Présentation

La Cour constitutionnelle du Grand-Duché de Luxembourg fait partie des « jeunes » institutions. Elle a été mise en place par le Constituant à travers une loi du 12 juillet 1996 qui a introduit dans la Constitution l’article 95ter. Cet article a été introduit parallèlement à l’article 95bis prévoyant les « nouvelles » juridictions de l’ordre administratif, à savoir la Cour administrative, juridiction suprême de l’ordre administratif, et le tribunal administratif, juridiction de première instance.

C’est la réforme nécessaire du contentieux administratif découlant de l’arrêt Procola de la Cour européenne des droits de l’homme du 28 septembre 1995 qui, en quelque sorte, entraînait dans son sillage la mise en place parallèle d’une Cour constitutionnelle, dont la création avait été discutée de longue date dans les milieux politiques et juridiques luxembourgeois.

La Cour constitutionnelle finalement mise en place résulte d’un compromis. Elle est uniquement composée de magistrats professionnels et s’est vu parallèlement attribuer une seule fonction essentielle, à savoir celle de statuer, par voie d’arrêt, sur la conformité des lois à la Constitution.

Le système mis en place est celui copié sur les questions préjudicielles soumises à la Cour de justice de l’Union européenne : chaque fois qu’une juridiction luxembourgeoise, quelle qu’elle soit, se trouve confrontée à une question de conformité d’une loi à la Constitution et que cette question conditionne la solution du litige lui soumis, elle est amenée à soumettre par voie préjudicielle la question à la Cour constitutionnelle. Celle-ci est seule compétente pour répondre aux questions de conformité des lois à la Constitution. C’est la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle qui prévoit les modalités du traitement de la question préjudicielle par la Cour constitutionnelle en indiquant des délais d’instruction stricts, des plaidoiries à l’audience à prévoir dans le mois de la fin de l’instruction et un délai maximal de deux mois réservé à la Cour pour prendre son arrêt après la prise en délibéré. De la sorte, l’incident préjudiciel est limité dans le temps et n’excède pas les six mois.

Les arrêts de la Cour constitutionnelle n’ont pas à proprement parler un effet erga omnes mais un effet relatif élargi. L’effet relatif vaut entre parties pour la juridiction de renvoi et toutes les autres juridictions appelées à connaître de l’affaire. L’effet relatif est élargi en ce sens que la Cour constitutionnelle n’a plus besoin d’être saisie lorsqu’elle a déjà statué sur la même question par avant. Dès lors, la disposition de la loi invalidée par la Cour constitutionnelle subsiste dans l’ordonnancement juridique jusqu’à ce que le législateur l’ait amendé.

Actuellement, l’article 95ter de la Constitution est sujet à révision ponctuelle. Il est prévu de conférer aux arrêts de la Cour constitutionnelle un effet d’annulation avec possibilité pour la Cour de leur conférer un effet différé en vue de permettre au législateur de remédier à la situation avec une limite dans le temps d’un an.

Les membres de la Cour constitutionnelle ont tous une tâche principale, soit en tant que juge judiciaire, soit en tant que juge administratif. La fonction de juge constitutionnel est dès lors pour tous les membres de la Cour constitutionnelle une fonction accessoire. Cette double casquette est en réalité un enrichissement en ce que tout juge constitutionnel peut être amené à saisir la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle et, pour toutes les autres que celles qu’il a lui-même posées, à y répondre en tant que membre de la Cour constitutionnelle.

La Cour constitutionnelle est composée de neuf membres et statue actuellement en formation de cinq membres désignés par le président de la Cour.

Quatre membres de la Cour constitutionnelle sont prédésignés par la Constitution. Il s’agit du président de la Cour supérieure de Justice et des deux conseillers les plus anciens en rang de la Cour de cassation, de même que du président de la Cour administrative. Les cinq autres membres sont nommés sur proposition conjointe de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrative. Traditionnellement, les juges les plus anciens en rang des deux ordres juridictionnels font partie de la Cour constitutionnelle à raison de sept pour l’ordre judiciaire et de deux pour l’ordre administratif. Actuellement, les cinq membres de la Cour de cassation, ainsi que deux présidents de chambre de la Cour d’appel font partie de la Cour constitutionnelle du côté judiciaire, tandis que le président et le vice-président de la Cour administrative sont membres de la Cour constitutionnelle en tant qu’émanant de l’ordre administratif.

