et le principe de sécurité juridique issu de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et des pays voisins.
Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Oui.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Non, ce contentieux est numériquement faible pour donner des statistiques.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Oui, voir ci-dessus.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

La protection maximale est accordée aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Décision 2018-08 du 29 novembre 2018 :

Considérant qu’aux termes de l’article 24 de la Constitution :
« La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité, établie et versée dans les conditions prévues par la loi » ; que la privation d’un bien ou d’une espérance légitime de jouir de ce bien qui n’est pas fondée sur un motif d’intérêt général ou qui n’est pas assortie d’une indemnisation raisonnable caractérise une atteinte au droit de propriété garanti par l’article 24 de la Constitution ;

Considérant que dans les circonstances de l’espèce, alors même que la réalisation du projet était conditionnée par le vote par le Conseil national d’une loi de désaffectation, la société pouvait se prévaloir d’une espérance légitime de bénéficier des contreparties économiques résultant de l’exécution du protocole du 5 septembre 2014 ; que si le retrait de la signature de l’Etat peutêtreregardécommeinspirépardesconsidérationsd’intérêt général tenant au maintien de l’organisation en Principauté de courses automobiles de renommée internationale, cette décision unilatérale, en anéantissant rétroactivement les effets produits par le contrat pendant plusieurs années et en excluant toute indemnisation de la société contractante, a porté une atteinte disproportionnée au droit de propriété et au principe de sécurité juridique garantis par la Constitution.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Dans la récente décision citée, l’appréciation est subjective et concrète. L’éventuelle indemnisation est d’ailleurs subordonnée à expertise.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Les défauts de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité pourraient dans le principe aboutir à l’annulation. En pratique, ces défauts peuvent être corrigés par la technique de la réserve d’interprétation.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

A notre connaissance pas encore.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

Non, pas à ce jour.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Sous réserve d’interprétation, en période récente, deux décisions emportent réserve d’interprétation, ce qui signifie outre un cadre donné, que le texte législatif n’était, peut-être, pas par lui-même pleinement explicatif.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

En l’absence de faute alléguée à l’encontre du co-contractant, et en cas d’inexécution totale, indemnisation du damnum
emergens et du lucrum cessans.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

N.A.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

La jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco applique le principe de non-rétroactivité aux actes administratifs et aux lois en matière pénale (Constit. art. 20 al. 3) – qui ne se confond pas avec l’application immédiate – (TS 1er février 1994, v. également TS 19 janvier 2006 Mme Romiti Vve Bellone et autres).

S’agissant de la non-rétroactivité des lois en général, l’applicabilité du principe est plus nuancée voire discutable.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

N.A.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

N.A.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Décision 2018-08 du 29 novembre 2019 :

Considérant, d’une part, qu’en application de l’article 90 de la Constitution, il appartient au Tribunal Suprême d’annuler une décision dont il a constaté l’illégalité ; qu’il en résulte, en principe, que cet acte est réputé n’être jamais intervenu ; qu’il revient toutefois au Tribunal Suprême de prendre en considération les effets d’une telle annulation tant pour la sauvegarde de l’intérêt général que pour l’effectivité des droits des justiciables et, le cas échéant, d’en limiter les effets qui apparaîtraient manifestement excessifs ;

Considérant qu’en l’espèce, l’annulation de la décision de retrait de la signature de l’Etat devrait, en principe, avoir pour effet de replacer les parties dans la relation contractuelle, d’une part, pour la période passée allant du jour de la signature du protocole d’accord, le 5 septembre 2014, à la notification de la décision du Tribunal Suprême et, d’autre part, pour l’avenir ; qu’il importe, pour le Tribunal Suprême, d’apprécier les effets qu’une telle annulation serait concrètement susceptible de produire sur les intérêts publics et privés en présence ; que doit plus particulièrement être prise en compte toute circonstance postérieure à la décision attaquée qui serait de nature à faire définitivement obstacle à l’exécution du protocole d’accord du 5 septembre 2014 par l’une ou les deux parties au contrat ; que, dès lors, il y a lieu, pour le Tribunal Suprême, par mesure d’instruction, d’appeler les parties à présenter, avant le 1er septembre 2019, leurs observations sur les effets de l’annulation susceptible d’être prononcée par le Tribunal Suprême.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Voir ci-dessus.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Non, le contentieux est très limité.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Non, le Tribunal Suprême n’a pas de pouvoir d’injonction.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Non.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Non.

Cour constitutionnelle de la République centrafricaine

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Non.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Pas encore.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

Le fait tout simplement le Constituant n’a pas pensé à l’inscrire dans la Constitution de façon formelle.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Non.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Non.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Il pourrait être invoqué. Cependant, il ne l’a pas encore été directement.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Non.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Rien ne s’opposerait à ce qu’il le soit.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

En théorie et en principe, la protection aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit découle de l’esprit de la Constitution ; elle a donc une valeur constitutionnelle.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?
Elle n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer sur ce point.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Elle n’a pas encore eu l’occasion de l’expérimenter.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Aucune.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Il s’agit d’exigences fondamentales pour notre Cour.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

La Cour n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer sur cette exigence.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

Nous y faisons attention compte tenu du niveau et du taux de scolarisation faibles en RCA.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Aucune.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

La protection accordée à la protection des contrats légalement conclus a valeur constitutionnelle.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

Elles sont protégées tant qu’elles ne violent pas la Constitution.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de nonrétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

La protection de la non-rétroactivité de la loi est une exigence fondamentale pour notre Cour.

La Cour n’a pas encore eu à se prononcer sur ce point.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Non.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Il existe un fort déficit en matière de sécurité juridique dans le pays en général.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Rien ne s’y oppose.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Il n’existe pas de procédure en cas d’inexécution des décisions de notre Cour. La situation s’est produite une fois. Dans une décision, la Cour avait demandé au Conseil national de transition (qui faisait office de Parlement) de prendre en compte le vote des réfugiés dans le code électoral. Le Parlement avait refusé de le faire. Nous avions à nouveau été saisi sur cette question par le Premier ministre. Et nous avions réitéré cette demande sous forme d’injonction. Finalement, le Parlement nous a suivi.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Cour constitutionnelle de la République démocratique du Congo

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Non, en République démocratique du Congo, le principe de « sécurité juridique » ne figure pas expressément et de façon autonome dans la Constitution du 18 février 2006 telle que révisée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011. Il est absent, en tant que tel, de notre corpus constitutionnel.

Toutefois, dans la mesure où la Constitution congolaise réaffirme, dans son préambule, l’attachement du pays aux instruments internationaux relatifs à la protection et à la promotion des droits humains, la « sécurité juridique », élément de la sûreté considérée comme l’un des droits naturels et imprescriptibles de l’homme au même titre que la liberté, la propriété et la résistance à l’oppression, doit être regardée comme un principe de droit constitutionnel.

Le principe de « sécurité juridique » trouve ainsi des manifestations de garantie constitutionnelle implicite, notamment à l’article 151 de la Constitution qui dispose, en ses alinéas 2 et 3 :

Le pouvoir législatif ne peut ni statuer sur des différends juridictionnels, ni modifier une décision de justice, ni s’opposer à son exécution.

Toute loi dont l’objectif est manifestement de fournir une solution à un procès en cours est nulle et de nul effet.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand sur quels fondements textuels ?

Le principe de sécurité juridique ne figure pas, en tant que tel, dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle.
Sans employer l’expression « sécurité juridique », pas plus qu’il ne se réfère expressément à la sécurité juridique, la Cour constitutionnelle a souvent jugé en tenant également compte des exigences découlant de ce principe, notamment l’intelligibilité de la loi (arrêt R. CONST. 622 du 02 février 2017), la non-rétroactivité de la loi (arrêt R. CONST. 126 du 21 novembre 2015), etc.
En d’autres termes, en l’état actuel de la jurisprudence de notre Cour, nous pouvons affirmer que le principe de « sécurité juridique » n’a pas encore reçu une reconnaissance formelle.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Sans objet.

1.4. A défaut qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

L’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique dans la jurisprudence de notre Cour peut s’expliquer, en grande partie, par la jeunesse de la juridiction, laquelle n’en est qu’à sa quatrième année depuis son installation et n’a pas encore eu à explorer bien des questions de droit constitutionnel dans leur profondeur.

En effet, s’il est vrai que le manque de contentieux de nature à conduire à la consécration de ce principe ne peut à lui seul expliquer cet état des choses, il n’en demeure pas moins vrai que la production jurisprudentielle de notre Cour ne connaît pas jusque-là de grandes orientations principielles définitivement assises. Il s’agit donc d’un défi à relever.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

La jurisprudence constitutionnelle congolaise a réalisé cette évolution en deux étapes.

En effet, issue de l’éclatement de la Cour suprême de justice, dont sont également nés une Cour de cassation et un Conseil d’Etat, conformément à la Constitution du 18 février 2006, la Cour constitutionnelle de la République démocratique du Congo n’a été effectivement installée qu’en avril 2015. C’est à ce titre qu’elle peut revendiquer l’héritage de cette ancienne juridiction dans la sphère de sa compétence.

L’article 223 de la Constitution disposait déjà en 2006 qu’ « En attendant l’installation de la Cour constitutionnelle, du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation, la Cour suprême de justice exerce les attributions leur dévolues par la présente Constitution ».

L’installation des deux dernières juridictions issue de cette réforme n’est finalement intervenue qu’en 2019.

L’article 108 de la Constitution congolaise définit les incompatibilités auxquelles sont astreints les membres de l’Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que ceux des assemblées provinciales, en vertu de l’article 197 alinéa 5 du même texte. Et dans sa rédaction initiale, l’article 110 de ce texte disposait :

Le mandat de député national ou de sénateur prend fin par:

1. expiration de la législature ;
2. décès ;
3. démission ;
4. empêchement définitif ;
5. incapacité permanente ;
6. absence non justifiée et non autorisée à plus d’un quart des séances d’une session ;
7. exclusion prévue par la loi électorale ;
8. acceptation d’une fonction incompatible avec le mandat de député ou de sénateur ;
9. condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale principale pour infraction intentionnelle.

Toute cause d’inéligibilité, à la date des élections, constatée ultérieurement par l’autorité judiciaire compétente entraîne la perte du mandat de député national ou de sénateur.

Dans ces cas, il est remplacé par son premier suppléant.

Tout député national ou tout sénateur qui quitte délibérément son parti politique durant la législature est réputé renoncer à son mandat parlementaire obtenu dans le cadre dudit parti politique.

A la suite des élections législatives et provinciales de 2006, plusieurs élus nationaux ou provinciaux furent nommés au Gouvernement et quittèrent par conséquent leurs sièges de député national, sénateur ou député provincial. Mais, anticipant sur leur sortie certaine des exécutifs auxquels ils ont été incorporés, la classe politique profita de la révision constitutionnelle de 2011 pour amender le texte de l’article 110 en ces termes :

Le mandat de député national ou de sénateur prend fin par :

1. expiration de la législature ;
2. décès ;
3. démission ;
4. empêchement définitif ;
5. incapacité permanente ;
6. absence non justifiée et non autorisée à plus d’un quart des séances d’une session ;
7. exclusion prévue par la loi électorale ;
8. condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale principale pour infraction intentionnelle ;
9. acceptation d’une fonction incompatible avec le mandat de député ou de sénateur.

Toutefois, lorsqu’un député national ou un sénateur est nommé à une fonction politique incompatible avec l’exercice de son mandat parlementaire, celui-ci est suspendu.

Il reprend de plein droit son mandat parlementaire après la cessation de cette fonction politique incompatible.
Toute cause d’inéligibilité, à la date des élections, constatée ultérieurement par l’autorité judiciaire compétente entraîne la perte du mandat de député national ou de sénateur.

Dans les cas énumérés ci-dessus, le député national ou le sénateur est remplacé par le premier suppléant, ou à défaut, par le second suppléant. En cas de carence de suppléant, une élection partielle est organisée dans la circonscription électorale concernée.

Le député national, le sénateur ou le suppléant qui quitte délibérément son parti politique durant la législature est réputé avoir renoncé à son mandat parlementaire ou à la suppléance obtenus dans le cadre dudit parti politique.

En 2012, saisie en interprétation de cet article de la Constitution tel que révisé en 2011, la Cour suprême de justice a jugé que les députés provinciaux qui avaient perdu leur siège aux assemblées provinciales pour avoir accepté des fonctions incompatibles étaient en droit de réintégrer ces assemblées, dès lors qu’avaient pris fin lesdites fonctions incompatibles.

Mais l’exécution de cette décision fut confrontée à la résistance de plusieurs assemblées provinciales. En effet, si l’arrêt était exécuté sans problème par l’assemblée législative de la province Orientale, tel ne fut pas le cas des assemblées provinciales du Bas-Congo ou de l’Equateur, par exemple, qui s’y opposèrent énergiquement au nom du principe de la non-rétroactivité de la loi, s’agissant des députés provinciaux qui avaient accepté des fonctions gouvernementales avant la révision constitutionnelle de 2011.

Après l’installation de la Cour constitutionnelle, la question fut à nouveau soulevée. Contre une opinion qui invoquait le principe non bis in idem pour s’opposer au réexamen de la question par la Cour constitutionnelle, celle-ci, invoquant un changement des circonstances somme toute non explicité, jugea par son arrêt R. CONST. 126 du 21 novembre 2015^[1] qu’en vertu du principe de non-rétroactivité de la loi, seuls les députés provinciaux qui avaient accepté des fonctions incompatibles après la révision constitutionnelle de 2011 étaient en droit de regagner l’hémicycle, dès lors qu’avaient pris fin les fonctions incompatibles.

Il y avait dans cette espèce à la fois le souci de préserver les droits acquis des suppléants qui avaient succédé aux députés provinciaux concernés, et celui de garantir la clarté ainsi que le caractère prévisionnel de la loi qui, en 2006 n’avait pas envisagé l’hypothèse d’une réintégration d’un membre du pouvoir législatif qui aurait fait le choix d’une fonction incompatible.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

Le principe de la continuité de l’État a fait l’objet de vifs débats au sein de notre juridiction depuis quelques années, dans le cadre de l’alternance démocratique du pouvoir. En effet, considérant le risque d’une impossibilité d’organiser les élections prévues à la fin du second mandat du président de la République en 2016, un groupe de députés nationaux avait saisi la Cour constitutionnelle en interprétation de certaines dispositions pertinentes de la Constitution, en particulier l’article 70 alinéa 2 de la Constitution aux termes duquel « A la fin de son mandat, le Président de la République reste en fonction jusqu’à l’installation effective du nouveau Président élu ».

Par arrêt R. CONST. 262 du 11 mai 2016, la Cour a jugé que dès lors que la non-tenue des élections dans les délais prévus par la Constitution n’était pas liée à un empêchement définitif ou à la situation personnelle du président de la République en fonction, mais à des circonstances de fait étrangères à sa personne, ce dernier devait demeurer en fonction en attendant l’organisation des élections et l’installation du nouveau Président de la République élu. Elle a par conséquent conclu qu’il n’y avait pas lieu de faire application de l’article 76 consacré à la vacance de la présidence de la République.
Ces élections ont finalement été organisées le 30 décembre 2018, permettant de la sorte une passation démocratique de pouvoir entre l’ancien président et le nouveau président de la République élu.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ?

On ne peut pas ignorer l’influence de la jurisprudence étrangère et/ou du droit international régional sur notre jurisprudence en matière de sécurité juridique, étant donné que dans l’accomplissement de sa mission, notre Cour a toujours eu un regard attentif et positif sur l’évolution du droit international et l’activité des juridictions constitutionnelles étrangères en toutes matières.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Oui, le principe de sécurité juridique est pleinement invocable dans le contentieux incident, en vertu de l’article 162 alinéas 1, 3 et 4 de la Constitution qui organise une procédure d’exception

d’inconstitutionnalité en droit congolais. Aux termes de ces dispositions constitutionnelles, en effet, la Cour constitutionnelle est juge de l’exception d’inconstitutionnalité soulevée devant ou par une juridiction, laquelle doit surseoir à statuer, pour saisir, toutes affaires cessantes, la Cour.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Non, le principe de sécurité juridique en tant que tel n’est pas fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant notre Cour.

Il convient cependant de dire que ce principe est rattaché à diverses notions notamment le respect des délais de recours, la clarté et la prévisibilité de la législation, la non-rétroactivité de la loi, la légalité des délits et des peines, le respect des droits acquis, etc.

Ces notions rattachées au principe de sécurité juridique sont fréquemment invoquées dans les contentieux portés devant notre Cour constitutionnelle et justifient, s’agissant notamment du respect des délais de recours, de nombreux arrêts d’irrecevabilité.

Les données statistiques ou chiffrées sont à ce jour difficiles à établir.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la constitution ?

Au regard de l’extrême jeunesse de la Cour constitutionnelle de la République démocratique du Congo et de l’absence de cas de jurisprudence ou tout simplement de cas de saisine susceptibles de justifier une prise de position sur la question, il nous paraît encore tôt pour nous prononcer.

Nul doute cependant qu’avec l’évolution des réalités socio-politiques du pays, la Cour constitutionnelle ne tardera pas à être sollicitée par des situations susceptibles de la contraindre à s’exprimer sur la question.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

Le droit positif congolais accorde effectivement une grande importance aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit. S’agissant des droits acquis et de la stabilité du droit, suivant une lecture combinée des articles 43, 47 et 50 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de notre Cour, les recours en inconstitutionnalité dirigés contre les lois, les actes ayant force de loi, les édits, les règlements intérieurs des chambres parlementaires, du Congrès et des institutions d’appui à la démocratie, ainsi que les actes réglementaires des autorités administratives ne peuvent être recevables que lorsqu’ils sont introduits dans les six mois suivant leur publication au Journal officiel ou suivant la date de leur mise en application.

Ce délai d’action consacré par le législateur en matière de procédure d’action en inconstitutionnalité se justifie essentiellement par la nécessité de garantir la protection des droits acquis et d’assurer la stabilité du droit, donc de la sécurité juridique, en évitant que les droits acquis et normes en vigueur ne soient menacés de disparition par des recours intempestifs.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

La Cour constitutionnelle protège la confiance légitime ou les situations légalement acquises, notamment à travers un contrôle de constitutionnalité par voie incidente. En effet, à défaut de porter son contrôle sur les situations contractuelles et les actes non normatifs, la Cour assure la garantie des droits contractuellement acquis et des situations légalement acquises, de manière générale, dans le cadre d’une procédure d’exception d’inconstitutionnalité soulevée devant ou par le juge ordinaire à l’occasion d’un procès pendant en cours.

D’autre part, en dehors du contrôle de constitutionnalité qu’elle exerce sur les actes législatifs et les actes réglementaires stricto sensu, la Cour a dû étendre son contrôle par voie d’action principale sur les actes d’assemblée tels que les motions de censure et les motions de défiance, dans la mesure où ceux-ci portent gravement atteinte à un droit spécialement garanti par la Constitution et qu’il n’existe aucune autre juridiction compétente pour connaître de pareille violation.

En ce sens, saisie par des autorités politiques provinciales qui s’estimaient lésées par les actes déférés, la Cour a eu à censurer plusieurs actes non législatifs d’assemblées provinciales pour violation des droits de la défense des requérants. Il en est ainsi des arrêts R. CONST. 469 du 26 mai 2017^[2]et R. CONST. 356 du 10 mars 2017, par lesquels la Cour a jugé contraires à la Constitution des résolutions portant destitution de présidents d’assemblées provinciales.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ?

Suivant le mode de sa saisine, la Cour appréhende ces situations, tantôt de manière objective et abstraite, tantôt de manière subjective et concrète.
De manière objective et abstraite, la protection de ces situations est assurée par un contrôle de constitutionnalité par voie d’action qui peut être a priori ou a posteriori conformément aux articles 160 alinéa 3 et 162 alinéa 2 de la Constitution de la République démocratique du Congo.

De manière subjective et concrète, le contrôle de constitutionnalité par voie d’exception permet à la Cour de censurer des textes législatifs ou réglementaires susceptible de porter atteinte à la « confiance légitime » ou à des situations légalement acquises soumises à l’arbitrage du juge ordinaire.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Les données statistiques ou chiffrées ne sont pas disponibles à ce jour.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Les exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ont été affirmées dans la jurisprudence de notre Cour par l’arrêt R. CONST. 622 du 2 février 2018 intervenu dans le cadre du contrôle préventif de la constitutionnalité de la loi organique créant le Conseil national du suivi de l’Accord et du processus électoral (CNSA).

La formulation de l’article 20 alinéa 2 de la loi organique objet du contrôle a été jugé « inintelligible » au motif qu’en disposant que l’assemblée plénière du CNSA « ne prend ses décisions que si deux tiers des membres sont présents », cette formulation se rapportait à la fois au « quorum de siège » et au « quorum de décision » et implique que, pour prendre une décision, il faut que la plénière ait réuni les deux tiers des membres.

La Cour a dû reformuler le texte en cause en vue de le rendre intelligible, répondant notamment à l’exigence de clarté de la loi.

La Cour juge cette formulation inintelligible tant elle concerne tout à la fois un quorum de siège et un quorum de décision et implique que, pour prendre une décision, il faut que la plénière ait réuni les deux tiers des membres comme si en certaines séances, il n’y a pas à prendre de décision sans cependant fixer le quorum de décision évoqué.

Pour elle, la disposition devait permettre de distinguer le quorum de siège du quorum de décision dans une formulation intelligible telle qu’ « elle ne prend ses décisions qu’à la majorité des deux tiers des membres présents ».

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

L’exigence de normativité de la loi ne se trouve pas, à ce jour, consacrée par la jurisprudence de notre Cour constitutionnelle. Cependant, le droit congolais qui appartient à la famille romano-germanique a adhéré au principe général selon lequel « la loi doit être de portée générale, impersonnelle, abstraite et contraignante ».

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La simplification du droit n’a pas, à ce stade du contentieux constitutionnel congolais, soulevé d’inquiétude particulière dans la jurisprudence de la Cour, tant il est vrai que les chambres parlementaires font déjà, en amont, un effort de simplification largement acceptable.

Mais lorsque, dans sa mission de contrôle de constitutionnalité, la Cour repère des formules équivoques, inutilement complexes et de surcroît difficilement compréhensibles, elle émet généralement des réserves correctives lui permettant d’énoncer une formulation substitutive à celle du législateur.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences

Aucune déclaration d’inconstitutionnalité n’a été, en l’état actuel de la jurisprudence de notre Cour, fondée sur ces exigences.

En revanche, comme relevé ci-dessus, plutôt que d’emprunter cette voie sinueuse, la Cour a jusque-là privilégié le recours aux réserves d’interprétation. Celles-ci ont en effet l’avantage à la fois de ne pas entraver outre mesure le processus d’édiction des lois en y occasionnant des retards excessifs, mais également de ne pas trop fréquemment heurter la sensibilité de l’organe législatif, toujours enclin à brandir sa légitimité électorale que ne peut revendiquer le juge constitutionnel.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Il convient de prime abord de relever qu’en droit congolais la liberté contractuelle n’a pas valeur constitutionnelle. Aux termes de l’article 33 du décret du 30 juillet 1888 portant Code congolais des obligations, « Les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites. Elles ne peuvent être révoquées que de leur consentement mutuel ou pour les causes que la loi autorise ».

Ainsi, toute violation des termes du contrat est susceptible d’être portée devant le juge judiciaire, tandis que la Cour constitutionnelle ne peut connaître de pareil litige que de manière incidente, par la procédure de l’exception de constitutionnalité des lois soulevée à l’occasion d’une affaire pendante devant un juge ordinaire.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ?

La Cour accorde une grande importance à la protection de la chose jugée. A ce titre, elle prend soin de ne pas revenir sur le fond de ses propres décisions antérieures. En effet, aux termes de l’alinéa 1er de l’article 168 de la Constitution du 18 février 2006 et de l’alinéa 4 de l’article 93 de la loi-organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, « les arrêts de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours sauf interprétation ou rectification d’erreur matérielle ».

Dans son arrêt R. CONST. 006, la Cour a jugé que le requérant « au lieu de demander à la Cour de lui produire l’interprétation qu’elle fait de son propre arrêt, le dispositif de la requête du demandeur tend en effet plutôt à obtenir de la Cour un nouvel examen de la cause, la conduisant par ce fait à se dédire dans la cause qui a déjà connu une décision »^[3].

Concernant les décisions de justice, il importe de dire que la Cour n’a pas compétence pour connaître la constitutionnalité des décisions de justice. Aucune protection particulière n’est donc assurée aux décisions de justice par notre Cour.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Dans les arrêts R. CONST. 006 du 28 août 2015^[4] et R. CONST 126 du 21 novembre 2015^[5], il s’est posé devant la Cour la problématique de la rétroactivité ou non de la norme constitutionnelle.

Dans son arrêt R. CONST 126, la Cour a souligné le principe de non-rétroactivité des normes constitutionnelles, sauf dispositions expresses contraires. Elle a noté en outre que la rétroactivité ne se présume pas, le texte lui-même doit la prévoir de manière expresse.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ?

Le tout dépend de la modalité de saisine envisagée.