Quant aux matières à traiter, une bonne moitié tourne autour de la question de l’égalité devant la loi, tandis qu’en seconde position, concernant le nombre des renvois, figurent des questions ayant trait, sous différents aspects, aux matières réservées par la Constitution à la loi.

Théoriquement, la Cour constitutionnelle répond à la seule question de la conformité des lois à la Constitution et ne serait dès lors pas amenée à poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne. Néanmoins, dans une affaire (arrêt n° 119 du 16 juin 2017 en matière de quotas d’émission), la Cour constitutionnelle a été amenée à saisir d’abord la Cour de justice de l’Union européenne en vue de fixer le cadre de la conformité de la loi sous renvoi par rapport à la législation européenne avant d’en analyser la conformité par rapport à la Constitution.

Les arrêts de la Cour constitutionnelle sont tous rédigés en langue française. Il en est de même de toutes les écritures portées devant la Cour constitutionnelle. L’explication en réside à la fois dans la tradition juridique et l’emploi des langues tel que prévu par la loi. Durant tout le Moyen âge, le ci-avant Duché de Luxembourg était composé d’un point de vue linguistique d’un quartier Wallon français situé à l’Ouest, en gros l’actuelle province du Luxembourg belge, et d’un quartier allemand, pratiquant la langue francique, en gros le Grand-Duché actuel et certaines contrées anciennement luxembourgeoises de l’Eifel allemande et du pays de St.Vith en Belgique actuelle. Durant cette période, de nombreux textes juridiques étaient rédigés en français, tandis que d’autres l’étaient en allemand et les deux langues avaient cours dans la pratique judiciaire luxembourgeoise de l’époque.

A partir de l’incorporation du ci-avant Duché de Luxembourg en tant que Département des Forêts dans la République française avec effet au 1er octobre 1795, toute la législation fut en principe rédigée en français et le français devint la langue à la fois judiciaire et juridique essentielle. Cette situation s’est maintenue jusqu’à aujourd’hui, en ce que tous les éléments de l’ordonnancement juridique en place sont en principe rédigés en français. La Constitution renvoie à la loi pour ce qui est de l’emploi des langues. Une loi du 24 février 1984 prévoit que le luxembourgeois est la langue nationale des Luxembourgeois, tandis qu’en matière administrative et judiciaire, les trois langues française, allemande et luxembourgeoise ont cours. Pratiquement, l’essentiel des écrits en matière judiciaire se fait en langue française. Tous les arrêts tant de la Cour constitutionnelle que de la Cour de cassation et de la Cour administrative, pour ce qui est des juridictions suprêmes du pays, sont rédigés en français, de même que la très grande majorité des arrêts et jugements des autres juridictions du pays. Seule, en matière pénale, quelques jugements de première instance sont encore actuellement rédigés en langue allemande. Aucun jugement n’a jamais été rédigé jusque lors en langue luxembourgeoise.

Dès lors, les juridictions luxembourgeoises et plus particulièrement la Cour constitutionnelle du Grand-Duché de Luxembourg partagent effectivement l’usage du français.

 

Textes fondamentaux

Constitution – article 95 ter

(1) La Cour Constitutionnelle statue, par voie d’arrêt, sur la conformité des lois à la Constitution.

(2) La Cour Constitutionnelle est saisie, à titre préjudiciel, suivant les modalités à déterminer par la loi, par toute juridiction pour statuer sur la conformité des lois, à l’exception des lois portant approbation de traités, à la Constitution.

(3) La Cour Constitutionnelle est composée du Président de la Cour Supérieure de Justice, du Président de la Cour administrative, de deux conseillers à la Cour de Cassation et de cinq magistrats nommés par le Grand-Duc, sur l’avis conjoint de la Cour Supérieure de Justice et de la Cour administrative. Les dispositions des articles 91, 92 et 93 leur sont applicables. La Cour Constitutionnelle comprend une chambre siégeant au nombre de cinq magistrats.

(4) L’organisation de la Cour Constitutionnelle et la manière d’exercer ses attributions sont réglées par la loi.