En cas de contrôle de constitutionnalité par voie d’action principale, qu’il s’agisse d’un contrôle a priori ou a posteriori, la Cour appréhende les problèmes d’application des lois dans le temps de façon objective et abstraite. En revanche, lorsqu’elle est saisie d’une exception d’inconstitutionnalité soulevée devant ou par une autre juridiction, c’est de manière subjective et concrète qu’elle examine ces questions.

Il importe cependant de souligner que si la première hypothèse est celle qui donne à la Cour le plus d’opportunités d’entrer en contact avec ce type de questions, la situation est parfois, à y regarder de près, autrement plus complexe. En effet, bien des saisines principales en vue d’un contrôle de constitutionnalité a posteriori sont généralement le fait de parties en procès devant un autre juge qui, parallèlement à cette procédure de fond, accourent devant la Cour constitutionnelle pour lui soumettre des questions de constitutionnalité directement liées à ces autres procès. En agissant de la sorte, ces requérants espèrent trouver rapidement et directement devant la Cour une solution à leur problème pendant.

Ceci n’est d’ailleurs pas le propre des seuls plaideurs en procès devant les cours et tribunaux. Des autorités publiques en conflits n’hésitent pas, eux non plus à chercher devant la Cour des réponses à leurs préoccupations immédiates. L’arrêt R. CONST. 126 du 21 novembre 2015 précité est une parfaite illustration de ce cas de figure. Ainsi, en dépit de ce que la question de non-rétroactivité ou non d’une disposition de la Constitution a été examinée ici de façon suffisamment générale et abstraite, cette apparence de généralité et d’abstraction cache en réalité des préoccupations concrètes et subjectives de certains acteurs politiques qui souhaitaient être ainsi départagés par le juge constitutionnel.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences

Aucune déclaration d’inconstitutionnalité fondée sur ces exigences n’est, à ce jour, à repérer dans la jurisprudence de notre Cour.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Formellement, le droit positif congolais ne reconnaît pas à notre Cour un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident, tout comme en contentieux par voie d’action principale. Au contraire, l’article 115, alinéa 1 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle prévoit qu’à la requête du ministère public ou de la partie la plus diligente, toute juridiction de l’ordre judiciaire ou administratif est tenue de rétracter toute décision, même coulée en force de chose jugée, rendue en application de tout acte législatif ou règlementaire déclaré contraire à la Constitution, ou en application de tout règlement pris en exécution d’un tel acte.

Mais en vertu du « pouvoir normatif » qu’elle s’est tôt reconnu, la Cour constitutionnelle peut toujours procéder, à défaut d’une habilitation textuelle, à la modulation des effets de ses décisions rendues dans le cadre du règlement du contentieux de constitutionnalité, dans la mesure où aucun texte ne le lui interdit de manière formelle.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

À défaut de pratiquer la technique de modulation dans le temps des effets de ses décisions, notre Cour recours abondamment à la technique des réserves d’interprétation dans le cadre du contentieux de constitutionnalité.

Cette voie décisionnelle intermédiaire lui permet d’éviter les déclarations récurrentes d’inconstitutionnalité et de contourner les conséquences résultant de l’article 168 in fine de la Constitution de notre République qui dispose que « tout acte déclaré non conforme à la Constitution est nul de plein droit ».

Il s’agit, de manière générale, de corriger d’éventuelles contrariétés, insuffisances ou incohérences que contiendrait une loi pour la rendre plus intelligible et plus lisible.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

La sécurité juridique est une préoccupation permanente du juge constitutionnel congolais. Elle est omniprésente dans son activité et lui sert, à bien des égards, de balise indispensable sur la voie de la cohérence de l’ordonnancement juridique de manière générale, mais surtout pour la garantie de la protection des droits et libertés fondamentaux des citoyens.

Nous ne sommes cependant pas en mesure de fournir des données statistiques ou chiffrées sur la question pour le moment.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Oui, la Cour peut accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autres autorités. En effet, le style libre qui caractérise la rédaction des décisions de notre Cour offre l’avantage de faire des développements avec des orientations assez détaillées et précises sur les conséquences que les autorités publiques doivent tirer des décisions de la Cour constitutionnelle. Le principe de sécurité de juridique peut donc être invoqué dans le raisonnement du juge qui, coulé sous forme d’arrêt, s’impose, notamment, au législateur et à toutes les autorités juridictionnelles, conformément à l’article 168 alinéa 1er de la Constitution.

A titre illustratif, dans son arrêt R. CONST. 089 du 08 septembre 2015^[6], la Cour a ordonné au Gouvernement de la République de prendre sans tarder des « dispositions transitoires exceptionnelles » pour faire régner l’ordre public, la sécurité et assurer la régularité, ainsi que la continuité des services publics dans les provinces concernées par la loi de programmation en attendant l’élection des gouverneurs et vice-gouverneur ainsi que l’installation des gouvernements provinciaux issus des élections prévues par l’article 168 de la loi électorale.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Aux termes de l’article 168 de la Constitution du 18 février 2006, « les arrêts de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours et sont immédiatement exécutoires. Ils sont obligatoires et s’imposent aux pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives et juridictionnelles, civiles et militaires ainsi qu’aux particuliers. Tout acte déclaré non conforme à la Constitution est nul de plein droit ».

Il ressort aussi de la lecture de l’article 94 in fine de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, que « le procureur général en poursuit l’exécution », sans que ne soient précisées les modalités de cette intervention du parquet général.

En cas d’inexécution des arrêts de la Cour, c’est à l’officier du ministère public, le procureur général près cette Cour, que revient la compétence de poser les actes utiles à leur exécution.

En définitive, il y a lieu de retenir qu’il n’est pas organisé de mécanisme efficace de nature à assurer l’exécution plus ou moins forcée des arrêts de la Cour en cas de résistance ou, en tout cas, de refus d’exécution de la part d’une autorité publique visée. Le volontarisme domine ici.

Bien heureusement, les cas d’inexécution font plutôt figure d’exception.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

Aucune.

Fait à Kinshasa, le 28 février 2019

Evariste-Prince FUNGA MOLIMA MWATA
Juge à la Cour constitutionnelle.

Cour constitutionnelle de Roumanie

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

En Roumanie, le principe de « sécurité juridique » n’est pas expressément garanti par le texte de notre Constitution.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Oui, ce principe a été formellement reconnu dans la jurisprudence de notre Cour depuis 2008 sur la base de l’article 1 alinéas 3 et 5 de la Constitution. L’article 1 alinéa 3 prévoit :
« La Roumanie est un État de droit, démocratique et social, dans lequel la dignité de l’être humain, les droits et les libertés des citoyens, le libre développement de la personnalité humaine, la justice et le pluralisme politique représentent les valeurs suprêmes, dans l’esprit des traditions démocratiques du peuple roumain et des idéaux de la Révolution de décembre 1989, et sont garantis. »

L’article 1 alinéa 5 prévoit : « En Roumanie, le respect de la Constitution, de sa suprématie et des lois est obligatoire. »

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Ce principe a été reconnu par rapport à l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme [qui a comme équivalent dans la Constitution roumaine l’article 21 alinéa (3) concernant le droit à un procès équitable] tel qu’analysé dans la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Puis, la Cour constitutionnelle a analysé ce principe pour le droit à la protection de la propriété privée et, ensuite, par rapport à l’article 1 alinéa 5 dans sa composante concernant la clarté et la prévisibilité de la loi.

À partir de 2000 [Décision n° 55/2000], la Cour constitutionnelle a constaté que le principe de la sécurité des rapports juridiques constitue une dimension fondamentale de l’État de droit tel qu’il est consacré par l’article 1 alinéa 3 de la Constitution.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

Ce n’est pas le cas.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Oui.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

À l’heure actuelle, un problème très débattu a été celui des protocoles de collaboration entre le ministère public et les services de renseignement qui assuraient [sur la base de ces protocoles] à un certain moment la surveillance technique dans le cadre des poursuites pénales (pour certaines infractions). La Cour a reconnu cette année [Décision n° 26/2019] l’existence d’un conflit juridique de nature constitutionnelle entre le ministère public – le parquet de la Haute Cour de Cassation et de Justice – et la Haute Cour de Cassation de justice et les autres instances judiciaires, suite à la conclusion de plusieurs protocoles illégaux (protocole n° 00750 du 4 février 2009 et protocole n° 09472 du 8 décembre 2016).

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Oui. Notre point de référence est la jurisprudence de la Cour européenne de droits de l’homme et de la Cour de justice de l’Union européenne. Mais, on utilise aussi la jurisprudence des autres cours constitutionnelles européennes. La Cour constitutionnelle roumaine prend également au sérieux la
question du dialogue des juges.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Oui. En raison de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qui a consacré ce principe dans sa jurisprudence, tout citoyen partie dans un procès est libre d’invoquer ce principe en lien avec certains articles de la Constitution (tels qu’ils ont été analysés dans la jurisprudence de la Cour).

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Oui, il y a environ 400 décisions en lien avec ce principe, donc 2-3 % du nombre total des décisions rendues par la Cour.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Non. La Cour a eu l’occasion d’invoquer la sécurité nationale pour justifier la coupe temporaire des salaires du personnel budgétaire, mais elle n’a pas analysé l’affaire par rapport au principe de la sécurité juridique (des rapports juridiques). La restriction de l’exercice de certains droits ou de certaines libertés est strictement réglementée par l’article 53 de la Constitution roumaine [Décision n° 872/2010].

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

La Cour constitutionnelle accorde une très grande importance aux droits acquis, à la stabilité du droit et surtout à la prévisibilité du droit. En ce qui concerne les droits acquis, elle prend comme point de référence la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

La Cour constitutionnelle a très peu mentionné dans sa jurisprudence le principe de la « confiance légitime », seulement à deux occasions. Mais la Cour a mis l’accent sur le respect de la sécurité juridique qui couvre, en bonne partie, les exigences posées par ce concept.

La Cour constitutionnelle protège les situations légalement acquises du fait, par exemple, qu’elle fait sanctionner toute loi civile ou pénale ou contraventionnelle moins favorable qui pourrait s’appliquer de façon rétroactive.

En revanche, la Cour constitutionnelle analyse plus fréquemment la notion « d’espérance légitime », en étroite liaison avec la protection de la propriété privée et suivant les lignes directrices de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ?

Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour constitutionnelle appréhende la protection de ces situations de manière objective et abstraite. En Roumanie, le rôle de la Cour ne vise pas la solution des situations de fait qu’on peut rencontrer dans un dossier. Les éléments de fait sont pris en considération uniquement pour établir le lien de causalité avec la solution de l’affaire (ce qui est l’une des conditions pour établir la recevabilité d’une exception d’inconstitutionnalité).

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Il y a, jusqu’à maintenant, environ 19 323 décisions dont 732 décisions de recevabilité (qui résultent de 1 420 saisines). Sur ces décisions de recevabilité, environ 40 sont en lien avec le principe de la sécurité juridique.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Une très grande importance est accordée aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. De nombreuses décisions de la Cour constitutionnelle ont sanctionné le manque de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. Par exemple, la Cour a déclaré inconstitutionnelle une ordonnance d’urgence du Gouvernement qui introduisait de nouvelles conditions pour les sociétés en cours de redressement, ce qui était en contradiction avec le principe de la prévisibilité de la loi [Décision n° 447/2013]. Dans une autre décision, la Cour a constaté que les dispositions de la loi sur le Conseil supérieur de la magistrature qui permettaient aux assemblés des magistrats de révoquer un magistrat élu au Conseil, sans invoquer une raison valide, était inconstitutionnelle [Décision n° 196/2013].

Dans la jurisprudence de la Cour, ces exigences sont assez souvent liées au principe de la sécurité des rapports juridiques.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Oui, il y a plusieurs décisions de la Cour constitutionnelle qui ont sanctionné le caractère individuel ou l’application très restreinte d’une loi.

Par, exemple, la Cour a déclaré inconstitutionnelle une loi qui prévoyait l’octroi d’un logement à un ancien général de l’armée roumaine [Décision n° 970/2007], ainsi qu’une loi qui rendait les biens de l’ex-roi de la Roumanie, Michel le Ier, car celle-ci discriminait les autres citoyens roumains qui devaient faire appel à la justice, sur la base d’une loi sur la restitution des biens [Décision n° 600/2005]. Il faut également mentionner la loi qui créait un lycée et qui a été déclarée inconstitutionnelle [Décision n° 118/2018].

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La Cour constitutionnelle n’est pas un co-législateur. Elle ne peut pas donner des indications au Parlement dans le sens d’une simplification de la législation. Il est arrivé, parfois, d’exprimer le souhait d’une codification dans un certain domaine. L’inflation législative est un phénomène répandu dans le monde entier et qui n’a pas épargné l’État roumain.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Il s’agit d’environ 50 décisions.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

La Cour constitutionnelle assure la protection des contrats légalement conclus conformément aux garanties prévues par la Constitution et la législation qui encadrent la conclusion de ces contrats. Assez récemment, la Cour constitutionnelle a analysé des dossiers très intéressants qui posaient le problème des contrats bancaires [sujet qui sera détaillé dans la présentation soutenue par la délégation roumaine au Congrès].

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

La Cour constitutionnelle accorde une grande importance à la protection de la chose jugée. Ainsi, en ce qui concerne ses propres décisions, une même partie ne peut pas soulever une exception d’inconstitutionnalité si la Cour s’est déjà prononcée sur la même exception dans le même dossier de fond [il n’y a pas de disposition expresse dans la loi d’organisation et de fonctionnement et la Cour ne s’est prononcée que dans 2-3 situations].

En Roumanie, on rencontre le cas des ordonnances d’urgence du Gouvernement qui doivent être approuvées, ensuite, par le Parlement. La loi d’approbation d’une ordonnance d’urgence du Gouvernement qui présente des vices d’inconstitutionnalité peut être sanctionnée par la Cour constitutionnelle dans le cadre du contrôle a priori de constitutionnalité ou, ensuite, dans le cadre du contrôle a posteriori. L’ordonnance d’urgence elle-même peut être attaqué devant la Cour par l’Avocat du Peuple (Ombudsman) ou par toute partie affectée dans le cadre d’un procès. Ainsi, même si une telle ordonnance a produit des effets juridiques pendant des années, avant d’être approuvée ou rejetée par le Parlement, elle peut être déclarée inconstitutionnelle.

En ce qui concerne les décisions de justice, la Cour n’a pas la compétence de réformer ces décisions. La Cour constitutionnelle peut, quand même, censurer une disposition légale dans l’interprétation de la Haute Cour de Cassation et de Justice à l’occasion de la procédure de contrôle a posteriori (exception d’inconstitutionnalité), mais cela n’a pas d’effet sur les décisions déjà rendues par les instances judiciaires. Les décisions de la Cour constitutionnelle ne s’appliquent que pour le futur.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

La Constitution roumaine stipule que la loi ne dispose que pour l’avenir, à l’exception de la loi portant dispositions en matière pénale ou contraventionnelle plus favorables. Ainsi, toute disposition légale (sauf celle pénale ou contraventionnelle plus favorable) rétroactive sera déclarée inconstitutionnelle.

La Cour a retenu dans sa jurisprudence que le principe de la non-rétroactivité de la loi trouvait sa justification et avait pour but de garantir la stabilité et la sécurité des relations juridiques. Par conséquent, seule une règle prévisible peut déterminer clairement le comportement des sujets de droit, destinataires de la loi. Voilà pourquoi une loi, une fois adoptée, produit et doit produire des effets juridiques seulement pour l’avenir. Cela au seul motif que la loi s’adresse aux sujets de droit, permettant ou interdisant, et, bien entendu, sanctionnant les attitudes déviantes. Il a été constaté qu’il était absurde d’exiger d’un sujet de droit de répondre pour des comportements et une conduite adoptés avant l’entrée en vigueur d’une loi régissant cette conduite.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

La Cour constitutionnelle appréhende les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite. En Roumanie, le rôle de la Cour ne vise pas la solution des situations de fait qu’on peut rencontrer dans un dossier. Les éléments de fait sont pris en considération uniquement pour établir le lien de causalité avec la solution de l’affaire (ce qui est l’une des conditions pour établir la recevabilité d’une exception d’inconstitutionnalité).

La Cour respecte aussi l’option du législateur en ce qui concerne l’application des normes de procédure. Par exemple, sous l’empire du Code de procédure civile de 1865, une norme de procédure civile était d’application immédiate, tandis que sous l’empire du nouveau Code de procédure civile entré en vigueur en 2013, les procès qui ont commencé sous l’empire d’une règle procédurale restent soumis à cette règle, peu importe les modifications ultérieures.

Toutefois, la Cour a eu l’occasion de se prononcer sur l’application dans le temps en ce qui concerne le concours d’infractions commis sous l’ancien Code pénal et l’actuel Code pénal [Décision n° 265/2014].

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Il s’agit d’environ 30 décisions.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Non. À partir de leur publication au Journal Officiel de la Roumanie, les décisions de la Cour sont généralement obligatoires et d’application immédiate.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Les décisions de la Cour sont obligatoires uniquement pour le futur, elles ne s’appliquent pas de manière rétroactive. Il faut mentionner que la Cour ne peut connaître les situations juridiques dont les voies de recours ont été épuisées. Ainsi, une disposition légale bénéficie de la présomption de constitutionnalité tant qu’elle n’a pas été déclarée inconstitutionnelle. La jurisprudence de la Cour vise à défendre la Constitution et l’État de droit. La Cour ne fait pas d’appréciations d’opportunité.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Ce n’est pas le cas.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

La Cour constitutionnelle n’a pas le pouvoir d’adresser des injonctions au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique. Toutes les autorités doivent respecter les règles de l’État de droit, ce qui suppose aussi le respect des décisions de la Cour. Toutefois, elle peut sanctionner de manière indirecte l’action ou l’inaction d’une autorité publique à l’occasion de la solution d’un conflit juridique de nature constitutionnelle ou lorsqu’elle accepte d’analyser une exception d’inconstitutionnalité qui concerne une disposition d’une loi dans l’interprétation de la Haute Cour de Cassation et Justice. En général, les acteurs institutionnels respectent les règles du « jeu constitutionnel ».

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Il n’existe pas de telle procédure. Il arrive parfois que le Parlement choisisse de ne pas adopter de nouvelles dispositions légales qui remplacent les dispositions déclarées inconstitutionnelles. Si le Parlement réintroduit la même solution déclarée inconstitutionnelle, la Cour va saisir l’occasion de la déclarer à nouveau inconstitutionnelle, en invoquant également le principe de la collaboration loyale entre les institutions et l’article 147 alinéa 4 de la Constitution qui concerne le caractère obligatoire des décisions de la Cour constitutionnelle.

En tout cas, les dispositions déclarées inconstitutionnelles vont perdre leur force juridique dès la publication de la décision de la Cour au Journal Officiel de la Roumanie. Elles cessent leurs effets juridiques 45 jours suivant la publication de la décision de la Cour constitutionnelle si, dans cet intervalle, le Parlement ou le Gouvernement, selon le cas, ne mettent pas les dispositions inconstitutionnelles en conformité avec celles de la Constitution. Pendant cette durée, les dispositions constatées comme inconstitutionnelles sont suspendues de droit.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

La Cour constitutionnelle est très impliquée dans la lutte pour l’État de droit. Tout abus du législateur ou des autres autorités peut être sanctionné de manière directe ou indirecte dans le cadre des différents types de contrôle de constitutionnalité ou à l’occasion de la solution des conflits juridiques de nature constitutionnelle (institution spécifique surtout pour les pays de l’est de l’Europe). La jurisprudence très riche et très variée en est le témoin.

 

Annexes

A. Liste des décisions importantes en matière de sécurité juridique

1. Décision n° 5/2000
2. Décision n° 1352/2008
3. Décision n° 26/2012
4. Décision n° 570/2012
5. Décision n° 615/2012
6. Décision n° 681/2012
7. Décision n° 972/2012
8. Décision n° 980/2012
9. Décision n° 981/2012
10. Décision n° 19/2013
11. Décision n° 447/2013
12. Décision n° 448/2013
13. Décision n° 1/2014
14. Décision n° 390/2014
15. Décision n° 686/2014
16. Décision n° 361/2015
17. Décision n° 22/2016
18. Décision n° 30/2106
19. Décision n° 31/2016
20. Décision n° 126/2016
21. Décision n° 582/2016
22. Décision n° 624/2016
23. Décision n° 582/2016
24. Décision n° 624/2016
25. Décision n° 710/2016
26. Décision n° 392/2017
27. Décision n° 513/2017
28. Décision n° 377/2017
29. Décision n° 654/2017
30. Décision n° 166/2018
31. Décision n° 252/2018
32. Décision n° 356/2018
33. Décision n° 633/2018
34. Décision n° 650/2018
35. Décision n° 651/2018
36. Décision n° 684/2018
37. Décision n° 1352/2018
38. Décision n° 29/2019

B. Liste des décisions importantes en matière de non-rétroactivité de la loi

1. Décision n° 22/1993
2. Décision n° 9/1994
3. Décision n° 65/1996
4. Décision n° 95/1997
5. Décision n° 85/1999
6. Décision n° 55/2000
7. Décision n° 56/2000
8. Décision n° 303/2001
9. Décision n° 98/2002
10. Décision n° 61/2007
11. Décision n° 665/2007
12. Décision n° 755/2008
13. Décision n° 830/2008
14. Décision n° 1345/2008
15. Décision n° 185/2009
16. Décision n° 51/2012
17. Décision n° 26/2012
18. Décision n° 681/2012
19. Décision n° 437/2013
20. Décision n° 447/2013
21. Décision n° 88/2014
22. Décision n° 356/2014
23. Décision n° 436/2014
24. Décision n° 713/2014
25. Décision n° 11/2015
26. Décision n° 13/2015
27. Décision n° 66/2015
28. Décision n° 745/2015
29. Décision n° 160/2017
30. Décision n° 377/2017
31. Décision n° 534/2017
32. Décision n° 650/2018

 

Conseil constitutionnel du Sénégal

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Contrairement à certaines constitutions qui garantissent expressément le droit à la sécurité juridique à côté d’autres garanties générales accordées aux individus, la Constitution sénégalaise ne comporte aucune disposition ayant pour objet d’énoncer le principe de la « sécurité juridique ».

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Oui, de façon expresse depuis 2016 à travers la décision n° 1/C/2016 du 12 février 2016 (voir en ce sens les considérants 25, 26 et 32 de cette décision).

Avant cette décision, le Conseil, sans utiliser les mêmes termes, a évoqué le principe de la « sécurité du droit » dans sa décision n° 1/C/2014 (cf. considérant n° 23).

Le Conseil constitutionnel a, sans viser un texte précis, considéré dans sa décision de 2016 que la sécurité juridique est inséparable de l’État de droit proclamé par le préambule de la Constitution et l’a traité en objectif à valeur constitutionnelle.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Comme cela a déjà été indiqué, le Conseil constitutionnel s’est référé expressément à la notion de sécurité juridique une seule fois, dans sa décision de 2016 pour en faire un objectif à valeur constitutionnelle à prendre en compte dans l’élaboration des dispositions transitoires d’un projet de révision constitutionnelle. Appelé à se prononcer dans le cadre d’une demande d’avis sur la possibilité de prévoir, dans un projet de loi de révision constitutionnelle, une mesure transitoire ayant pour objet de rendre applicable au mandat du président de la République en cours une disposition qui fait passer la durée de celui-ci de sept à cinq ans, le Conseil avait estimé que, pour la sauvegarde de la sécurité (qu’il avait associée à l’époque à la stabilité des institutions), le droit applicable à une situation doit être connu au moment où celle-ci prend naissance. Le Conseil avait, au préalable, énoncé que la sécurité juridique et la stabilité des institutions inséparables de l’État de droit, dont le respect et la consolidation sont proclamés dans le préambule de la Constitution, constituent des objectifs à valeur constitutionnelle que toute révision doit prendre en compte.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Non, depuis 2016, la jurisprudence du Conseil constitutionnel n’a pas évolué sur ce point.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Jusque-là, cette influence n’est pas notée. Mais il y a lieu de relever que la jurisprudence constitutionnelle française inspire généralement le juge constitutionnel sénégalais. Il n’est donc pas exclu que, dès qu’il en aura l’occasion, le Conseil constitutionnel s’inspire de la jurisprudence dégagée par le Conseil constitutionnel français. Il faut dire que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui sert de norme de référence au Conseil constitutionnel français, est visé par le préambule de la Constitution du Sénégal. Le Conseil constitutionnel sénégalais pourra également prendre en compte la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples qui est visée par le préambule de la Constitution du Sénégal et qui, de ce fait, entre dans le bloc de constitutionnalité. Il pourra se référer au Traité relatif à l’harmonisation du droit des affaires en Afrique adopté en partie pour mettre un terme à l’insécurité juridique qui régnait dans les États-parties. Il a déjà pris comme référence ce Traité dans une décision de 1993, même si ce traité n’est pas visé par le préambule de la Constitution.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Oui, par exemple dans la décision n° 1/C/2014 du 3 mars 2014, le principe a été invoqué dans le contentieux constitutionnel incident.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Il n’y a pas pratiquement jamais de recours en inconstitutionnalité que ce soit par voie d’action ou par voie d’exception fondé sur l’atteinte au principe de sécurité juridique.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Il n’y a pas de décision pouvant illustrer la mobilisation par le Conseil constitutionnel sénégalais du principe de sécurité juridique à cette fin.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

Il a déjà été relevé l’absence d’une véritable jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la question de la sécurité juridique.