 

Loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle

Nous JEAN, par la grâce de Dieu, Grand-Duc de Luxembourg, Duc de Nassau;
Notre Conseil d’Etat entendu;
De l’assentiment de la Chambre des députés;
Vu la décision de la Chambre des députés du 1er juillet 1997 et celle du Conseil d’Etat du 4 juillet 1997 portant qu’il n’y a pas lieu à second vote;
Avons ordonné et ordonnons:

Chapitre 1 er. – De l’institution et du siège

Art. 1er.
La présente loi porte organisation de la Cour Constitutionnelle.
Le siège de la Cour est à Luxembourg.

Chapitre 2. -Des attributions

Art. 2.
La Cour Constitutionnelle statue, suivant les modalités déterminées par la présente loi, sur la conformité des lois à la Constitution, à l’exception de celles qui portent approbation de traités.

Chapitre 3. – De la composition

Art. 3.
(1) La Cour Constitutionnelle est composée de neuf membres, à savoir d’un président, d’un vice-président et de sept conseillers.

(2) Le Grand-Duc nomme le président, le vice-président et les sept conseillers.

(3) Le président de la Cour supérieure de justice, le président de la Cour administrative et les deux conseillers à la Cour de cassation sont de droit membres de la Cour Constitutionnelle.

(4) Les cinq autres membres de la Cour Constitutionnelle, qui doivent avoir la qualité de magistrat, sont nommés par le Grand-Duc sur l’avis conjoint de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrative.
Aux fins de rendre cet avis la Cour supérieure de justice et la Cour administrative se réunissent en assemblée générale conjointe, convoquée par le président de la Cour supérieure de justice.
Pour chaque place vacante, l’assemblée générale conjointe présente trois candidats; la présentation de chaque candidat a lieu séparément.

(5) Le président de la Cour supérieure de justice est président de la Cour Constitutionnelle. Il est chargé de surveiller la bonne marche des affaires et d’assurer le fonctionnement de la juridiction.
Le président de la Cour administrative est vice-président de la Cour Constitutionnelle.

(6) Les membres de la Cour continuent à exercer leurs fonctions à leur juridiction d’origine. La cessation des fonctions des membres de droit de la Cour Constitutionnelle et la cessation temporaire ou définitive de la fonction de magistrat entraînent celle des fonctions à la Cour Constitutionnelle.

Art. 4.
La Cour siège, délibère et rend ses arrêts en formation de cinq membres.

Art. 5.
Les membres de la Cour ne peuvent délibérer, siéger ou décider dans aucune affaire dans laquelle soit euxmêmes, soit leurs parents ou alliés jusqu’au quatrième degré inclusivement ont un intérêt personnel.
Les membres de la Cour ne peuvent siéger, décider ou prendre part aux délibérations sur les affaires dont ils ont déjà connu dans une qualité autre que celle de membre de la Cour Constitutionnelle.
Les membres de la Cour peuvent en outre être récusés pour les causes et selon les modalités indiquées aux dispositions afférentes du Code de procédure civile.

Chapitre 4. – De la saisine et du fonctionnement

Art. 6.
Lorsqu’une partie soulève une question relative à la conformité d’une loi à la Constitution devant une juridiction de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif, celle-ci est tenue de saisir la Cour Constitutionnelle.
Une juridiction est dispensée de saisir la Cour Constitutionnelle lorsqu’elle estime que :
a) une décision sur la question soulevée n’est pas nécessaire pour rendre son jugement ;
b) la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement ;
c) la Cour Constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet.
Si une juridiction estime qu’une question de conformité d’une loi à la Constitution se pose et qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, elle doit la soulever d’office après avoir invité au préalable les parties à présenter leurs observations.

Art. 7.
La décision de poser une question préjudicielle à la Cour Constitutionnelle suspend la procédure et tous délais de procédure et de prescription depuis la date de cette décision jusqu’à celle à laquelle l’arrêt de la Cour est notifié à la juridiction qui a posé la question préjudicielle.
Cette décision, contre laquelle aucun recours n’est possible, est notifiée par courrier recommandé par les soins du greffe de la Cour aux parties en cause.

Art. 8.
La question préjudicielle qui figure au dispositif du jugement ne doit répondre à aucune condition particulière de forme. Elle indique avec précision les dispositions législatives et constitutionnelles sur lesquelles elle porte.
Le greffe de la juridiction qui pose la question préjudicielle transmet la décision de saisine au greffe de la Cour Constitutionnelle.