Le Conseil a juste, faisant référence à l’État de droit dans le cadre d’une demande d’avis, consacré la sécurité juridique comme un objectif de valeur constitutionnelle. Dans sa décision, il a fait état de la stabilité des institutions et il est possible de penser qu’il pourrait, s’il en avait l’occasion, consacrer les droits acquis ainsi que la stabilité et la prévisibilité du droit.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Il n’y a pas de jurisprudence sur ce point, comme cela a été rappelé. Mais du fait que la sécurité juridique « se constitutionnalise » (V. décision n° 1/C/2016), le Conseil constitutionnel pourrait reconnaître la garantie du principe dit de « confiance légitime ».

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Il y a lieu de rappeler qu’il n’y a pas de jurisprudence sur la question.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

À ce niveau aussi, il ne peut s’agir que de prévision. Le Conseil constitutionnel pourrait se fonder sur l’attachement à l’État de droit proclamé dans le préambule de la Constitution et sur la garantie des droits proclamée par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (qui fait  partie du bloc de constitutionnalité au Sénégal) pour veiller sur la qualité de la loi et exiger qu’elle soit claire, accessible et intelligible.

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Il n’y a pas encore de consécration de l’exigence de normativité ; mais ce qui est valable pour l’exigence de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi est valable pour l’exigence de normativité. À notre avis, le Conseil pourrait être amené à déclarer non conformes à la Constitution les lois dépourvues de valeur normative.

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La simplification du droit est une exigence qui doit être mobilisée dans le contentieux en raison du fort taux d’analphabétisme qui caractérise des pays comme le nôtre et qui fait que la règle « nul n’est censé ignorer la loi » n’a pratiquement pas de sens.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Le problème de la protection des contrats légalement conclus se pose lorsqu’une loi déclarée rétroactive a pour effet de remettre en cause les situations contractuelles. En raison de la constitutionnalisation annoncée de la sécurité juridique, le Conseil constitutionnel devrait assurer la protection des situations contractuelles lors de l’adoption de lois nouvelles.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation).

Le Conseil constitutionnel veille à la protection de la chose jugée lorsque l’adoption d’une nouvelle loi pourrait avoir pour effet de remettre en cause une décision de justice contre laquelle il n’est plus possible d’exercer une voie de recours. La décision rendue le 23 juin 1993 sur une exception d’inconstitutionnalité soulevée contre une disposition de la loi organique n° 92-25 du 30 mai 1992 sur la Cour suprême en est une parfaite illustration (cf. décision n° 11/c/93 du 23 juin 1993, affaire n° 2/C/93). Cette loi de 1992, qui avait créé la Cour de cassation en remplacement de la Cour suprême, comportait une disposition qui avait institué une nouvelle procédure, le rabat d’arrêt, et avait prévu la possibilité de l’exercer contre les décisions rendues par l’ancienne Cour suprême qui, à la date du pourvoi devant la Cour de cassation, n’étaient pas entièrement exécutées. Saisi d’une exception d’inconstitutionnalité, le Conseil constitutionnel a indiqué qu’en créant une nouvelle voie de recours et en la rendant applicable à des décisions de justice qui, du fait de l’épuisement des voies de recours, ne pouvaient plus être remises en cause, cette disposition portait atteinte aux droits reconnus des justiciables et aboutissait ainsi à les priver de garanties constitutionnelles ; il a relevé, par ailleurs, que le principe de la séparation des pouvoirs interdit aux pouvoirs législatif et exécutif d’empiéter sur le pouvoir judiciaire en censurant ou en anéantissant les décisions de justice passées en force de chose jugée, et en privant les citoyens des droits garantis par la Constitution. Il a, par suite, déclaré la disposition en cause non conforme à la Constitution.

Il n’y a pas encore de décision sur les lois de validation. Il ne faut cependant pas exclure totalement l’éventualité d’une protection de la chose jugée à l’égard de ces lois. Le Conseil a en effet, dans la décision de 1993, manifesté sa volonté de faire respecter l’autorité de la chose jugée en se fondant sur, d’une part, le principe de l’indépendance du pouvoir judiciaire à l’égard du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, consacré par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, l’article 80 (devenu article 88) de la Constitution ainsi que par les conventions, les lois et coutumes en vigueur, et, d’autre part, sur le principe de la séparation des pouvoirs qui interdit aux pouvoirs législatif et exécutif d’empiéter sur le pouvoir judiciaire en censurant ou en anéantissant les décisions de justice passées en force de chose jugée.

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Le juge constitutionnel sénégalais considère depuis 1993 que la règle de la non-rétroactivité des lois n’a de valeur constitutionnelle qu’en matière pénale, conformément aux dispositions de la Constitution ainsi que des textes formant le bloc de constitutionnalité. En tout autre domaine, la non-rétroactivité des lois constitue un principe général du droit auquel la loi peut déroger (cf. décision n° 11/c/93 du 23 juin 1993, affaire n° 2/C/93). Mais ne faut-il envisager une évolution dans certains domaines avec la constitutionnalisation de la sécurité juridique ?

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Dans la seule décision rendue en matière d’application de la loi dans le temps, le Conseil constitutionnel s’est livré à une analyse objective et abstraite.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Il n’y a pas eu de déclaration d’inconstitutionnalité fondée sur ce cas. La décision rendue dans ce domaine (décision n° 11/C/93 du 23 juin 1993, affaire n° 2/C/93) est une décision de rejet du recours.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Les dispositions constitutionnelles et législatives consacrées au contrôle de constitutionnalité n’ont pas prévu la possibilité pour le Conseil constitutionnel de moduler dans le temps les effets de ses décisions en les différant par exemple à une date ultérieure qu’il va fixer lui-même.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Rien n’est prévu ni dans la Constitution ni dans la loi organique sur le Conseil constitutionnel et il n’y a pas de jurisprudence sur la question.

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Ce pouvoir n’étant pas prévu, il n’est pas possible en l’état d’évoquer sa mise en œuvre.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Non, comme cela a déjà été indiqué, la Constitution prévoit seulement que les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucune voie de recours et s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Non, une telle procédure n’est pas prévue par la législation sénégalaise.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

 

 

Tribunal fédéral suisse ^[1]

Remarques préalables

La Suisse est un État fédéral, composé de 26 cantons, qui ont chacun leur législation (droit cantonal). La Confédération a également sa propre législation (droit fédéral)^[2].

Il sied de rappeler qu’en vertu de l’article 190 de la Constitution fédérale (ci-après Cst.)^[3], « le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et le droit international ». Les dispositions législatives fédérales ne peuvent donc pas être contrôlées par la juridiction constitutionnelle suisse. Les tribunaux et les autorités qui mettent en œuvre le droit sont obligés, selon l’article précité, d’appliquer une loi fédérale même si elle est jugée inconstitutionnelle. Cette limitation du contrôle de la constitutionnalité de la loi fédérale est l’une des principales caractéristiques du système constitutionnel helvétique. Il traduit la conception de la démocratie directe selon laquelle les lois fédérales édictées par le Parlement et, en cas de référendum, soumises au vote du peuple, doivent être respectées par les tribunaux ; le pouvoir judiciaire ne peut pas s’élever au-dessus du pouvoir législatif. Néanmoins, la rigueur de la règle de l’article 190 Cst. est tempérée par le principe de l’interprétation conforme à la Constitution, d’après lequel le juge doit conférer à une disposition légale se prêtant à plusieurs interprétations celle qui est en harmonie avec la Constitution^[4]. Par ailleurs, notre Cour estime que l’article 190 Cst. n’interdit pas au Tribunal fédéral d’examiner la constitutionnalité d’une loi fédérale, mais l’oblige uniquement à l’appliquer même si elle s’avère inconstitutionnelle^[5].

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Non, ce principe n’apparaît pas expressis verbis dans le texte de notre Constitution^[6].

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Le Tribunal fédéral a régulièrement évoqué la sécurité juridique dans ses jugements, et ce dès sa première année d’existence^[7]. Notre Cour s’y réfère souvent, mais sans s’étendre sur sa nature juridique ou son contenu. La sécurité juridique peut être perçue comme une boussole qui a toujours orienté les juges fédéraux dans la solution des différends qu’ils ont eu à trancher. Dès lors, notre jurisprudence ne comporte pas d’arrêt de principe ayant marqué un tournant décisif en ce qui concerne la reconnaissance de la sécurité juridique.

Dans les arrêts du Tribunal fédéral, il est tour à tour question de postulat de sécurité juridique (Postulat der Rechtssicherheit)^[8], d’exigences de sécurité juridique (Anforderungen der Rechts-sicherheit)^[9], d’impératif de sécurité juridique (Gebot der Rechts-sicherheit)^[10][11]ou de principe de sécurité juridique (Prinzip oder Grundsatz der Rechtssicherheit)^[12].
Rares sont les affaires dans lesquelles le principe de la sécurité juridique a été rattaché expressément à un fondement textuel précis. Ces dernières années, le Tribunal fédéral a ponctuellement mis en relation le principe de la sécurité du droit avec l’article 5 Cst. qui fixe les principes de l’activité étatique^[13].

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Le Tribunal fédéral a très vite fait allusion à la sécurité juridique dans ses jugements sans toutefois s’attarder sur les fondements théoriques qui la sous-tendent. Il ressort néanmoins de quelques arrêts que l’impératif de sécurité juridique découle de l’État de droit dont il est un élément important^[14].

Il ressort également de notre jurisprudence que le principe de la sécurité juridique est souvent employé en combinaison avec d’autres règles ou principes qui sont considérés comme ses corollaires, ses dérivés, voire des sous-principes. Parmi les règles étroitement liées à l’exigence de sécurité juridique, on peut notamment citer l’exigence de la précision des normes^[15], le principe de la prescription des prétentions de droit public^[16], le principe d’immutabilité du procès^[17], l’interdiction de la rétroactivité^[18], l’exigence de la clarté du droit^[19]ou le principe de la stabilité des plans^[20].

Il sied par ailleurs de relever que le principe de la sécurité juri- dique s’est vu reconnaître une valeur constitutionnelle par le Tribunal fédéral ^[21]. Cela ne signifie toutefois pas que ce principe constitue un droit subjectif ayant une portée propre.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

Notre Cour n’a pas eu à consacrer formellement et officiellement ce principe, car il apparaît comme inhérent à l’ordre juridique qu’elle protège^[22].

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Non. Ces dernières années, notre jurisprudence n’a pas connu de développements majeurs sur la question de la sécurité juridique en tant que telle. En revanche, le critère de la sécurité juridique a joué un rôle déterminant dans la solution d’affaires de principe. Ainsi, par exemple, notre Cour a retenu la persistance du domicile fiscal d’un globe-trotter en se fondant notamment sur l’impératif de sécurité juridique^[23].

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

Actuellement, la question de la sécurité juridique en tant que telle ne donne pas lieu à un débat au sein du Tribunal fédéral.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

La Suisse a ratifié en 1974 la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après CEDH)^[24]. Depuis lors, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – dans son ensemble – est très importante pour la Suisse^[25].

Dans la mesure où notre Cour met sur pied d’égalité les garanties de la CEDH avec celles de la Constitution fédérale^[26]et que les arrêts strasbourgeois font autorité sur l’interprétation des droits reconnus par la Convention^[27], le principe de la sécurité juridique a une portée similaire dans les jurisprudences de la Cour européenne des droits de l’homme et du Tribunal fédéral.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Le droit suisse ne connaît pas le système du contentieux constitutionnel incident. La saisine du juge constitutionnel n’est en effet pas ouverte au juge ordinaire. A noter par ailleurs que le principe de la sécurité juridique ne confère pas aux particuliers un droit constitutionnel subjectif invocable en tant que tel.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Le principe de sécurité juridique est parfois invoqué dans les actes de recours adressés au Tribunal fédéral. Il nous est malheureusement impossible de fournir des données chiffrées à ce sujet, car le Tribunal fédéral ne tient pas ce genre de statistiques.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Les conditions générales de restrictions des droits protégés par la Constitution sont précisées à l’article 36 Cst. Tout droit fondamental peut être restreint, pour autant qu’une telle restriction :

1. soit fondée sur une base légale,
2. repose sur un intérêt public ou sur la protection d’un droit fondamental d’autrui et
3. soit proportionnée au but visé.

Dans la mesure où l’exigence d’une base légale vise à garantir le respect du principe de la sécurité juridique et que celui-ci correspond à un intérêt public fondamental, on peut retenir que la sécurité juridique permet de justifier une atteinte aux droits fondamentaux.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

Le Tribunal fédéral admet que la protection des droits acquis peut découler aussi bien de la garantie de la propriété que du principe de la bonne foi.

Selon que sont avant tout en cause, dans les relations juridiques considérées, la réglementation de droits réels ou des rapports de confiance entre l’administré et l’État, il faut considérer au premier chef comme décisif, soit la garantie de la propriété, soit le principe de la bonne foi, l’autre droit constitutionnel devant être pris en compte à titre secondaire^[28].

Selon l’article 26 alinéa 1 Cst., la propriété est garantie. L’article 26 alinéa 2 Cst. pose le principe de la pleine indemnisation en cas d’expropriation ou de mesure équivalente. Comme tout droit fondamental, la propriété ne peut être restreinte qu’aux conditions de l’article 36 Cst. La restriction doit donc reposer sur une base légale – sur une loi au sens formel si la restriction est grave – (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3).

La protection de la bonne foi est ancrée à l’article 9 Cst. Sa violation n’est réalisée que lorsque la modification du droit porte atteinte aux droits acquis en contredisant, sans raisons valables, des assurances précédemment données par le législateur, ou lorsqu’une modification est décidée de façon imprévisible dans le dessein d’empêcher l’exécution d’un projet qui serait réalisable^[29]. Il découle uniquement des droits acquis une certaine « stabilité » de la loi dans le sens que de tels droits ne peuvent pas être annulés ou restreints par des changements de loi ultérieure sans indemnités^[30]. Le principe de la bonne foi peut, en outre, imposer un régime transitoire^[31]. Ce régime doit permettre aux administrés de s’adapter à la nouvelle réglementation et non pas de profiter le plus longtemps possible de l’ancien régime plus favorable^[32].

A noter enfin qu’il n’existe pas en Suisse de droit au maintien d’une certaine législation^[33]. L’ordre juridique suisse peut en effet être modifié à tout moment, conformément aux principes régissant la démocratie^[34].

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

Pour notre Cour, le principe de la bonne foi protège le citoyen, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration^[35]. Ainsi, un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l’administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, si les conditions cumulatives suivantes sont réunies^[36]:

1. il faut que l’autorité soit intervenue dans une situation concrète à l’égard de personnes déterminées ;
2. qu’elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence ;
3. que l’administré n’ait pas pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement obtenu ;
4. qu’il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu’il ne saurait modifier sans subir un préjudice ;
5. que la loi n’ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné.

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Le Tribunal fédéral se réfère toujours à l’ensemble des circonstances concrètes du cas d’espèce pour trancher les questions de confiance légitime ou de droits acquis.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Il nous est malheureusement impossible de fournir des données chiffrées à ce sujet, car le Tribunal fédéral ne tient pas ce genre de statistiques.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

Le principe de la légalité, consacré à l’article 5 alinéa 1 Cst., exige que les autorités n’agissent que dans le cadre fixé par la loi. Les exigences matérielles découlant de ce principe sont les mêmes que celles retenues par la Cour européenne des droits de l’homme^[37].

Dans notre jurisprudence, les exigences relatives au niveau de « qualité » de la loi varient en fonction du degré d’atteinte au droit fondamental.

Lorsque l’atteinte est grave, outre que la base légale doit être une loi au sens formel. En d’autres termes, l’exigence d’une base légale ne concerne pas que le rang de la norme – à savoir celui d’une loi formelle en cas de restrictions graves – mais s’étend à son contenu, qui doit être suffisamment clair et précis^[38]. Il faut que la base légale ait une densité normative suffisante pour que son application soit prévisible. Pour déterminer quel degré de précision l’on est en droit d’exiger de la loi, il faut tenir compte de la diversité des situations à évaluer, de la complexité et de la prévisibilité des décisions à prendre dans chaque cas d’espèce, des destinataires de la norme, de la gravité des atteintes qu’elle autorise aux droits fondamentaux et de la difficulté de choisir une solution appropriée avant qu’un cas d’application ne se présente concrètement^[39].

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Oui. Les restrictions graves aux droits constitutionnels doivent figurer dans une loi au sens formel^[40].

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

En matière d’arbitrage international, le Tribunal fédéral a déjà déclaré être favorable à une simplification du système des voies de recours^[41].
En matière de procédures pénales commencées sous l’ancien droit mais achevées après l’entrée en vigueur du nouveau Code de procédure pénale suisse, le Tribunal fédéral a admis l’application du nouveau droit par simplification^[42].

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Il nous est malheureusement impossible de fournir des données chiffrées à ce sujet, car le Tribunal fédéral ne tient pas ce genre de statistiques.

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Le Tribunal fédéral a reconnu le principe de la fidélité contractuelle, rendu par l’adage pacta sunt servanda. Les parties sont de ce fait liées par leur accord jusqu’à son échéance^[43].

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

En matière civile, notre droit interdit de remettre en cause, dans une nouvelle procédure, entre les mêmes parties, une prétention identique qui a été définitivement jugée. Il y a identité du litige quand, dans l’un et l’autre procès, les parties soumettent au tribunal la même prétention, en reprenant les mêmes conclusions et en se basant sur le même complexe de faits^[44].

En matière pénale, le principe ne bis in idem – qui est un corollaire de l’autorité de chose jugée – interdit qu’une personne soit poursuivie pénalement deux fois pour les mêmes faits. Il suppose qu’il y ait identité de l’objet de la procédure, de la personne visée et des faits retenus^[45].

En matière administrative, on connaît également le principe de l’autorité matérielle de chose jugée pour les arrêts des juridictions administratives^[46]. Le régime est en revanche différent pour les décisions des autorités administratives. Elles ne bénéficient que de l’autorité de chose décidée et peuvent donc, sous certaines conditions, être réexaminées à la demande d’un particulier ou être révoquées par l’autorité qui les a rendues^[47].

S’agissant plus particulièrement des arrêts du Tribunal fédéral, ils acquièrent force de chose jugée le jour où ils sont prononcés^[48].

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

Le principe de la non-rétroactivité fait obstacle à l’application d’une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur. Il est lié au principe de la prévisibilité, qui interdit à l’administration de prendre des mesures défavorables aux administrés en vertu de règles dont ils ne pouvaient attendre l’adoption^[49]. Sous certaines conditions, il est cependant possible de déroger au principe de la non-rétroactivité : il faut que la rétroactivité soit expressément prévue par la loi, qu’elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu’elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu’elle se justifie par des motifs pertinents, c’est-à-dire qu’elle réponde à un intérêt public plus digne d’être protégé que les intérêts privés en jeu et, enfin, qu’elle respecte les droits acquis^[50].

En revanche, il n’y a pas de rétroactivité proprement dite si la nouvelle règle s’applique à un état de choses durable, non entièrement révolu dans le temps ; il s’agit d’une rétroactivité impropre, qui est en principe admise si elle ne porte pas atteinte à des droits acquis^[51].

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Le Tribunal fédéral a défini de manière objective et abstraite les conditions auxquelles la rétroactivité de la loi est admise.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Il nous est malheureusement impossible de fournir des données chiffrées à ce sujet, car le Tribunal fédéral ne tient pas ce genre de statistiques.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Le droit suisse ne connaît pas le système du contentieux constitutionnel incident. La saisine du juge constitutionnel n’est en effet pas ouverte au juge ordinaire.

Concernant le contrôle abstrait des normes qu’exerce ordinairement le Tribunal fédéral, il sied de rappeler que les dispositions législatives fédérales ne peuvent en principe pas être contrôlées par notre juridiction. Le Tribunal peut en revanche contrôler les actes normatifs cantonaux. Dans les cas où notre Cour retient l’inconstitutionnalité d’un acte normatif cantonal, elle ne peut ni le modifier, ni le remplacer, mais doit l’annuler. A noter que, dans ce cadre, c’est le principe de l’interprétation conforme au droit supérieur qui s’applique. Notre Cour n’annule la norme cantonale que si elle ne se prête à aucune interprétation compatible avec le droit supérieur. Elle ne l’annule pas si l’une de ces interprétations peut être admise de façon soutenable^[52]. Si l’acte normatif cantonal attaqué ne contrevient au droit supérieur que sous certains aspects, le Tribunal fédéral n’annule en principe que les dispositions litigieuses. Une annulation intégrale ne sera prononcée que si les dispositions viciées ne peuvent pas être supprimées sans dénaturer l’acte dans son ensemble^[53].

Dans le cadre du contrôle concret des normes, notre Cour considère qu’elle peut examiner la constitutionnalité d’une loi fédérale. Elle peut constater que cette dernière viole la Constitution mais elle ne peut pas l’annuler^[54] ou refuser de l’appliquer. En revanche, la constitutionnalité des actes législatifs fédéraux autres que les lois fédérales, telles que les ordonnances de l’Assemblée fédérale (notre Parlement) et celles du Conseil fédéral (notre gouvernement) peut en principe être contrôlée par le Tribunal fédéral. Notre Cour exerce aussi un contrôle de la constitutionnalité limité dans le cadre de cas concrets d’application de normes cantonales. Si le Tribunal fédéral arrive à la conclusion qu’une disposition cantonale est inconstitutionnelle, il ne l’annule pas ; il se contentera de ne pas l’appliquer. Dans le dispositif de son arrêt, la Cour ne se prononce que sur la décision attaquée en l’espèce.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

Ainsi que cela ressort de la réponse à la question 3.1, le Tribunal fédéral évite – tant que faire se peut – l’annulation des actes normatifs cantonaux, eu égard notamment au principe de la sécurité juridique.

Le Tribunal tient aussi compte de l’exigence de sécurité juridique lorsqu’il se pose la question de savoir si une modification de sa pratique est nécessaire. Pour notre Cour, un changement de jurisprudence doit reposer sur des motifs sérieux et objectifs, lesquels, sous l’angle de la sécurité du droit, doivent être d’autant plus importants que la pratique considérée comme erronée, ou désormais inadaptée aux circonstances, est ancienne. Un changement ne se justifie que lorsque la solution nouvelle procède d’une meilleure compréhension du but de la loi, repose sur des circonstances de fait modifiées, ou répond à l’évolution des conceptions juridiques. Le motif sérieux et objectif d’un changement de jurisprudence peut notamment résulter d’une connaissance plus précise ou complète de la volonté du législateur^[55].

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

Il nous est malheureusement impossible de fournir des données chiffrées à ce sujet, car le Tribunal fédéral ne tient pas ce genre de statistiques.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Lorsque la seule annulation de l’acte attaqué n’est pas susceptible de rétablir une situation conforme au droit supérieur, notre Cour a la possibilité d’enjoindre l’autorité concernée à prendre des mesures concrètes. L’injonction peut prendre différentes formes. Ainsi, il arrive le plus souvent que le Tribunal fédéral renvoie l’affaire à l’autorité précédente pour qu’elle procède au sens des considérants de son arrêt^[56]. Il est aussi arrivé que le Tribunal fédéral ordonne à l’autorité cantonale de libérer une personne détenue en violation de la Constitution^[57], de détruire des données personnelles conservées pendant des années en violation de la liberté personnelle^[58], de délivrer une autorisation refusée en violation de l’article 8 CEDH^[59]ou de verser une indemnité à une personne qui a été détenue dans des conditions contraires à l’article 3 CEDH^[60].

Il est aussi arrivé que notre Cour invite le législateur fédéral à modifier la norme renfermant la violation à la Constitution dans les considérants d’un arrêt ou dans la rubrique « indications à l’intention du législateur » figurant dans son rapport de gestion annuel^[61].

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

La procédure d’exécution des arrêts du Tribunal fédéral est différente selon qu’il s’agit ou non d’un arrêt imposant une prestation pécuniaire.
Si l’arrêt impose le paiement d’une somme d’argent ou la fourniture d’une sûreté pécuniaire, l’exécution sera effectuée conformément aux dispositions de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite^[62].

En ce qui concerne les arrêts qui n’imposent pas une prestation pécuniaire, ils sont exécutés par les cantons de la même manière que les jugements passés en force de leurs tribunaux^[63]. Cela a pour conséquence que la partie qui entend obtenir l’exécution de l’arrêt fédéral doit s’adresser à l’autorité cantonale compétente. En cas d’exécution défectueuse d’un arrêt du Tribunal fédéral par un canton, la partie intéressée peut déposer un recours devant le Conseil fédéral qui prendra alors les mesures nécessaires^[64].

Lausanne, le 18 février 2019

Cour constitutionnelle du Togo

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Non.

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

Non.

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

L’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique a pour cause la carence du législateur.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

Non.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

– Le principe de non-régression :

Décision N° C-003/11 du 22 juin 2011 portant contrôle de consti- tutionnalité du règlement intérieur de la HAAC : « Considérant, en effet, d’une part, que l’article 6, 6ème tiret qui dispose que le Président de la HAAC préside les réunions de la HAAC et celles du bureau et qu’à ce titre, il prend les sanctions prévues à l’article 60 et suivants de la loi organique n° 2009-029 du 22 décembre 2009, sur rapport du comité technique compétent et après délibération des membres de la HAAC », est contraire à ladite loi organique.