Art. 9.
Le président de la Cour Constitutionnelle arrête la composition de la Cour pour chaque affaire et désigne un conseiller-rapporteur.
Toutefois, le président et le vice-président peuvent à leur demande siéger dans chaque affaire.
Lors de la désignation des conseillers et du conseiller-rapporteur pour les affaires successives, le président procède suivant la liste de rang arrêtée à l’article 19 de manière à garantir une rotation régulière entre les différents membres de la Cour.

Art. 10.
Dans un délai de trente jours qui court à compter de la notification aux parties de la question préjudicielle, celles-ci ont le droit de déposer au greffe de la Cour des conclusions écrites; de ce fait elles sont parties à la procédure devant la Cour Constitutionnelle.
Le greffe transmet de suite aux parties copie des conclusions qui ont été déposées. Ces parties diposent alors de trente jours à dater du jour de la notification, pour adresser au greffe des conclusions additionnelles.
Dans les trente jours qui suivent l’expiration des délais indiqués aux alinéas précédents, la Cour entend, en audience publique, le rapport du conseiller-rapporteur et les parties en leurs plaidoiries. Le délai prévu ci-avant est suspendu entre le 15 juillet et le 16 septembre de chaque année. La date de cette audience est fixée par la Cour, hors présence des parties; elle est communiquée par courrier recommandé aux avocats, au moins quinze jours à l’avance, par le greffe de la Cour.
Les délais prévus au présent article ne donnent pas lieu à une augmentation à raison des distances.
La computation des délais se fait à partir de minuit du jour de la notification qui fait courir le délai. Le délai expire le dernier jour à minuit. Les jours fériés sont comptés dans les délais. Tout délai qui expirerait normalement un samedi, un dimanche, un jour férié légal ou un jour férié de rechange, est prorogé jusqu’au premier jour ouvrable suivant.

Art. 11.
Les parties sont admises à conclure et à plaider devant la Cour Constitutionnelle par le ministère d’un avocat inscrit à la liste I des tableaux dressés annuellement par les conseils des ordres des avocats.
En cas de saisine de la Cour Constitutionnelle par une juridiction de l’ordre administratif dans une affaire où l’Etat est partie, celui-ci peut se faire représenter par un délégué ou un avocat inscrit à la liste I des tableaux dressés annuellement par les conseils des ordres des avocats.
En cas de saisine de la Cour par une juridiction de l’ordre judiciaire d’une décision à laquelle est partie le ministère public, celui-ci est représenté par le procureur général d’Etat ou un membre de son parquet par lui désigné, lequel peut intervenir en tant que partie devant la Cour Constitutionnelle.

Art. 12.
La Cour Constitutionnelle prend l’affaire en délibéré. Les délibérations de la Cour sont secrètes. Les décisions sont prises à la majorité des voix.

Art. 13.
La Cour statue par voie d’arrêt sur la conformité de la loi à la Constitution.
Les arrêts sont rendus dans les deux mois à compter de la clôture des débats. Les arrêts de la Cour sont motivés.

Art. 14.
L’arrêt est lu en audience publique par le président ou par un autre membre de la Cour, délégué à cette fin, sans que la présence des autres membres de la Cour soit requise. L’arrêt est publié au Mémorial, Recueil de législation,dans les trente jours de son prononcé.
La Cour Constitutionnelle peut décider de faire abstraction, lors de la publication, des données à caractère personnel des parties en cause.

Art. 15.
L’expédition de l’arrêt est envoyée par le greffe de la Cour à la juridiction dont émanait la saisine et une copie certifiée conforme est envoyée aux parties en cause devant cette juridiction.
La juridiction qui a posé la question préjudicielle, ainsi que toutes les autres juridictions appelées à statuer dans la même affaire, sont tenues, pour la solution du litige dont elles sont saisies, de se conformer à l’arrêt rendu par la Cour.

Art. 16.
La procédure devant la Cour est gratuite. Les arrêts de la Cour ne donnent pas lieu à la liquidation de frais et dépens.

Chapitre 5. – De l’organisation

Section 1 re. – De la réception et de la prestation du serment

Art. 17.
La réception des membres de la Cour se fait à l’audience publique de la Cour Constitutionnelle.
Les membres de la Cour prêtent serment entre les mains du Grand-Duc ou de la personne désignée par Lui.