Décision du 20 mars 2013 portant contrôle de constitutionnalité de la loi organique sur la HAAC, « les articles 58, 60 premier, cinquième et sixième tirets, 62, dernier tiret et 63, troisième et quatrième tirets, en reconnaissant à la HAAC compétence pour interdire une publication ou retirer définitivement l’autorisation d’installation ou la carte de presse ne sont pas conformes à la Constitution », en outre, la Cour considère que « l’article 64 de la loi organique soumise au contrôle de la Cour, en reconnaissant des pouvoirs exorbitants au président de la HAAC en cas « d’urgence » et de « circonstances exceptionnelles » méconnait le caractère collégial de l’institution et tend à lui conférer des pouvoirs relevant du champ d’application de l’article 94 de la Constitution ». Enfin la Cour considère que, « l’article 67 de la loi organique, érige la HAAC en un organe disciplinaire qui peut organiser des séances d’auditions publiques; qu’il n’y a aucun lien hiérarchique entre les organes de presse et la HAAC qui puisse justifier une telle compétence et que la HAAC n’est pas un organe juridictionnel pour organiser des séances d’audition publiques. Qu’il en résulte que ladite disposition n’est pas conforme à la constitution ; Qu’en conséquence la présente loi organique soumise au contrôle de conformité doit être purgée de toutes les mesures consistant en une interdiction ».

– Application de la protection

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Oui, notamment le protocole a/sp1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance additionnel au protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

Oui, le principe de sécurité juridique est invocable dans le cadre de l’exception d’inconstitutionnalité.

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

Non.

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Oui, le principe de sécurité juridique est mobilisé par la Cour en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à la liberté de presse, ou à l’organisation judiciaire (contrôle de la loi organique sur la HAAC : Décision du 20 mars 2013 portant contrôle de constitutionnalité de la loi organique sur la HAAC).

Décision n°-c-003/07 du 2 octobre 2007 :

« Considérant qu’en l’espèce, l’exception d’inconstitutionnalité soulevée par le requérant vise l’article 32, al.3 de l’ordonnance n° 78-35 du 7 septembre 1978 portant organisation judiciaire ;

Considérant les termes de l’article 32 de ladite loi qui dispose :
« Le Tribunal de première instance se compose d’un président. Il peut comprendre en outre un vice-président, un ou plusieurs juges d’instruction, un ou plusieurs juges.

Il est assisté d’un Greffier en Chef et des Greffiers. Le Tribunal de première instance peut toutefois si le nombre des affaires ne justifie pas l’affectation de trois magistrats, comprendre un président du Tribunal, un juge d’instruction chargé du parquet ou un juge unique qui cumule les fonctions de président, de juge d’instruction et de procureur de la République. En toutes matières, les jugements sont rendus par un juge unique » ;

Considérant par ailleurs que les dispositions des articles 19, alinéa 1 de la Constitution du 14 octobre 1992, 10 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme du 10 décembre 1948 et 14 du Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques exigent l’existence d’une procédure juste et équitable garantissant l’équilibre des droits des parties ;

Que ces différentes dispositions mises en corrélation avec l’article 32, de l’Ordonnance du 7 septembre 1978 ne constituent pas le droit applicable en l’espèce ».

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

La protection accordée aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit est constitutionnelle.

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

L’effet cliquet est utilisé pour la protection de la « confiance légitime » ou des situations légalement acquises.

Exemple avec la décision du 9 juillet 2009 : « Considérant que ledit article, ainsi libellé, est non seulement en contradiction avec les articles 68 et 69 du code électoral mais a aussi supprimé un droit fondamental précédemment reconnu aux citoyens, celui de saisir le Président de la Commission Electorale Locale Indépendante (CELI) pour corriger une erreur matérielle ; que ce faisant, ledit article enlève aux citoyens le droit de participer librementàladirectiondesaffairesdupays, soitdirectement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis, reconnu et établi ; qu’en la matière, il est de principe constitutionnel et pour la consolidation de l’Etat de droit, qu’une disposition nouvelle ne peut minorer les droits établis et reconnus, qu’il en résulte que l’article 70 (nouveau) du code électoral n’est pas conforme à la Constitution ».

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

Objective et abstraite : contrôle de constitutionnalité des lois ; Subjective et concrète : exception d’inconstitutionnalité.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

– Décision du 9 juillet 2009 (précitée)

– Décision de la Cour d’appel

Décision n° C 001 /00 04 février 2000, affaire Entreprise EQUIPE EVEL contre la Direction de l’Enseignement Protestant au Togo. Dans cette affaire, le conseil de l’entreprise Équipe Evel a soulevé devant la chambre judiciaire de la Cour suprême l’exception d’inconstitutionnalité de l’article 15 de la loi organique n° 97-05 du 06 mars 1997 portant organisation et fonctionnement de celle-ci au motif, qu’il n’est pas conforme à l’article 123, alinéa 4 de la Constitution. La loi en cause est une loi organique qui au préalable avait fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité a priori, c’est tout naturellement que la Cour a confirmé sa constitutionnalité.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

La protection accordée aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi est constitutionnelle :

Décision du 9 juillet 2009 : « Considérant que, s’il ne fait aucun doute que la loi doit être générale et donc impersonnelle, il est indéniable qu’elle doit être claire, intelligible, rendant l’application facile ; qu’en effet, les règles et les principes doivent s’énoncer clairement de façon à constituer des normes juridiques non équivoques (…) »

Décision n° c-002/17 du 02 novembre 2017 portant contrôle de constitutionnalité de la loi organique relative à la composition, à l’organisation et aux attributions de la Commission Nationale des Droits de l’Homme (CNDH) :

« Considérant que les formulations de l’article 6, al.1, de l’article 6, al. 1, points 2, 3 et 4, de l’article 55 et de l’intitulé du paragraphe 2 de la deuxième section du premier chapitre sont différentes de celles de l’article 21, al.2 de la Constitution ; Qu’en effet, cette dernière utilise la formule « d’autres formes de traitements cruels, inhumains ou dégradants » alors que la présente loi organique emploie l’expression « autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants » ; Qu’il y a lieu de les mettre en conformité avec l’article 21, al.2 de la Constitution ;

« Considérant que, de l’analyse, article par article, de la loi objet du contrôle, il ressort que toutes ses dispositions sont conformes à la Constitution du 14 octobre 1992 à l’exception de l’intitulé de la loi, de l’intitulé du paragraphe 2 de la deuxième section du premier chapitre, de l’article 6, al.1, points 2,3 et 4, de l’article 7, al. 3 et 4 et de l’article 55 ».

Décision n° c-001/ du 09 mai 2018 portant contrôle de constitutionnalité de la loi organique relative à la composition, à l’organisation et au fonctionnement de la Commission Nationale des Droits de l’Homme (CNDH) : « Considérant que les formulations desdits articles sont différentes de celles de l’article 21, al.2 de la Constitution ; Qu’en effet, cette dernière utilise la formule « d’autres formes de traitements cruels, inhumains ou dégradants » alors que la présente loi organique emploie l’expression « autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants » ; Qu’il y a lieu de les mettre en conformité avec l’article 21, al.2 de la Constitution ; Considérant que, pour être conforme à l’article 21, al. 2 de la Constitution, l’article 4-2), par exemple, doit être libellé comme suit : « Prévenir la torture ou autres formes de traitements cruels, inhumains ou dégradants dans les lieux de privation de liberté ou tout autre lieu qu’elle aura identifié ».

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

Oui :

Décision du 9 juillet 2009 : « Considérant que, s’il ne fait aucun doute que la loi doit être générale et donc impersonnelle, il est indéniable qu’elle doit être claire, intelligible, rendant l’application facile ; qu’en effet, les règles et les principes doivent s’énoncer clairement de façon à constituer des normes juridiques non équivoques (…) Considérant néanmoins que la clarté et l’intelligibilité de la loi et par voie de conséquence son applicabilité impose que les partis politiques extra-parlementaires soient limités aux seuls partis politiques signataires de l’Accord Politique Global (APG), lequel reflète le consensus national »

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

La valeur accordée à la promotion de la simplification du droit est constitutionnelle.

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

– Décision n° c-002/17 du 02 novembre 2017 portant contrôle de constitutionnalité de la loi organique relative à la composition, à l’organisation et aux attributions de la Commission Nationale des Droits de l’Homme (CNDH)

– Décision n° c-001/ du 09 mai 2018, contrôle de constitutionnalité de la loi organique relative à la composition, à l’organisation et au fonctionnement de la Commission Nationale des Droits de l’Homme (CNDH)

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

La protection accordée à l’exigence de non-rétroactivité de la loi est constitutionnelle :

Décision du 9 avril 2009 : « Considérant que le principe de la non-rétroactivité de la loi veut qu’une norme juridique nouvelle ne puisse remettre en cause les situations anciennes nées de l’application d’une règle antérieure ; Considérant que l’article 21 (nouveau) du Code électoral, qui dispose pour l’avenir, ne saurait concerner la CENI dans ses compositions antérieures, en vertu du principe de la non-rétroactivité de la loi, principe reconnu par les lois de la République »

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

Oui.

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par vos cours ?

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

Oui.

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

Non.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

 

Instance provisoire du contrôle de la constitutionnalité des projets de lois de Tunisie

1. PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Situation générale

1.1. Le principe de « sécurité juridique » est-il, en tant que tel et de façon autonome, expressément garanti par le texte de votre Constitution ?

Non.

Toutefois, le principe de sécurité juridique est implicite et il est possible de le déduire de l’économie générale du texte suprême dont les dispositions (y compris le Préambule) ont vocation à être comprises et interprétées les unes par rapport aux autres, comme une unité cohérente, sachant notamment qu’existent certains articles intangibles qu’il n’est pas possible de réviser (notamment ceux relatifs à la forme républicaine du régime et aux droits et libertés).

1.2. Est-ce un principe formellement reconnu dans la jurisprudence de votre Cour ? Depuis quand ? Sur quels fondements textuels ?

1. L’IPCCPL a évoqué pour la première fois le principe la sécurité jridique de manière implicite, dans sa décision n° 2015-2 du 8 juin 2015, rendue à propos du projet de loi organique relatif au Conseil supérieur de la magistrature, où elle a répondu aux requérants à ce sujet en se référant au « principe de clarté » en ces termes :

« Considérant qu’il est clair que la référence à deux expressions différentes pour désigner l’organe chargé de fixer les indemnités précitées, à savoir l’Assemblée plénière d’une part et le Conseil d’autre part, est de nature à générer une ambiguïté à ce sujet, ce qui est en contradiction avec le principe de clarté des textes juridiques, et rend, de ce point de vue, ce moyen suffisamment fondé pour être admis ».

A contrario, la même décision a répondu aux requérants au sujet d’un autre article du projet de loi objet du recours en ces termes, pour affirmer que la sécurité juridique était respectée car :

« Considérant que contrairement à ce qui a été soutenu par les requérants, les dispositions de cet article sont claires et précises concernant le renforcement du principe de transparence et de l’objectif de lutte contre la corruption, visés par la Constitution et sont en parfaite harmonie avec ce qui est visé au préambule de la Constitution en termes de rupture avec l’oppression, l’injustice et la corruption et de renforcement des principes de transparence, d’intégrité et de redevabilité. Il n’y a donc nul besoin d’apporter davantage de précisions concernant le contenu de cet article, étant donné que le Conseil jouit d’un pouvoir discrétionnaire dans ce domaine et prend ses décisions au cas par cas, à la lumière des garanties procédurales et disciplinaires qu’il prévoit ».

2. L’IPCCPL a également évoqué la sécurité juridique, sans la nommer, dans sa décision n° 2018-4 du 4 septembre 2018 rendue à propos du projet de loi portant création du registre national des entreprises, à l’occasion de laquelle elle a répondu aux requérants de la manière suivante :

« Considérant que l’obligation posée par l’article 10 du projet de loi objet du recours de faire figurer au registre national des entreprises toutes les données déterminant l’identité des diverses personnes énumérées par ses dispositions est énoncée selon une formulation si large et vague qu’elle nécessite davantage de précision afin de ne pas porter atteinte au droit à la protection des données personnelles consacré par l’article 24 de la Constitution et de concrétiser le principe de proportionnalité entre les exigences de l’ordre public et celles de la protection de ces données, tel que posé par l’article 49 de la Constitution, d’où la pertinence du moyen soulevé à ce sujet, ce qui implique son acception de ce point de vue et son rejet au-delà ».