Art. 18.
Avant d’entrer en fonctions, les membres de la Cour prêtent le serment suivant :
«Je jure fidélité au Grand-Duc, obéissance à la Constitution et aux lois de l’Etat. Je promets de remplir mes fonctions avec intégrité, exactitude et impartialité.»

Section 2. – Du rang et de la préséance

Art. 19.
Il est tenu une liste de rang sur laquelle les membres de la Cour sont inscrits dans l’ordre qui suit:
Le président, le vice-président, les conseillers à la Cour de cassation dans l’ordre de leur nomination.
Les conseillers sont portés sur cette liste dans l’ordre que suivent les arrêtés de nomination, ou dans celui de leur inscription dans l’arrêté de nomination simultanée.
La liste détermine le rang des membres dans les cérémonies et aux audiences de la Cour.

Section 3. – Des empêchements et des remplacements

Art. 20.
Le président de la Cour Constitutionnelle est, en cas d’absence, d’empêchement ou de vacance de poste, remplacé par le vice-président ou, à défaut de celui-ci, par le membre le plus élevé en rang, dans l’ordre de la liste prévue par l’article 19.

Section 4. – De la discipline

Art. 21.
(1) Les membres de la Cour ne peuvent, directement ou indirectement, avoir des entretiens particuliers avec les parties ou leurs avocats sur les contestations qui leur sont soumises.
(2) Aucun membre de la Cour ne peut s’absenter si le service doit souffrir de son absence.
(3) Les membres de la Cour qui ont manqué à la dignité de leurs fonctions ou aux devoirs de leur état peuvent faire l’objet d’une peine disciplinaire.
(4) Toute affaire disciplinaire est initiée, instruite et poursuivie par le président de la Cour Constitutionnelle.

Art. 22.
Les peines disciplinaires sont :
1. l’avertissement ;
2. la réprimande ;
3. la suspension des fonctions pour une durée qui ne peut dépasser six mois ;
4. la révocation.

Art. 23.
Les peines disciplinaires sont infligées par la Cour Constitutionnelle siégeant en assemblée générale et statuant en chambre du conseil.
Le président de la Cour, ou le membre de la Cour qui a instruit l’affaire disciplinaire en cas d’empêchement du président, ne participe pas aux délibérations et décisions en la matière.

Art. 24.
Aucune peine ne peut être infligée sans que le membre mis en cause ait été entendu ou dûment appelé. S’il ne comparaît pas en la chambre du conseil, il peut se pourvoir, en cas de condamnation, par voie d’opposition, dans les cinq jours de la notification par la voie du greffe.

Art. 25.
La Cour Constitutionnelle peut prononcer la suspension provisoire de tout membre poursuivi judiciairement ou administrativement pendant tout le cours de la procédure jusqu’à la décision définitive.

Art. 26.
L’action disciplinaire est indépendante de toutes poursuites judiciaires et peut être cumulée avec elles.

Section 5. – Dispositions diverses

Art. 27.
Le greffe de la Cour supérieure de justice fait fonction de greffe de la Cour Constitutionnelle. Le greffier assiste aux audiences publiques de la Cour et aux assemblées générales ainsi qu’à l’instruction des affaires disciplinaires à charge des membres de la Cour.

Art. 28.
La Cour arrête son règlement d’ordre intérieur. Celui-ci est publié au Mémorial.

Art. 29.
Les membres de la Cour Constitutionnelle reçoivent une indemnité mensuelle équivalente à quarante points indiciaires. Le greffier de la Cour Constitutionnelle reçoit une indemnité mensuelle équivalente à vingt points indiciaires.
La valeur numérique des points indiciaires est déterminée conformément aux règles fixées par la législation en matière de traitements des fonctionnaires de l’Etat. Les indemnités des membres de la Cour et du greffier peuvent être cumulées avec toute autre rémunération.

Art. 30.
Les crédits nécessaires au fonctionnement de la Cour sont inscrits au budget de l’Etat.

Art. 31.
La présente loi entre en vigueur le 1er octobre 1997.
Mandons et ordonnons que la présente loi soit insérée au Mémorial pour être exécutée et observée par tous ceux que la chose concerne.

 

Jurisprudence

Accès à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle (site officiel)

 

Rapports et interventions

Actes du 8ème congrès – La sécurité juridique

• Réponses au questionnaire