3. L’argument de la clarté et de l’intelligibilité de la loi a été invoqué par les requérants dans la décision n° 2017-2 du 8 mai 2017 relative au projet de loi n° 2016-50 portant réduction de la taxe due sur les déchets et débris de fer à l’exportation et opérations conjoncturelles d’exportation jusqu’à la fin de l’année 2017, mais l’IPCCPL ne l’a pas retenu et n’a pas censuré le texte incriminé.

4. Dans sa décision n° 2018-7 du 27 décembre 2018 relative au projet de loi de finances pour 2019, interpellée sur un article du projet de loi de finances pour 2019 visant à lever le secret professionnel (notamment pour les avocats et experts comptables) au profit des services fiscaux, la réponse de l’IPCCPL été la suivante :

« Considérant que l’article 36 du projet de loi objet du recours s’inscrit dans le cadre de la clarification de l’étendue du domaine du secret professionnel qui peut être opposé aux services fiscaux, mais qu’il dépasse cet objectif en abrogeant le dernier alinéa de l’article 16 du code des droits et procédures fiscaux ;

Considérant que l’article 36, tel que rédigé en l’état, risque d’entraîner des difficultés pratiques d’application susceptibles de porter atteinte au principe de sécurité juridique et d’intelligibilité des textes, d’où la violation du droit à la protection du secret professionnel et des garanties consacrées par les articles 24 et 49 de la Constitution.

Considérant que les textes fiscaux sont d’interprétation stricte et que sur cette base, la référence aux informations liées aux services rendus par les personnes tenues à l’obligation légale de respect du secret professionnel par l’article 36 du projet de loi objet du recours nécessite davantage de précision pour être conforme aux dispositions constitutionnelles.

Considérant qu’il convient par conséquent de prononcer l’inconstitutionnalité de l’article 36 du projet de loi objet du recours et de rejeter le reste des moyens pour défaut de pertinence ».

1.3. Merci d’indiquer les principales étapes de cette reconnaissance et ce qui a pu justifier les orientations retenues.

Au niveau de la décision n° 2015-2 du 8 juin 2015, rendue à propos du projet de loi organique relatif au Conseil supérieur de la magistrature, l’IPCCPL s’est fondée sur l’ambiguïté de l’une des dispositions du texte pour la censurer, et ensuite, sur un raisonnement a contrario pour déclarer que la disposition concernée était suffisamment claire et ne devait pas être censurée, implicitement parce qu’elle ne portait pas atteinte à la sécurité juridique.

Dans sa décision n° 2018-4 du 4 septembre 2018 relative au projet de loi portant création du registre national des entreprises, l’IPCCPL a fondé sa position sur le manque de précision et la généralité des termes employés par l’article censuré concernant l’identification des données ayant vocation à figurer audit registre pour se prononcer, tout en se référant également à l’article 49 de la Constitution qui pose l’exigence de la proportionnalité à respecter par le législateur entre les restrictions éventuellement apportées par le législateur à un droit ou à une liberté et la préservation de ce droit ou de cette liberté (en l’espèce la liberté invoquée était la protection des données personnelles).

De même, dans sa décision n° 2018-7 du 27 décembre 2018 relative au projet de loi de finances pour 2019, l’IPCCPL s’est fondée sur la confrontation de l’article 24 de la Constitution (protection des données personnelles) à son article 49 (proportionnalité/non régression) pour évoquer expressément le principe de sécurité juridique, en rapport avec l’intelligibilité/clarté des textes juridiques.

1.4. A défaut, qu’est-ce qui justifie, selon la Cour, l’absence de reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique ?

L’absence d’un texte constitutionnel, à l’instar de la Constitution espagnole (article 3), n’a pas donné clairement l’occasion à l’IPCCPL de le « créer » en tant que règle constitutionnelle. L’expérience comparée française prouve que sa reconnaissance a été très récente. Rien n’empêche notre Instance de l’élaborer, soit à l’occasion d’un moyen qui lui serait soumis, soit en saisissant l’occasion pour le créer en tant que règle constitutionnelle. Le Tribunal administratif tunisien l’a consacré, tout comme le Conseil constitutionnel, à l’occasion d’un avis consultatif.

1.5. Votre jurisprudence a-t-elle connu des évolutions récentes sur cette matière ?

La disproportion entre la restriction apportée à un droit protégé par la Constitution et l’exigence de maintenir ce droit ou cette liberté fait partie du raisonnement protecteur de l’IPCCPL au sujet de la sécurité juridique.

Ce point de vue a été affirmé par la décision n° 2018-4 du 4 septembre 2018 pour censurer un article du projet de loi portant création du registre national des entreprises au motif de son manque de précision susceptible de porter atteinte au droit des citoyens à la protection de leurs données personnelles.

Le même raisonnement a été suivi au niveau de la décision n° 2018-7 du 27 décembre 2018 rendue au sujet du projet de loi de finances pour 2019.

La démarche, issue de cas posés à l’instance, n’est pas pour autant casuistique. Elle procède d’une construction qui rassemble les ingrédients théoriques d’une notion. C’est donc une interprétation créatrice et constructive.

1.6. Merci d’indiquer les aspects qui sont aujourd’hui débattus, au sein de votre Cour, quant à la protection de la sécurité juridique.

1.7. La jurisprudence constitutionnelle étrangère et/ou le droit international régional ont-ils eu une influence significative sur votre jurisprudence en matière de sécurité juridique ? Merci de le préciser.

Le droit comparé reste une source de réflexion et de questionnement, notamment lorsque les textes se rapprochent d’un système étranger. Ainsi, la jurisprudence du Conseil constitutionnel français, comme celle de la Cour européenne des droits de l’homme, ont été consultées à ce sujet, même si cela n’apparaît pas dans le texte même des décisions de l’IPCCPL.

Contentieux de la sécurité juridique

1.8. Le principe de sécurité juridique est-il pleinement invocable dans le contentieux constitutionnel incident ?

1.9. Le principe de sécurité juridique est-il fréquemment invoqué dans les contentieux portés devant votre Cour ? Merci d’indiquer les données statistiques chiffrées (nombre/ taux d’invocation selon le contentieux, domaines des affaires concernées…).

1.10. Le principe de sécurité juridique est-il mobilisé par vos cours en tant que motif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte portée à un droit protégé par la Constitution ? Si oui, dans quels cas ? Est-ce fréquent ? Merci de l’illustrer.

Dans la mesure où la Constitution tunisienne garantit les libertés « fondamentales, et les droits fondamentaux », le principe devient directeur de toute activité législative.

2. LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE

Confiance et attentes légitimes

2.1. Quelle protection accordez-vous aux droits acquis, à la stabilité du droit et à la prévisibilité du droit ?

2.2. Comment votre Cour protège-t-elle la « confiance légitime » ou les situations légalement acquises ?

2.3. Votre Cour appréhende-t-elle la protection de ces situations de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

A l’occasion de la décision n° 2017-3 du 23 mai 2017 relative au projet de loi portant réforme du code des hydrocarbures, l’IPCCPL a validé le texte, mais avec une réserve d’interprétation précisant que le code ne s’appliquait pas à l’extraction de gaz de schiste. Elle a clairement exclu cette source d’énergie fossile du champ d’application du code afin de lever toute ambiguïté quant aux engagements contractuels de l’État à l’égard des opérateurs. Tirer au clair la nature de ces sources est aussi une source de sécurité pour toutes les parties contractuelles. La réserve d’interprétation a véhiculé ce message par un souci de sécurité et par un rappel d’un des droits fondamentaux constitutionnels, celui du droit des citoyens à un environnement sain.

2.4. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Exigences constitutionnelles en matière de qualité de la loi Même si la Constitution ne comporte pas de dispositions relatives à ces exigences, l’IPCCPL les rappelle à chaque fois que des requérants l’interpellent à ce sujet, voire ab initio le cas échéant.

Pour l’instant, le principe de la non-rétroactivité de la loi pénale est un matériau protecteur de la confiance légitime.

2.5. Quelle protection accordez-vous aux exigences de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ?

L’IPCCPL a évoqué expressément le « principe de clarté » à l’occasion de la décision n° 2015-2 du 8 juin 2015, rendue à propos du projet de loi organique relatif au Conseil supérieur de la magistrature, pour admettre un moyen (censure) et en rejeter un autre au motif que « les dispositions de cet article sont claires et précises ».

A l’occasion de la décision n° 2018-7 du 27 décembre 2018 relative au projet de loi de finances pour 2019, l’IPCCPL a censuré un article au motif que sa formulation en l’état risquait « d’entraîner des difficultés pratiques d’application susceptibles de porter atteinte au principe de sécurité juridique et d’intelligibilité des textes ».

2.6. Avez-vous consacré une exigence de normativité de la loi ?

2.7. Quelle valeur accordez-vous à la promotion de la simplification du droit ? Est-ce une exigence mobilisée au contentieux ?

2.8. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

Lors du recours contre la loi organique portant création du Conseil supérieur de la magistrature, les compétences respectives des trois conseils et de l’assemblée générale ont embrouillé la détermination de leurs compétences respectives, rendant la sanction par l’inconstitutionnalité inévitable (décision n° 2015-2 du 8 juin 2015), ainsi qu’à l’occasion du recours contre le projet de loi créant le registre national des entreprises (décision n° 2018- 4 du 4 septembre 2018) et du recours contre le projet de loi de finances pour 2019 (décision n° 2018-6 du 26 décembre 2018).

Exigences constitutionnelles en matière de non-rétroactivité des lois

Un seul alinéa d’un article des dispositions transitoires de la Constitution de la République tunisienne évoque la question de la non-rétroactivité des lois, d’ailleurs pour en interdire l’évocation, à savoir l’alinéa 9 de l’article 148, qui énonce ce qui suit :

« 9. L’État s’engage à mettre en application le système de la justice transitionnelle dans tous ses domaines et dans les délais prescrits par la législation qui s’y rapporte. Dans ce contexte, l’évocation de la non-rétroactivité des lois, de l’existence d’une amnistie ou d’une grâce antérieure, de l’autorité de la chose jugée ou de la prescription du délit ou de la peine, n’est pas recevable ».

2.9. Quelle protection accordez-vous à la protection des contrats légalement conclus ?

Tout comme la Constitution française, la Constitution tunisienne n’a pas posé une règle constitutionnelle écrite pour fonder la force obligatoire des contrats formés. La constitutionnalisation, au sens de la création d’une règle par le Conseil constitutionnel, a été l’œuvre de décisions françaises bien connues. La Constitution tunisienne pourrait fonder la valeur constitutionnelle de la force obligatoire du contrat sur la protection du droit de propriété (opinion pertinente, défendue par la doctrine). Cette évolution pourrait également passer par une règle prétorienne constitutionnelle. L’IPCCPL a par exemple créé une règle constitutionnelle engageant la responsabilité de quiconque cause un dommage à autrui.

2.10. Quelle protection accordez-vous à la protection de la chose jugée et aux décisions de justice ? (Notamment à l’égard des lois de validation)

2.11. Quelle protection accordez-vous à l’exigence de non-rétroactivité de la loi ? Comment s’opère, dans votre jurisprudence, l’encadrement de la rétroactivité législative ?

C’est exclusivement en matière pénale que ce principe est expressément consacré. Les dispositions relatives à la justice transitionnelle l’ont clairement écarté.

2.12. Votre Cour appréhende-t-elle les problèmes d’application des lois dans le temps de manière objective et abstraite ou, à l’inverse, de manière subjective et concrète ? Merci d’illustrer votre réponse.

2.13. Merci d’indiquer le nombre de déclarations d’inconstitutionnalité fondées sur ces exigences.

3. L’AMÉNAGEMENT DES EFFETS DES DÉCISIONS D’INCONSTITUTIONNALITÉ

3.1. Votre Cour dispose-t-elle d’un pouvoir de modulation des effets des décisions qu’elle prononce en contentieux incident ?

3.2. Comment la sécurité juridique est-elle prise en compte dans l’appréciation des conséquences des décisions prises par
vos cours ?

3.3. La mise en œuvre de ce pouvoir, sur le fondement de la sécurité juridique, est-elle fréquente ? Merci de compléter votre réponse par des données statistiques ou chiffrées.

3.4. Votre Cour peut-elle accompagner ses décisions par des injonctions adressées au législateur ou aux autorités juridictionnelles afin de garantir la sécurité juridique ?

3.5. Existe-t-il une procédure en cas d’inexécution des décisions de votre Cour ? Cette situation s’est-elle produite ?
Merci de l’expliquer.

4. AVEZ-VOUS DES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES OU DES POINTS SPÉCIFIQUES QUE VOUS SOUHAITERIEZ ÉVOQUER ?

 

 

Annexes

Conseil constitutionnel du Royaume du Cambodge

Conseil constitutionnel français

Cour constitutionnelle du Mali

Conseil constitutionnel du Sénégal

Tribunal fédéral suisse